LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DESDE LA PERSPECTIVA EUROPEA: AUTONOMÍA Y REFORMAS LOCALES; por Ángel Manuel Moreno Molina, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Una de las características que configuran el devenir histórico de nuestra Administración local viene dada por la secuencia ininterrumpida de “reformas”, más o menos volátiles, que la han sacudido durante los dos últimos siglos de Constitucionalismo contemporáneo. Las reformas de la Administración local que ahora se avizoran en lontananza (ya prometidas antes de la contienda electoral, ya demandadas por los mercados o por el sentido común) poseen sin embargo, a juicio del autor, una nota: su racionalidad y necesidad vienen profundamente contextualizadas y aún determinadas por consideraciones y desarrollos político-constitucionales que proceden más allá de nuestras fronteras. El aliento reformista de lo local viene así amonedado sobre urgencias y experiencias que proceden de fuera.

I. INTRODUCCIÓN: IMPORTANCIA DE LA REALIDAD COMPARADA EN LA DECANTACIÓN DE LAS REFORMAS DE LO LOCAL, QUE ESTÁN POR VENIR

Una de las características que configuran el devenir histórico de nuestra Administración local viene dada por la secuencia ininterrumpida de “reformas”, más o menos volátiles, que la han sacudido durante los dos últimos siglos de Constitucionalismo contemporáneo. Quien fatigue las hojas de cualquier historia del municipalismo español podrá dar buena fe de ello, y las búsquedas azarosas por anaqueles olvidados podrá deparar el hallazgo de obras pretéritas que vindicaron la existencia de una situación insatisfactoria en nuestro régimen local, y la necesidad, más o menos urgente, de subvenir a su remedio. Valga como botón de muestra la obra de Elías Romera, escrita en 1896, intitulada La administración local: reconocidas causas de su lamentable estado y heroicos remedios que precisa.

Las reformas de la Administración local que ahora se avizoran en lontananza (ya prometidas antes de la contienda electoral, ya demandadas por los mercados o por el sentido común) poseen sin embargo, a nuestro juicio, una nota: su racionalidad y necesidad vienen profundamente contextualizadas y aún determinadas por consideraciones y desarrollos político-constitucionales que proceden más allá de nuestras fronteras. El aliento reformista de lo local viene así amonedado sobre urgencias y experiencias que proceden de fuera. Este factor estructurante de la reforma se descompone en dos factores, fuertemente machihembrados.

Por un lado, en la sociedad mundializada (que no “globalizada”, anglicismo por desterrar) que nos ha tocado vivir, muchos desarrollos de carácter político-administrativo que se producen en clave nacional tienden a recibir una suerte de uniformización comparada, por mor del conocimiento y divulgación recíproca de cuanto sucede “en el extranjero”. Un ejemplo de ello lo ha supuesto el proceso de “agencificación” padecido por las administraciones públicas de medio mundo y parte del otro, aunque dicho proceso no respondiera necesariamente a los centenarios códigos genéticos de dichas administraciones. A este fenómeno de armonización institucional los anglosajones (como Colin Bennett) lo llaman Policy convergence: el fenómeno por el que varios países acaban adoptando las mismas fórmulas organizativas o las mismas orientaciones de políticas públicas, por contagio, ósmosis, emulación o moda.

Por otro lado, ese fenómeno de convergencia político-administrativa se ve acentuado entre los estados miembros (EM) de la Unión Europea (UE), dado que la materialización práctica de las determinaciones político-normativas de dicho compacto institucional acaban modelando, por centrifugado o precipitado, desarrollos homónimos o paralelos de las estructuras administrativas “dentro” de la organización de los estados miembros. Los ejemplos son innumerables: desde la configuración de los bancos centrales como agencias “independientes” a la creación de los tribunales de contratos públicos. Las referencias a la realidad del régimen local en otros países de la UE cuando analizamos el nuestro propio son ya -y lo serán cada vez más- tan imprescindibles como lo ha sido habitualmente el cotejo de la realidad comparada en terrenos como la regulación de la velocidad máxima en las carreteras o las condiciones salariales y laborales de los trabajadores, aspectos todos ellos que acaban siendo pasto de la convergencia real.

De modo y manera que la Unión Europea puede convertirse en una poderosa causa eficiente de desarrollos institucionales que acaben decantándose en la esfera local. Es sabido que la actual situación de crisis económica internacional, agudizada por el problema de la deuda soberana, el agotamiento del crédito y la transustanciación de lo financiero, ha llevado a la Unión a adoptar medidas de variado tipo (de la simple recomendación a la imposición de medidas macroeconómicas que pertenecen al corazón de la soberanía nacional). En ese contexto de déficit, deuda y crisis, las consideraciones acerca de las dimensiones, financiación o incluso organización del sector público “interno” destacan con prestanza propia. En el magma de lo público que ha de ser reconducido y “racionalizado”, la Administración local no es más que un escalón o estrato más, susceptible de ser maleado con la misma ductilidad que el coste del despido, la restructuración del sector financiero o la privatización de los servicios esenciales 2. De hecho, la profunda crisis financiera y presupuestaria que está barriendo a Europa ya está provocando en varios países reformas locales variadas, en un intento de controlar el déficit y conseguir estructuras administrativas más eficientes.

Desde ese punto de vista, la reciente publicación, por el Instituto Nacional de Administración Pública, de una obra colectiva (dirigida por el autor de estas líneas) que expone de manera sucinta los aspectos esenciales de la Administración y autonomía locales en cada uno de los veintisiete estados miembros (EM) de la Unión Europea 3 nos brinda la ocasión propicia para asomarnos al continente europeo, con el deseo de pulsar el estado general de la autonomía local y detectar experiencias, inquietudes o procesos de reforma, materializados recientemente, en curso o anunciados, en el campo de la Administración local. La mayoría de los datos que se suministran en esta contribución proceden de dicha obra. Su extensión (casi 700 páginas) nos obliga a limitarnos en este lugar a suministrar unos brochazos de aquellas cuestiones esenciales o más destacadas, por lo que el autor interesado puede recabar en esa publicación información ulterior.

II. CORONACIÓN DE LA AUTONOMÍA LOCAL, QUE PARADÓJICAMENTE NO EXCLUYE EL MANTENIMIENTO O INTENSIFICACIÓN DE FÓRMULAS DE CONTROL O SUPERVISIÓN POR PARTE DE LAS ADMINISTRACIONES SUPERIORES

1. Reconocimiento normativo de la autonomía local

Actualmente, la existencia de una Administración local institucionalmente consistente y de la autonomía local constituye una realidad unánime a lo largo y ancho de la Unión, aunque evidentemente hay matices importantes. Así, mientras que la autonomía local es una constante de la realidad constitucional nacional en muchos países, en otros constituye una novedad relativamente reciente (como Malta). En ciertos EM la autonomía local ha estado “congelada” durante varias décadas como consecuencia de la instauración de regímenes centralistas y autoritarios o dictatoriales (desde España a Bulgaria, pasando por Eslovaquia) cuando no de la invasión de potencias extranjeras (caso de las repúblicas bálticas). En los países del centro y este de Europa ha habido ciertamente procesos de descentralización local y de establecimiento de la autonomía local (iniciados en su mayor parte en 1989) que han sido culminados en la legislación, pero que están lejos de darse por maduros en la cultura política nacional (caso de Rumanía, por ejemplo).

Como regla general, la existencia de la autonomía local es una nota estructural a lo largo de la Unión Europea, y es objeto de reconocimiento en las constituciones nacionales (ejemplo: arts. 34 y 72 de la constitución francesa, que habla de “libre administration” en lugar de “autonomie locale”), con la evidente y lógica excepción del Reino Unido, aunque en las Islas Británicas la noción está integrada en la tradición política del país.

Por otra parte, a día de hoy todos los EM de la UE han firmado y ratificado la Carta Europea de Autonomía Local (CEAL), tratado internacional “estrella” dentro del sistema del Consejo de Europa (sólo precedido en importancia política por el CEDH). Aunque es una norma ajena al sistema ius-comunitario, es evidente que se ha convertido en el estándar normativo de la definición y elementos esenciales de la autonomía local no solo en la “gran Europa”, sino también y por ello mismo a nivel mundial.

Algunos EM de la UE formularon “declaraciones” al tiempo de ratificar la Carta, que fungen como auténticas reservas (aunque el propio tratado no las admita formalmente como tales), en el sentido de que algunas de las disposiciones de la Carta no serían aplicables a ciertos tipos de entes locales. Esto se ha hecho habitualmente para las entidades locales de “segundo nivel” o supramunicipales (como España), que en varios estados no disponen de una asamblea, consejo o junta elegidos por sufragio directo. Aunque las primeras ratificaciones se produjeron en 1988 (Alemania, Austria, España), el proceso no se ha completado hasta fechas relativamente recientes, con la ratificación de Francia, que se demoró notablemente y sólo se materializó en enero de 2007, tras no pocas vicisitudes políticas. Por otro lado, la ratificación de la Carta también se vio demorada en Bélgica pues, aunque fue ratificada por el legislativo nacional por Ley de 24 de junio de 2000, dicha Ley no fue publicada en el Moniteur Belge hasta cuatro años más tarde, una vez que la Carta fue ratificada por los diferentes órganos legislativos regionales del país, entrando en vigor el 1 de diciembre de 2004.

Ahora bien, la percepción de la naturaleza y fuerza jurídica de la Carta, así como su aplicabilidad directa constituye una cuestión compleja y que ofrece en la realidad comparada toda suerte de matices, que están obviamente conectados con el modelo constitucional nacional de recepción/inserción de los Tratados Internacionales en el Ordenamiento interno (dualismo/ monismo y sus fórmulas intermedias). En cada jurisdicción, los tribunales han dado su oportuna respuesta a esta cuestión. Los tribunales nacionales de última instancia han venido declarando con carácter general que la Carta no tiene carácter “selfexecuting” (excepción a la regla: TS de Estonia) y, por lo tanto, no puede desplegar efecto directo o articularse como la única base jurídica de una argumentación forense (vid. en este sentido la sentencia del TC de la República checa de 5 de febrero 2003). Eso sí, la Carta tiene evidentemente la fuerza inherente a todo Tratado, y así, por ejemplo en Chipre, se considera que tiene primacía sobre la legislación nacional de régimen local y supone, según el TS nacional, la inaplicabilidad de la legislación anterior o posterior que la contradiga. En Finlandia, la Carta fue incorporada por medio de una Ley parlamentaria, con lo que en la práctica el tratado adquiere la misma fuerza y aplicabilidad que cualquier otra ley interna. En varios estados miembros (caso de la República Checa) se modificó la legislación interna de régimen local para ponerla en sintonía con las disposiciones de la Carta, antes de proceder a su ratificación, lo que evita en la práctica la posible discrepancia entre aquella y el Derecho interno.

Por otro lado, en la mayor parte de los estados de la Unión, la autonomía local no es un mero concepto “abstracto” o un simple objetivo de deseable consecución, sino una institución jurídica claramente definida que dispone de sus propios mecanismos legales de protección, ya se trate de los medios “ordinarios” de protección a través de los tribunales generales (administrativos, civiles o del Common Law) o, en algunos países, protección incluso de porte constitucional, que se vehiculiza a través de mecanismos impugnatorios, sustanciados ante el Tribunal Constitucional (España) o ante el Supremo.

El ámbito competencial, factor decisivo en la medida de la efectividad de la autonomía local, tampoco ofrece aspectos especialmente negativos a lo largo de los países europeos, pues en prácticamente todos ellos las entidades locales manejan un volumen de asuntos, responsabilidades y competencias que se puede calificar como “adecuado” y “suficiente”, en los términos y espíritu de la CEAL. Evidentemente, en muchos de ellos ha habido procesos continuos de reajuste competencial, generalmente de carácter “descendente”. En este terreno de la competencia se aprecian también notas comunes, como la dualidad entre competencias “propias” y “delegadas” (dicotomía presente en varios países, desde España a la República checa, pasando por Luxemburgo) lo que tiene repercusión en aspectos esenciales de la actuación local, como su financiación o el control de su ejercicio. Del mismo modo varios países han desarrollado interesantes doctrinas o principios para justificar la amplitud y densidad de la intervención de las entidades locales, desde la “clause générale de competence” elaborada por el Consejo de Estado francés hasta la “garantía institucional” formulada por el sistema federal alemán.

En todos los países, además, los órganos directivos de las entidades locales (al menos los de carácter colegiado o asambleario) son elegidos por sufragio directo e incluso en varios de ellos también tiene lugar la elección directa del Alcalde en unas elecciones separadas. Es el caso de Bulgaria, Chipre, ciertos Länder alemanes, Grecia, Hungría y Rumanía, entre otros. Caso curioso es el de Austria, país cuyo Bundesverfassungsgericht declaró inconstitucional la elección directa de los alcaldes en 1993, pero una reforma constitucional subsiguiente permitió que cada Land federado lo pudiera disponer si lo entendía conveniente. En los países que cuentan con elección directa del alcalde, la mayoría de expertos detectan la existencia de no pocas tensiones y de rivalidades jurídico-políticas entre el “pleno” y el Alcalde, o entre este y el presidente del Pleno.

En relación con la figura del alcalde destaca también, desde la perspectiva española, el hecho de que en algunos países, incluso occidentales (Luxemburgo y Países Bajos) el alcalde sea nombrado, al menos formalmente, por las autoridades centrales (el Gran duque en Luxemburgo, el Ministro del Interior en los Países Bajos). En el otro extremo del arco figura la institución de la destitución del alcalde, por decisión de un escalón administrativo superior, regional o estatal. En este sentido destaca la situación negativa en ciertos estados, como Rumanía, donde no ha sido infrecuente la destitución directa de alcaldes por decisión del Ministro del Interior.

2. Mantenimiento o introducción de mecanismos de control inter-administrativo

El control y supervisión de las actividades de las entidades locales por parte de las administraciones “superiores”, ya sea la estatal (periférica o central) o la subestatal en su amplia gama (del Land, del District, de la Région, del Raion, del Powiat, etc.) constituye otra piedra de toque de la vitalidad y efectividad de la autonomía local, pues ésta, al menos en su esencia, es incompatible con el control de oportunidad, aunque sí admite desde luego el control de legalidad. Nota común es aquí la dificultad de trazar una línea nítida entre ambos tipos de controles, la mayor parte de las veces entrelazados.

Por lo que respecta al control de legalidad, en todas las demarcaciones está reconocida su existencia y regularidad constitucionalidad. Este control adopta múltiples formas a lo largo de la Unión Europea, variedad que sólo puede ser mencionada en este lugar. Baste aquí citar la “tutelle ordinaire” y la “tutelle spécifique” que sobre los municipios belgas pueden ejercer tanto las Regiones como las Comunidades (Communautés). Así, en algunos países la autoridad administrativa superior tiene la potestad de suspender directamente la ejecución o materialización de una decisión local, sin tener que solicitar el amparo o la protección del juez (lo que no enerva la posibilidad de un litigio inter-administrativo). En otros, cuando la Administración “superior” impugna judicialmente una medida, disposición o acto de la entidad local, tiene la potestad de suspender automáticamente la ejecución de dicha medida. En ciertas jurisdicciones, dicha suspensión es concedida de manera automática por los tribunales, mientras que en otras el gobierno central o regional tiene la carga procesal de demostrar y convencer al tribunal de la necesidad de dicha suspensión. No es infrecuente que la entidad local necesite obtener la autorización de la administración “superior” (para adoptar determinadas medidas tutelle d´approbation, en el mundo francófono).

A nuestro juicio, la actual situación de crisis económica y presupuestaria ha supuesto un reforzamiento de los controles de legalidad, que a través del vector presupuestario-financiero puede acabar afectando a la práctica totalidad de la actividad de la entidad local, cuando no desembocar abiertamente en un control de oportunidad. Caso significativo en este sentido es el de Grecia, donde la reforma “Kallikrates” ha profundizado los controles generales que sobre los municipios griegos ya configuraba tradicionalmente la legislación de régimen local. Así, en cada una de los siete distritos administrativos en los que se ha dividido el país se ha establecido un servicio especial de supervisión, a cuyo frente se ha situado a un funcionario singular, denominado el “auditor de la legalidad” (AL). Este funcionario debe ser una persona de alta capacidad y autoridad, seleccionado tras el oportuno concurso, y cuenta con el apoyo del equipo de profesionales cualificados (juristas, economistas, ingenieros) que está integrado en el Servicio Especial de Supervisión. Un alto número de decisiones, medidas y disposiciones emanadas de la totalidad de los órganos locales tiene que ser comunicado ahora al Auditor de la Legalidad, que puede revisarlas y cancelarlas o anularlas por su propio imperio si las considera ilegales. Además, cualquier persona física o vecino del municipio (no así las empresas) pueden presentar un recurso contra cualquier medida local ante este Auditor. Dicho recurso se configura ahora como un requisito procesal para poder entablar, en su momento, el oportuno recurso contencioso-administrativo 4.

El segundo vector al que hacíamos referencia tiene que ver con el control de oportunidad. En la práctica, y aunque esté en contradicción con el principio de autonomía local o libre administration, la verdad es que numerosos estados miembros admiten, de manera más o menos solapada o “disfrazada”, el control de oportunidad por parte de las autoridades superiores, especialmente cuando concurre alguno de los siguientes factores: que los intereses supramunicipales estén en juego (concepto este que suele interpretarse de manera expansiva), que las competencias ejercidas sean las “delegadas” y no las “propias” (dicotomía esta también existente en la mayoría de los EM), o que exista financiación “externa”, proveniente precisamente de la Administración fiscalizadora. Comenzando por España y centrándonos en un área de actividad municipal tradicional como es el Urbanismo, es claro que a lo largo de las dos últimas décadas la Ordenación del Territorio, como potestad de titularidad autonómica, ha supuesto en la práctica una auténtica “jibarización” de la autonomía de planeamiento local, a lo cual se ha añadido otra vuelta de tuerca con la obligatoriedad de la evaluación ambiental estratégica del planeamiento, formulada por las CCAA, lo que permite nuevas apreciaciones de oportunidad sobre el planeamiento inicial formulado por el Municipio.

Varios EM aceptan con normalidad la existencia de una tupida red de relaciones interadministrativas que se insertan en la rutina y actividad diaria de las entidades locales, ora protagonizadas por la administración regional, ora por la estatal-periférica: obligatoriedad de comunicación de acuerdos y disposiciones; visita y aún supervisión de las actividades y servicios municipales desde la óptica de la eficiencia y calidad de los servicios por parte de “prefectos”, “comisarios del gobierno”, “inspectores de servicios” o “delegados” equivalentes. Así, por ejemplo, en Rumanía, el prefecto (prefect) dispone de unas amplias facultades de control de legalidad de las entidades locales de su distrito, y es el responsable de garantizar que las estrategias y programas del gobierno central son efectivamente implementadas a nivel local. También supervisa el uso de los fondos públicos que se adjudican a los servicios locales 5. Por su parte, en el Reino Unido se ha ido consolidando en tiempos recientes la auditoría externa de las entidades locales por parte de auditores que dependen de la Administración central (en Inglaterra y Gales, la Commission Audit; en Escocia, la Accounts Commission) lo que sin duda es una forma de supervisión interadministrativa notable. Este control de auditoría externa puede satisfacer varios propósitos, desde el más evidente y sencillo de comprobar la “legalidad” del gasto desde el punto de vista de su dotación presupuestaria a la más sofisticada de comprobar la legalidad, razonabilidad o sensatez última de una decisión con repercusiones de gasto público, portillo por el que se puede incluso colar un control de oportunidad 6. En varios EM se han multiplicado sobre las entidades locales controles o limitaciones en la elaboración y aprobación de sus presupuestos, por parte de las administraciones “superiores”, con el fin de asegurar que se aplican las disposiciones legales que establecen reglas de prudencia, o que se cumplen los objetivos de déficit o saneamiento presupuestario y reducción de la deuda (Irlanda, Grecia, entre otros).

En varios países, el reconocimiento y garantía de la autonomía local no ha sido incompatible con el establecimiento de relaciones inter-administrativas de supervisión, vigilancia, seguimiento o control, encaminadas a garantizar los derechos y prestaciones ciudadanas, y a asegurar estándares de calidad en la prestación de los servicios o la eficiencia en el uso de los recursos públicos. En esos países se entiende que autonomía y responsabilidad no se excluyen, y que la primera no puede constituir óbice o contra-argumento para el aseguramiento y garantía del interés general, del nivel de las prestaciones esenciales o de la calidad de los servicios públicos. Por ejemplo, en Suecia (país poco sospechoso en materia no solo de autonomía local sino de suficiencia financiera municipal), está previsto que algunas agencias de la Administración central (por ejemplo, la Comisión Nacional de Salud y Bienestar, Socialstyrelsen) puedan exigir y en caso extremo demandar ante los tribunales ordinarios a las entidades locales que no garanticen adecuadamente la satisfacción de los derechos de carácter social que proclama la legislación estatal. Por otro lado, la Agencia Nacional para la Educación (Skolstyrelsen) trabaja activamente para asegurar que los objetivos y estándares fijados a nivel nacional en materia educativa son materializados efectivamente por las entidades locales. La agencia asiste y colabora con los municipios para la consecución de dichos objetivos, pero también supervisa, hace seguimiento y evalúa el rendimiento de los municipios en este terreno. La autoridad sueca en materia de competencia puede llevar a los tribunales los casos de adjudicaciones de contratos de las entidades locales que sean ilegales, etc. 7

En Irlanda, otro país azotado cruelmente por la crisis, y por la explosión de la burbuja inmobiliaria, se han establecido durante los últimos años controles y seguimientos adicionales sobre los municipios, por parte de las autoridades regionales y centrales (por ejemplo en el área del medio ambiente y del planeamiento urbanístico), no sólo para garantizar el saneamiento de las cuentas locales, sino incluso para garantizar el cumplimiento efectivo de la legislación europea en la materia 8. En este país, además, se ha potenciado la figura del “Comisario” del gobierno central, que asume la dirección y “mando” de la entidad local en casos de extrema gravedad. De ese modo, la Administración nacional puede destituir a los miembros de las entidades locales, en casos tasados en la ley (de 2001) y nombrar a un comisario (Commissioner) para actuar al frente de la entidad local. Todavía en el terreno de los controles extraordinarios, merece la pena citar el caso de Italia, donde la legislación sectorial y la general sobre régimen local (sobre todo tras una importante reforma constitucional acaecida en 2001 y materializada a través de la Ley n.º 131 de 2003) permite con cierta amplitud la sustitución de las entidades locales por parte de las autoridades regionales (con el debido respeto a ciertas garantías procedimentales), en varios casos como el incumplimiento de disposiciones legales, tratados internacionales o legislación de la UE; la existencia de amenazas graves para la seguridad pública; o cuando ello sea necesario para defender la unidad jurídica o económica del país 9.

III. LA PLANTA LOCAL, SUS REFORMAS Y SOLUCIONES

La dimensión y estructura de la planta local (tipología y estructura del despliegue territorial de las entidades locales) ofrece una realidad digna de atención a lo largo y ancho de la Unión Europea, pues existen situaciones extremadamente dispares. Por un lado se sitúan los países nórdicos, las repúblicas bálticas y el Reino Unido, en el que el número de municipios es bajo: por ejemplo, en Dinamarca hay solo 98 municipios, 118 en Letonia y 336 en Finlandia. En el otro extremo se sitúan países como España (8.114 municipios) Italia (8.096 municipios) o Francia, que ostenta el récord en este terreno, con 36.971 municipios 10. En este país, la situación hunde sus raíces en tiempos de su Revolución, cuando por Ley de 22 de diciembre de 1789 cada “paroisse” (parroquia) rural se convirtió en municipio, con su propio estatus y órganos elegidos democráticamente. De ahí el fenómeno pasó a otros países próximos como Italia o España.

Lo que es peor, el número de entes no deja de incrementarse, dado que los diferentes regímenes locales nacionales permiten el nacimiento de nuevos municipios, ya sea porque núcleos urbanos se escindan de un ayuntamiento matriz (la “segregación municipal” española), ya porque se consoliden nuevos asentamientos humanos suficientemente caracterizados. A este alto número de entidades locales de primer nivel se une una alta fragmentación y dispersión territorial. En la mayoría de los países, el diagnóstico es que hay demasiadas entidades locales, y que su tamaño medio es demasiado pequeño: por ejemplo, el 68 % de los municipios eslovacos tiene menos de 1.000 habitantes; en España ese porcentaje llega casi al 60 %, en Italia 7.467 municipios tiene menos de 15.000 habitantes, etc. Como no, sus recursos son magros y su capacidad efectiva de actuación, reducida cuando no claudicante.

Por lo tanto, la planta local ha sido causa de amplio debate político y de numerosas medidas reformistas y más o menos sostenidas a lo largo de la historia en la mayoría de los países, encaminadas a incrementar la eficiencia de la Administración local y a reducir el número de entidades locales.

En los países con modelos de población predominantemente disperso (los citados más arriba) el reducido número de municipios se ha conseguido rompiendo la identidad que atribuye necesariamente a todo asentamiento humano singularizado la existencia de una entidad municipal. En esos países los municipios son entidades locales de extensión amplia (si la comparamos con la media española) que reúnen en su seno diferentes poblaciones más o menos vinculadas por razones históricas, comerciales o de comunicación, y con un núcleo poblacional predominante, que da nombre a la entidad municipal. En las repúblicas bálticas el nuevo modelo de planta municipal fue posible gracias a la “recuperación” de la Administración local tras la reconquista de la independencia y al simultáneo establecimiento de una planta racional. En los países nórdicos la planta obedece a una constante histórica vinculada al patrón de asentamiento humano, de carácter disperso, sobre el territorio. En el Reino Unido, como siempre siguiendo criterios pragmáticos de flexibilidad, economía y eficiencia, las sensibilidades tradicionales en torno a los pequeños asentamientos humanos fueron limándose desde principios del siglo XX, y un proceso continuo de fusiones y de redimensionamiento territorial ha resultado en unidades locales cada vez más grandes. El resultado son unos pocos cientos de entes locales de primer nivel (más próximos a una suerte de entidades metropolitanas que al típico municipio castellano), y con una ratio por habitante imbatible en la Unión (151.000 habitantes por entidad local de primer nivel, frente a los 5.500 de media europea).

En otros países se han llevado a cabo también procesos de fusiones y concentraciones, que en ningún sitio han sido fáciles, sino traumáticas, pues se enfrentan a fuertes resistencias emocionales de los vecinos afectados. En Francia, por ejemplo, se intentaron sin éxito varios procesos de fusión en 1942, 1947 y 1971. Este último sólo logró reducir la cifra de 38.600 a 36.600 municipios, y varios de los fusionados volvieron a separarse a los pocos años 11. Hay rivalidades vecinales que nadie está dispuesto a enterrar, evidentemente.

En Grecia, el plan “Kallikrates”, adoptado ante las urgencias de la crisis de deuda y las presiones europeas, ha llevado a cabo una profunda transformación de la planta local: ha dispuesto la fusión obligatoria de entidades locales, que pasarían de 1.043 a 325, y la paralela supresión del escalón provincial (50 “Nomarchia”) para elevarlo (por confusión) al nivel regional, con la creación de 13 entidades regionales (“peripheria”).

En Italia, en agosto del año pasado, se aprobó un decreto que habría de suponer en el futuro la supresión o fusión obligatoria de todos los municipios de menos de 1.000 habitantes y la de las provincias de menos de 300.000, aunque su materialización práctica está por ver.

Habiendo naufragado o siendo virtualmente imposibles las fusiones de municipios, parece que una salida común en busca de la eficiencia en el uso de los recursos públicos está en el desarrollo de la cooperación intermunicipal, de la que Francia es también la campeona, con miles de entidades interlocales, asociativas y consorciales (no en vano ha generado un sustantivo propio para designar el fenómeno, la “intermunicipalité”). Sin embargo, en la mayor parte de los países esta cooperación intermunicipal no se interpreta como panacea o como desarrollo inocuo, pues suscita problemas de otro porte que no pueden dejarse de soslayo: la dilución de la responsabilidad política, la falta de transparencia, o la no representatividad democrática.

IV. CONCLUSIONES

Las líneas precedentes nos reflejan una realidad variada en materia de Administración y autonomía locales a lo largo y ancho de la Unión Europea, rica en matices y experiencias de valor referencial inexcusable. En todos sus países constituyentes, la Administración local es un escalón territorial poderoso, que ha pasado por múltiples reformas y que hoy se encuentra ante la encrucijada de nuevos retos. Pero hoy más que nunca las entidades locales han dejado de ser una cuestión interna y de configuración soberana por los estados, un mero compacto político-constitucional de tercer nivel, para pasar a disponer de una vertiente europea cierta, insospechada hace unas décadas.

La mayor parte de los estados miembros se enfrenta a problemas análogos y crónicos en lo atinente al régimen local, a los que se une ahora el ojo vigilante de Bruselas y el látigo inclemente de las medidas de reducción, constricción y racionalización. En los próximos años, pues, será crecientemente necesario conocer la realidad del viejo continente en este terreno, para detectar transformaciones, descartar soluciones fallidas, o adoptar experiencias de éxito, ya que la Europa unida puede sugerir, cuando no provocar, tarde o temprano, transformaciones en los modelos nacionales de Administración local.

Notas:

1 Este artículo fue publicado en el número 27 de la Revista El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho (Marzo 2012)

2 Véase, en este sentido, la Decisión del Consejo de 16 de febrero de 2010, por la que se formula una advertencia a Grecia para que adopte medidas dirigidas a la reducción del déficit excesivo (2010/182/UE), y que incluye varios extremos que afectan directa o indirectamente a la Administración local griega.

3 Á. M. Moreno molina (dir.), Local government in the member states of the European Union: a comparative legal perspective, INAP, 2012. La obra consta de veintisiete capítulos, cada uno de los cuales ha sido elaborado por uno o dos especialistas del país analizado. Para facilitar la comparabilidad, cada capítulo sigue una misma estructura de epígrafes. La parte final de cada capítulo nacional incluye un conjunto de referencias bibliográficas y de Internet que ayudarán a quienes quieran ir más lejos en el conocimiento del régimen local en un país dado.

4 Cfr. el capítulo sobre Grecia, elaborado por el prof. Hlepas, ob. cit. en nota 2, p. 278.

5 Cfr. el capítulo sobre Rumanía, elaborado por la prof. Tanasescu, ob. cit. en nota 2, p. 540.

6 Cfr. el capítulo sobre Reino Unido, elaborado por el prof. Himsworth, op. cit. en nota 2, p. 679

7 Cfr. el capítulo sobre Suecia, elaborado por el prof. Madell, ob. cit. en nota 2, p. 658.

8 Cfr. el capítulo sobre Irlanda, elaborado por la prof. Scannell, ob. cit. en nota 2, pp. 333-335.

9 Cfr. el capítulo sobre Italia, elaborado por el prof. Vandelli, ob. cit. en nota 2, pág. 358.

10 Entre otras consecuencias, ello provoca la existencia nada menos que de 36.791 alcaldes y 519.417 concejales, que a su vez participan en la elección parcial del Senado francés, lo que hace de ellos un grupo poderoso políticamente.

11 Cfr. el capítulo sobre Francia, elaborado por el prof. Hertzog, ob. cit. en nota 2, p. 204.

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