No procede otorgar validez a la denegación por el Ayuntamiento de Plasencia de la aprobación del Plan Parcial y del Programa de Ejecución, en relación con la CN 630, Vía de la Plata

La sentencia recurrida incurre en incongruencia al no dar respuesta a las cuestiones planteadas en la demanda frente al acuerdo del Ayuntamiento de Plasencia, que desestimó la aprobación del Plan Parcial y del Programa de Ejecución presentado por la parte actora, en base a la falta de adecuación de la ordenación detallada a las previsiones municipales para el Sector, en relación con la CN 630 -Vía de la Plata-.

Entrando a conocer las cuestiones omitidas por la sentencia, el TS declara la nulidad del acuerdo de la Corporación por no respetar el procedimiento legal para la tramitación y aprobación del Programa de Ejecución y del Plan Parcial. Así, al denegar el Ayuntamiento la aprobación inicial del Plan Parcial con el único argumento de que la ordenación del sistema general -la CN 630-, que constituye una infraestructura dependiente de la Administración General del Estado, no se ajusta a las previsiones municipales, ha usurpado la competencia que corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma y a la Administración General del Estado, al mismo tiempo que ha vulnerado el derecho al trámite de la demandante, que tiene derecho a promover la transformación de un suelo, clasificado por el planeamiento en vigor como urbanizable, instando a la Administración la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo de conformidad con lo que establece la legislación urbanística.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 14 de mayo de 2012

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 4004/2008

Ponente Excmo. Sr. JESUS ERNESTO PECES MORATE

En la Villa de Madrid, a catorce de Mayo de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 4004 de 2008, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Amalia Delgado Cid, en nombre y representación de Don Argimiro, contra la sentencia pronunciada, con fecha 12 de junio de 2008, por la Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en el recurso contencioso-administrativo número 926 de 2006, sostenido por la representación procesal de Doña Marí Trini, en su calidad de Presidenta de la Agrupación de Interés Urbanístico Hermanos Silos Gamonal, contra la resolución desestimatoria de la solicitud de aprobación del Programa de Ejecución del Sector PP-7, del Plan General Municipal de Plasencia, y contra la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Plasencia, de fecha 27 de octubre de 2006, por la que, desestimando la revisión de oficio de la desestimación presunta y, resolviendo de manera expresa la solicitud, se denegó la aprobación del referido Programa de Ejecución y la aprobación inicial del Plan Parcial adjunto.

En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Ayuntamiento de Plasencia, representado por la Procuradora Doña María Concepción del Rey Estévez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia de Extremadura dictó, con fecha 12 de junio de 2008, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 926 de 2006, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: “FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Jorge Campillo Álvarez, en nombre y representación de la AGRUPACIÓN INTERÉS URBANÍSTICO "HERMANOS SILOS GAMONAL" contra las resoluciones de Ayuntamiento de Plasencia (Cáceres) mencionada en el primer fundamento; que se confirman por estar ajustadas al Ordenamiento Jurídico, sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales. “

SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes razonamientos, contenidos en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida: “Para abordar el debate suscitado es necesario comenzar por señalar que, como se afirma por las partes, la ejecución del planeamiento de Plasencia ha de acomodarse a la Ley de la Asamblea de Extremadura 15/2.001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, de acuerdo con lo dispuesto en las Disposiciones Transitorias de dicha ley. Conforme a dicha normativa, la Ley regula la ejecución en el Título VI que dedica su Sección 4.ª a "los presupuestos de cualquier actuación de ejecución", que en el primero de sus artículos el 117, dispone que cualquier actuación de ejecución exige: a) "El planeamiento de ordenación territorial y urbanística idóneo conforme a esta Ley para establecer la ordenación detallada en la clase de suelo de que se trate, en todo caso"; b) Programa de Ejecución y c) Proyecto de Urbanización. Contra lo que podría considerarse lógico en un proceso de simplificación de la actuación de ejecución, de por sí compleja, el Legislador Autonómico, no configura como presupuesto de la actividad de ejecución la ordenación detallada de los terrenos sino que, conforme al apartado a) trascrito, lo que exige es "planeamiento IDONEO" que permita "establecer" esa ordenación detallada. Esa exigencia está motivada porque la Ley parte de una flexibilización de la potestad planificadora, confesada en la Exposición de Motivos, atribuyendo a los Planes Generales Municipales un doble nivel de determinaciones: la ordenación estructural y la ordenación detallada; aquella primera integra los "elementos infraestructurales y dotacionales" que configuran la "estructura urbana" y comprenden los "viarios estructuradotes", las "infraestructuras generales", la "dotaciones y espacios públicos", la "clasificación del suelo y la determinación de los usos globales, los aprovechamientos y las densidades máximas"; siendo estas determinaciones de competencia autonómica, en cuanto se declara que "la última decisión sobre las determinaciones estructurales corresponde a la Junta de Extremadura". Por el contrario, la ordenación detallada, que podrá contenerse ya directamente en el Plan General o relegarse a un trámite posterior -"ex post facto"-, comprende, en palabras del propio Legislador, el "tejido urbano más pormenorizado, las dotaciones y espacios públicos de menor rango y de localización más aleatoria", y es de competencia Municipal, integrando los "sistemas locales" (apartado 13.º de la Exposición de Motivos). Consecuentemente con esa declaración de intenciones, el Legislador autoriza en el articulado que esa ordenación detallada se contenga en el mismo Plan General, pero también autoriza que se pueda establecer en los Planes Parciales que, conforme se dispone en el artículo 71 de la Ley, tienen por objeto la "ordenación detallada de sectores completos de suelo urbanizable que no se hubiera establecido ya en los Planes Generales Municipales y el complemento o la mejora de la establecida en éstos a través de la correspondiente modificación"; es decir, no sólo se le confiere a estos Planes jerárquicamente subordinados a los Generales, la posibilidad de establecer esa ordenación detallada cuando nada disponga aquel Plan General, sino la de poder completar la que este estableciera e incluso modificar ("mejora") la existente en aquel.”.

TERCERO.- También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida lo siguiente: “Con lo expuesto en el anterior fundamento se pretende llegar a la conclusión de que cuando se impone que la actuación de ejecución está condicionada por planeamiento idóneo que permita establecer una ordenación detallada, lo que está exigiendo el Legislador es que exista Plan General que contenga la ordenación estructural a partir de la cual se pueda establecer la detallada, sin perjuicio de que el propio Plan General, como se dijo, pueda contener esa ordenación estructural y detallada a un tiempo. Pero cuando ello no sea así, la actuación de ejecución comporta la aprobación de esa ordenación detallada, de ahí que el artículo 119 de la Ley, cuando se refiere al contenido e los Programas de Ejecución hace referencia (apartado a) a que el promotor del Programa ha de, o bien asumir la ordenación detallada que ya contenga el Plan General; o bien, como alternativa, formular una "propuesta de Plan Parcial que ordene detalladamente el sector o modifique la incluida en el Plan". Es indudable que el Legislador está incardinando la ordenación detallada, que debiera ser presupuesto de la ejecución, en la misma fase de ejecución, haciendo posible que el Programa de Ejecución incorpore una "propuesta" al respecto. Pese a esa interpretación que autoriza el artículo 119 de formular una propuesta de Plan Parcial, el artículo 71-3.º de la Ley deja el tema confuso porque hace referencia a que ese Plan Parcial "forme parte de un Programa de Ejecución", dando a entender que aquel forma parte de este.”.

CUARTO.- Continúa la Sala sentenciadora con los siguientes argumentos recogidos en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida: “Lo expuesto en el anterior fundamento afecta al debate de autos porque de la pretendida inclusión del Plan Parcial en el Programa de Ejecución se pretende por la defensa municipal que no puede entenderse, como se postula en la demanda, que ese Plan Parcial haya de ser aprobado conforme a las escuetas reglas que se contienen en la Ley respecto de la aprobación de los Programas de Ejecución, sino que se exige la previa tramitación ordinaria del Plan Parcial, como si se tratase de cualquier otra iniciativa particular al respecto y conforme a las norma establecidas en los artículos 77 y siguientes (ahora desarrollados por el Reglamento de Planeamiento de Extremadura, aprobado por Decreto de la Junta de Extremadura 7/2.007, de 23 de enero ). Bien es verdad que el Legislador no aclara la cuestión y, como hemos visto, la referencia que se hace en los preceptos antes mencionados deja dudas al respecto. No obstante ello, a juicio de la Sala, y admitiendo la complejidad que comporta incorporar al proceso de ejecución una actuación de planificación, estima que no puede someterse la aprobación de un instrumento de planeamiento de la entidad y eficacia de una Plan Parcial a lo escuetos trámites que el Legislador ha previsto -y el Reglamento de Ejecución que la Ley anuncia y aun no aprobado no podrá variar, aunque si desarrollar- para los Programas de Ejecución en el artículo 134, sino que deberá someterse a las garantías procedimentales establecidos para la aprobación, con carácter general, de los Instrumentos del planeamiento. Es más, esa interpretación vendría avalada por el hecho de que el Legislador, con cierta lógica, abandona toda referencia a los Planes Parciales con ocasión de la regulación de la ejecución, una vez establecida la posibilidad que se hace en el artículo 119. Por el contrario, si hace referencia a la posibilidad de establecer especialidades en la tramitación de los Planes Parciales con ocasión de su regulación general del procedimiento. Ha de concluirse, pues, en que la propuesta de un Plan Parcial, en el supuesto de Programa de Ejecución sin ordenación detallada, requiere la previa tramitación del Plan conforme al procedimiento general con las especialidades -ciertamente mínimas- que se establecen de manera expresa.”.

QUINTO.- Finaliza la Sala de instancia sus razonamientos, conducentes a la desestimación del recurso contencioso- administrativo interpuesto, con la expresión que hace de ellos en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida: “Ciertamente que no están resueltas todas las cuestiones con lo antes concluido porque, por más que se aduzca ese argumento por la defensa municipal, lo cierto es que la pasividad de la Administración Municipal no se acogió a esa interpretación y procedió a la tramitación de la iniciativa del Plan Parcial, con todo, esa conclusión si comporta ya el rechazo de las pretensiones que se contienen en la demanda porque ya nunca podrá estimarse la aprobación del Programa sino que se habría de imponer la necesidad de tramitar, en todas sus fases, el Plan Parcial. Pero, como ya se dijo, lo que realmente constituye el objeto e la denegación expresa municipal y queda un reflejo de ello en la demanda, es la pretendida determinación que quiere imponerse por el Ayuntamiento sobre el desdoblamiento de la carretera nacional 630 que discurre por el Sector y que hasta donde comienzan los terrenos que lo delimitan está ya desdoblada (en la actualidad ya está construida la denominada Autovía de la Plata, ya proyectada en el momento de adoptarse el acuerdo que se revisa, que discurre alejada del casco urbano, como es hecho notorio), estimando el Ayuntamiento procedente continuar ese desdoblamiento en todo el terreno que se vaya incorporando al proceso urbanizador, como sería el caso de los de auto. Por el contrario, se aduce por la Agrupación recurrente, que la referida carretera, por constituir un sistema general y no estar prevista en el Plan General como desdoblada, no puede hacerse en el Plan Parcial esa determinación ni debe cederse terrenos para dicho desdoblamiento, afirmándose que por tratarse de carretera estatal las competencias sobre ella corresponden a la Administración General del Estado. A la vista de ello debemos comenzar por señalar que por discurrir la carretera por terreno que se incorpora al proceso urbanizador, tiene un régimen especial que se establece en los artículos 36 y siguientes de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras, conforme a los cuales se precisa la coordinación de las Administración que, por cierto, tiene reflejo en la aprobación de los Instrumentos del Planeamiento, como ahora se dispone en la Ley Autonómica en el procedimiento para su aprobación. De otra parte, es indudable que el desdoblamiento de la carretera es una decisión discrecional del planificador, del Ayuntamiento, en este caso, que no sólo no puede entenderse arbitraria sino plenamente lógica porque si la carreta está desdoblada hasta donde el suelo está ya edificado (polígono industrial), parece necesario mas que conveniente que mantenga esa misma característica a medida que se va incorporando el terreno colindante a ella en tramos sucesivos, como sería el caso de autos. En suma, que la decisión municipal de desdoblar la carretera no puede estimarse contraria a Derecho y es de competencia estatal, sin perjuicio de la coordinación entre Administraciones que no interesa ahora a los efectos de las relaciones en la fase de ejecución. Por ello, la única cuestión sería determinar si es el Plan Parcial el instrumento competente para hacer esa determinación, que es lo que se cuestiona, porque ciertamente que dicha carretera constituye un sistema general o, en palabras de la Ley, una ordenación estructural y, por ello, competencia del Plan General, como ya vimos. Pero no podemos perder de vista que lo que se pretende no es alterar, constituir o modificar la existencia de ese sistema general, sino sus características (desdoblamiento), y esa determinación si es, en el esquema que sobre los instrumentos del planeamiento contiene nuestra Ley, como ordenación detallada, porque como tal ha de entenderse la concreta anchura que deba tener el vial; sin que podamos olvidar que el Legislador, como vimos, incluso autoriza que los Planes Parciales modifiquen los General en cuanto a esa ordenación estructural. Tampoco puede negarse que, en contra de lo sostenido en la demanda, los únicos terrenos que pueden servir para ese desdoblamiento han de ser, por imperativos fácticos, los que están limítrofes a la actual carretera, que son precisamente los de propiedad de la Agrupación recurrente, por ello no puede acogerse la pretensión de declaración del derecho que se suplica en la demanda de excluir dicha ocupación de tales terrenos. Ciertamente que ello no puede perjudicar a la recurrente ni soportar ella sola -en cuanto que propietaria del terreno- con esa carga del planeamiento; pero esa compensación no ha de pasar necesariamente, como en la demanda se pretende, con la exclusión de la actuación de desdoblamiento, sino con lo mecanismos establecidos en la propia Ley. Consecuencia de todo ello es que procede la desestimación del recurso.”.

SEXTO.- Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de fecha 10 de julio de 2008, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante el Tribunal de Casación.

SEPTIMO.- Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Plasencia, representado por la Procuradora Doña María Concepción del Rey Estévez, y, como recurrente, Don Argimiro, representado por la Procuradora Doña Amalia Delgado Cid, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y los otros dos al del apartado d) del mismo precepto; el primero porque la Sala de instancia ha infringido lo establecido en los artículos 24 de la Constitución, 33. 1.º y 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción, 216 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil, ya que la sentencia recurrida ha incurrido en incongruencia omisiva o por defecto, pues las cuestiones planteadas en la demanda no se reducen a lo que la Sala sentenciadora resume como planteamiento de la demandante, quien suscitó, además de la cuestión relativa a la cesión de terrenos para el desdoblamiento de la carretera N-630, otras muchas que dicha Sala no ha examinado ni resuelto, todas ellas relacionadas con la inexistencia de obligación legal de practicar reserva para sistemas generales de carácter estructurante, y, además, en otros fundamentos de la sentencia se incurre en incongruencia extra petita partium y en incongruencia por exceso o ultra petita, al abordarse cuestiones que no fueron planteadas en la demanda, como las referidas al trazado de la carretera y a la adquisición de los terrenos para su desdoblamiento, modo de resolver que vulnera la doctrina jurisprudencial que se cita acerca de la congruencia de las sentencias; el segundo porque la Sala de instancia ha infringido el derecho a obtener una resolución fundada en derecho que ponga fin al proceso, con respeto de los principios de seguridad jurídica y de igualdad, con vulneración de lo dispuesto en los artículos 9. 1.º y 3.º, 14 y 24.1.º de la Constitución y 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya que los poderes públicos están sometidos a la Ley y al Derecho, lo que en el procedimiento seguido por la Administración municipal no se ha respetado por las razones que seguidamente se esgrimen, con lo que se considera que se han quebrantado las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales con indefensión para el recurrente; el tercero porque la Sala de instancia ha infringido lo establecido en los artículos 1.1.º y 3.1.º del Código civil; y el cuarto por haber vulnerado el Tribunal a quo la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias que se citan de esta Sala relativas a la nulidad radical del procedimiento por no haberse seguido por la Administración el procedimiento legalmente establecido, y así terminó con la súplica de que se estime el recurso de casación y se dicte sentencia por la que:

“1°.- Estimando el motivo primero del recurso, por infracción del " Derecho a obtener una Sentencia fundada en Derecho congruente " por la A.I.U., case y anule la Sentencia recurrida, y en consecuencia formule los siguientes pronunciamientos de modo simultáneo.

- Que la referida Agrupación no tiene obligación de practicar en el Plan Parcial que integra el Programa de Ejecución reserva de terrenos con destino a sistemas generales, para un posible desdoblamiento de la CN-630 a su paso por sector PP7 que pretende desarrollar.

- Que el procedimiento legalmente establecido por la Ley 15/2001, de 14 de Diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, para practicar reservas de terrenos con destino a Sistemas Generales en el presente contencioso, es el contemplado en los artículos 72, 77, 90 y 141 de referido texto legal mediante la aprobación del correspondiente Plan Especial de Ordenación.

- Que el procedimiento seguido por la Admón. local del municipio de Plasencia para desestimar el Programa de Ejecución planteado es nulo de pleno derecho, de modo total y absoluto de acuerdo con lo dispuesto en mencionada Ley Autonómica de Extremadura.

- Declarada que fuese la nulidad de aquella resolución local, y practicados los anteriores pronunciamientos, se ordene la reposición del procedimiento administrativo al lugar en que se produjo la falta, que no es otro que el sometimiento del Programa a la preceptiva información pública que por plazo veinte (días) ordena y dispone el art. 135 de la Lsotex.

2°.- Alternativamente, por tratarse de cuatro garantías procesales, estimando el segundo por vulneración del " Principio de Legalidad, del Derecho a obtener una Sentencia congruente en el ejercicio del Derecho, de la Seguridad Jurídica y de la Igualdad de todos en la aplicación de la Ley en el Proceso " case y anule la Sentencia recurrida, con idénticos y similares pronunciamientos de los solicitados en el primer motivo.

3°- Subsidiariamente al primer o segundo motivos, estimando cualesquiera de las " infracciones del Ordenamiento Jurídico " expuestas en el motivo tercero case y anule la sentencia recurrida, con idénticos y similares pronunciamientos de los pretendidos en el primer o segundo motivos.

4°.- Subsidiariamente al primer o al segundo motivo, aceptando la "infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate " relacionada en el motivo cuarto case y anule la Sentencia recurrida, con idénticos y similares pronunciamientos de los realizados en el primer o segundo motivos.”.

OCTAVO.- Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto mediante auto de fecha 7 de mayo de 2009, se ordenó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta conforme a lo dispuesto en las normas de reparto de asuntos, donde se recibió con fecha 16 de junio de 2009 y se mandó dar traslado a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al indicado recurso, lo que aquélla llevó a cabo con fecha 29 de julio de 2009, aduciendo que los cuatro motivos de casación son inadmisibles por encontrarse en el supuesto previsto en el artículo 93.2 b) de la Ley Jurisdiccional, puesto que el único reproche que se hace a la sentencia en cada uno de ellos es no haber acogido las pretensiones de la demandante, y, en definitiva, utiliza la casación como si de una segunda instancia se tratase, siendo también inadmisible el recurso por no basarse en derecho estatal o comunitario europeo, pero, en cualquier caso, de no considerarse inadmisibles los cuatro motivos, éstos deben ser desestimados porque no se ha incurrido por la Sala de instancia en las incongruencias denunciadas, como tampoco ha infringido el principio de legalidad y el derecho a obtener una resolución fundada en derecho, mientras que se siguió el procedimiento adecuado para denegar la tramitación interesada, lo que se llevó a cabo en la fase inicial porque el planeamiento presentado a la aprobación no contenía una ordenación detallada del ámbito a desarrollar urbanísticamente, y, al así decir, la Corporación municipal no actuó con arbitrariedad sino en el estricto ámbito de sus competencias urbanísticas, y, entre las determinaciones que la ordenación debe contener, se encuentra la red de comunicaciones propias del Sector y su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan General, así como la reserva para dotaciones públicas, mientras que la consulta que se formuló sobre la viabilidad no se pronunció acerca de la ordenación detallada del Sector, pues no debe pronunciarse acerca de ésta sino sólo sobre la viabilidad de la actuación de transformación respecto del ámbito, plazos, forma de gestión y acreditación de la cualidad técnica de las personas consultadas, así como otras circunstancias urbanísticas, sin que la competencia de la Administración Sectorial de Carreteras sobre sus asuntos propios elimine la competencia y facultades de las administraciones territoriales en orden a la utilización y ordenación del territorio, sino que la competencia de aquélla, en cuanto a la aprobación del planeamiento, tanto general como de desarrollo, se articula a través de los informes preceptivos, en algunos casas vinculantes, sin que ello elimine la competencia de las Administraciones territoriales en la ordenación de sus respectivos territorios, por lo que terminó con la súplica de que se inadmita el recurso de casación o, en su caso, se desestime y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas al recurrente.

NOVENO.- Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 25 de abril de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Aduce la representación procesal de la Corporación municipal recurrente dos causas de inadmisión, la primera al amparo de lo dispuesto en el artículo 93.2. b) de la Ley de esta Jurisdicción, por no hacerse en los motivos de casación esgrimidos una crítica de la sentencia recurrida al haber infringido la Sala de instancia determinados preceptos, sino que se limita a expresar su discrepancia con aquélla, como si de una segunda instancia se tratase, y la segunda por no cumplir el recurso de casación el requisito exigido en el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional.

Ni una ni otra causa de inadmisión son atendibles, la primera porque, a pesar de la dispersión y falta rigor o concreción con que se articulan los cuatros motivos de casación, no se puede negar que en cada uno de ellos se denuncian infracciones de determinadas normas, cometidas por la Sala de instancia al resolver el pleito sustanciado, y la segunda porque, aunque es cierto que se imputa al Tribunal a quo haber infringido preceptos del ordenamiento jurídico propio de la Comunidad Autónoma de Extremadura, singularmente de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extramadura, no cabe desconocer que los tres primeros motivos de casación se basan en la vulneración de preceptos estatales y el último en la infracción de la doctrina jurisprudencial, recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan.

Cuestión distinta será el acierto o desacierto de cada uno de los motivos alegados, que es lo que seguidamente vamos a examinar.

SEGUNDO.- En el primer motivo de casación se reprocha a la Sala sentenciadora haber incurrido en incongruencia omisiva, extra y ultra petita partium.

Mientras que las razones expuestas por la representación procesal del recurrente para justificar estas dos últimas clases de incongruencia, es decir por desviación y por exceso, no son atendibles porque la Sala de instancia no ha resuelto algo distinto a lo pedido ni ha concedido más de lo solicitado, no sucede lo mismo con la omisión de cuestiones fundamentales planteadas por la demandante en sus alegaciones.

No se puede negar, como la propia Sala sentenciadora declara, que lo que pretende el Ayuntamiento demandado con la decisión impugnada es que el Proyecto de Plan Parcial, que la Agrupación Urbanística demandante incorporó al preceptivo Programa de Ejecución (cuya viabilidad, como actuación urbanizadora, fue admitida y declarada por la Corporación municipal demandada y ahora recurrida en casación), recoja el desdoblamiento de la Carretera Nacional 630 (Vía de la Plata), cuya trayectoria se proyecta por los terrenos del Sector, aun cuando no aparece diseñada en el Plan General de Ordenación Urbana Municipal.

La misma Sala de instancia declara que la Ley de la Asamblea de Extremadura 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, atribuye a los Planes Generales Municipales la ordenación estructural, que integra los elementos infraestructurales, las infraestructuras generales, las dotaciones y espacios públicos, la clasificación del suelo y la determinación de los usos globales, los aprovechamientos y las densidades máximas, determinaciones todas de competencia autonómica, en cuanto que la última decisión sobre las determinaciones estructurales corresponde a la Junta de Extremadura, para más adelante señalar que lo que está exigiendo el Legislador es que exista un Plan General que contenga la ordenación estructural a partir de la cual se pueda establecer la detallada.

Admite y acepta la Sala sentenciadora que, como sostiene la Agrupación recurrente, la Carretera Nacional 630 (Vía de la Plata) constituye un sistema general o, en palabras de la Ley autonómica 15/2001, de 14 de diciembre, una ordenación estructural y, por ello, “ competencia del Plan General “.

De aquí que la propia Sala afirme que, por tratarse de carretera estatal, las competencias sobre ella corresponden a la Administración General del Estado, pero, al discurrir por terreno incorporado al proceso urbanizador, tiene un régimen especial, que se establece en los artículos 36 y siguientes de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, según los que se precisa la coordinación de las Administraciones, que ha de tener reflejo en la aprobación de los instrumentos de planeamiento, como se dispone en la Ley autonómica en el procedimiento para su aprobación.

La Administración municipal, comparecida como recurrida, asegura también, al oponerse al recurso de casación interpuesto, que el Plan General no ha sido objeto de homologación y su aprobación definitiva corresponde a la Junta de Extramadura, de manera que la integración de la competencia de la Administración Sectorial, en estos expedientes, se articula a través de informes preceptivos, en algunos casos vinculantes.

Pues bien, en la demanda se planteó por la representación procesal de la Agrupación demandante que todas esas circunstancias, descritas por el Tribunal a quo, requerían un sistema de adquisición del suelo, para ejecutar esa gran infraestructura territorial, diferente al de la cesión de terrenos por el promotor o urbanizador del Sector de la ciudad por cuyo suelo va a transcurrir aquélla, ya que su ejecución corresponde a la Administración del Estado, razón por la que el Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad de Plasencia no contempla dicha infraestructura, y, en consecuencia, no es legítimo imponérsela al promotor o urbanizador del referido Sector con ocasión de la presentación por éste del Programa de Ejecución para urbanizarlo y del Plan Parcial para ordenarlo detalladamente, a pesar de lo cual la Corporación municipal demandada denegó tramitar aquéllos con el argumento de que el referido Plan Parcial debe contener, entre sus determinaciones, las relativas a dicho sistema general de vialidad estructurante con la correspondiente reserva de suelo para la ejecución del mismo.

A todas estas cuestiones, la Sala sentenciadora no da más respuesta que la contenida en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida al expresar literalmente que: “ No podemos perder de vista que lo que se pretende no es alterar, constituir o modificar la existencia de ese sistema general, sino sus características (desdoblamiento), y esa determinación sí es, en el esquema que sobre los instrumentos del planeamiento contiene nuestra Ley, como ordenación detallada, porque como tal ha de entenderse la concreta anchura que deba tener el vial; sin que podamos olvidar que el Legislador, como vimos, incluso autoriza que los Planes Parciales modifiquen el General en cuanto a esa ordenación estructural. Tampoco puede negarse que, en contra de lo sostenido en la demanda, los únicos terrenos que pueden servir para ese desdoblamiento han de ser, por imperativos fácticos, los que están limítrofes a la actual carretera, que son precisamente los de propiedad de la Agrupación recurrente, por ello no puede acogerse la pretensión de declaración del derecho que se suplica en la demanda de excluir dicha ocupación de tales terrenos. Ciertamente que ello no puede perjudicar a la recurrente ni soportar ella sola -en cuanto que propietaria del terreno- con esa carga del planeamiento; pero esa compensación no ha de pasar necesariamente, como en la demanda se pretende, con la exclusión de la actuación de desdoblamiento, sino con los mecanismos establecidos en la propia Ley. Consecuencia de todo ello es que procede la desestimación del recurso.”.

Esta respuesta, dada por la Sala de instancia, no es suficiente para contestar a las concretas cuestiones planteadas por la Agrupación demandante en relación con el carácter de Gran Infraestructura Territorial de la Vía de la Plata, cuyo trazado y ejecución corresponde a la Administración General del Estado, sin que el suelo, sobre el que discurre, pueda ser adquirido a costa del urbanizador del Sector por el que aquélla ha de ser trazada y ejecutada.

Tampoco da respuesta el Tribunal a quo a la cuestión, planteada en la demanda, referida al defecto de inclusión en el Plan Parcial, que ha de contemplar exclusivamente la ordenación detallada del Sector, de un sistema general estructurante, cuya ordenación, como aquél indica, corresponde al Plan General de la competencia de la Administración autonómica, en coordinación con la Administración General del Estado, que es a la que viene atribuida la ejecución de la indicada autovía nacional, denominada Vía de la Plata, conforme a lo establecido en los artículos 36 y siguientes de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y que tiene, según la propia Sala de instancia, “ reflejo en la aprobación de los Instrumentos de Planeamiento, como ahora dispone la Ley Autonómica en el procedimiento para su aprobación “, a pesar de lo cual no explica la forma en que, en el caso enjuiciado, debería plasmarse la indicada cooperación, limitándose a declarar que “ la decisión municipal de desdoblar la carretera no puede estimarse contraría a Derecho y es de competencia estatal, sin perjuicio de la coordinación entre Administraciones que no interesa ahora a los efectos de las relaciones en la fase de ejecución “ (sic).

A la vista de tan confusas declaraciones, la representación procesal del recurrente ha denunciado la incoherencia e insuficiencia de la respuesta a las cuestiones planteadas en el pleito, basándose en que la sentencia incurre en incongruencia omisiva, vicio en que nosotros también consideramos que ha incurrido dicha sentencia, lo que nos impone el deber de dar adecuada contestación y solución a aquéllas, según lo dispuesto por el artículo 95.2 c ) y d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

TERCERO.- La resolución que, en definitiva, se impugnó en la instancia no es otra que el acuerdo, adoptado por la Junta de Gobierno Local en la sesión celebrada el día 27 de octubre de 2006, en el que se desestimó la aprobación del Plan Parcial presentado por la Agrupación de Interés Urbanístico “Hnos. Silos Gamonal”, al no ser conforme con las previsiones del Ayuntamiento sobre la ordenación detallada del Sector PP7, que incluye la reserva de espacio para un futuro desdoblamiento en dos calzadas de la travesía de la Carretera Nacional 630 con una glorieta adecuada por normativa a esta circunstancia, y, como consecuencia de lo anterior, la desestimación del Programa de Ejecución presentado, basada en la falta de adecuación de la ordenación detallada a las previsiones municipales para el Sector.

Entre las razones explícitas expresadas para justificar dicha resolución, la Administración municipal apunta su deber de resolver de forma expresa y esgrime su potestad para aprobar el planeamiento con carácter discrecional y que la ordenación del Sector, contenida en el Plan Parcial presentado a su aprobación por la Agrupación actuante, no permite el desdoblamiento de la calzada de la Carretera Nacional 630 en su actual configuración, que transcurre por el indicado Sector, y que deberá realizar en su día la Administración competente o en la forma que legalmente se acuerde, ordenación la propuesta en dicho Plan Parcial que no es la deseada por el Ayuntamiento, titular de más de un tercio del aprovechamiento del Sector (folios 179 a 180 de los autos de instancia).

En una resolución previa, fechada el 17 de agosto de 2006, denominada certificación de desestimación presunta por silencio, expedida por el Secretario General del Ayuntamiento de Plasencia, con el visto bueno del Alcalde de dicho Ayuntamiento, se expresa que se desestima la aprobación del Plan Parcial, presentado por la Agrupación de Interés Urbanístico Hermanos Silos Gamonal, al no ser conforme con las previsiones del Ayuntamiento sobre la ordenación detallada del Sector PP7, y, como consecuencia directa de ello, la desestimación de la propuesta de Programa de Ejecución presentada por la falta de adecuación de la ordenación detallada a las previsiones municipales para el Sector, por lo que el Ayuntamiento debería optar por alguna de las siguientes actuaciones: A: Resolver la no programación de los terrenos. B: Convocar concurso sobre la base de unas condiciones urbanísticas definidas. C: Decidir la ejecución de la urbanización mediante gestión directa, entre las que el Ayuntamiento deberá tener en cuenta para decidir las características del Sector, su viabilidad, y la solución preferible para los intereses públicos municipales, señalando seguidamente que el Sector PP7 es un sector de suelo urbanizable sin ordenación detallada en el Plan General (folios 48 y 49 de los autos de instancia).

CUARTO.- La representación procesal de la Agrupación demandante, en su escrito de demanda, sostiene la ilegalidad de la decisión municipal impugnada porque la carretera en cuestión constituye una gran infraestructura territorial, de dimensión supramunicipal, dependiente del Ministerio de Fomento, al atravesar el territorio nacional de norte a sur, de manera que cualquier diseño de esa carretera (Vía de la Plata) corresponde a dicho Ministerio de Fomento; infraestructura que no cabe relegar como un mero sistema general urbanístico vertebrador de la ciudad, razón por la que el Plan General de Ordenación Urbana no adscribe la mencionada infraestructura al Polígono que se trata de desarrollar, de manera que, conforme a lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley urbanística extremeña, el suelo destinado a tal infraestructura deberá ser adquirido mediante expropiación, y su ordenación deberá contenerse en el Plan General del Ordenación Urbana, según lo establecido en el artículo 70 de la misma Ley autonómica.

La Sala de instancia, según hemos expresado anteriormente, ha declarado en la sentencia recurrida que el Plan General, conforme a la legislación urbanística extremeña, debe contener la ordenación estructural, cuya aprobación definitiva corresponde a la Administración autonómica, y a partir de aquélla debe establecerse la detallada, para más adelante señalar que, por discurrir la carretera nacional por terreno que se incorpora al proceso urbanizador, tiene el régimen especial que se establece en los artículos 36 y siguientes de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, conforme a los cuales se precisa la coordinación de las Administraciones, la cual tiene reflejo en la aprobación de los Instrumentos de Planeamiento, como dispone la Ley autonómica en el procedimiento para su aprobación.

Hemos apuntado también que el Ayuntamiento recurrido, al oponerse al recurso de casación, admite que la integración de la competencia de la Administración Sectorial se articula a través de un informe preceptivo, en algunos casos vinculante, a pesar de lo cual ni en la vía previa ni en sede jurisdiccional ha justificado que tal informe se hubiese recabado para ordenar la ejecución de la Carretera Nacional 630 (Vía de la Plata), que transcurre por el Sector que la Agrupación demandante ha pretendido desarrollar después de haber formulado una consulta, a la que el Ayuntamiento demandado en Pleno respondió, con fecha 27 de junio de 2005, declarando la viabilidad de la actuación urbanizadora del Sector apto para urbanizar, concediendo a la Agrupación consultante el plazo de dos meses, a contar desde el momento de la publicación del último anuncio relativo al sistema de gestión, para la presentación del Programa de Ejecución correspondiente, así como las garantías y compromisos exigidos por la Ley para asegurar el completo desarrollo de la actuación (folio 61 de los autos de instancia).

QUINTO.- La representación procesal de la Agrupación demandante solicitó en su escrito de demanda que se declare que la resolución impugnada no es conforme a Derecho, y, por consiguiente, que sea anulada, pero, además, formuló las siguientes peticiones:

“-Que la A.I.U. "Hnos. Silos Gamonal" no tiene ninguna obligación de practicar reserva de infraestructura para la duplicación de la carretera N-630 a su paso por el sector PP7 que pretende desarrollar de acuerdo con el P.G.O.U. de Plasencia.

-Que el procedimiento seguido por la Administración responsable para desestimar el Programa de Ejecución planteado es nulo de pleno derecho, de modo total y absoluto, de acuerdo con los razonamientos expuestos en ésta demanda.

-Que la reserva de suelo ofrecida, en su caso, por la A.I.U., de modo desprendido y desinteresado, es suficiente y precisa para un futuro desdoblamiento de la CN-630.”, para, finalmente, interesar que se ordene la reposición del procedimiento administrativo al lugar en que se produjo la falta, que no es otro que el sometimiento del Programa a la Información Pública que, por plazo de veinte días, previene, ordena y dispone el artículo 132 de la Lsotex.

Sin embargo, al articular su recurso de casación frente a la sentencia pronunciada por el Tribunal a quo, ha alterado tal pretensión, introduciendo una segunda solicitud, relativa al procedimiento para la reserva de terrenos con destino a sistemas generales, que debe ser rechazada de plano, debido a que la casación viene condicionada por los términos en que el debate se planteó en la instancia.

Reclama, por tanto, la Agrupación actuante que el Ayuntamiento demandado tramite el Programa de Ejecución para el desarrollo urbanístico del Sector PP7, al que se adjunta Plan Parcial, porque, al negarse a tramitarlo, dicho Ayuntamiento ha conculcado una serie de preceptos, que cita, de la Ley del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura y también lo dispuesto en la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones.

Antes de proseguir con el examen del motivo de impugnación esgrimido en la demanda por no haberse respetado el procedimiento legal para la tramitación y aprobación del Programa de Ejecución y Plan Parcial, debemos recordar que la propia Sala de instancia, en la sentencia recurrida, cita el artículo 71 de la Ley de Suelo de Extremadura 15/2001, de 14 de diciembre, según el cual los Planes Parciales pueden completar lo dispuesto en el Plan General e incluso modificarlo (Planes Parciales de Mejora), ahora bien cuando sea este el caso, dichos planes Parciales de Mejora habrán de ser, lógicamente, aprobados definitivamente por la Administración autonómica que ostenta la competencia, como la misma Sala de instancia ha declarado, para aprobar los Planes Generales Municipales.

SEXTO.- Nos encontramos, por tanto, con que el Plan General de Ordenación Urbana de Plasencia no contempla el desarrollo del sistema general estructurante de la Carretera Nacional 630, según lo ha declarado en la sentencia recurrida el Tribunal de instancia, pero, como dicha Carretera Nacional 630 transcurre por el Sector PP7, cuyo desarrollo urbanístico pretende impulsar la Agrupación demandante, ésta ha adjuntado a su Programa de Ejecución un Plan Parcial, que reserva suelo para ejecutar aquel sistema general estructurante con determinadas características, que no son las que el Ayuntamiento considera que debería tener en el futuro, aun cuando la competencia para decidirlo definitivamente corresponde a la Administración autonómica y a la Administración General del Estado por tratarse de una Carretera Nacional (Vía de la Plata) mediante la coordinación de sus respectivas competencias.

Al denegar el Ayuntamiento de Plasencia en la resolución recurrida la aprobación inicial de dicho Plan Parcial, presentado por la Agrupación demandante, con el único argumento de que la ordenación de ese sistema general, que constituye una infraestructura dependiente de la Administración General del Estado, no se ajusta a las previsiones municipales, no sólo ha usurpado la competencia que, conforme al ordenamiento urbanístico autonómico, corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, sino también la atribuida a la Administración General del Estado, según lo establecido en los artículos 4 y 36 a 39 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, al mismo tiempo que ha vulnerado el derecho al trámite de la Agrupación demandante, quien, conforme a lo dispuesto concordadamente en los artículos 10 y 15 de la Ley de Suelo y Valoraciones 6/1998, de 13 de abril, tiene derecho a promover la transformación de un suelo, clasificado por el planeamiento en vigor como urbanizable, instando a la Administración la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo de conformidad con lo que establece la legislación urbanística ( Sentencias de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de fechas 2 de marzo de 2010 -recurso de casación 1440/2008 -, 25 de mayo de 2010 -recurso de casación 3669/2006 -, 14 de octubre de 2010 -recurso de casación 4673/2006 -, 16 de marzo de 2011 -recurso de casación 3371/2010 -, 29 de marzo de 2011 -recurso de casación 5821/2006 -, 7 de junio de 2011-recurso de csación 2468/2007 -, 26 de octubre de 2011 - recurso de casación 2476/2008 - y 1 de febrero de 2012 -recurso de casación 6119/2010 -).

Haciendo uso de la indicada facultad, la Agrupación demandante presentó ante el Ayuntamiento de Plasencia un Programa de Ejecución acompañado de Plan Parcial para la ordenación del Sector, pero el referido Ayuntamiento ha denegado su aprobación inicial y cerrado así la posibilidad de su tramitación con el argumento de que la ordenación de la futura Carretera Nacional 630 (Vía de la Plata) no es la que el Ayuntamiento tienen prevista, a pesar de que a quién compete dicha ordenación es a otras Administraciones, cual son la Administración autonómica y la Administración General del Estado, aquélla en cuanto la mencionada infraestructura representa un sistema general estructurante para la ciudad de Plasencia y ésta porque, al ser una Carretera Nacional, es de su potestad proyectarla y ejecutarla, de manera que una y otra Administraciones (Autonómica y Estatal) habrán de coordinarse para aprobar la ordenación de la misma mediante los mecanismos que al efecto prevén la Ley de Carreteras 25/1988 y la Ley del Suelo de Extremadura 15/2001, de 14 de diciembre, sin que, por tanto, el Ayuntamiento de Plasencia ostente potestad alguna para cegar inicialmente el derecho a promover la transformación del suelo urbanizable del Sector PP7 por el que transcurre la tan mencionada Carretera Nacional 630 (Vía de la Plata), razón por la que la resolución administrativa impugnada es contraria a Derecho y, por tanto, debe ser anulada, conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 63.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 68. 1 b ), 70.2 y 71.1 a) de la Ley de esta Jurisdicción.

SEPTIMO.- Por las razones hasta aquí expuestas debemos acceder a las pretensiones formuladas en la demanda presentada en la instancia, salvo cuando se pide que declaremos que la Agrupación demandante no tiene ninguna obligación de reserva de infraestructura para la duplicación de la Carretera Nacional 630, a su paso por el Sector PP7, y que la reserva de suelo, ofrecida por la Agrupación, es suficiente y precisa para un futuro desdoblamiento de la Carretera Nacional 630, extremos que corresponde decidir, conforme a lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y a la Administración General del Estado conjunta y coordinadamente, según los preceptos legales antes citados.

OCTAVO.- La estimación del primer motivo de casación y del examinado en relación con la resolución municipal impugnada hace innecesario el análisis tanto de los demás motivos de casación como de los esgrimidos frente a la decisión del Ayuntamiento demandado.

NOVENO.- La declaración de haber lugar al recurso de casación por ser estimable el primero de los motivos alegados, basado en la incongruencia omisiva de la sentencia recurrida, es determinante de que no formulemos expresa condena al pago de las costas procesales causadas con el mismo, según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos, al no apreciarse temeridad ni mala fe en los litigantes, para imponer las costas de la instancia a cualquiera de éstos, en aplicación concordada de los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

FALLAMOS

Que, rechazando las causas de inadmisión alegadas y con estimación del primer motivo de casación invocado por incongruencia omisiva de la sentencia recurrida, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso interpuesto por la Procuradora Doña Amalia Delgado Cid, en nombre y representación de Don Argimiro, contra la sentencia pronunciada, con fecha 12 de junio de 2008, por la Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en el recurso contencioso-administrativo número 926 de 2006, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, estimando también el recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de la Agrupación de Interés Urbanístico "Hnos. Silos Gamonal" contra la denegación presunta y después expresa, acordada con fecha 27 de octubre de 2006 por la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Plasencia, de la aprobación inicial del Plan Parcial, presentado por la Agrupación de Interés Urbanístico "Hnos. Silos Gamonal" para la ordenación del Sector PP7, así como de la propuesta del Programa de Ejecución de dicho Sector, debemos declarar y declaramos que dicha resolución municipal es contraria a Derecho, por lo que la anulamos y ordenamos al Ayuntamiento de Plasencia que sustancie, mediante los trámites legalmente previstos, el procedimiento para la aprobación, si procediera, por las Administraciones competentes de los referidos instrumentos de ordenación y ejecución urbanística, con desestimación de las demás pretensiones formuladas en la demanda y en el escrito de interposición del recurso de casación, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

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