EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LAS NORMAS LOCALES, por Francisco Toscano Gil, Profesor Contratado Doctor de Derecho Administrativo de la Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla

El procedimiento de elaboración de las normas locales, ordenanzas y reglamentos orgánicos, viene recogido con carácter básico en los artículos 49 y 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. La regulación de este procedimiento sigue siendo, en esencia, la misma que en el año 1985, aunque las sucesivas reformas llevadas a cabo en los años 1994, 1999 y 2003, han traído consigo algunas modificaciones de interés. En este estudio se analiza dicho procedimiento, deteniéndonos en los cambios introducidos sobre el texto normativo original.

SUMARIO:

1.- Planteamiento; 2.- Trámites previos; 3.- Aprobación inicial; 4.- Información pública y audiencia a los interesados; 5.- Aprobación definitiva; 6.- Publicación; 7.- Entrada en vigor.

1.- Planteamiento

El presente estudio tiene por objeto el análisis del procedimiento de elaboración de las normas locales. Al utilizar la expresión normas locales en este trabajo, nos estamos refiriendo exclusivamente a las ordenanzas locales y a los reglamentos orgánicos, siendo conscientes del reduccionismo que ello supone, al no ser éstas las únicas normas posibles en el ejercicio de la potestad normativa local. Salvo alguna consideración que se hará más adelante, obviamos aquí, por sus especialidades, otro tipo de normas, como puedan ser los planes urbanísticos, los presupuestos locales, o los estatutos de las entidades instrumentales locales. Nuestro análisis se centra en el procedimiento básico establecido por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL) , dejando a un lado lo que pudiera establecer la legislación autonómica de desarrollo, o la propia potestad normativa local.

El artículo fundamental para seguir este procedimiento es el 49 de la LBRL , que, aunque se limita en su dicción literal a las ordenanzas locales, se entiende que es igualmente aplicable al reglamento orgánico. No obstante, no es éste el único precepto aplicable al procedimiento de elaboración de las normas locales. Debe tenerse también en cuenta, muy especialmente, el artículo 70.2 LBRL , así como los artículos 54 y 56 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (en adelante TRRL), todos ellos preceptos de carácter básico. Igualmente le son de aplicación algunos otros artículos de la LBRL que iremos citando a lo largo del texto, así como, con carácter supletorio, algunas disposiciones del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales (en adelante ROF), que también tendremos ocasión de ver.

2.- Trámites previos

Hasta la modificación de la LBRL introducida por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local , el proyecto de elaboración de una norma local nacía siempre en el seno de la correspondiente entidad local. No obstante, con el nuevo artículo 70 bis.2 LBRL existe la posibilidad de que, en los Ayuntamientos, "los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales" ejerzan la iniciativa popular presentando "proyectos de reglamentos en materias de la competencia municipal". Esta medida, cuyo régimen desarrolla el precepto citado, obedece a la preocupación de la Ley 57/2003 por reforzar las instancias de participación ciudadana en el ámbito local.

El procedimiento de elaboración de la norma también contempla en esta fase previa la posibilidad de que el proyecto sea sometido a informe previo a su aprobación. La finalidad de estos informes es garantizar, desde este primer momento del procedimiento, la legalidad y la oportunidad de la futura norma, de modo que se adopte la opción más conforme a los intereses de la comunidad local.

En este sentido, es necesario, en todo caso, informe previo de las correspondientes Comisiones informativas y de control, o Comisiones del Pleno en el caso de los Municipios de Gran Población, órgano éste al que, como es sabido, le corresponde "el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno" [arts. 20.1.c) , 32.2 , y 122.4.a) LBRL], entre los que se encuentran la aprobación de una norma local.

También se requerirá informe previo del Secretario general de la Corporación, pero, en este caso, sólo cuando se trate de normas que exijan una mayoría especial para su aprobación. Aunque esta exigencia se establece por el TRRL [art. 54.1.b) TRRL , y, también, art. 173.1.b) del ROF], se hace en un precepto de carácter básico (Disposición Final Séptima TRRL ), que ha de ser respetado por la legislación autonómica de desarrollo.

Para finalizar este apartado, debemos citar alguna especialidad contemplada por la propia normativa básica para las ordenanzas fiscales, aunque limitada a los Municipios de Gran Población. Así, en el caso de que el Municipio decida crear el órgano de gestión tributaria al que se refiere el artículo 135.1 LBRL , debe tenerse presente que, entre las funciones de éste, se encuentran "la propuesta, elaboración e interpretación de las normas tributarias propias del ayuntamiento" [135.2.e) LBRL ]. Por otro lado, el artículo 137.1.b) LBRL atribuye al órgano que se constituya para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, "el dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales".

3- Aprobación inicial

Tras la emisión de los informes pertinentes, tiene lugar la aprobación inicial de la norma, que corresponde al Pleno del Ayuntamiento o Diputación Provincial [art. 49.a) LBRL ]. Entendemos que el régimen para la adopción de acuerdos por el Pleno relativos a esta aprobación inicial, es el mismo que para su aprobación definitiva, requiriéndose, por tanto, para la aprobación inicial el mismo número de votos que para la aprobación definitiva.

El artículo 127.1.a) de la LBRL , que trae causa de la reforma establecida por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local , ha introducido una especialidad en este momento del procedimiento para los Municipios de Gran Población. En este precepto se atribuye a la Junta de Gobierno Local "la aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos, incluidos los orgánicos, con excepción de las normas reguladoras del Pleno y sus comisiones". Luego, para estos Municipios, y con las excepciones señaladas, habrá que entender que la aprobación inicial corresponde a la Junta de Gobierno Local.

En nuestra opinión, esta nueva regulación impide, para tales supuestos, la llamada aprobación definitiva tácita (último párrafo del art. 49 LBRL ), a la que luego nos referiremos, puesto que el órgano de la aprobación inicial, la Junta de Gobierno Local, y el de la aprobación definitiva, el Pleno, no son el mismo. Por tanto, no cabe que en el caso de no haberse presentado sugerencias y reclamaciones, la norma se entienda aprobada tácitamente de forma definitiva, ya que la competencia para la aprobación definitiva está en todo caso reservada al Pleno.

4.- Información pública y audiencia a los interesados

Tras el trámite de aprobación inicial, el artículo 49.b) de la LBRL contempla la exigencia de "información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias".

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC), distingue, como es bien sabido, entre el trámite de información pública, para cualquier ciudadano que quiera realizar aportaciones, y el trámite de audiencia a los interesados, para los que, ostentando derechos e intereses legítimos, deseen formular sus alegaciones (arts. 84 y 86 LRJPAC), todo ello a efectos de poder valorar mejor los distintos intereses en conflicto. La apertura de este momento procedimental, que se realiza de forma conjunta para ambos trámites por un plazo común de 30 días, exige no sólo su publicación en el correspondiente tablón de anuncios o edictos de la entidad, sino también en el Boletín Oficial de la Provincia que corresponda (art. 86.2 LRJPAC ), así como, en el caso de estar claramente determinados los interesados, su notificación personal.

Para el caso de las ordenanzas fiscales, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante TRLHL), añade, en su artículo 17.2 , la obligación de publicar la apertura de este trámite, también “en un diario de los de mayor difusión de la provincia, o de la Comunidad Autónoma uniprovincial”, cuando se trate de "las Diputaciones Provinciales, los órganos de gobierno de las entidades supramunicipales y los Ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes".

5.- Aprobación definitiva

A continuación, el artículo 49.c) de la LBRL dispone la "resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno". Se entiende que ambos trámites, resolución de sugerencias y reclamaciones, y aprobación definitiva, han de producirse en un mismo acto.

La aprobación definitiva se reserva al Pleno del Ayuntamiento [art. 22.2.d) LBRL ], quedando ésta configurada como una competencia indelegable (art. 22.4 LBRL ). No obstante, en el régimen especial de los Municipios de Gran Población introducido por la Ley 57/2003 , el artículo 123.3 LBRL permite la delegación de la aprobación definitiva de ordenanzas y reglamentos municipales en las Comisiones del Pleno, salvo en el caso de los reglamentos orgánicos a que se refiere el artículo 123.1.c) LBRL . Se trata de una excepción a la prohibición de la delegación de la potestad reglamentaria, que establece como regla general el artículo 13.2.b) de la LRJPAC en nuestro ordenamiento.

Por lo demás, la aprobación definitiva por el Pleno ha de ajustarse a las reglas que para la adopción de acuerdos por el Pleno de las Corporaciones locales recoge el artículo 47 de la LBRL . Conforme al primer apartado de este precepto, la regla general es que la norma local se aprueba “por mayoría simple de los miembros presentes”. Si bien, existen dos importantes excepciones a este régimen general, que exigen “el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros". Se trata de la aprobación del reglamento orgánico [art. 47.2.f) LBRL ], y de la aprobación de “los acuerdos que corresponda adoptar a la corporación en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística” [art. 47.2.ll) LBRL ], dentro de los cuales la doctrina suele incluir a las ordenanzas urbanísticas.

Con la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local , desapareció de la LBRL la que era la otra excepción a la aprobación de las normas locales por mayoría simple, la aprobación de las ordenanzas fiscales. El legislador justifica esta supresión, en la Exposición de Motivos de la Ley, en el entendimiento de que el quórum exigido hasta ahora era "a todas luces excesivo".

Por otro lado, debe apuntarse que no existen especialidades en esta materia para los Municipios de Gran Población. El artículo 47.3 de la LBRL remite para éstos a lo dispuesto en el artículo 123.2 de la LBRL , pero en él no se recoge ninguna particularidad, por lo que hace al régimen de votos requeridos para la aprobación de las normas locales.

Finalmente, es importante destacar la previsión del último párrafo del artículo 49 LBRL , introducido por la Ley 11/1999, de 21 de abril, conocida también como la Ley de Medidas para el Pacto Local, y que incorpora una peculiaridad que ya se recogía para las ordenanzas fiscales en la legislación reguladora de las haciendas locales (art. 17.3 TRLHL ). Nos estamos refiriendo a la llamada aprobación definitiva tácita, que permite que, "en el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional".

6.- Publicación

El artículo 70.2 de la LBRL dispone que "las ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, se publicarán en el Boletín Oficial de la provincia”. La redacción actual de este precepto, que obedece a una modificación introducida por Ley 39/1994, de 30 de diciembre, pretende aclarar la jurisprudencia contradictoria que existía sobre esta materia. Por lo demás, el artículo no es más que una concreción del principio de publicidad de las normas, recogido en el artículo 9.3 de nuestra Constitución , y que, como es lógico, es aplicable a todas las normas locales, como normas jurídicas que son.

7.- Entrada en vigor

El artículo 70.2 de la LBRL establece que las normas locales "no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se publican y entran en vigor en los términos establecidos en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales ".

Por tanto, la regla general para la entrada en vigor de las normas locales es que ésta requiere de la concurrencia de dos elementos, por un lado, la publicación íntegra de su texto en el Boletín Oficial de la Provincia, y, por otro, el transcurso del plazo de quince días desde la recepción de la copia de la norma por la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma correspondiente. Se trata del plazo señalado para que estas Administraciones requieran la anulación de la norma, conforme al procedimiento establecido en el artículo 65 LBRL , si entendieran que ésta infringe el ordenamiento jurídico.

La regulación de este segundo elemento ha sido objeto de crítica por la doctrina, dada la inseguridad jurídica que produce, al no permitir al ciudadano conocer con certeza el momento en que entra en vigor la norma. Piénsese que a los quinces días del plazo establecido habrán de sumarse los días en que tarde la copia de la norma local en llegar a las Administraciones de ámbito territorial superior. Este número de días no serán siempre necesariamente los mismos, tanto porque lo que tarde en llegar el acuerdo dependerá de los medios de cada entidad, como porque, en su caso, de establecerse un plazo máximo, éste puede estar regulado de forma distinta por cada Comunidad Autónoma, e incluso por cada entidad local. Con carácter supletorio, el artículo 196.3 del ROF establece un plazo máximo de seis días a contar desde el acuerdo de aprobación de la norma.

De este régimen general deben salvarse los presupuestos y las ordenanzas fiscales, tal y como reza el artículo 70.2 LBRL , antes citado, que remite a la legislación reguladora de las haciendas locales. En ésta se contempla su entrada en vigor con sólo su publicación, sin que sea necesario el transcurso del plazo de los quinces días que se exige para el resto de normas locales (art. 117.4 TRLHL ). A su vez, el artículo 107.1 LBRL permite la entrada en vigor de la ordenanza fiscal en fecha distinta, si así se establece expresamente en la misma.

La excepción de los presupuestos locales del régimen general es obra de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local , pues es su redacción inicial a éstos también se les aplicaba el plazo de los quince días.

Para finalizar con nuestro análisis del procedimiento de elaboración de las normas locales, debemos apuntar que para la modificación de las mismas el procedimiento a seguir es el mismo que se ha expuesto en estas páginas (art. 56 TRRL , que tiene carácter básico, conforme a su Disposición Final Séptima ).

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