La Comunidad de Castilla y León ha procedido a aprobar definitivamente, y de manera condicionada, el PGOU de Tordesillas, sin vulnerar la autonomía local de que gozan los municipios

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Tordesillas (Valladolid), contra las modificaciones introducidas por la Administración autonómica en la aprobación definitiva del PGOU del municipio, condicionando la publicación a que se diligenciaran con la fecha de aprobación por el Pleno del Ayuntamiento los planos modificados de información sin afectar a los planos de ordenación.

Iustel

Señala el TS que el art. 54.2 a) de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, contempla la posibilidad de que en el acuerdo de aprobación definitiva se subsanen las deficiencias observadas mediante la introducción de las correcciones, modificaciones o innovaciones necesarias, pero sin afectar a la autonomía local. Afirma, que aunque las exigencias de la autonomía local se proyectan intensamente sobre las decisiones en materia de planeamiento urbanístico, que corresponden básicamente al municipio en todo lo relativo a su formulación y a la primera parte de su tramitación, las Comunidades Autónomas también tienen participación fundamental en las decisiones de planificación, tanto en los aspectos de control de la legalidad como cuando concurran intereses de carácter supramunicipal. Concluye la Sala que en el supuesto examinado es correcta la aprobación condicionada al no haber afectado al principio de autonomía local.

Tribunal Supremo

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 21 de junio de 2012

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 2511/2009

Ponente Excmo. Sr. EDUARDO CALVO ROJAS

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Junio de dos mil doce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación n.º 2511/2009 interpuesto por el Procurador D. J. Pedro Vila Rodríguez en representación de D.ª Lina contra la sentencia de la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, de 27 de febrero de 2009, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1286/2006. Se han personado en las actuaciones, como partes recurridas la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos; y EL AYUNTAMIENTO DE TORDESILLAS, representado por la Procuradora D.ª Esperanza Azpeitia Calvin.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, dictó sentencia con fecha 27 de febrero de 2009 (recurso contencioso-administrativo n.º 1286/2006 ), en cuya parte dispositiva se acuerda:

““FALLAMOS: Que estimando en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Fernández Marcos, en nombre y representación de D.ª Lina, y registrado con el número 1286/06, debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, del acuerdo objeto del mismo, esto es, del de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid de 29 de septiembre de 2005 que aprobó definitivamente, en los términos que en él se indican, el Plan General de Ordenación Urbana de Tordesillas (también la Orden de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, de 25 de octubre de 2007, que desestimó el recurso de alzada tramitado con el número 456/05 y la resolución presunta de dicha Consejería de Fomento que desestimó el recurso de alzada tramitado con el número 457/05), exclusivamente en cuanto a la delimitación del sector 8 de suelo urbano no consolidado (SUNC-8) que en él se contiene, desestimándose por el contrario el resto de pretensiones ejercitadas. No se hace una especial imposición de las costas causadas. Publíquese el fallo de esta sentencia en los Boletines Oficiales de Castilla y León y de la Provincia de Valladolid a los efectos previstos en los artículos 72.2 y 107.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ““

SEGUNDO.- Dicha sentencia, en su fundamento jurídico primero, identifica el objeto del recurso y delimita el alcance de la controversia en los siguientes términos:

““ PRIMERO.- Interpuesto por D.ª Lina recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de los cuatro recursos de alzada que formuló contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid, de 29 de septiembre de 2005, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Tordesillas, condicionando no obstante su publicación y, por tanto, su eficacia y vigencia, a que se diligenciara con la fecha del Pleno de Ayuntamiento los Planos Modificados como consecuencia de las prescripciones de los informes, acuerdo que se publicó en el Boletín Oficial de Castilla y León de 4 de noviembre de 2005 y en el Boletín Oficial de la Provincia de Valladolid de 18 de enero de 2006, pretende la recurrente que se declare la nulidad de los actos impugnados y con ellos la del acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid del que traen causa "en lo que afecta a los sectores SUNC-8, SUNC-8b, SUNC-9 y parcelas NUM000 y NUM001 del polígono NUM002 de suelo rústico de entorno urbano" o, subsidiariamente, que se anulen, pretensión que basa en unos motivos que cabe denominar generales y en otros específicamente referidos a las previsiones o determinaciones de los concretos sectores o terrenos a los que limita su impugnación. Antes sin embargo de abordar su examen, se juzga oportuno resaltar que, como se ha dicho, la actora presentó cuatro recursos de alzada, que estos recursos dieron lugar a los expedientes NUM003, NUM004, NUM005 y NUM006 del año 2005 y que por Orden de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León de 25 de octubre de 2007, dictada en el primero de esos expedientes (el NUM003 ), se desestimó el recurso de alzada que tenía por objeto el SUNC-8, Orden a la que se ha ampliado el presente recurso por resolución de esta Sala de 12 de mayo de 2008”“.

En lo que aquí interesa -pues sobre las otras cuestiones abordadas en la sentencia no se ha suscitado debate en casación- la sentencia de instancia examina en su fundamento jurídico tercero las alegaciones de la parte demandante relativas a la infracción del artículo 54.2 de la Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León, en lo concerniente a la tramitación del procedimiento. Más adelante, en el fundamento quinto de la sentencia se aborda la cuestión relativa a las determinaciones establecidas para las divisiones territoriales SUNC-9 y SUED 12 y 13. Y, en fin, en el fundamento sexto se analizan las cuestiones suscitadas acerca del tratamiento urbanístico de las parcelas NUM000 y NUM001 del polígono NUM002, clasificadas en una parte como suelo rústico no protegido de entorno urbano (SR-EU) y en otra como suelo rústico de protección de infraestructuras (SRPI2). Veamos el contenido de estos fundamentos.

El fundamento tercero desestima el motivo de impugnación en el que se sostenía que, de acuerdo con el artículo 54 de la Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León LUCyL, al haberse observado deficiencias no procedía la aprobación del Plan sino la suspensión de la aprobación hasta que se produjese la subsanación. La desestimación de este planteamiento se razona en la sentencia del modo siguiente:

““ (...) TERCERO.- Idéntica suerte desestimatoria merece el segundo motivo general, el que denuncia la vulneración del artículo 54.2 LUCyL. En efecto, debe quedar claro que lo que hace el acuerdo impugnado de 29 de septiembre de 2005 (que no del 18 de octubre siguiente) es aprobar definitivamente el PGOU de Tordesillas y que la condición que se impone afecta no a la aprobación definitiva, que la hace en dicho acuerdo la Comisión Territorial de Urbanismo, sino a los efectos de la misma, de suerte que frente a la alegación de la actora de que no sabe ante qué supuesto nos encontramos, el b) o el c) del artículo 54.2 LUCyL, bien cabe oponer que no se hizo uso de las previsiones en ellos contenidas -uno y otro contemplan la suspensión, bien total bien parcial, de la aprobación- y que se optó por aprobar definitivamente el Plan General en los términos que resultaban de la documentación aportada por el Ayuntamiento de Tordesillas el 28 de septiembre de 2005 en respuesta a la propuesta realizada días antes por la Ponencia Técnica -a lo sumo, y si se entendiese que se estaba en la hipótesis de haberse observado deficiencias, podría pensarse en que se hizo aplicación del artículo 54.2.a) LUCyL y que el órgano competente para la aprobación definitiva introdujo o aceptó las correcciones que ya había hecho, en la documentación aportada, el Ayuntamiento de Tordesillas-. En la medida en que la recurrente pone de manifiesto que hubiese sido "más oportuno mantener la suspensión de aprobación acordada el 19 de septiembre por un período de tres meses para subsanar determinadas deficiencias" y que no consta que se haya dado el supuesto que condicionaba la vigencia del PGOU recurrido, debe dejarse sentado, primero, que el órgano competente nunca llegó a suspender la aprobación y que la suspensión de 19 de septiembre de 2005 a que se refiere la Sra. Lina era una simple propuesta de resolución de la Ponencia Técnica (folios 40 y 41), sin que de todas formas y a los efectos que aquí interesan sea relevante qué era lo "más oportuno" y sí solo si el acuerdo adoptado era o no conforme a derecho, y segundo, que en la publicación que del acuerdo recurrido se hizo en los periódicos oficiales se hizo constar con toda claridad que el Ayuntamiento de Tordesillas había aportado el 7 de octubre de 2005 la documentación requerida (que había sido aprobada por el Pleno de la Corporación tres días antes), lo que determinó que se dispusiera esa publicación y en última instancia la eficacia y vigencia del PGOU aquí enjuiciado, que no cabe así decir, como se sostiene en la demanda, que estuviese en sus efectos condicionado a una actuación indeterminada en el contenido e indefinida en el tiempo. En cualquier caso, se estima conveniente añadir que lo que la Sra. Lina pretende es que se declare nulo el PGOU de Tordesillas exclusivamente en lo que afecta a los sectores que ella indica y que ni siquiera ha señalado que los Planos modificados a cuyo diligenciado se condicionó la publicación incidieran o alteraran determinaciones de esos sectores”“.

El fundamento quinto, en el que se da respuesta a las cuestiones planteadas respecto del ámbito SUNC-9 y los sectores SUED 12 y SUED 13, tiene el siguiente contenido:

““ (...) QUINTO.- En lo tocante a las alegaciones referidas al SUNC-9 en relación con los SUED 12 y 13 (objeto del expediente NUM005 ), la tesis de la recurrente es que la superficie de las parcelas de las que es propietaria su familia, que en el Registro de la Propiedad figuran como una única finca, se ha disgregado o fragmentado en tres sectores (uno de suelo urbano no consolidado y los otros dos de suelo urbanizable delimitado), que habría sido más práctico incluir las cuatro fincas en una única zona, por lo que mantiene la solicitud de integración de toda la superficie de las mismas en la SUED 12 -aquí hay que volver a insistir en que esta supuesta solicitud a que se alude en los hechos del escrito de demanda no ha tenido traducción en su suplico-, que el SUNC-9 y el SUED 12 están separados por un ángulo forzado, de suerte que habría sido más práctico hacer una figura rectangular, que las fichas normativas del SUNC-9 recogen datos inexactos y que en este sector se obliga a ceder casi el triple del espacio público que exige la Ley Autonómica 5/1999, que los SUED 12 y 13recogen unas pretensiones quizá demasiado ambiciosas y que no se ajusta a la realidad lo que se dice en las fichas de estos dos suelos en el sentido de ser el uso predominante el residencial, pues en verdad hay que entender como tal el de espacio libre público. En orden a rechazar que las alegaciones expuestas sirvan para estimar el recurso en la parte que ahora se examina, debe ponerse de relieve que en el Catastro las fincas en cuestión aparecen como parcelas distintas, cada una con su propio número, que son las características de cada suelo, con independencia de su titularidad dominical, las que determinan, o permiten, su inclusión en alguna de las clases legales, en el caso como urbano no consolidado o como urbanizable delimitado, y que de cara a determinar la legalidad de una determinación del planeamiento general lo decisivo no puede ser que, en la visión del particular interesado, haya una opción o solución que se considere más "práctica", sin que en cualquier caso deba olvidarse que, como se subraya en el informe técnico del expediente NUM005 (aunque figura a los folios 236 y siguientes del expediente NUM003 ), la mayor parte de la superficie de las parcelas señaladas por la actora se califica como Sistema General de Espacios Libres Públicos, por lo que incluirlas en único sector SUED 12 habría tenido como consecuencia inmediata una considerable reducción del aprovechamiento urbanístico materializable en el mismo, que debería compensarse en cualquier otro, de donde resulta que el reparto de las fincas de que se trata en tres sectores no ha producido perjuicio alguno a la Sra. Lina (más aún, tiene razón el Ayuntamiento de Tordesillas cuando sostiene que el régimen urbanístico de los terrenos incorporados al sector de suelo urbano no consolidado es legalmente más favorable que el de los suelos urbanizables delimitados). En igual dirección, hay que resaltar que la demandante no ha acreditado los errores o datos inexactos que atribuye a las fichas del SUNC-9 -en el informe por ella presentado en el periodo probatorio se concluye que "no cabe argumentar razón legal" contra las determinaciones de que se trata, sin que sea suficiente la afirmación que en él se hace de que las mismas complican el desarrollo urbanístico, circunstancia que por sí sola no hace ilegales aquellas- y que ningún reparo ofrece lo que se denomina exceso de cesiones de espacios libres públicos, a cuyo fin basta con destacar que las reservas previstas en los artículos 105 y 106RUCyL son mínimas (deben alcanzar "al menos", dicen ambos preceptos) y que una eventual disminución en la cesión para tal finalidad no podría tener como consecuencia un aumento de la densidad máxima de edificación, que ya se estableció en la máxima permitida en el artículo 86.2.c)2.º RUCyL. Por otro lado, y en relación con los sectores SUED 12y 13, a los que no se refiere el suplico de la demanda, hay que indicar que el que recojan pretensiones demasiado ambiciosas no los hace contrarios a derecho, que el solo dato de adscribirles Sistemas Generales no hace que sean distintos a los demás sectores si se compensa tal decisión atribuyéndoles unas densidades de edificación y población mayores (7500 m2/Ha y 50 viv/Ha) o que no puede mantenerse que el uso predominante sea el de espacio libre público, entre otras razones porque la norma sobre ponderación de usos contenida en el artículo 102RUCyL permite concluir que por aquél se refiere a los usos privados del suelo. En suma, por tanto, y en atención a lo expuesto, a lo que cabría añadir que según el artículo 107RUCyL la expresión del aprovechamiento medio no corresponde al instrumento de planeamiento general sino a los instrumentos de planeamiento de desarrollo, en este caso al Plan Parcial a que se alude en las fichas correspondientes, debe desestimarse el presente recurso en la parte relativa a los sectores SUNC-9, SUED 12 y SUED 13”“.

En el fundamento jurídico sexto, que desestima la tesis actora en lo relativo a la clasificación y calificación asignadas a las parcelas NUM000 y NUM001 del polígono NUM002, la Sala de instancia expone las siguientes razones:

““ (...) SEXTO.- Igual suerte desestimatoria merece asimismo la pretensión ejercitada en relación con las parcelas NUM000 y NUM001 del polígono NUM002, clasificadas en parte como suelo rústico no protegido de entorno urbano (SR-EU) y en parte como suelo rústico de protección de infraestructuras (SRPI2). En efecto, la posición de la demandante se basa en que en la aprobación inicial dichas parcelas se incluían junto con las colindantes en el SUED 17, decisión con la que estaba de acuerdo, que en la aprobación definitiva las mismas constituyen la única zona de suelo rústico dentro del espacio comprendido entre las carreteras N-620 y A- 6, que como consecuencia de la decisión adoptada se les ha privado de todo aprovechamiento y que, para evitar agravios comparativos, el suelo del que es propietaria debería estar calificado como sistema general y clasificado como SUED, pues todo el entorno de la carretera está constituido por parcelas de Sistemas Generales Externos asociados a sectores de suelo urbanizable. En relación con tales alegaciones, y sin perjuicio de poner de relieve que como apunta el Ayuntamiento de Tordesillas no se señalan cuáles son las causas de nulidad o los preceptos infringidos, debe indicarse, primero, que la aprobación inicial de un instrumento de planeamiento general es un trámite del procedimiento de su elaboración que en sí no confiere ningún derecho (la SUED 17 desapareció tal como se configuraba en un principio, pasando a localizarse en Villamarciel, pedanía de Tordesillas situada bastante más al norte de la parcela de la Sra. Lina ), segundo, que en el planeamiento anterior las fincas en cuestión estaban clasificadas como no urbanizables -en la demanda se dice que especialmente protegidas-, sin que en principio quepa reconocer derecho alguno a que fincas rústicas se incorporen al proceso urbanizador, pues en último término forma parte de la autonomía municipal decidir por dónde y hasta dónde se quiere que crezca la ciudad, decisión que obligadamente impone establecer una raya (siempre habrá un suelo rústico que linde con otro urbanizable), tercero, que no cabe aducir que se priva de todo aprovechamiento a las fincas de que se trata, pues solo se puede privar de algo que ya se tiene y en el caso tales fincas no tenían aprovechamiento urbanístico (y es evidente que no vale para postular una clasificación como suelo urbanizable el hecho de que una eventual expropiación de suelo rústico resulte menos lucrativa para su titular), y cuarto, que tampoco se aprecia el agravio comparativo que se alega, a cuyo fin ha de resaltarse que no se da la debida identidad con el término de comparación ofrecido. En efecto, y sin ánimo exhaustivo, debe precisarse que las fincas de la actora son las más próximas, de hecho lindan totalmente, a las carreteras nacionales (la afección que de ello se deriva no es desde luego igual para las demás parcelas con las que se compara), que por las mismas pasan, es decir, existen ya, dos líneas eléctricas de transporte de energía, una de 440 kv y la otra de 220 kv, mientras que lo que hay en el suelo urbanizable colindante es una "propuesta" de una línea de 220 kv, y que no se ha desvirtuado la respuesta a la alegación que en su día efectuó la recurrente (la número 9 informada al folio 419), en la que se subraya que la configuración topográfica de las fincas tantas veces mencionadas es la de una zona deprimida que dificulta la realización de un saneamiento conveniente y donde las probabilidades de sufrir una inundación son altas”“.

TERCERO.- Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal de D.ª Lina preparó recurso de casación y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 22 de mayo de 2009 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/. El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 140 de la Constitución y 7, 22.2.c/, 25.d/, 65 y 66 de la Ley /1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, por vulneración del principio de autonomía local. Según la recurrente dicha infracción se ha producido porque el órgano autonómico, en el acuerdo de aprobación definitiva, ha introducido modificaciones que no venían aprobadas previamente por el Ayuntamiento.

2. Infracción de los artículos 103 y 106 de la de la Constitución, que prohíbe la arbitrariedad de la Administración. La recurrente considera que las determinaciones del planeamiento respecto a los suelos urbanizables delimitados 12 y 13 y su aprovechamiento medio, en relación con el SUNC-9, le resultan perjudiciales con relación al trato dispensado a otros propietarios; y aunque la sentencia indica que esta cuestión no es objeto de planeamiento general sino del de desarrollo, como aquél sienta las bases de éste segundo, donde se produce la arbitrariedad es con ocasión de la aprobación del Plan General. También aduce que las consideraciones que hace la sentencia respecto a las parcelas NUM000 y NUM001 del polígono NUM002 confieren a la autonomía local plena potestad para decidir hacia donde crecerá la ciudad.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia "...en la que, manteniendo el apartado estimatorio de la demanda con relación al SUNC 8 del PGOU de Tordesillas, se declare además la nulidad total del acuerdo de 29 de septiembre de 2005 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, por la que se aprueba definitivamente el PGOU de Tordesillas o, de forma subsidiaria, su nulidad respecto a los sectores SUNC 9 en relación con los SUED 12 y 13 y parcelas NUM000 y NUM001 del polígono NUM002 ".

CUARTO.- La representación de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en su escrito de personación como parte recurrida, planteó la inadmisibilidad del recurso de casación por su defectuosa preparación, al no haberse realizado juicio de relevancia de norma estatal o de derecho comunitario europeo.

La Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo, después de oír a la recurrente, dictó auto con fecha 29 de enero de 2009 en el que se acuerda la admisión del recurso interpuesto así como la remisión de la actuaciones para su a la Sección Quinta, con arreglo a las normas de reparto de asuntos.

QUINTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 21 de enero de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizasen sus escritos de oposición.

La Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León presentó escrito con fecha 11 de marzo de 2010 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisión o, en su defecto, se desestime el recurso de casación, con imposición de costas al recurrente.

Por su parte, la representación del Ayuntamiento de Tordesillas presentó escrito con fecha 9 de marzo de 2010 en el que también solicita que se declare la inadmisión del recurso, o, en su defecto, se desestime, con imposición de costas al recurrente.

SEXTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 19 de junio de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El presente recurso de casación n.º 2511/09 lo dirige la representación de D.ª Lina contra la sentencia de la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, de 27 de febrero de 2009 (recurso 1286/2006 ) que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid de 29 de septiembre de 2005 de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Tordesillas, así como contra la desestimación presunta de cuatro recursos de alzada formulados contra aquel acuerdo, y también -en virtud de ampliación del recurso solicitada y acordada en el curso del proceso- contra la Orden de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León de 25 de octubre de 2007 que desestimó de forma expresa uno de los mencionados recursos de alzada.

El acuerdo de aprobación definitiva impugnado condicionaba la publicación y, por tanto, su eficacia y vigencia, a que se diligenciaran con la fecha de aprobación por el Pleno de Ayuntamiento los planos modificados como consecuencia de las prescripciones contenidas en los informes.

Como resulta de lo recogido en los antecedentes, la sentencia de instancia estimó en parte el recurso, en concreto, en lo relativo a la delimitación del sector SUNC-8, determinación que la Sala de instancia anula por considerar que infringe el artículo 35.3 de la Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León. La sentencia desestima, en cambio, el resto de las pretensiones formuladas en la demanda, en las que se pedía que se declarase también la nulidad del acuerdo de aprobación del Plan General "...en lo que afecta a los sectores SUNC-8. SUNC-Sb, SUNC 9 y parcelas NUM000 y NUM001 del polígono NUM002 de suelo rústico de entorno urbano, o subsidiariamente su anulación...”“.

Las anteriores especificaciones sobre lo que se pedía y lo que se resolvió en el proceso de instancia ponen de manifiesto que la pretensión formulada en el suplico del escrito de interposición del recurso casación va más allá de lo solicitado en la instancia, pues la pretensión de nulidad se extiende ahora a la totalidad del acuerdo de aprobación definitiva, con mantenimiento del pronunciamiento favorable obtenido en relación al SUNC 8 del PGOU de Tordesillas, siendo así que, como hemos visto, en el proceso de instancia la pretensión de nulidad -y subsidiaria de anulación- se circunscribía a los ámbitos territoriales y a las fincas identificadas en el suplico de la demanda.

Hecha esa precisión, y puesto que ya han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo en los aspectos que aquí interesan, procede que pasemos a examinar los motivos de casación formulados por la representación de D.ª Lina, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero. Pero antes debemos examinar las causas de inadmisión planteadas por las administraciones recurridas. Veamos.

SEGUNDO.- Debe ser rechazada la inadmisión que propugna la representación del Ayuntamiento de Tordesillas, pues en su escueto planteamiento se limita a afirmar, sin desarrollo argumental alguno, que "...el recurso carece manifiestamente de fundamento, causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 93.2 de la Ley 29/1998...", afirmando continuación, también sin ninguna clase de explicación argumentativa, que en el trámite de preparación del recurso no se observaron los requisitos exigidos y que la sentencia de instancia no es susceptible de recurso de casación.

La Comunidad Autónoma de Castilla y León, por su parte, plantea la inadmisión del recurso alegando, respecto del motivo primero, que está defectuosamente formulado porque se limita a reiterar el contenido del voto particular formulado por la magistrada designada inicialmente como ponente, sin cumplir los requisitos formales del recurso de casación e incurriendo, por tanto, en la causa de inadmisibilidad contemplada en el artículo 93.2.a/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. En cuanto al motivo segundo, plantea asimismo su inadmisión por carecer manifiestamente de fundamento ( artículo 93.2.d/ de la misma Ley ), dado que no contiene argumentos que pongan de manifiesto la equivocada aplicación del derecho por parte del Tribunal, careciendo de consistencia y de justificación.

En lo que se refiere al motivo de casación primero la causa de inadmisibilidad que alega la Administración autonómica no concurre. Es cierto que el motivo de casación recoge casi en su totalidad los argumentos ofrecidos en el voto particular formulado por la magistrada discrepante; pero, aunque la recurrente haga suyos los razonamientos vertidos en ese voto particular, es indudable que en ellos se contiene la crítica a la sentencia y se explicitan los motivos de la discrepancia. Con todo, esa apropiación de la fundamentación del voto particular por parte de la recurrente no le faculta para, ahora en casación, extender su pretensión anulatoria a la totalidad del acuerdo de aprobación definitiva del Plan, porque la anulación de todo el acuerdo, según se explica en el voto particular, estaría supeditada al previo planteamiento, al amparo del artículo 33.3 de la Ley Jurisdiccional, de la posibilidad de extender la declaración de nulidad a todo el contenido del acuerdo y no solo a los extremos a los que se refería la demandante.

Distinta consideración merece la causa de inadmisión referida al segundo motivo de casación, que, ciertamente, está falto de un mínimo desarrollo argumental, omitiendo una exposición razonada de la infracción sustantiva que se denuncia, por lo que carece manifiestamente de fundamento.

Sobre los extensos argumentos vertidos en el fundamento quinto de la sentencia para rechazar las alegaciones relativas al ámbito de suelo urbano no consolidado SUNC-9 y a los sectores de suelo urbanizable delimitado 12 y 13, la recurrente se limita a asegurar, de manera lacónica, que se ha visto perjudicada con relación a otros propietarios y que aunque la sentencia indica que esta cuestión no es objeto del planeamiento general sino del de desarrollo, el primero sienta las bases del segundo, por lo que es en este momento de aprobación del planeamiento general cuando se está produciendo la arbitrariedad. Con tan escasos elementos argumentativos resulta imposible conocer en qué consiste la discrepancia con la sentencia.

Sobre el aprovechamiento de dichos ámbitos territoriales la recurrente había señalado en su demanda que en las fichas de los sectores no se recogía el aprovechamiento medio, a lo que la sentencia responde que la determinación del aprovechamiento medio, según lo previsto en el artículo 107 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, correspondía al instrumento de ordenación detallada; de manera que ni el motivo de casación contiene una crítica a la sentencia ni es posible saber por qué entiende la recurrente que el planeamiento es arbitrario.

De otro lado, respecto a las parcelas NUM000 y NUM001 del polígono NUM002, a las que también se alude en el motivo, la sentencia se ocupó extensamente en el fundamento jurídico séptimo de las clasificaciones y categorizaciones asignadas a esas parcelas, pertenecientes ambas a la clase del suelo no urbanizable, recordando la Sala de instancia que forma parte de la autonomía local decidir por dónde y hasta dónde se quiere que crezca la ciudad, decisión que obligatoriamente exige establecer una raya. Frente a ello, la recurrente en casación se limita a manifestar que "...se da a la autonomía local plena potestad para decidir hacia donde crecerá la ciudad. Este argumento se liga con el art. 62 de la Ley 30/92 por el que se solicitaba la nulidad del PGOU en estos apartados". La parquedad de esta queja hace inviable cualquier clase de análisis jurídico, y menos, como propone la recurrente, relacionándola de manera genérica con el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Por tanto, el motivo segundo carece manifiestamente de fundamento, si bien, dado el momento procesal en que nos encontramos, nuestro pronunciamiento no será de inadmisión sino de desestimación.

TERCERO.- Centrándonos entonces en el examen del motivo primero, ya vimos que lo que en este motivo se alega es la infracción de los artículos 140 de la Constitución, 7, 22.2.c /, 25.d /, 65 y 66 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, por considerar la recurrente que se ha vulnerado el principio de autonomía local porque el órgano autonómico ha introducido modificaciones en el acuerdo de aprobación definitiva que no venían aprobadas previamente por el Ayuntamiento.

El motivo no puede ser acogido.

Por lo pronto, ha de notarse que los preceptos que ahora son citados como infringidos no fueron invocados en el proceso de instancia por la parte actora -ahora recurrente en casación- ni por las administraciones recurridas, y tampoco aparecen mencionados en la sentencia. Es el voto particular el que los trae a colación para discrepar de la interpretación del artículo 54.2.a/ de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, que hace la Sala de instancia en orden a la posibilidad de acordar la aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación urbanística en los casos en que resulte preciso introducir correcciones, en lugar de disponer la suspensión de la aprobación a que se refieren los apartados b / y c/ de ese mismo artículo 54.2 de la Ley autonómica así como el art. 161.3.a/ del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

Según la recurrente, que sigue fielmente el criterio del voto particular, la documentación presentada por el Ayuntamiento una vez conocida la propuesta de suspensión formulada por la Ponencia Técnica -después de la aprobación provisional y con anterioridad al de aprobación definitiva- no podía ser tenida en cuenta; y ello porque con la aprobación provisional había finalizado la tramitación municipal del Plan, de manera que a partir de ese momento no es posible, al no ser existir norma autonómica que lo autorice, que el Ayuntamiento proponga la aprobación con modificaciones introducidas después de la aprobación provisional, salvo que el órgano autonómico entienda que deben subsanarse las deficiencias observadas. Y como en el caso que nos ocupa la Comisión de Urbanismo no había acordado la suspensión para subsanación de deficiencias, que era lo propuesto por la Ponencia, entiende la recurrente, en armonía con el voto particular, que las modificaciones introducidas en el acuerdo de aprobación definitiva vulneran el principio de autonomía local.

Para un adecuado tratamiento de la cuestión suscitada en el motivo de casación es aconsejable determinar el alcance de la condición a que se supeditaba la eficacia y vigencia del Plan. En términos estrictamente formales, la condición impuesta consistía, como hemos visto, en que se diligenciaran con la fecha de aprobación del Pleno los planos que habían resultado modificados como consecuencia de las prescripciones contenidas en los informes. Ahora bien, nada se dice en el recurso sobre el contenido material y alcance de las modificaciones operadas en la cartografía; y esto, claro es, dificulta el examen de la cuestión relativo a la alegada vulneración del principio de autonomía local. Por ello, ya que la recurrente no lo explica, no está de más que nosotros añadamos que se trata de los planos de información, cuya omisión había echado en falta el informe de la Ponencia Técnica; y así se refleja en el acuerdo de aprobación definitiva, en el que literalmente se dice: "Falta dentro de los planos de información el correspondiente a la Normativa Urbanística en vigor, así como los correspondientes a red de alumbrado, riego en caso de existir y tratamiento de calles (pavimentadas o sin pavimentar), figurando la red de suministro y la de saneamiento en los planos de ordenación, que incluyen las redes existentes o las de ampliación". Esa y no otra era la documentación gráfica que debía ser aprobada por el Ayuntamiento e incorporada, una vez diligenciada, al instrumento de ordenación.

CUARTO.- Aclarado ese dato al que acabamos de referirnos, es oportuno recordar lo declarado por esta Sala en reciente sentencia de 17 de mayo de 2012 (casación 807/2010 ), de cuyo fundamento segundo extraemos los siguientes párrafos:

““ (...) En el ejercicio de sus competencias, las comunidades autónomas, al resolver sobre la aprobación definitiva de los Planes Generales deben pronunciarse no solo sobre las cuestiones de legalidad, sino también sobre los aspectos relativos a la defensa de los intereses supramunicipales; y, desde esta perspectiva puede introducir directamente modificaciones en el Plan, que es lo que aquí se ha producido, siempre que no se rebasen ciertos límites.

A dichos límites, que aquí no podemos considerar sobrepasados, se refiere la sentencia de esta Sala de 30 de enero de 1991 en los siguientes términos "... ante todo, los fijados por la definición de las competencias autonómicas y además los siguientes - SS de 22-12-90 y 24-12-90 -: a) Los derivados del principio de la participación ciudadana en la elaboración del planeamiento para dotar a éste de la necesaria legitimación democrática - SS de 4-11-86 y 1-12-86, 18-9-87, 28-10-89 de 19-1-89, 30-1-89 y 24-7-89, 13-3-90, 30-4-90 y 30-10-90, etc.- y que impone que toda modificación sustancial excluya la posibilidad de su introducción directa por la Comunidad, dada la necesidad de reiterar el trámite de información pública b) Los impuestos por el principio de la autonomía municipal: si la modificación establecida por la Comunidad Autónoma en el marco de sus competencias no es sustancial, pero tiene, en otros ámbitos del plan, repercusiones que permiten diferentes soluciones, la modificación exigirá la decisión al respecto del municipio, lo que habrá de dar lugar a la suspensión del acuerdo de aprobación definitiva. El sistema trazado es de indudable complejidad y desde luego sería deseable que en un planeamiento más amplio que el municipal se recogieran ya las determinaciones derivadas de los intereses autonómicos, lo que simplificaría el trámite de aprobación definitiva: bastaría entonces con la virtualidad del principio de jerarquía normativa en su aplicación al planeamiento Pero ello no priva de virtualidad a la solución expuesta".

Por otra parte, en cuanto a la interpretación del artículo 132.3.b/ del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, la sentencia de esta Sala 20 de enero de 1998 recordaba la jurisprudencia en la que "....superando una interpretación puramente literal del art. 132.2 b) del Reglamento de Planeamiento (debe decir 132.3.b), se viene admitiendo la posibilidad de que la Comunidad Autónoma introduzca directamente modificaciones en el momento de la aprobación definitiva dentro de ciertos límites - SS. 22 y 24 de diciembre de 1990 y 30 enero y 12 de febrero de 1991 ".

La interpretación contraria, ya superada, consideraba que el artículo 132.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico impedía la posibilidad de introducir directamente rectificaciones o modificaciones en el acuerdo de aprobación definitiva al entender que la subsanación correspondía en todo caso a la Administración local que había otorgado la aprobación provisional. Pero ésta, que es en definitiva la tesis de la recurrente, no se corresponde, según hemos visto, con la jurisprudencia de este Tribunal Supremo...”“.

Conjugando esas consideraciones con la normativa autonómica aplicable al caso presente, el propio artículo 54.2.a/ de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, contempla la posibilidad de que en el acuerdo de aprobación definitiva se subsanen las deficiencia observadas mediante la introducción de las correcciones, modificaciones o innovaciones necesarias.

Por lo demás, abundando en el examen de la incidencia de los acuerdos de aprobación de los planes por los órganos de las comunidades autónomas en el ámbito de la autonomía local, procede recordar aquí lo declarado por esta Sala en sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/04 ), cuyas consideraciones hemos reiterado luego en sentencia de 2 de abril de 2009 (casación 67/2005 ) y en la más reciente, ya citada, de 17 de mayo de 2012 (casación 807/2010 ):

““ (...) Constituye reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias" ( STC 240/2006, de 20 de julio, recogiendo lo declarado en las anteriores SSTC 32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.

A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante "un concepto jurídico de contenido legal", que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto predicable, igualmente, en relación con los demás Administraciones en la aplicación de las leyes, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.

Pues bien, la expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias, como señala la citada STC 240 /2006, recordando lo declarado en la también citada STC 40/1998. Ahora bien, en este ámbito sectorial confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos a salvaguardar rebasan el ámbito puramente local, se legitima el control sobre el plan, en sus aspectos discrecionales, en los términos que seguidamente exponemos.

CUARTO.- Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990, que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006, que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ex artículo 9.3 CE.

Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos...”“.

Ahora bien, una vez recordada esa jurisprudencia, ya hemos indicado que la recurrente plantea aquí un debate abstracto, sin adentrarse en lo más mínimo en el contenido de las modificaciones introducidas, cuyo alcance tampoco se detuvo a examinar en el proceso de instancia. Y aunque las exigencias de la autonomía local se proyectan intensamente sobre las decisiones en materia de planeamiento urbanístico, que corresponden básicamente al municipio en todo lo relativo a su formulación y a la primera parte de su tramitación, también las Comunidad Autónoma tiene participación fundamental en las decisiones de planificación, tanto en los aspectos del control de la legalidad como cuando concurran intereses de carácter supramunicipal (véase STC 51/2004, de 13 de abril, F.ºJ.º 12). Por esta razón, el planteamiento del motivo de casación es insatisfactorio pues se reduce a una conjetura teórica sobre la vulneración del principio de autonomía local, de manera que, al omitir la recurrente toda indicación sobre el contenido material de las prescripciones a introducir en la documentación gráfica del Plan, difícilmente cabe sostener que aquéllas pudieran comprometer el principio de autonomía local. En este sentido, la propia sentencia de instancia pone de manifiesto que la recurrente "...ni siquiera ha señalado que los Planos modificados a cuyo diligenciado se condicionó la publicación incidieran o alteraran determinaciones de esos sectores".

En fin, no está de más señalar que la denuncia que formula la recurrente sobre vulneración de la autonomía local contrasta con la posición mantenida por el Ayuntamiento de Tordesillas, tanto en el proceso de instancia como ahora en casación, que en ningún momento ha considerado que haya existido tal vulneración.

A modo de recapitulación. Una vez afirmada la posibilidad de introducir directamente modificaciones en el acuerdo de aprobación definitiva de los planes, bajo ciertos límites, entre ellos los impuestos por el principio de la autonomía municipal, para sostener que tales límites han sido extravasados es obligado adentrarse en el contenido material de las modificaciones operadas -en este caso, en el contenido de los planos modificados-, tarea que la recurrente ha omitido por completo, lo que conduce a la desestimación del motivo. Además, ya hemos señalado que en este caso los documentos a subsanar eran determinados planos de información; y no los planos de ordenación.

En definitiva, compartimos el criterio de la Sala de instancia de considerar correcta la aprobación condicionada, esto es, otorgando la aprobación si bien sometiendo su eficacia a la condición suspensiva de que el Ayuntamiento introdujera determinadas modificaciones en los planos de información, sin alcanzar a los de ordenación y, por tanto, sin que hubiese afectación del principio de autonomía local.

QUINTO.- Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las administraciones recurridas al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil quinientos euros (2.500 €) por el concepto de honorarios de defensa de cada una de la Administraciones recurridas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación n.º 2511/09 interpuesto en representación de D.ª Lina contra la sentencia de la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, de 27 de febrero de 2009 (recurso contencioso-administrativo 1286/2006 ), con imposición de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento de derecho quinto de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia hallándose la Sala celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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