LA REFORMA LOCAL: COMPETENCIAS MUNICIPALES Y PAPEL DE LAS DIPUTACIONES. PRIMERAS IMPRESIONES, por Rafael Jiménez Asensio, Socio-Director de Estudio de Consultoría Sector Público, profesor universitario y abogado

El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través un Grupo Interadministrativo coordinado por el INAP, ha puesto en circulación un importantísimo documento titulado Propuesta de modificación de la Ley 7/1985, reguladora de las bases de régimen local. Dicha propuesta tiene un amplio calado e incuba –a pesar de articularse como “modificaciones puntuales” de la LRBRL- cambios de enorme profundidad potencial que abren, además, escenarios inciertos que pueden suponer –depende la intensidad que se quiera aplicar al modelo propuesto- una afectación sustancial de la planta municipal ahora existente (aunque sin “el ruido” que producen las fusiones o supresiones de municipios) con implicaciones colaterales sobre otros niveles de gobierno local o entidades locales intermedias (Diputaciones, Cabildos, Consejos Insulares, Comarcas y Mancomunidades). En este comentario, el autor se centra en el análisis de dos puntos críticos: por un lado, el replanteamiento que la propuesta hace de las competencias municipales (tanto en su diseño como en su ejecución); y, por otro, en el papel que le atribuye a las Diputaciones provinciales.

El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través un Grupo Interadministrativo coordinado por el INAP, ha puesto en circulación un importantísimo documento titulado Propuesta de modificación de la Ley 7/1985, reguladora de las bases de régimen local (LRBRL) que, acompañado de un texto articulado, centra su punto de atención en las competencias municipales, pero cuyo radio de acción se extiende, asimismo, a una “silenciosa” reformulación de la planta municipal existente en cuanto que, tal como se verá, los municipios que no alcancen determinados estándares de calidad en sus servicios obligatorios se verán obligados a encomendarlos a otras instancias.

Este breve comentario –que, por la importancia y complejidad del tema, se extenderá más de lo que es razonable en un BLOG- tiene por objeto tratar algunos de los puntos críticos de esa Propuesta de Reforma (PR), pues sin duda esta cuestión abrirá de inmediato un amplio debate político, académico y en los medios de comunicación.

La PR tiene un amplio calado e incuba –a pesar de articularse como “modificaciones puntuales” de la LRBRL - cambios de enorme profundidad potencial que abren, además, escenarios inciertos que pueden suponer –depende la intensidad que se quiera aplicar al modelo propuesto- una afectación sustancial de la planta municipal ahora existente (aunque sin “el ruido” que producen las fusiones o supresiones de municipios) con implicaciones colaterales sobre otros niveles de gobierno local o entidades locales intermedias (Diputaciones, Cabildos, Consejos Insulares, Comarcas y Mancomunidades).

En este primer comentario, me detendré exclusivamente en dos puntos críticos: por un lado, en el replanteamiento que la PR hace de las competencias municipales (tanto en su diseño como en su ejecución); y, por otro, del papel que le atribuye la PR a las Diputaciones provinciales. El resto de cuestiones se abordarán en un Estudio posterior.

Los cambios que prevé la PR en materias de competencias municipales son sustantivos. A modo de apretada síntesis serían los siguientes:

a) Se “acorta” el listado de ámbitos materiales de competencia municipal que se regula en el artículo 25.2 LRBRL . Desparecen, así, la enseñanza y la salud como ámbitos materiales en los que los municipios pueden ejercer competencias propias, previéndose únicamente que las Comunidades Autónomas deleguen determinadas facultades en los municipios sobre esos ámbitos. Punto importante, por las implicaciones presupuestarias que tiene. Además “toca” a las propias competencias autonómicas y desactiva –lo que puede ser más complejo- determinadas previsiones estatutarias.

b) Se eliminan las “Actividades complementarias” municipales mediante la propuesta de supresión del artículo 28 LRBRL . Esto puede tener implicaciones muy serias sobre la cartera de servicios de los municipios (y, obviamente, sobre la organización, régimen económico-financiero, infraestructuras y recursos humanos ahora existentes). Piénsese que en ese artículo 28 LRBRL se recogen ámbitos materiales de tanta trascendencia como educación, cultura, promoción de la mujer, vivienda, sanidad y medio ambiente, así como se da cobertura al ejercicio de otras actividades (aunque no se recojan en el listado) tales como la promoción económica.

c) No obstante, esta prohibición de ejercer “competencias impropias” se flexibiliza mediante la nueva redacción dada al aparto 3 del artículo 7 LRBRL , cuando se prevé que, con carácter excepcional, podrán las entidades locales “ejercer competencias no previstas en la Ley”. Pero para ello se requiere la concurrencia de dos requisitos: 1) que las competencias propias de los municipios estén suficientemente garantizadas; y 2) que, en particular, se cumplan los requerimientos establecidos por la legislación de estabilidad presupuestaria. Y es este último punto, en efecto, el que puede afectar al nervio del problema. De acuerdo con la PR los ayuntamientos sólo podrán ejercer “competencias impropias” (y, por tanto, mantener su actual “cartera de servicios”), si cumplen las exigencias previstas en materia de déficit público, deuda pública y techo de gasto en la LO 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria . No cabe ocultar que los problemas vendrán en aquellos casos en que no se cumplan las citadas exigencias; esto es, que no haya equilibrio o superávit presupuestario, que se incumplan las previsiones de la regla de gasto (y, entre ellas, la obligación de destinar íntegramente los ingresos por encima de lo previsto a la reducción del nivel de deuda), o, en fin, que se superen los límites de deuda pública.

d) Asimismo, el ejercicio de la iniciativa pública para llevar a cabo actividades económicas se condiciona a que la entidad local preste adecuadamente –con arreglo a los estándares de calidad establecidos por un real decreto del Gobierno central- los servicios mínimos obligatorios y no suponga riesgo para la sostenibilidad financiera de los municipios. El proyecto lo aprueba inicialmente el Pleno de la entidad local, pero la aprobación definitiva en todos los supuestos compete al órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma. Una interferencia grave en la autonomía local, pues se hace extensiva también a las actividades en régimen de libre concurrencia.

Pero la vuelta de tuerca más intensa al cambio de modelo se sitúa en la nueva regulación de los servicios mínimos obligatorios según el umbral de población que tengan los municipios. Efectivamente, el eje central de la PR se encuentra en la reserva que la modificación de la LRBRL lleva a cabo a favor del Gobierno para que, por medio de real decreto, establezca los estándares de calidad para todos o algunos de los servicios públicos previstos en el artículo 26 LRBRL . Se trata, prácticamente, de una “reserva en blanco” sin condicionamiento alguno de tipo material, pues únicamente se prevé que la finalidad de la medida es servir de base para fijar los recursos financieros asignados por el Estado a las entidades locales. Una operación a través de la cual “el legislador básico” habilita al Gobierno para que mediante esa sutil técnica condicione directamente la actual planta municipal (así como las mancomunidades existentes) y active un procedimiento extraordinario de atribución expresa de la gestión de tales servicios mínimos obligatorios a las diputaciones.

Esa determinación por el Gobierno de los estándares de calidad de los servicios mínimos es, por tanto, la “pieza maestra” de esta reforma. A partir de esa fijación, arranca un proceso que puede conducir a la reformulación de la planta municipal o, cuando, menos al desapoderamiento parcial a determinados Ayuntamientos del ejercicio de determinados servicios obligatorios y a encomendar su prestación a las Diputaciones, Cabildos, Consejos Insulares y, en su caso, Comunidades Autónomas uniprovinciales.

El procedimiento que se prevé para que esa solución institucional tome cuerpo, se basa en los siguientes elementos:

a) La “asistencia” de las Diputaciones a los Municipios se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios mínimos. Esta “puntual” modificación tiene, sin embargo, un impacto nada desdeñable: supone, en efecto, un cambio cualitativo del papel que tienen las diputaciones en el sistema actual, pues la “asistencia técnica” se transforma en “prestación directa” de tales servicios mínimos a los ciudadanos y, además, por una institución que tiene una legitimidad democrática indirecta y a la que los ciudadanos ni los grupos municipales pueden exigir directamente responsabilidades políticas por la gestión. El déficit democrático que tal proceso puede generar no creo que haya sido valorado convenientemente. Aparte de otras disfunciones que también se pondrán de manifiesto.

b) En los municipios de menos de 20.000 habitantes, cuando no se cumplan los estándares de calidad aprobados por el Gobierno central, la Comunidad Autónoma encomendará a las Diputaciones la prestación en el ámbito municipal de todos o algunos de esos servicios. En este importante proceso de concreción, el papel estelar parece asignarse a la Comunidad Autónoma que encomendará tal prestación de los servicios municipales (pueden ser todos, algunos o alguno) a las Diputaciones atendiendo a una serie de criterios: 1) La naturaleza del servicio; 2) la población; y 3) la sostenibilidad financiera. De aquí parece deducirse que en manos de las Comunidades Autónomas se deja la posibilidad de establecer la delimitación territorial del ámbito de prestación de tales servicios (se presume que, con la finalidad de “salvar formalmente” las competencias autonómicas de organización territorial), mientras que a las Diputaciones se les reserva la elección de la forma de gestión. No parece que quepa margen para la actuación dispositiva de la encomienda, pues esta se producirá automáticamente cuando se detecte un déficit de estándar de calidad en la prestación. En este aspecto, se prevé que sea “el ámbito comarcal” el que preferentemente se considere para la prestación común obligatoria de los servicios mínimos por parte de las diputaciones. Ni qué decir tiene que esta “encomienda” de la gestión de tales servicios municipales a las diputaciones puede dar lugar a situaciones de “geometría variable” en el modo y manera de organizar o gestionar todos o algunos de los servicios mínimos, además –como hemos visto- de obligar necesariamente a las diputaciones a proyectarse en el territorio.

c) Los municipios afectados por esta compleja operación de rediseño de la prestación de servicios mínimos obligatorios, acordarán con las diputaciones el traspaso de instalaciones y personal. Por consiguiente, las estructuras administrativas afectadas por este proceso de traslado de la prestación de servicios mínimos municipales a las diputaciones “se traspasan” a la entidad provincial, que deberá proyectar su actividad “de asistencia” preferentemente a este tipo de cuestiones. La complejidad de un proceso de traspaso de tales características puede perfectamente intuirse. Por tanto, un cambio cualitativo de primer orden en lo que son hasta la fecha las diputaciones provinciales que, salvo supuestos muy puntuales, no prestan directamente servicios a los ciudadanos.

Dejando de lado que también las mancomunidades se someterán a estos procesos de evaluación y, caso de no superarlos sus servicios se encomendarán a las diputaciones de forma forzosa (municipios de menos de 20.000 habitantes) o voluntaria (más de 20.000 habitantes), la PR prevé un período de un año para llevar a cabo la evaluación del conjunto de servicios de los Ayuntamientos (independientemente del umbral de población). Si del resultado de la evaluación se deriva que no pueden mantener los servicios facultativos o las actividades económicas, deberán suprimirlos. Si se trata de servicios obligatorios podrá privatizarlos, siempre que no conlleven ejercicio de funciones públicas. Si la evaluación negativa, en cambio, afecta a los servicios mínimos obligatorios, y si los municipios tienen una población inferior a 20.000 habitantes deberá encomendarse su prestación –como ya se ha visto- a las diputaciones provinciales, mientras que si tienen una población superior podrán adoptarse fórmulas de prestación supramunicipal o atribuir esos servicios a las diputaciones.

En fin, un cambio de modelo radical que puede tener afectaciones plurales e intensas sobre el modo y manera de gestionar los servicios por parte de los ayuntamientos, con especial énfasis (aunque no exclusivo) sobre los municipios de menos de 20.000 habitantes. El papel de las diputaciones sufre un proceso de “mutación” intenso y obligará a replantear el modelo institucional y de gestión, así como su propia organización, de tales entidades, que se verán abocadas a prestar “por sustitución” servicios mínimos obligatorios en diferentes municipios de su provincia.

En el despliegue de esta reforma pueden aparecer muchos problemas y de diferentes intensidad. Hay muchas cuestiones que pueden producir ciertas dudas (cuando no perplejidad) en el diseño de esta reforma. Apuntemos, para concluir, algunas de ellas:

a) La PR parece confundir conceptualmente “servicios mínimos obligatorios” con “competencias municipales”. En el enunciado de la PR se habla de “Competencias municipales”, pero en el desarrollo de la misma se abordan esencialmente “servicios”. Las competencias, es verdad, se “tocan”, pero el fondo de la reforma se centra en “los servicios”, ya sean estos “obligatorios” (artículo 26 LRBRL) o “facultativos” (que los pretende “asimilar” a las “competencias impropias”). La óptica de “servicios” que está omnipresente en la PR ensombrece las potencialidades políticas de la autonomía municipal y se solapa sobre el ámbito de competencias como núcleo de potestades atribuidas a un gobierno local sobre una serie de materias. Una visión estrecha (“administrativizada” o “de gestión”) de la autonomía municipal, que puede tener consecuencias sobre la configuración futura de esta y que casa difícilmente con los postulados de la Carta Europea de Autonomía Local .

b) Esta confusión plantea un problema nada menor: la prestación de determinados servicios mínimos obligatorios se sustrae a determinados municipios (siempre que no alcancen los estándares de calidad), pero las competencias siguen siendo de la titularidad de los ayuntamientos correspondientes. Y ello nos conduce derechamente a la pregunta de cuál es la entidad que ostenta las “potestades normativas o regulatorias” de esos servicios: con el redactado actual debería seguir siendo el ayuntamiento y no las diputaciones provinciales (a las que solo se les encomienda la gestión). Esto puede plantear desajustes notables en este diseño.

c) Desde un punto de vista político-institucional el proceso puede tener profundas consecuencias: ¿qué ocurrirá en aquellos ayuntamientos que se vean “desapoderados” de todos los servicios mínimos obligatorios?; ¿tendremos ayuntamientos que no serán municipios (esto es, con órganos representativos sin facultades efectivas y sin “administración municipal”)?; ¿qué pasará si las mayorías del ayuntamiento “desapoderado” y las de la diputación no coinciden?; ¿quiénes y a través de qué vías responderán políticamente de la (mala) gestión de los servicios mínimos obligatorios encomendados?; ¿podrá haber municipios que sean “desapoderados” de un servicios o de varios y otros limítrofes no o de otros distintos?; ¿Cómo gestionar esa asimetría?; ¿Se ahorrará realmente algo en todo este complejo proceso?; ¿Se ha hecho algún estudio empírico de impacto en los costes de los servicios? Demasiadas preguntas, muchas, a las que habrá que dar respuesta cabal sin pausa.

d) Las diputaciones provinciales (por no traer ahora a colación otros gobiernos locales intermedios, cuya posición en esta materia es muy distinta) deberán sufrir un radical proceso de transformación institucional y de modernización de sus estructuras para ser capaces realmente de alcanzar tales retos. En realidad su condición “existencial” se ve sustancialmente alterada: la “prestación de servicios” será central, la “asistencia técnica” (configurada como asesoramiento o apoyo a los gobiernos municipales) residual. No cabe ocultar que estos procesos no serán sencillos, pues caminar desde una perspectiva “asistencial a distancia” a una óptica de “prestación de servicios en el territorio” supone un giro que bien se puede calificar de “copernicano”.

e) Además, el sistema electoral y la estructura político-institucional de las diputaciones, sin adentrarnos ahora en los niveles directivos o en el modelo de gestión de personal, se encuentra lejos en estos momentos de satisfacer esas demandas. Ciertamente, hay un espacio temporal por medio importante para implantar la reforma (un año desde su entrada en vigor), pero tal vez sea escaso para la transformación que se requiere. Unas instituciones con legitimidad democrática indirecta, con equipos de gobierno “con doble dedicación”, con estructuras directivas (por lo común) endebles, con escasa cultura de gestión directa y con un personal acostumbrado a “hacer otras cosas”, requerirán mucha inversión en organización, innovación y formación de personal para acometer tales objetivos. A ello se añadirá el problema del “personal traspasado” y su encaje en la organización.

f) Se ha adoptado una reforma que claramente se inclina por situar a las diputaciones provinciales como instituciones dedicadas “preferente o exclusivamente” al pequeño y mediano municipio. Es verdad que no se impide (con carácter voluntario) que también presten los servicios de municipios de más de 20.000 habitantes, pero la “especialización” parece ser definitiva. Lejos, por tanto, de la atribución de competencias propias a las Diputaciones y de su vocación de servicio “a todo el territorio”, como se propuso en el Libro Verde de los gobiernos locales intermedios. Y bajo ese presupuesto surge de inmediato la falta de sintonía entre el sistema electoral y la forma de gobierno de las diputaciones y el papel de entidad prestadora directa de servicios a los ciudadanos de pequeños y medianos municipios que se le pretende dotar.

g) La PR, en fin, fortalece indirectamente los poderes del Gobierno central, sobre todo a partir del reconocimiento de que determinará los estándares de calidad de los servicios de los municipios y mancomunidades; debilita, por un lado, las competencias autonómicas (pues aunque formalmente las mantiene, materialmente las vacía) dejándoles un papel residual en la organización del territorio (sus opciones se limitan al establecimiento de “clusters” o demarcaciones de prestación de tales servicios; refuerza notablemente el papel de las diputaciones, aunque las “muta” sustancialmente de contenido (y abre serias incógnitas sobre su actual funcionalidad para dar respuesta a tales retos); y, en fin, limita o castra (según los casos) la autonomía municipal, sustrayéndole por vía indirecta toda capacidad de decisión sobre servicios mínimos obligatorios que se prestan a los ciudadanos y sobre cuya prestación el Alcalde y su equipo de gobierno ni los grupos políticos de la oposición nada van a poder decir a sus ciudadanos.

Sin duda no es fácil rediseñar una planta municipal tan compleja (y posiblemente tan ineficiente) como la que tenemos en el Estado autonómico. Suprimir, reducir, fusionar o agrupar municipios es una tarea hercúlea que ya había recibido no pocas contestaciones, tanto de los actores políticos como los ciudadanos. Se ha optado por dejar “inmaculado” (por ahora) el mapa de ayuntamientos, pero sutilmente se inicia una vía (posiblemente un largo proceso en el que se necesitará mucha voluntad política sostenida para llevarlo a cabo) en la cual mediante “la constatación” de que no son eficiente se vaciará a muchos de esos ayuntamientos de poderes de gestión efectivos (cuántos sean los municipios afectados será consecuencia de qué estándares de calidad se fijen). Dispondremos así de muchos ayuntamiento con estructuras política formales, pero sin administración efectiva total o parcialmente.

Cabe preguntarse si es esta una solución definitiva a los problemas del minifundismo municipal en España. El tiempo lo dirá, pero creo que deberán ajustarse muchas cosas antes de que esta propuesta de reforma eche andar, pues en caso contrario puede crear más problemas de los que realmente pretende resolver.

Este artículo fue publicado en el blog de la página web de Estudio de Consultoría Sector Público:

Estudio de Consultoría Sector Público

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