Régimen local en el estatuto catalán, tras la STC 31/2010 (IV): Alcance de los títulos autonómicos exclusivos sobre régimen local; por Francisco Velasco Caballero, Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid

La STC 31/2010 considera que, en líneas generales, la regulación del régimen local en el Estatuto de Cataluña es conforme con la Constitución. Aunque para llegar a esa conclusión la sentencia impone algunas interpretaciones preceptivas de los preceptos estatutarios. Algunos de esos mandatos interpretativos resultan de difícil comprensión o incluso incongruentes con la propia jurisprudencia constitucional. En este estudio se ofrece una posible lectura de la STC 31/2010, en lo que se refiere al régimen local, que la haga coherente con el resto de la jurisprudencia constitucional y con las instituciones y conceptos tradicionales del Derecho local.

Revista General de Derecho Constitucional 13 (2011)

SUMARIO: I. Introducción: régimen local autonómico y STC 31/2010; II. Criterios para interpretar la STC 31/2010; III. Estructura territorial del poder en la STC 31/2010; IV. Regulación estatutaria directa del régimen local; V. Distribución de competencias sobre gobiernos locales; VI. Alcance de los títulos autonómicos exclusivos sobre régimen local: 1. Organización territorial; 2. Relaciones interadministrativas; 3. Competencias y potestades locales; 4. Bienes locales; 5. Modalidades de prestación de los servicios públicos locales; 6. Organización de los entes locales creados por la Generalitat; 7.Régimen electoral de las entidades locales no constitucionalizadas; 8. Régimen de los “órganos complementarios”.

Nota: los anteriores epígrafes del artículo se publicaron en los Diarios del Derecho Municipal de 13, 14 y 15 de febrero de 2012.

VI. ALCANCE DE LOS TÍTULOS AUTONÓMICOS EXCLUSIVOS SOBRE RÉGIMEN LOCAL

4. Bienes locales

18. Conforme al art. 160.1 c) EAC es competencia exclusiva de la Generalitat “el régimen de los bienes de dominio público, comunales y patrimoniales...”. Impugnado este precepto ante el Tribunal Constitucional, la STC 31/2010 resuelve que “[no existe] obstáculo constitucional alguno para que la Comunidad Autónoma establezca el régimen de dichos bienes en las distintas áreas de competencia autonómica en las que haya atribuido competencias a los entes locales” (FJ 100). En este punto, la sentencia no es clara. Pareciera concebir la competencia catalana sobre bienes locales (demaniales, patrimoniales y comunales) como meramente instrumental, vinculada a los concretos sectores de competencia local. Sólo sería posible entonces, en apariencia, una regulación catalana de bienes públicos sectoriales (patrimonio municipal del suelo, pastos comunales) pero no una regulación general (y exclusiva) de los bienes locales. No dudo de que la anterior sea una interpretación textual posible. Pero no hay razones sistemáticas de peso para definir en esos estrechos límites la competencia exclusiva del art. 160.1 c) EAC. En primer lugar, la interpretación mencionada no guarda relación alguna con los términos de la impugnación (que en ningún caso reduce la competencia catalana a los bienes sectoriales y que más bien reclama la aplicabilidad en Cataluña de la legislación básica estatal sobre bienes públicos [véase el apartado 92 de los Antecedentes de la STC 31/2010]). De otro lado, la realidad normativa actual, en la que cobra sentido sistemático el art. 160.1 c) EAC, muestra una amplia regulación autonómica de los bienes locales (en su conjunto, no sólo en sus manifestaciones sectoriales). En consecuencia, no hay razón hermenéutica suficiente para reducir la competencia exclusiva catalana sobre bienes locales a sus manifestaciones sectoriales. Cabe, por tanto, que la Generalitat apruebe una regulación completa y detallada de los bienes locales (demaniales, patrimoniales y comunales). Siendo ésta una regulación de régimen local, bien puede concurrir con la regulación básica estatal sobre el régimen jurídico de los bienes públicos. Esto es, dictada para el conjunto de las Administraciones públicas al amparo del art. 149.1.18 CE (como la actual Ley 33/2002, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas). Esta regulación estatal de los bienes públicos sería aplicable en las entidades locales catalanas como legislación concurrente con la exclusiva sobre bienes locales de Cataluña.

5. Modalidades de prestación de los servicios públicos locales

19. El mismo art. 160.1 c) EAC menciona las “modalidades de prestación de los servicios públicos” como submateria del régimen local atribuida en exclusiva a la Generalitat. Impugnada esta atribución competencial, la STC 31/2010 no observa mácula alguna de constitucionalidad. Pero lo hace con una argumentación difícilmente seguible: “En cuanto a las modalidades de prestación de los servicios públicos, que han de someterse al art. 149.1.18 CE , el precepto estatutario no atribuye a la Comunidad Autónoma el establecimiento de su régimen jurídico, sino tan sólo la determinación concreta de los tipos y clases de servicios públicos entre los diversos posibles, lo que presupone el respeto a la competencia estatal ex art. 149.1.18 CE para fijar la normativa básica por la que se ha de regir cada uno de ellos” (FJ 100). En este enunciado no está claro qué entiende el Tribunal Constitucional por “servicios públicos” ni, sobre todo, por “modalidades de prestación”. Y parece reconducir el concepto de “modalidades de prestación” al de “tipos o clases de servicios públicos”. Pero en nuestro Derecho contemporáneo no está claro a qué se puede referir la expresión “tipos o clases de servicios públicos”. Quizá se quiera designar con ese enunciado la distinción entre servicios públicos reservados o en competencia; o la existencia de ciertos servicios públicos calificados de “esenciales”. Pero si es así, la STC 31/2010 estaría incurriendo en una alteración radical de la norma estatutaria, que expresamente se refiere a una submateria (“modalidades de prestación”) fácilmente identificable en un nuestro sistema jurídico actual. En efecto, “modalidades de prestación” se refiere, sin especial dificultad, a la distinción tradicional y elemental entre gestión directa o indirecta; y dentro de estas categorías, a la gestión directa centralizada, por organismo autónomo, entidad pública empresarial o sociedad mercantil; o, en cuanto a la gestión indirecta, a las distintas formas contractuales de prestación de servicios públicos por medio de particulares (concesión de servicio público, conciertos, arrendamientos). Ésta es hoy, incluso, la interpretación que de la expresión “modalidades de prestación”, también contenida en el art. 60.1 c) del Estatuto de Autonomía andaluz, acaba de realizar el Parlamento de Andalucía (art. 33 de la Ley andaluza 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local ). En suma, las “modalidades de prestación” son las posibles opciones jurídico-administrativas para gestionar cualesquiera servicios públicos (en función de sus características). Llegados a este punto, una comprensión de la STC 31/2010 compatible con el propio tenor del Estatuto catalán (que ni se declara inconstitucional, ni se interpreta de forma limitativa en este punto) nos llevaría a concluir que, pese a lo alambicado del lenguaje, los “tipos o clases” de servicios públicos no son algo distinto de las “modalidades de prestación”. Y que, en puridad, donde ha puesto el acento la STC 31/2010 es, más bien, en la salvaguarda de la competencia estatal, al amparo del art. 149.1.18 CE , para regular de forma abstracta, y con aplicación en toda España, de las formas de gestión de los servicios públicos (esto es, las formas con las que efectivamente se prestan servicios públicos a los ciudadanos). Se aplicaría en Cataluña, en suma, una posible legislación general del Estado sobre las formas de gestión de servicios (una regulación general de los organismos públicos, de las sociedades mercantiles o fundaciones en mano pública, de los supuestos de posible gestión “in house”, o de las distintos tipos contractuales para la gestión de servicios públicos). Esta afirmación, que considero el sentido cabal de la STC 31/2010, FJ 100, resulta plenamente asumible y compatible con la competencia exclusiva de Cataluña ex art. 160.1 c) EAC. Pues siendo la competencia catalana propiamente exclusiva, dicha exclusividad no impide la natural concurrencia con otros títulos competenciales del Estado. En especial, en el caso de las “modalidades de prestación de los servicios públicos”, la competencia catalana concurre naturalmente con la competencia estatal sobre “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” y para dictar la “legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas” (art. 149.1.18 CE). De esa concurrencia resulta, también de manera natural, que son de aplicación en Cataluña todas aquellas reglas generales del Estado sobre prestación de servicios públicos y sobre gestión indirecta (por medio de contratos) de servicios públicos. Aceptando la aplicación de esas normas estatales, a la Generalitat le correspondería determinar cuáles de las posibles “modalidades de prestación” de servicios públicos están disponibles (y con qué límites o requisitos) para las entidades locales en Cataluña. Si bien el régimen jurídico básico de esas “modalidades de prestación” será siempre el establecido por el Estado al amparo del art. 149.1.18 CE.

6. Organización de los entes locales creados por la Generalitat

20. El art. 160.1 d) EAC atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva para “la determinación de los órganos de gobierno de los Entes locales creados por la Generalitat y el funcionamiento y régimen de adopción de acuerdos de estos órganos”. También en este caso la STC 31/2010, FJ 100, descarta toda infracción de constitucionalidad en el precepto. Y lo argumenta aseverando que “es claro que la determinación de dichos órganos es una operación de carácter aplicativo de la regulación existente y, por tanto, no se priva al Estado de materializarla ex art. 149.1.18 CE , con la precisión de que si las veguerías coinciden con las provincias dicha determinación queda sujeta a cuanto se dijo en el fundamento jurídico 41” (FJ 100). La sentencia parece establecer una conexión argumental entre la “determinación de los órganos de gobierno...” y la previamente analizada “determinación de las modalidades de prestación de los servicios públicos”. En la argumentación del Tribunal parece sugerirse que una cosa es el establecimiento de un régimen jurídico (que en todo caso sería tarea estatal) y otra cosa la determinación de a qué concretas realidades se aplica ese régimen jurídico (tarea ésta propiamente autonómica). De ahí que se afirme en la STC 31/2010 que la competencia catalana ex art. 160.1 d) EAC “es una operación de carácter aplicativo de la regulación existente”. Una conclusión como la expuesta resulta lógica en apariencia, pero es constitucionalmente inasumible. Fundamentalmente, porque rompe con una previa jurisprudencia constitucional –asentada y no discutida- que limita la competencia básica estatal sobre órganos locales a los de las entidades “constitucionalizadas” (municipios, provincias, islas). En cambio, para las entidades locales autonómicas, la jurisprudencia constitucional viene reconociendo “un alto grado de interiorización autonómica” (STC 214/1989, FJ 15 ). Esta interpretación constitucional tiene correspondencia en la legislación estatal, que tradicionalmente ha eludido la regulación de las entidades locales de creación autonómica. Y, de hecho, las entidades locales autonómicas, allí donde existen, son reguladas casi íntegramente por leyes de cada Comunidad Autónoma. En este contexto jurisprudencial y normativo resultaría sorprendente y paradójica toda interpretación reductora de la competencia exclusiva catalana sobre órganos de gobierno de entidades locales autonómicas (respecto del status quo actual). Una doctrina como la anterior, en la medida en que supondría un cambio radical respecto del status quo actual (legislativo y jurisprudencial) habría requerido una motivación específica y detenida. No siendo éste el caso, y excluyendo por principio toda arbitrariedad o error hermenéutico del Tribunal Constitucional, se puede sostener que el verdadero límite de la competencia exclusiva catalana está en el posible régimen general de los órganos administrativos (por ejemplo, sobre su forma de creación o extinción, como el actual art. 11 LRJ-PAC ) o en su caso, en una eventual modulación de ese régimen general para las Administraciones locales, en su conjunto. Resultaría extravagante para nuestro sistema local actual (y por nadie planteado o sugerido, ni siquiera por los diputados que impugnaron el art. 160.1. d) EAC) una hipotética regulación estatal abstracta de órganos de gobierno (de entidades locales aún inexistentes) que cobrarían vida por “determinación” autonómica (cuando la Comunidad Autónoma creara la correspondiente entidad local, llámese comarca, veguería, concejo o de cualquier otra forma).

7. Régimen electoral de las entidades locales no constitucionalizadas

21. El art. 160.3 EAC también atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva “en materia de régimen electoral de los entes locales creados por aquélla, con la excepción de los constitucionalmente garantizados”. La impugnación de esta atribución competencial estaba centrada en las veguerías: en la posibilidad de que las veguerías, creadas por la Generalitat y sustitutivas de las provincias, quedaran al margen del régimen electoral general. En respuesta a la impugnación, la STC 31/2010 traslada aquí su argumentación general sobre la indefinición del modelo de veguería en el Estatuto catalán (supra § 11). Esto es, la posibilidad abierta al Parlamento de Cataluña de regular la veguería como “provincia catalana” o como entidad local distinta de la provincia. Tomando pie en esta argumentación, el Tribunal concluye que si la ley catalana regula las veguerías como sustitutivas de las provincias, en ellas rige el régimen electoral general. Y si, en cambio, la ley catalana configura la veguería como nueva entidad local intermunicipal, “entra en juego la [competencia] relativa al establecimiento del régimen electoral general (art. 149.1.1 CE, en conexión con el art. 81.1 ambos CE ), competencia estatal que se extiende a todos los entes locales y que no precisa ser confirmada por el EAC”. En este momento, la Ley catalana 30/2010, de 3 de agosto, ha optado por la primera opción (la regulación de las veguerías como sustitutivas de las provincias catalanas), de ahí que la Disposición adicional 3ª de la ley remita, para la elección de los miembros del Consejo de veguería, a la legislación electoral general (LOREG). Ello no obstante, merece la pena detenerse en la argumentación del Tribunal Constitucional sobre la aplicabilidad de la legislación electoral estatal incluso en el caso hipotético de que la ley catalana configurase las veguerías como entidades locales distintas de las provincias. En este punto el FJ 41 de la STC 31/2010 resulta paradójico a la luz de la tradicional doctrina del propio Tribunal Constitucional. Desde la STC 38/1983 se viene admitiendo, de forma pacífica, que la reserva de Ley orgánica en materia electoral (conforme al art. 81 CE) se refiere a las entidades locales “constitucionalmente garantizadas”, no a las de simple creación autonómica. Es más, la propia STC 38/1983, FJ 3 , había declarado que los Estatutos de Autonomía pueden hacer modulaciones en los regímenes electorales municipal y provincial. De hecho, el régimen representativo de las entidades locales comarcales, allí donde existen, se rigen íntegramente por leyes autonómicas. En este sentido, resulta extraña la referencia de la STC 31/2010 a que las veguerías (en caso de ser entidades distintas de las provincias) están en todo caso sometidas a la competencia electoral del Estado. Considerando que el Tribunal Constitucional ha querido guardar coherencia con su doctrina anterior, y que sería extravagante una interpretación del Estatuto catalán que redujera las competencias de la Generalitat, respecto del status quo precedente, hay que entender que la competencia estatal sobre el régimen electoral de las veguerías (en caso de ser éstas entidades distintas de las provincias) permite, únicamente, la aplicación en Cataluña de los principios y reglas generales del régimen electoral español (los comunes a todos los procesos electorales en España: derechos de sufragio activo y pasivo, reglas del censo electoral, régimen de las Juntas electorales...), pero no autoriza una regulación estatal específica para las elecciones vegueriales. Estaríamos, por tanto, en un supuesto de concurrencia competencial: aun siendo exclusiva la competencia catalana sobre veguerías (art. 160.3 EAC ), su vigencia efectiva tendría que hacerse compatible con la competencia estatal para establecer los principios comunes a todos los procesos electorales en España (ex art. 81 CE).

8. Régimen de los “órganos complementarios”

22. Junto a todas las submaterias anteriores, el art. 160.1 e) EAC atribuye también a la Generalitat la competencia exclusiva sobre “el régimen de los órganos complementarios de la organización de los entes locales”. Este precepto no fue impugnado ante el Tribunal Constitucional. En consecuencia, a falta de todo juicio interpretativo en la STC 31/2010 , hay que considerar que aquella atribución estatutaria se integra en el “bloque de la constitucionalidad” y es, por tanto, parámetro vinculante para todos los poderes públicos (incluido el Tribunal Constitucional). Siendo incuestionado que estamos ante una competencia autonómica exclusiva, la mayor complejidad hermenéutica está en determinar qué ha de entenderse por “órganos complementarios”. Desde luego que esta expresión no se encontraba en los Estatutos de Autonomía precedentes. La expresión “órganos complementarios” proviene en realidad de la LBRL cuando, después de precisar que el alcalde, el teniente de alcalde y el pleno existen en todos los ayuntamientos (art. 20.1 LBRL ) establece que “las leyes de las Comunidades Autónomas sobre el régimen local podrán establecer una organización municipal complementaria....” (art 20.2 LBRL), y a ello se añade que “los propios municipios, en los reglamentos orgánicos, podrán establecer y regular otros órganos complementarios...” (art. 20.3 LBRL). Estas referencias positivas, en su paso por el control de constitucionalidad (STC 214/1989 ) determinaron la asunción del par de conceptos “órganos necesarios” (cuya regulación corresponde al Estado) versus “órganos complementarios” (de competencia autonómica o local). Pero téngase en cuenta, en todo caso, que la referencia a los “órganos necesarios” o “complementarios” no era propiamente una categoría de distribución de competencias en la Constitución o en los Estatutos de Autonomía. Era una descripción de la realidad legislativa creada por la LBRL. Por ello mismo, la utilización de la expresión “órganos complementarios” en el art. 160.1 e) EAC no puede trasladar miméticamente la forma de regulación de la organización local en la LBRL. En otros términos: “órganos complementarios” no pueden ser ya, sin más, los órganos no regulados en la LBRL; “órganos complementarios” es ahora una expresión delimitadora de competencias en el Estatuto de Autonomía, y por ello debe presentar un contenido normativo propio. Una propuesta interpretativa para la categoría normativa de “órganos complementarios” puede partir de la distinción entre la “forma de gobierno local” y la “organización administrativa”, también local. La “forma de gobierno local” se refiere a las formas de articulación de órganos representativos y órganos ejecutivos; y aquí la competencia básica estatal es especialmente intensa: se trata de concretar orgánicamente el principio democrático proyectado sobre municipios y provincias (arts. 140 y 141.1 CE) y el derecho fundamental de representación (art. 23.1 CE ). Más allá de la “forma de gobierno” se encuentra la organización administrativa local (justamente complementaria y al servicio de la forma de gobierno general establecida por el Estado). Éste debe ser, en principio, el contenido propio del título competencial exclusivo sobre “órganos complementarios” y donde, por tanto, la regulación autonómica es exclusiva. Es claro, en coherencia con lo que vengo diciendo en este estudio, que el Estado, al amparo del art. 149.1.18 CE pude dictar también normas válidas sobre los “órganos complementarios” administrativos. Pero, por efecto del art. 160.1 e) EAC , esas normas no serían de aplicación en Cataluña.

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