TRANSMISIONES GRATUITAS DE BIENES MUEBLES E INMUEBLES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: CESIONES GRATUITAS Y MUTACIONES DEMANIALES INTERADMINISTRATIVAS (I), por Fernando García Rubio, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos

Los bienes constituyen uno de los tres elementos indispensables para la existencia de una organización y forman parte de ésta. Las relaciones interadministrativas son también relaciones patrimoniales en las que se verifican constantemente transferencias o traslados de bienes, ya sea por acuerdo voluntario, mediante convenio, o por ejercicio de la potestad expropiatoria en relación con los bienes públicos pertenecientes a unas y otras.
Las dos grandes fórmulas previstas en nuestro ordenamiento jurídico para las traslaciones voluntarias son las cesiones de bienes que están específicamente referidas a la traslación de la titularidad de los bienes de naturaleza patrimonial y por otro lado, las denominadas mutaciones demaniales, referidas a la traslación de la titularidad de los bienes que gozan de dicha naturaleza jurídica, cuando éstos están afectos a un uso o servicio público, esto es, comparten la categoría de bienes de dominio público en sus diversas variantes.

Por vía de principio, las cesiones con carácter gratuito pueden producirse en relación con los bienes patrimoniales, no sólo entre administraciones públicas, sino que una administración pública puede ceder gratuitamente un bien a otras entidades previstas expresamente en la legislación sobre bienes públicos, las mutaciones demaniales están expresamente reservadas a la transferencia entre entidades administrativas y fundamentalmente en el mismo sentido, para entidades administrativas de carácter territorial que puedan gozar de la capacidad para ostentar bienes de dominio público de forma genérica. Partiendo de estas características generales, y del núcleo distintivo de ambas figuras, el presente trabajo aborda el régimen jurídicos y de las cesiones gratuitas y de mutaciones demaniales haciendo especial hincapié en el régimen local.

I. Introducción

A la hora de abordar desde cualquier punto de vista la organización administrativa debemos de tener en cuenta que ésta es, tal y como destaca Cosculluela Montaner 1, una distribución de medios materiales, humanos y financieros encaminados a la consecución del fin previsto por el ordenamiento jurídico, en este caso y dentro del tema que nos ocupa y que pretendemos desarrollar, los medios materiales son los denominados bienes que al estar referidos a unas administraciones públicas, tendrán la consideración de bienes públicos en la dual consideración establecida en el art. 132 de la Constitución Española de 1978 de bienes demaniales, esto es afectos a un uso o servicio público y bienes patrimoniales, categoría general residual de todos aquellos que no tienen una afectación específica frente a los servicios o funciones públicas anteriormente señaladas.

Así, por tanto, los bienes constituyen uno de los tres elementos indispensables para la existencia de una organización y forman parte lógicamente de ésta, dando lugar a toda una serie de circunstancias en el marco de las denominadas relaciones interadministrativas caracterizadas por las determinaciones establecidas en el art 4º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y así, por ejemplo, el art. 55 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , en relación con los principios de cooperación y colaboración 2 entre los diversos entes públicos que configuran las organizaciones administrativas del estado plural en que se ha configurado España.

En ese sentido, al existir relaciones entre las diversas administraciones públicas, se pueden producir transferencias o traslados de bienes en virtud de dicha relación, ya sea por acuerdo voluntario, mediante convenio, o por ejercicio de la potestad expropiatoria en relación con los bienes públicos pertenecientes a unas y otras. Circunstancia esta que supone una necesidad de la adopción de un previo procedimiento administrativo, para la determinación de dicho acto de traslación de la titularidad de los bienes públicos, tengan carácter de bienes demaniales, o patrimoniales, desde unas administraciones hacia otras.

En dicha línea, debemos señalar que las dos grandes fórmulas previstas en nuestro ordenamiento jurídico para esas figuras de traslación con carácter voluntario entre unas administraciones y otras en la titularidad de los bienes públicos, son fundamentalmente y sin perjuicio de especialidades singulares que no vamos a desarrollar en el presente trabajo, las cesiones de bienes que están específicamente referidas a la traslación de la titularidad de los bienes de naturaleza patrimonial y por otro lado, las denominadas mutaciones demaniales, referidas a la traslación de la titularidad de los bienes que gozan de dicha naturaleza jurídica, cuando éstos están afectos a un uso o servicio público, esto es, comparten la categoría de bienes de dominio público en sus diversas variantes.

Así en relación con estas dos figuras jurídicas, debemos indicar que al igual que las cesiones con carácter gratuito pueden producirse en relación con los bienes patrimoniales, no sólo entre administraciones públicas, sino que una administración pública puede ceder gratuitamente un bien a otras entidades previstas expresamente en la legislación sobre bienes públicos, las mutaciones demaniales están expresamente reservadas a la transferencia entre entidades administrativas y fundamentalmente en el mismo sentido, para entidades administrativas de carácter territorial que puedan gozar de la capacidad para ostentar bienes de dominio público de forma genérica.

Tan sólo se plantea una excepción en este sistema de mutaciones demaniales en relación con entidades de carácter institucional que son las Universidades Públicas, toda vez que la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , recoge de forma expresa la posibilidad y naturaleza de dominio público de los bienes universitarios afectos a ese uso o servicio público y por tanto su capacidad para recibir o en su defecto establecer transferencias hacia otras, de bienes de dominio público de titularidad de las citadas universidades, circunstancia ésta que no concurren en otros entes institucionales o fundacionales dependientes de las diversas administraciones públicas.

Partiendo de estas características generales, y del núcleo distintivo de ambas figuras, que son cesiones gratuitas y mutaciones demaniales, deberemos de abordar las características de cada una de éstas, para posteriormente abundar sobre el procedimiento de realización y materialización de éstas.

Así en primer lugar nos centraremos en la figura de las mutaciones demaniales.

II. Las mutaciones demaniales

Mutación significa un cambio sobrevenido y por tanto en el aspecto que nos ocupa las mutaciones implican cambios en la calificación jurídica de los bienes, lo cual supone la necesidad de concurrencia de unos supuestos y a su vez unas consecuencias en la afectación correspondiente a todo bien de dominio público pero manteniendo la característica de su naturaleza demonial.

En primer lugar podemos señalar, conforme establece Santamaría Dacal 3, que son mutaciones demaniales las modificaciones que se producen en el estatuto jurídico de un bien demanial y que pueden consistir en la alteración de su afectación o destino, o en el cambio del sujeto público que ostenta la titularidad correspondiente. Así la citada Ley 33/2003, de 3 de noviembre, sobre Patrimonio de las Administraciones Públicas, regula en sus artículos 71 y 72 , de una forma mucho más extensa que la derogada ley de patrimonio del Estado, la figura de las indicadas mutaciones demaniales.

Cabe reseñar que por mutación demanial deberemos entender desde un punto de vista de la opción del legislador, lo previsto en el artículo 71.1 de la LPAP , y en concreto:

“La mutación demanial es el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio del Estado, con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella.”

Como no podía ser menos en un principio formalista y de derecho administrativo, debemos señalar que la mutación demanial tiene que tener un carácter necesariamente expreso, tal y como se determina en el artículo 71.2 de la ley de patrimonio de la AA PP , aunque se prevé la excepción recogida en el apartado 3 de dicho artículo 71, de los supuestos de reestructuración de órganos que pueden incorporarse a la transferencia correspondiente o traslación de la competencia y titularidad sobre el órgano afectado, desde unas entidades, u organismos, a otros.

Por su parte Cosculluela 4 entiende que la mutación demanial supone un cambio del tipo de servicio público o tipo de uso público al que está afecto el bien, con simultanea aceptación de otro distinto, lo cual implica que el bien no deja en ningún momento de ser dominio público.

Por otro lado el ya indicado Cosculluela 5 entiende que la cesión gratuita de bienes está vinculada a un fin que la justifique y puede ser de la propiedad o sólo del uso del bien, entendiendo dicho autor que la cesión de la propiedad solo cabrá a favor de las Comunidades Autónomas, entidades locales o fundaciones públicas.

Es tal la carga de esta condición que tiene una naturaleza modal, por lo que el incumplimiento de las condiciones suponen la resolución de la cesión, salvo que hayan transcurrido cuatro años de efectiva afectación a dicho fin en los términos del artículo 148.4 de la LPAP , con lo cual se considerará cumplida la citada carga modal y por tanto se procederá a la inexistencia de dicha obligación.

III. Clases de mutaciones demaniales

Conforme a las referidas determinaciones legales, podemos hablar de dos grandes tipos de mutaciones demaniales.

a) Por un lado la mutación por cambio de destino del bien, puesto que esta simplemente consiste en una modificación del destino del bien, esto es, en su afectación, pero sin variar su titularidad, del ente subjetivo detentador de ese bien público.

Así por ejemplo dentro de esta tipología podemos destacar en el ámbito local, la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de octubre de 1986, por medio de la cual se analiza el establecimiento de un acuerdo plenario municipal de cambio de uso, dentro de una afectación a la misma entidad local, entre una laguna o charca que venía siendo utilizada como abrevadero de ganado, para trasladarlo a un uso o servicio público de instalaciones deportivas. En este supuesto entendió el Tribunal Supremo que dicha actuación suponía una mutación demonial, variando la afectación del uso público de la charca al servicio público de la instalación deportiva, en este caso la piscina.

b) El segundo tipo de mutación demanial, es la que implicaría una traslación de la titularidad del bien, esto es, la mutación subjetiva, manteniéndose eso sí, la naturaleza demanial del bien, pero cambiando la entidad con competencia sobre éste.

Este es un principio que debe de incorporarse a nuestro sistema de organización territorial del estado autonómico.

Dentro de este aspecto organizativo de las administraciones públicas en relación con la traslación de bienes, podemos hablar a su vez de dos tipos de mutación demaniales: unas intrasubjetivas, esto es, las producidas dentro de la personalidad jurídica de cada una de las tres grandes administraciones territoriales, que podrían extenderse incluso a los entes o personificaciones jurídicas creadas o dependientes de cada una de ellas, previstas en el artículo 71.3 de la LPAP , las que a su vez podríamos denominar reestructuraciones orgánicas, señalándose en la ley que:

“En los casos de reestructuración orgánica se estará, en lo que respecta al destino de los bienes y derechos que tuviesen afectados o adscritos los órganos u organismos que se supriman o reformen, a lo que se establezca en la correspondiente disposición. Si no se hubiese previsto nada sobre este particular, se entenderá que los bienes y derechos continúan vinculados a los mismos fines y funciones, considerándose afectados al órgano u organismo al que se hayan atribuido las respectivas competencias sin necesidad de declaración expresa.”

Constituyendo como ya hemos anunciado, una excepción a la regla general al anteriormente relatado aspecto de la expresa mutación mediante resolución al efecto.

En ese sentido debemos señalar, que cuando nos encontramos ante traslaciones de los bienes alterándose la titularidad demanial entre diversas entidades administrativas, desde luego, entidades territoriales diferenciadas, nos encontramos ante las verdaderas mutaciones interadministrativas.

Esta distinción entre mutaciones demaniales de carácter subjetivo y objetivo es asumida por la legislación autonómica y así en concreto el artículo 7º de la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de Entidades Locales de Andalucía establece que dicha mutación demanial se produce por el cambio de destino de un bien de dominio público mediante el procedimiento reglamentario por las alteraciones del uso o servicio al que estuviera destinado el bien, o por la concurrencia de afectaciones que fueran compatibles, desarrollándose mediante el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía (aprobado por Decreto 18/2006, de 24 de enero), en el que en su artículo 11 se distingue entre las citadas mutaciones demaniales de carácter objetivo y subjetivo.

En la indicada legislación andaluza la mutación objetiva se produce en dos supuestos:

Alteración del uso o servicio público al que estuviere destinado para cambiarlo a otro del mismo carácter,

Concurrencia de aceptaciones que fueran compatibles.

Por su parte, las de carácter subjetivo se producen por el cambio de la Administración Pública titular del bien sin que se modifique el destino público, debiéndose regular mediante un acto administrativo expreso formalizado en convenio administrativo o acuerdo de transferencia de forma expresa, en el cual se consigue la alteración de la titularidad, con la correspondiente inscripción del citado título administrativo habilitante de la nueva titularidad en el Registro de la Propiedad correspondiente.

Por otro lado podemos afirmar que las mutaciones demaniales constituyen, según Moreu Carbonell 6, una de las novedades de la LPAP, puesto que en su redacción se introduce una regulación más completa de dicha figura, hasta ese momento regida por los artículos 124 y 125 de la ley de patrimonio del Estado.

En esencia, la mutación demanial consiste en una modificación de alguna característica ya sea subjetiva u objetiva, de los bienes y derechos de dominio público, de modo que sin que dejen de estar afectos a un uso o servicio público, y por tanto manteniendo la cualidad de bienes de dominio público, se produce una alteración, o bien del titular, lo cual supone una modificación subjetiva, o de la específica función o adscripción mediante afectación a un uso distinto, por tanto de carácter objetivo, cuando lo que en este caso se varía, son las condiciones de afectación.

Así por lo que se refiere a la mutación demanial de carácter subjetivo, esta ha sido discutida desde el punto de vista de la vulneración del principio de inalienabilidad de los bienes de dominio público, previstos por el artículo 132 de la Constitución y en ese sentido, debemos plantearnos dicha circunstancia y por tanto los requisitos y posibilidades para una mutación demanial de carácter subjetivo.

IV. Límites a las mutaciones demaniales

El límite del concepto de mutación demanial, se debe conectar intrínsecamente a la afectación al dominio público, en tanto en cuanto si se pretende que se pierda la cualidad de bien de dominio público, nos encontramos ante otro tipo de figura como es la desafectación, instrumento indispensable para el cambio de calificación jurídica de un bien demanial, que recuérdese, es uno de los elementos rectores de cualquier ley de patrimonio, sea estatal o autonómica, por la determinación del art. 132 de la Constitución que establece esa mutabilidad de los bienes demaniales. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, esto es, la mutación demanial, su cualidad, como hemos apuntado, es el mantenimiento de la afectación a un uso o servicio público, pero variando o bien la administración titular del bien, o bien la concreta afectación.

Debe de señalarse que, para que exista mutación demanial, igualmente debe haber una efectiva traslación de la titularidad y competencia sobre el dominio público correspondiente y es una traslación absoluta, no entrando dentro del ámbito de la mutación demanial, las meras gestiones en relación con la administración ordinaria del bien de dominio público, que no implique su traslación absoluta. Así las típicas adscripciones de bienes a entidades institucionales dependientes de la propia administración, pero manteniéndose la titularidad del bien en el ámbito patrimonial de la administración originaria, no corresponderían a la figura de la mutación demanial.

De hecho, como hemos apuntado anteriormente, la mutación demanial ha sido criticada por enfrentarse al principio teórico de inalienabilidad del artículo 132.1 de la Constitución , pero tal y como apunta la ya indicada Moreu Carbonell 7, existen ejemplos de traslación “Ope legis” de la titularidad de bienes de dominio público con anterioridad a la regulación de la mutación demanial de la LPAP , y así por ejemplo, en el ámbito local, cuando se produce una sucesión en la titularidad de los bienes de municipios por circunstancia de fusión o segregación, total o parcial, de términos municipales, tal y como se recoge en el art. 13 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y en el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio por el cual se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial en el ámbito de la legislación básica estatal, e igualmente y en idéntico sentido en las legislaciones autonómicas de régimen local correspondientes.

Por su parte, la mutación demanial objetiva, supone un cambio de destino o afectación del bien de dominio público, tanto en el seno de la misma administración titular, como acomodándose a la mutación demanial subjetiva, transfiriéndose a otra administración.

En realidad, tal y como afirma Moreu 8, ello supone jurídicamente una desafectación previa, con afectación simultanea a otro fin u otro uso o servicio público, tal y como se desprende del artículo 71.1 de la LPAP , y así nos encontramos multitud de transferencias de titularidad, como por ejemplo, la de las autovías o vías interurbanas, que se convierten en urbanas, siendo el caso prototipo típico, la de la antigua carretera de circunvalación M-30, transformada en la Calle 30, en el año 2002, desde el Ministerio de Fomento, al Ayuntamiento de Madrid.

En principio, todo este tipo de mutaciones demaniales intersubjetivas entre distintas administraciones, se plantea en el marco, como ya hemos apuntado, de la colaboración o cooperación interadministrativa, esto es, bajo el respeto del principio de autonomía de cada uno de los entes administrativos y la colaboración entre éstos para el cumplimiento de altos fines públicos de interés general. Pero puede ocurrir que nos encontremos ante situaciones que deberán de ejercitarse de modo coactivo, como es por excelencia, tal y como describen García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, la potestad expropiatoria 9.

Así en primer lugar, debemos de recordar la técnica de los convenios administrativos de cooperación, pero en caso contrario, esto es impedimento u oposición por parte de una administración frente a otra ante la expropiación, debemos recordar que todos los bienes demaniales tienen una característica común, dado que el art. 132 de la Constitución no distingue entre bienes de dominio público de titularidad respectiva de cada una de las administraciones públicas, ni de prevalencia de unas sobre otras, por lo cual se deberá estar en cuanto a la interpretación de la supremacía de unas sobre otras, al mayor interés público correspondiente, circunstancia esta que debe ser enjuiciada por los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en relación con ese principio de inalienabilidad. Así dicha cuestión ha sido tratada en la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 1994, en el que se procedió por parte de la administración estatal a la expropiación de bienes de naturaleza comunal de un municipio, para construir un campo de adiestramiento militar.

En dicha línea, el Tribunal Supremo en la indicada sentencia, parece admitir la viabilidad de las mutaciones demaniales implícitas a través de una expropiación, argumentando que “la utilidad pública, que constituye el fin y fundamento de la expropiación forzosa, se sobrepone a la utilidad o interés público que para el Ayuntamiento tienen los bienes comunales expropiados, y que en los supuestos de expropiación forzosa de bienes comunales, no es necesario un expediente de desafectación de tales bienes, puesto que esa desafectación está implícita en la expropiación y consiguiente afectación de los bienes a la utilidad pública que lo originó” fundamento jurídico 4º.

Esta cuestión que es habitual en la práctica, especialmente para ampliación de infraestructuras, expropiando o incorporándose en un expediente de expropiación bienes de titularidad de dominio público local, es discutida por la reiteradamente citada profesora Moreu Carbonell 10 ,puesto que en su opinión afecta al principio formal de inalienabilidad de los bienes de dominio público. Cabe recordar en ese sentido la expresión y conceptuación de Menéndez Rexach sobre la escala de la demanialidad 11, esto es, una mayor afectación a un mayor o más intenso uso o servicio público de unos bienes de dominio público sobre otros u otras categorías.

Evidentemente en el caso de los bienes comunales, nos encontramos con un escaso ámbito en la afectación, desde el punto de vista del interés general tradicional, toda vez que su carácter de bienes de dominio público sólo ha quedado claro a través del artículo 79.2 de la LRBRL , siendo tradicionalmente su carácter el de un bien particular general de los vecinos de la población.

Otro límite a la mutación demonial, en palabras de González García 12, es el existente en relación con que sólo se puede producir entre bienes que tienen funciones intercambiables de forma potencial. Dicho autor afirma que la mutación demanial intersubjetiva, es una extensión del artículo 71 LPAP , de los cambios objetivos anteriormente aludidos, circunstancia esta que tiene su fundamento como no podía ser menos, en el estado descentralizado previsto en el art. 137 de la Constitución y la pluralidad de administraciones públicas, así como en el concepto de autonomía local derivada del art. 140 de la Carta Magna y por tanto de la jurisprudencia constitucional garantista con respecto a la legislación anterior, puesto que si bien existían Entidades locales en el régimen preconstitucional, estas estaban claramente supeditadas a la administración estatal.

Otro aspecto a tener en cuenta en las mutaciones demaniales, es su equiparación o limitación a y por otras figuras afines como consecuencia de la actuación administrativa. En ese sentido, debemos recordar la importancia del planeamiento urbanístico en relación con la consideración de dominio público de determinados bienes, obras y servicios, lo cual puede implicar que a través de la aprobación definitiva de las correspondientes figuras del planeamiento, se proceda a la mutación demanial por configurar este otras funciones o adscripciones.

En ese sentido, debemos destacar que por ejemplo en la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 2001 , recoge en su fundamento jurídico 2º, la implícita mutación demanial de terrenos destinados a autovía, que un plan especial destina a otro tipo de vía de comunicación, indicando el Tribunal, que se produce una mutación demanial, toda vez que se mantiene una función de servicio al interés público.

Ahora bien, esta posibilidad no es absoluta, puesto que debemos recordar que la institución de la reversión opera pese a la modificación introducida en la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 , por la ley de Ordenación de Edificación 38/1999 , sobre la efectiva afectación durante diez años al uso o servicio público, el Tribunal Supremo ha señalado en su Sentencia de 21 de noviembre de 2005 , que el destino a otro fin distinto, no puede subsanarse mediante la mutación demanial en los supuestos de reversión, puesto que en este caso operarían las reglas de los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa y 63 y siguientes de su Reglamento de ejecución de 1957 .

En dicha línea, sí debe señalarse que la aprobación definitiva de un plan general de ordenación urbana, no supone en sí misma la mutación demanial, puesto que ésta requiere de un acuerdo expreso, tal y como hemos señalado anteriormente y recoge de forma igualmente expresa la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2002 , que exige un expediente expreso para el cambio del destino de un bien concreto y no la mera incorporación de éste cambio a través del PGOU.

Por otro lado, debemos señalar la diferencia de la mutación con otras figuras como la cesión o la desafectación, pese a que algunos bienes demaniales recojan en sus regulaciones propias, confusiones evidentes, tal y como por ejemplo, ocurre con el título II de la ley 3/1995, de 23 de marzo, de vías pecuarias , que lleva como rúbrica “Enajenación de vías pecuarias innecesarias”.

V. Procedimiento de mutación

El procedimiento para la realización de las mutaciones demaniales solo está regulado de forma expresa en el artículo 72 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre del Patrimonio de las Administraciones Públicas , para el ámbito de la Administración general del Estado careciendo este artículo de carácter básico y por tanto no siendo aplicable a las Administraciones autonómicas, ni a las Entidades Locales.

En este sentido el citado artículo indica:

“La mutación de destino de los bienes inmuebles de la Administración General del Estado o afectos al cumplimiento de fines o servicios de ésta, compete al Ministro de Hacienda. La incoación e instrucción del correspondiente procedimiento se acordará por la Dirección General del Patrimonio del Estado, a iniciativa propia o a propuesta del departamento u organismo interesado.

2. La orden de mutación demanial requerirá para su efectividad, de la firma de un acta, con intervención de la Dirección General del Patrimonio del Estado y los departamentos u organismos interesados.

3. La mutación de destino de los bienes muebles del Patrimonio del Estado se realizará por los propios departamentos u organismos interesados en la misma.

Para ello se formalizarán por las partes las correspondientes actas de entrega y recepción, que perfeccionarán el cambio de destino de los bienes de que se trate, y constituirán título suficiente para las respectivas altas y bajas en los inventarios de bienes muebles de los departamentos.

4. La mutación de destino de los bienes y derechos demaniales propios de los organismos públicos para el cumplimiento dentro del organismo de sus fines o servicios públicos, se acordará por el ministro titular del departamento del que dependan, a propuesta de su presidente o director. Las mutaciones de destino de bienes y derechos demaniales propios o adscritos de un organismo, para el cumplimiento de fines o servicios de otro organismo o de la Administración General del Estado, serán acordadas por el Ministro de Hacienda, a propuesta conjunta de las dos entidades.

5. En el caso previsto en el apartado 3 del artículo anterior, los departamentos ministeriales o los organismos públicos a que queden afectados los bienes o derechos comunicarán a la Dirección General del Patrimonio del Estado la mutación operada, para que se proceda a tomar razón de la misma en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado.

Si la adaptación de la situación patrimonial a la reforma orgánica producida exigiese una distribución de los bienes entre varios departamentos u organismos, esta comunicación deberá cursarse con el acuerdo expreso de todos ellos. A falta de acuerdo, cada departamento u organismo remitirá a la Dirección General del Patrimonio del Estado una propuesta de distribución de los bienes y el Ministro de Hacienda resolverá en último término sobre la afectación.”

Igualmente el Real Decreto 1373/2009, de 28 de Agosto por el que se aprueba el Reglamento General de la ley 33/2203, de 3 de noviembre del Patrimonio de las Administraciones públicas recoge en su art 73 las determinaciones procedimentales de desarrollo del citado precepto, en este aspecto sólo debemos destacar la existencia de una aplicación a las otras entidades territoriales de las precisiones de dicha norma en cuanto a las mutaciones con origen en la Administración General del Estado, tal y como se refleja en dicha norma y en ese mismo sentido a la aceptación por parte de la propia Administración General del Estado, vinculando por tanto a ésta totalmente, pero solo con carácter voluntario o convencional a Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

Así cabe destacar que el citado artículo 73 recoge:

1. Corresponde al Ministro de Economía y Hacienda acordar la mutación de destino de bienes y derechos demaniales de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos, al cumplimiento de fines de uso o servicio público competencia de otras Administraciones Públicas.

Dicha mutación podrá efectuarse a favor de Comunidades Autónomas cuando éstas prevean en su legislación la posibilidad de afectar bienes demaniales de su titularidad a la Administración General del Estado o sus organismos públicos, para su dedicación a un uso o servicio de su competencia, de acuerdo con el artículo 71.4 de la Ley .

2. Las mutaciones demaniales de bienes o derechos de otras Administraciones Públicas a favor de la Administración General del Estado se aceptarán por el Ministro de Economía y Hacienda, a propuesta del departamento interesado. En la orden se determinará el destino del bien o derecho y la asunción de las competencias demaniales por el departamento correspondiente.

Si la mutación se efectúa a favor de un organismo dependiente de la Administración General del Estado, corresponderá a su presidente o director su aceptación, que se notificará a la Dirección General del Patrimonio del Estado a efectos de su constancia en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado.”

Por lo que se refiere al procedimiento de mutación demanial de las diferentes Comunidades autónomas, deberemos de circunscribirnos a las determinaciones especificas contenidas en las diversas leyes de patrimonio de cada una de estas y así por ejemplo la Ley 3/2001, de 21 de junio, de patrimonio de la Comunidad de Madrid. (artículos 21 a 27 ). Y para el caso valenciano la Ley 14/2003, de 10 de abril de Patrimonio de la Generalitat Valenciana (artículos 35 a 38 )

En lo referente a las Entidades Locales el Reglamento de Bienes no recoge un procedimiento especifico para las mutaciones, por lo que cabe la aplicación de tres vías en la elección del procedimiento:

1) La utilización de forma analógica del procedimiento existente para la realización de cesiones gratuitas, sobre el que posteriormente abundaremos

2) La utilización de la legislación estatal que aunque carezca de carácter básico implica necesariamente la aplicación de la supletoriedad del derecho estatal, conforme a la regla del artículo 149.3 de la Constitución , al menos hasta la doctrina derivada de las sentencias del Tribunal Constitucional 118/96 y 61/1997

3) La aplicación, en base a la teoría de la “interiorización” del derecho local por las comunidades autónomas, o por las competencias sobre desarrollo de la legislación básica en materia de régimen local atribuida a dichas entidades regionales, de la legislación propia de las indicadas Comunidades Autónomas.

Nota: el resto del artículo se publicará en el Diario del Derecho Municipal de 12 de junio de 2012.

Notas:

1 Luis Cosculluela Montaner. Manual de Derecho Administrativo. Thomson-Civitas 22ª Edición. 2011 Pag. 159

2 Sobre estos principios vid entre otros Álvarez Rico, M., “Principios constitucionales de organización de las Administraciones Públicas”. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1986 e igualmente Cobo Olvera, Tomás. “Ley de Bases de Régimen Local. Comentarios, concordancias y jurisprudencia”. Editorial Bosch, Barcelona, 2004.

3 Ana Isabel Santamaría Dacal. “Mutaciones demaniales, adscripción y desadscripción de bienes y derechos e incorporación al patrimonio de la administración general del Estado, de bienes de los organismos públicos”. Pags. 411 y siguientes de la obra colectiva coordinada por Carmen Chinchilla Marín, “Comentarios a la ley 33/2003 del patrimonio de las administraciones públicas”. Thomson-Cívitas 2004.

4 Luis Cosculluela Montaner “Manual de Derecho Administrativo, parte General” 22ª Edición Thomson-Reuters 2011, pag. 649

5 Luis Cosculluela Montaner Op. Cit “Manual....” Pag. 660

6 Elisa Moreu Carbonell. Parte III. Capítulo I, “El derecho - bienes” pags, 353 a 407 de la obra colectiva coordinada por José Bermejo Vera “Derecho Administrativo. Parte especial”. Thomson Cívitas, 7ª Edición 2009 y en concreto pag 390.

7 Elisa Moreu Carbonell. Op. Cit. pag 391

8 Elisa Moreu Carbonell. Op. Cit. pag. 391

9 Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández. “Curso de Derecho Administrativo”. Thomson-Cívitas.

10 Elisa Moreu Carbonell. Op. Cit. pag 392

11 Ángel Menéndez Rexach “ Reflexiones sobre la situación actual de los patrimonios públicos” nº 95 -96 de Ciudad y Territorio – Estudios Territoriales 1993 MOPT, pags. 209 y ss.

12 Julio V. González García. “Régimen general del dominio público”. Lección 1ª del Tomo V, “Bienes e infraestructuras públicas” de la obra colectiva “Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo”. Iustel 2009 y en concreto pag. 18

Comentarios