El pleno del TC declara que la figura del diputado no adscrito es constitucional

 15/01/2020
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El Pleno del Tribunal Constitucional ha declarado que la figura del diputado parlamentario no adscrito cumple con las exigencias constitucionales derivadas del derecho fundamental de participacin poltica en condiciones de igualdad y acceso a cargos pblicos (art. 23 CE).

La sentencia, de la que ha sido ponente el Presidente del Tribunal, Juan Jos Gonzlez Rivas, ha descartado que la Mesa de la Asamblea Legislativa de Extremadura, al denegar ciertas facultades al recurrente en virtud de que el art. 39.5 de su Reglamento (RAE) no se las atribuye a los diputados no adscritos, lesione el art. 23.2 CE.

El Tribunal considera que el art. 39.5 del Reglamento de la (RAE) es constitucional porque “asegura al diputado no adscrito los derechos inherentes a la condicin de cargo pblico que son reconocidos reglamentariamente a los diputados considerados de forma individual”. Y, “al mismo tiempo le impide que, beneficindose de su situacin de diputado individual y no inserto en ningn grupo poltico, por haber abandonado el grupo parlamentario del que formaba parte, pase a gozar de una injustificada posicin preponderante en perjuicio del resto de diputados que, por integrarse en grupos polticos, ven racionalizado el ejercicio de ciertas funciones inherentes al ncleo de la funcin representativa”.

En consecuencia, y teniendo en cuenta el contenido normativo del art. 23 de la Constitucin, “no es constitucionalmente ilegtimo el trato diferente entre representantes polticos cuando se orienta a impedir una posicin preponderante de unos sobre otros, lo que avala la constitucionalidad del art.39 RAE”.

El diputado recurrente, que dej el Grupo Parlamentario del PP, impugnaba varios acuerdos de la Asamblea Legislativa de Extremadura porque vulneraban los derechos fundamentales a la igualdad y no discriminacin, al ejercicio de cargo pblico en condiciones de igualdad, a su dignidad y a su honor, al establecer su estatus como diputado no adscrito fijando una serie de restricciones injustificadas al colocarle en un rango inferior o de segunda categora con respecto al resto de los diputados.

Por el contrario, el Tribunal estima parcialmente la queja del diputado no adscrito de que la Mesa le haba excluido por completo de presentar un cierto tipo de iniciativa parlamentaria en el Pleno de la Cmara que el Reglamento reconoce a los diputados considerados en forma individual (propuestas de pronunciamiento en Pleno). La sentencia explica que al impedrselo “se le est privando de facultades que, adems de ser inherentes a la funcin representativa, aparecen recogidas en el reglamento parlamentario a los diputados considerados en forma individual y, por tanto, atribuidas por el art. 39.5 RAE”.

La sentencia explica que la Mesa, al vedarle por completo de presentar propuestas de pronunciamiento en Pleno, “ha colocado al recurrente en una situacin de desigualdad injustificada en el ejercicio de facultades inherentes al ncleo de su funcin representativa”.

En este sentido, el Tribunal declara que se ha vulnerado el derecho del recurrente a ejercer las funciones representativas que señalan las leyes (art. 23.2 CE), pero slo tiene efectos declarativos porque los acuerdos fueron aprobados en una legislatura ya finalizada.

En cuanto a la impugnacin del cupo que se señala al diputado no adscrito para las interpelaciones y las preguntas al Gobierno, el Tribunal la desestima porque “no aduce ningn motivo por el que ese cupo sea desproporcionado o sea de alguna manera inferior al que corresponde a los diputados individualmente considerados”.

Tambin se desestima la queja referida a la privacin del uso de la palabra en algunos debates plenarios. En efecto, “el recurrente no hace otra cosa que alegar simple y llanamente que la privacin de intervenir en los tres tipos de debates de los que resulta excluido expresamente supone una vulneracin de sus derechos de participacin poltica, pero no hace una valoracin de conjunto que tenga en cuenta que se le concede el uso de la palabra en otros cuatro tipos de debates plenarios y que el resto de diputados no tienen derecho de participar en los debates plenarios sino a travs de los portavoces de sus grupos parlamentarios”, concluye la sentencia.

La sentencia cuenta con un voto particular emitido por el Magistrado Andrs Ollero, quien discrepa de la mayora en el punto referido a las propuestas de pronunciamiento del diputado no adscrito, que estn ms vinculadas a la actividad de los grupos que a la de cualquier diputado individualmente. Dichas propuestas de pronunciamiento son equiparables, segn el Reglamento de la Asamblea de Extremadura, a las propuestas de impulso. Para el Magistrado, “la aludida posible querencia hacia una igualdad que descarte toda discriminacin para el diputado monoplaza, nos llevara a admitir que pueda en solitario disfrutar por esta va de hasta siete iniciativas por cada periodo de sesiones; solucin que acaba asumiendo la sentencia provocando mi discrepancia”. Del contenido de dicha regulacin se desprende que el diputado no adscrito tendr que hacer tan poco por la va de estas propuestas de pronunciamiento como por la va de las de impulso a las que resultan equiparadas.

STC 12.12.19

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan Jos Gonzlez Rivas, presidente; la magistrada Encarna Roca Tras, los magistrados don Andrs Ollero Tassara, don Fernando Valds Dal-R, don Santiago Martnez-Vares Garca, don Juan Antonio Xiol Ros, don Pedro Jos Gonzlez-Trevijano Snchez, don Antonio Narvez Rodrguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enrquez Sancho, don Cndido Conde-Pumpido Tourn y la magistrada doña Mara Luisa Balaguer Callejn, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo nm. 5336-2018, promovido por don Juan Antonio Morales lvarez, representado por la procuradora de los Tribunales doña Begoña del Arco Herrero y bajo la direccin del letrado don Santiago Milans del Bosch y Jordn de Urres, contra los acuerdos de la Mesa de la Asamblea de Extremadura de 11 de julio, 4 de septiembre y 9 de octubre de 2018 por los que se atribuye al recurrente la condicin de diputado no adscrito y se delimitan las atribuciones y derechos que en dicha condicin le corresponden. Ha sido parte el letrado de la Asamblea de Extremadura, en la representacin que ostenta, y ha intervenido el ministerio fiscal. Ha sido ponente el magistrado don Juan Jos Gonzlez Rivas, presidente del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 15 de octubre de 2018, la procuradora de los Tribunales doña Begoña del Arco Herrero, en nombre y representacin de don Juan Antonio Morales lvarez, interpuso recurso de amparo contra los acuerdos referidos en el encabezamiento.

2. Los hechos en que se fundamenta la demanda de amparo son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) Don Juan Antonio Morales lvarez, que ostentaba el cargo de diputado regional de la Asamblea de Extremadura desde el año 2011, en fecha 6 de julio de 2018 present a la Mesa de la Cmara escrito en el que manifestaba su voluntad de dejar de pertenecer al grupo parlamentario popular a partir de esa fecha, su intencin de mantener su adscripcin al rgimen de dedicacin exclusiva y su solicitud de asignacin de un despacho para poder ejercer sus funciones, ponindose tambin a disposicin de la Mesa para tratar la cuestin relativa a la regulacin del procedimiento para su intervencin en el Pleno y en las comisiones a las que fuera adscrito.

b) La Mesa de la Cmara, en cumplimiento de lo dispuesto en el artculo 39 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura (RAE), adopt, en sesin celebrada el 11 de julio de 2018, los siguientes acuerdos:

(i) “ACUERDO-MA242/A1/18-IX”: Contiene el Estatuto del Diputado no Adscrito y su rgimen jurdico.

(ii) “ACUERDO-MA242/A2/18-IX”: Asigna al diputado no adscrito, D. Juan Antonio Morales lvarez, el escaño nº 72 del Saln de Plenos”.

(iii) “ACUERDO-MA242/A3/18-IX”: No accede a la solicitud de mantener el rgimen de dedicacin exclusiva por contravenir dicha peticin lo dispuesto en el artculo 39.5 del Reglamento de la Cmara.

(iv) “ACUERDO-MA 242/A4/18-IX”: No accede a la peticin del despacho solicitado.

c) El interesado, en fecha 24 de julio de 2018, dirigi escrito a la Mesa de la Asamblea a fin de que le fueran aclaradas por ella hasta doce dudas que los mencionados acuerdos le haban ocasionado.

d) El da 6 de septiembre de 2018 fue comunicado al ahora recurrente el acuerdo, adoptado por la Mesa de la Cmara en sesin de fecha 4 de septiembre de 2018 que con el nº MA246/A14/18-IX., formula al diputado D. Juan Antonio Morales lvarez las aclaraciones que solicitaba respecto de las cuestiones suscitadas en lo referente al ejercicio de su actividad parlamentaria como diputado no adscrito.

e) De conformidad con lo establecido en el art. 19.3 RAE, en fecha 1 de octubre de 2018, don Juan Antonio Morales lvarez interpuso requerimiento de amparo ante la Mesa de la Asamblea, señalando en las alegaciones las vulneraciones de derechos sufridas y solicitando la restitucin de los derechos de que gozaba en su condicin de diputado antes de adjudicrsele la condicin de no adscrito.

f) En fecha 11 de octubre de 2018 fue comunicado al interesado el siguiente acuerdo, adoptado por la Mesa de la Cmara en reunin de 9 de octubre de 2018: nº MA254/A5/18-IX que desestimaba las peticiones contenidas en el escrito con R.E.24.307, presentado por D. Juan Antonio Morales lvarez, ratificando, por ser conformes al Reglamento de la Asamblea de Extremadura, los Acuerdos adoptados por la Mesa de la Cmara en su sesin de 11 de julio (Acuerdos MA242/Al/18-IX , MA242/A2/18-IX , MA242/A3/18- IX, MA242/A4/l8-IX) y 4 de septiembre de 2018 (MA246/A 14/ 18-IX), respectivamente.

3. La parte recurrente aduce en su demanda de amparo que los acuerdos impugnados vulneran sus derechos fundamentales a la igualdad y no discriminacin (art. 14 CE) y al ejercicio de cargo pblico en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE). Con base en la doctrina establecida en la STC 151/2017, de 21 diciembre, que, a su juicio, “marca” lmites a las restricciones de los derechos de los mandatarios no adscritos, la parte actora funda su solicitud de amparo en cuatro motivos:

a) La atribucin de la condicin de “diputado no adscrito” al recurrente (acuerdo MA/242/A1/18-IX) vulnera, segn el demandante, sus derechos fundamentales a la igualdad y no discriminacin (art. 14 CE) y al ejercicio de cargo pblico en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE), pues en el artculo 39 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura se prev que si un nico diputado es el que por voluntad propia deja de pertenecer o es expulsado de un grupo parlamentario, no puede pasar a formar parte de un grupo distinto, ni siquiera del grupo mixto, sino que adquiere la condicin de diputado “no adscrito”, encontrando as limitados sus derechos y colocndosele en un rango inferior o de segunda categora con respecto al resto de diputados. Para el recurrente, la diferencia de trato establecida en el Reglamento que le ha sido aplicada por la Mesa estara constitucionalmente vedada, al no estar justificada y ser contraria a la esencia de la democracia, mxime si se tiene en cuenta que esta situacin no se produce cuando son expulsados todos los diputados de un grupo parlamentario formado por una coalicin, ni en el supuesto de separacin por disolucin de dicha coalicin, en cuyo caso se permite la creacin de un nuevo grupo parlamentario o integrarse en el grupo mixto, mantenindose as todos los derechos de los diputados afectados.

b) Los mismos derechos fundamentales habran sido vulnerados por las restricciones sufridas en la participacin en comisiones, la intervencin en distintas iniciativas parlamentarias y las percepciones de la dedicacin exclusiva (acuerdos MA242/A1/18-IX y MA242/A3/18-IX).

Se queja el recurrente de que los acuerdos impugnados le permiten nicamente formar parte de una comisin que previamente haya sido designada por la Mesa, lo que considera contrario al principio democrtico, pues al negrsele la posibilidad de formar parte de otro grupo parlamentario, ni siquiera del mixto, se ven limitados sus derechos respecto del resto de los diputados de los distintos grupos parlamentarios.

Asimismo, se le estaran cercenando gravemente sus derechos como diputado, en aspectos tan nucleares de la funcin parlamentaria como es el control al Gobierno, que se reduce, ante el Pleno, a la posibilidad de presentar una nica interpelacin y una pregunta oral por perodo de sesiones, esto es, dos iniciativas de cada tipo al año, ocho en el conjunto de la legislatura. Ms rechazable an considera la limitacin de una sola pregunta oral ante la comisin por periodo de sesiones, lo que a su juicio supone una clara manifestacin de la voluntad de restringir su funcin de control al ejecutivo.

De otro lado, por lo que se refiere a la participacin en otros debates ante el Pleno, señala que, como en su momento puso en conocimiento de la Mesa de la Asamblea, el trmino “especial relevancia”, referido a los debates en los que le est permitido participar, resulta ambiguo y no viene definido en el Reglamento, lo que provoca una gran inseguridad e indefensin.

Tambin vulnerara sus derechos en el correcto ejercicio de la funcin parlamentaria el impedimento de intervenir en los debates de totalidad, en los debates para la convalidacin de los decretos leyes y en los referidos a iniciativas del art. 215 RAE.

Por ltimo, lesionara igualmente su derecho al ejercicio del cargo pblico en condiciones de igualdad el hecho de que, en aplicacin de lo dispuesto en el art. 39 RAE, se le haya privado de las percepciones econmicas derivadas de la dedicacin exclusiva. Señala que, a diferencia de los diputados provinciales, tanto en las Cortes Generales (artculo 71.4 CE), como en un buen nmero de estatutos de autonoma, el derecho a una asignacin econmica suficiente para asegurar una dedicacin eficaz a la funcin parlamentaria, lo que se incardina dentro del ncleo de las prerrogativas individuales de los parlamentarios. Entiende el recurrente que, a este respecto, no sera aplicable el criterio sostenido en la STC 169/2009, de 9 de julio, en la que no se aprecia daño al estatuto de un diputado provincial no adscrito por el hecho de que se le privase de la dedicacin exclusiva. De acuerdo con ello, la opcin por la exclusividad correspondera tomarla al diputado individual, pues, aunque el art. 22 RAE señala que son los portavoces de los grupos los que comunican a la Mesa de la Cmara “los diputados que se acogen al rgimen de dedicacin exclusiva”, el apartado 2 establece claramente que es una decisin del diputado individual. En este sentido, la comunicacin del portavoz ha de interpretarse como una forma de conocimiento de la decisin adoptada y un sistema de transmisin a la Mesa, sin que pueda transformarse en un sistema de control (en sentido anlogo, se cita la STC 57/2011, de 3 de mayo).

Por tanto, considera el recurrente que la regulacin del art. 39 RAE introduce una diferenciacin en el status del diputado no adscrito carente de toda justificacin y, por tanto, discriminatoria, que vulnera adems la declaracin general de derecho contenida en el artculo 22 RAE. Esta cuestin revestira especial importancia por cuanto este precepto, como los dems contemplados en el Captulo II del Ttulo II del Reglamento, es desarrollo directo del Estatuto de autonoma de Extremadura, que en su artculo 18.1 dispone que los derechos y atribuciones de los diputados se completan por el Reglamento de la Asamblea. El Estatuto, en cambio, no contiene previsin alguna sobre la figura de un diputado no adscrito. Antes al contrario, la declaracin del artculo 18.1 de que los diputados “representan a la totalidad de la regin y no estarn sujetos a mandato imperativo” casa mal con una sujecin tan intensa a la formacin poltica en cuyas listas concurrieron a las elecciones. Por todo ello, el artculo 39.5 RAE, que no cuenta con una habilitacin estatutaria expresa y contradice lo previsto en una disposicin incardinada directamente en el Estatuto, ha de reputarse inconstitucional, segn el recurrente, por vulneracin mediata de la Ley fundamental. Pero, a mayor abundamiento, se señala que la introduccin de una restriccin no fundamentada, discriminatoria y que restringe indebidamente la posibilidad de ejercer su funcin representativa a plena jornada por parte del recurrente conculcara de manera manifiesta el derecho a la igualdad en el ejercicio de un cargo pblico previsto en el artculo 23.2 CE, lo que, nuevamente y esta vez de forma inmediata, determinara la inconstitucionalidad manifiesta del artculo 39, y en particular de su apartado 5.

c) En tercer lugar, considera que la asignacin de escaño el nm. 72 en el saln de plenos, del que dice hallarse aislado, con escaños vacos de por medio, separado del resto de los diputados, que se encuentran juntos con independencia del color poltico de cada uno, atenta, adems de contra su derecho a la igualdad y no discriminacin, as como a ejercer su cargo en condiciones de igualdad, a su dignidad (art. 10 CE) y a su honor (art. 18.1 CE).

d) Finalmente, se habra producido la vulneracin de los derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente en los arts. 14 y 23.2 CE, al denegarse al recurrente la adjudicacin de un despacho, al que tendra derecho, para el correcto ejercicio de sus funciones parlamentarias, como el resto de los diputados que pertenecen a distintos grupos parlamentarios. A su juicio lo impone as el art 39.5 RAE, al prescribir que la Mesa ha de garantizar a los diputados “no adscritos” los medios materiales para el desempeño de sus funciones parlamentarias.

Segn el demandante, la denegacin del despacho, adjudicndole nicamente cuando as lo solicite una sala para el ejercicio de sus funciones, sera contraria al Reglamento de la cmara y limitara injustificada y arbitrariamente el derecho del recurrente a ejercer su funcin como diputado, impidindole la correcta recepcin de las convocatorias y de la documentacin anexa a las sesiones, que habra de recibirla de los ujieres en los pasillos de la Asamblea, en el propio escaño cuando se celebra el Pleno o en su propio domicilio, si se la envan.

A modo de cierre, se refiere el recurrente al tratamiento de supuestos similares en los reglamentos del Congreso y del Senado, poniendo de manifiesto que ambas normas prevn que aquellos parlamentarios que por cualquier causa dejaren de pertenecer a un grupo parlamentario quedarn automticamente incorporados al grupo mixto, y por tanto su participacin y derechos sern los mismos que los del resto de diputados y senadores, con las caractersticas propias de dicho grupo.

Adems, se hace referencia a la STC 151/2017, de 21 diciembre, que resolvi una cuestin de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, y declar, con el alcance establecido en su fundamento jurdico octavo, la inconstitucionalidad y nulidad del prrafo tercero del artculo 197.1 a) de la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, de rgimen electoral general, en la redaccin dada por la Ley Orgnica 2/2011, de 28 de enero, que se promulg para combatir el transfuguismo de concejales, al vulnerar el artculo 23.2 CE.

Para el recurrente en amparo, lo dispuesto en dicha sentencia resulta aplicable, mutatis mutandis, a los diputados regionales, cuyas funciones esenciales, por las mismas razones, no pueden ser restringidas sin justificacin.

La demanda termina suplicando que se dicte sentencia “declarando haber lugar al recurso de Amparo y decida en consecuencia:

-Declarar nulos, por inconstitucionales los mencionados acuerdos.

-Declarar vulnerados los derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente en los artculos 14, 18 y 23.

-Restablecer al recurrente en la totalidad de los derechos que ostentaba con anterioridad a los aludidos acuerdos. Y en su caso transferirle de la condicin de diputado ‘no adscrito’ a la de miembro del Grupo parlamentario Mixto”.

En la demanda de amparo se solicita por otros la suspensin cautelar de la ejecucin de los acuerdos impugnados y, por segundo otros, el planteamiento por la Sala de autocuestin de inconstitucionalidad prevista en el artculo 55.2 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (LOTC), antes de resolver el motivo relativo a la exclusin del rgimen de exclusividad, respecto del artculo 39.5 RAE, en cuanto que este precepto, a su juicio, “vulnera el mandato de igualdad el artculo 23.2, suponiendo una quiebra del derecho reconocido en el artculo 22 del Reglamento, que atenta a la vez contra el artculo 18 del Estatuto y el 23.2 CE, en la medida en que los derechos de los parlamentarios, una vez recogidos en el reglamento, pasan a integrar su ius in officium”.

4. Mediante providencia de 6 de mayo de 2018, la Seccin Primera de este Tribunal acord la admisin a trmite de la demanda de amparo presentada, “apreciando que concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) porque el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este Tribunal [STC 155/2009, FJ 2, a)] y la posible vulneracin del derecho fundamental que se denuncia pudiera provenir de la ley o de otra disposicin de carcter general [(STC 155/2009, FJ 2, c)]”, y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigir atenta comunicacin al Presidente de la Asamblea de Extremadura a fin de que, en plazo de diez das, remitiera certificacin o fotocopia adverada del expediente correspondiente a los acuerdos adoptados por la Mesa de la Asamblea en sesiones de 11 de julio y 4 de septiembre de 2018 con remisin de copia de la demanda para conocimiento de la citada Mesa, a efectos de su personacin en dicho plazo. Asimismo se acord la formacin de pieza separada para la sustanciacin del incidente de suspensin; y, en otra providencia de la misma fecha, conceder a la parte recurrente y al ministerio fiscal el plazo comn de tres das para que alegasen lo que estimasen pertinente en relacin con la peticin de suspensin solicitada. Evacuados los trmites correspondientes, mediante ATC 60/2019, de 17 de junio, la Sala Primera acord denegar la suspensin y la medida cautelar solicitada.

5. Por medio de escrito presentado el da 27 de mayo de 2019, el letrado de la Asamblea de Extremadura comunic el acuerdo de la Mesa de la Cmara de 20 de mayo del mismo año que orden remitir al Tribunal el expediente correspondiente a los acuerdos impugnados y personarse en el procedimiento.

6. Por diligencia de ordenacin del secretario de justicia de la Seccin Primera de este Tribunal de fecha 28 de mayo de 2019, se acord tener por recibidos los testimonios de las actuaciones remitidos por la Asamblea de Extremadura, y el escrito del letrado de dicha Asamblea, tenindole por personado y parte en nombre y representacin de tal Cmara, y, con arreglo al art. 52 LOTC, conceder a las partes personadas y al Ministerio Fiscal el plazo comn de veinte das para que, con vista de las actuaciones, formulasen alegaciones.

7. En fecha 28 de junio de 2019, la procuradora de los Tribunales doña Begoña del Arco Herrero, en nombre y representacin de don Juan Antonio Morales lvarez, present escrito en el que manifiesta que no desea realizar ms alegaciones de las que en su da se presentaron.

8. En fecha 3 de julio de 2019, el ministerio fiscal present su escrito de alegaciones en el que termina solicitando que se estime el recurso, se declare vulnerado el derecho fundamental del demandante de amparo a ejercer sus funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE) en conexin con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos a travs de sus representantes (art. 23.1 CE) y “se disponga la nulidad de los siguientes acuerdos parlamentarios: i) del Acuerdo MA242/A1/18-IX, en cuanto fij al recurrente cupos para sus intervenciones ante el Pleno de la Asamblea (una interpelacin por perodo de sesiones; una pregunta a un consejero del gobierno regional por perodo de sesiones) y ante una comisin (una pregunta oral a altos cargos del gobierno regional y consejeros por perodo de sesiones); ii) del Acuerdo MA246/A14/18-IX, en cuanto impidi al recurrente su intervencin en los debates de totalidad y de decretos-leyes, as como en las propuestas de impulso y de pronunciamiento en Pleno; y iii) del Acuerdo MA254/A5/18-IX, en cuanto confirm las anteriores decisiones de la Mesa”.

Tras relatar los antecedentes fcticos y resumir las alegaciones formuladas por la parte recurrente, argumenta el fiscal ante el Tribunal Constitucional lo que se sintetiza a continuacin:

a) Se refiere, en primer lugar, al motivo de amparo en el que se denuncia la vulneracin de los derechos fundamentales del demandante a la igualdad y a la no discriminacin (art. 14 CE) y al ejercicio del cargo pblico en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE) causada por la Mesa de la Asamblea de Extremadura en el acuerdo MA242/A3/l8-IX al disponer la privacin al interesado de las percepciones econmicas derivadas del rgimen de dedicacin exclusiva, materia sobre la que se efecta la solicitud de planteamiento de cuestin interna de inconstitucionalidad respecto del art. 39.5 RAE.

A juicio del fiscal, hay que descartar liminarmente cualquier posible vulneracin del derecho a la igualdad (art. 14 CE), lo que vale igualmente para el resto de las quejas contenidas en el presente recurso de amparo, pues, de acuerdo con la doctrina constitucional, el art. 23.2 CE concreta, sin reiterarlo, ese mandato (SSTC 75/1983, de 3 de agosto, FJ 3; 50/1986, de 23 de abril, FJ 4; y 154/2003, de 17 de julio, FJ 6), siendo ste, por tanto, el precepto que debe ser considerado de modo directo para apreciar si el acto, resolucin o norma objeto del proceso constitucional ha quebrantado ese derecho, a no ser que el tratamiento diferenciado controvertido se deba a alguno de los criterios expresamente mencionados en el art. 14 CE (SSTC 191/2007, de 10 de septiembre, FJ 3; y 39/2008, de 10 de marzo, FJ 4), que no es el caso.

A continuacin, descarta que la privacin de las percepciones derivadas de la dedicacin exclusiva constituya una lesin de este derecho fundamental al ejercicio del cargo pblico en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE). Trae a colacin lo dicho en la STC 169/2009, de 9 de julio, FJ 4, segn la cual "la prdida de la posibilidad de desarrollar su actividad en rgimen de dedicacin exclusiva, as como los beneficios econmicos y la infraestructura asociada al grupo, son limitaciones que, con carcter general, no pueden considerarse lesivas de los derechos que consagra el art. 23 CE", declaracin que, a su juicio, resulta trasladable al presente caso, al carecer de relevancia a los efectos de que aqu se discute que en el supuesto resuelto por aquella sentencia se tratase de diputados provinciales y en el presente de un diputado autonmico. Lo anterior determina que deba desestimarse esta pretensin de amparo, careciendo “por completo de sentido que e[l] Tribunal Constitucional llegue a considerar siquiera la posibilidad de plantearse una cuestin de inconstitucionalidad relativa al artculo 39.5 RAE”.

b) A juicio del fiscal, procede descartar la vulneracin de los derechos fundamentales a la dignidad personal (art. 10 CE), a la igualdad y a la no discriminacin (art.14 CE), al honor (art.18.1 CE) y al ejercicio del cargo pblico en condiciones de igualdad (artculo 23 CE) causada por la adjudicacin al recurrente, mediante acuerdo MA242/A2/18-IX, de un nuevo escaño en el saln de plenos, y por haberle sido denegado, mediante acuerdo MA242/A4/18-IX un despacho para el desarrollo de su actividad parlamentaria. Para ello, se remite a lo anteriormente expuesto con reiteracin de la declaracin contenida en la STC 169/2009, de 9 de julio, FJ 4, añadiendo que dichas decisiones no han podido afectar en modo alguno al honor ni a la dignidad personal del demandante.

c) Seguidamente se refiere el ministerio pblico al motivo que denuncia la vulneracin del derecho fundamental del recurrente al ejercicio del cargo pblico en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE) por la adjudicacin al mismo de la condicin de “diputado no adscrito". Tras reproducir la doctrina constitucional contenida en la STC 10/2018, de 5 de febrero, FJ 3, y en el FJ 6 de la STC 151/2017, de 21 de diciembre, en la que se funda la demanda, argumenta que, sobre este punto, la Mesa de la Asamblea se limit a aplicar estrictamente lo establecido en el art. 39.2 RAE, cumpliendo as con "legalidad parlamentaria" segn la cual el diputado que abandona voluntariamente su grupo parlamentario necesariamente tiene que adquirir la condicin de diputado "no adscrito" y bajo ningn concepto puede integrarse ni en el grupo mixto ni en ningn otro grupo parlamentario. Tal "legalidad parlamentaria" tiene por finalidad, en este concreto punto, desincentivar en la medida de lo posible lo que se ha venido conociendo como “transfuguismo poltico", respecto del cual la STC 151/2017, de 21 de diciembre, FJ 6, ha dejado dicho (aunque para concejales "no adscritos" de una corporacin local), que las restricciones o limitaciones impuestas responden, en principio, a un fin legtimo. La mera atribucin al interesado de la condicin de diputado "no adscrito" constituye una medida que, en s misma considerada, obedece a un fin legtimo, con independencia de si los acuerdos impugnados vulneran los derechos integrantes del ius in officium al limitar desproporcionadamente sus facultades de actuacin como parlamentario, cuestin que aborda seguidamente.

d) Sobre el rgimen de intervenciones parlamentarias fijado para el diputado demandante en el acuerdo MA242/A1/18- IX y completado en el acuerdo MA246/A14/18-IX, recuerda el fiscal que la demanda se queja de cinco aspectos concretos que analiza de modo individualizado.

Aclara previamente y con alcance general que dicho anlisis ha de partir de los siguientes principios, ya anunciados: i) que las limitaciones o restricciones a los diputados "no adscritos" son, en principio, legtimas; ii) que, sin embargo, tales limitaciones o restricciones no pueden operar sobre los derechos integrantes del ius in officium, en contra de la garanta constitucional de igualdad; iii) que esta garanta de igualdad ha de armonizarse, adems, de manera insoslayable, con la libertad de mandato del interesado; y iv) que, “en todo caso, los derechos parlamentarios inherentes a la condicin de diputado ‘no adscrito’ no pueden ser equiparados (como se viene a desprender del completo tenor de la demanda de amparo) con los que corresponden a los grupos parlamentarios, pues en tal caso la desproporcin se producira en perjuicio de stos, que estaran como tales sujetos a las mismas condiciones de intervencin parlamentaria que el diputado carente de adscripcin”.

A continuacin distingue:

(i) Respecto de la queja relativa a la limitacin de la participacin del demandante en los debates de "especial relevancia", segn el acuerdo MA242/A1/18-IX, considera que la indefinicin de este concepto fue mitigado por la aclaracin efectuada en el acuerdo MA246/A14/18-IX y que el interesado parece estar conforme con tal aclaracin, segn la cual podra participar en el debate de orientacin poltica general de la Junta de Extremadura, en el debate del proyecto de ley de presupuestos generales, en el debate de la mocin de censura, en el debate de la mocin de confianza y en todos los debates monogrficos, salvo en dos aspectos (relativos a su intervencin en los debates de totalidad del artculo 163 RAE y en los debates de los decretos-leyes), lo que determina que tal limitacin no ha lesionado el ius in officium del mismo.

(ii) En cambio, se habra lesionado el ius in officium del recurrente al reconocerle nicamente la posibilidad de intervenir con una interpelacin y una pregunta a consejero por periodo de sesiones (todo ello ante el Pleno) y con una pregunta oral a altos cargos del gobierno regional y consejeros por perodo de sesiones (todo ello ante una comisin), al no haber motivado la Mesa las razones de su determinacin. Razona el fiscal que la Mesa ha limitado su argumentacin, de un lado, a invocar razones de proporcionalidad, y, de otro, a remitirse a unos cupos acordados previamente, sin concretar en modo alguno cmo han sido aplicadas al caso concreto esas reglas de proporcionalidad, ni cmo han sido respetados los cupos fijados con anterioridad, lo cual sera en todo caso exigible al objeto de comprobar si la medida ha sido proporcionada y razonable.

(iii) La misma vulneracin se produce por la limitacin consistente en la imposibilidad de intervenir en los debates de totalidad, en los debates de los decretos-leyes, en las propuestas de impulso y en las de pronunciamiento en Pleno.

A juicio del fiscal, los dficits de regulacin del artculo 39 RAE “han de obligar a la Mesa, en cuanto rgano competente, a efectuar una labor de subsanacin que habr de guiarse por la idea o el propsito de facilitar, no de impedir, la participacin de los diputados ‘no adscritos’, en tanto en cuanto la existencia de stos est prevista por la norma reglamentaria, en tanto en cuanto las limitaciones o restricciones que puedan imponerse a los mismos no pueden operar sobre los derechos integrantes del ius in officium, en contra de la garanta constitucional de igualdad, y en tanto en cuanto esta garanta de igualdad que se contiene en el artculo 23 CE ha de armonizarse de manera insoslayable con la libertad de mandato del interesado”, a lo que hay que añadir que “la Mesa no ha motivado, en trminos satisfactorios para la tutela de los derechos fundamentales, las razones por las que estos diputados, que segn su criterio pueden participar en el debate de orientacin poltica general de la Junta de Extremadura, en el debate del proyecto de ley de presupuestos generales, en el debate de la mocin de censura, en el debate de la mocin de confianza y en todos los debates monogrficos, no deban hacerlo en debates tan relevantes como los debates de totalidad y los de los decretos-leyes, cuya inclusin en el ncleo esencial del ius in officium del diputado ha de carecer de duda alguna”.

Finalmente, se refiere el ministerio pblico al alcance del amparo a otorgar, proponiendo que se limite a los acuerdos concretos indicados ms arriba con reconocimiento del derecho del demandante a ejercer sus funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en conexin con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos a travs de sus representantes (art. 23.1 CE), y declaracin de nulidad de tales acuerdos, sin que procedan otras medidas destinadas al pleno restablecimiento de los derechos vulnerados por la Mesa de la Asamblea de Extremadura, toda vez que los acuerdos que deben declararse nulos fueron aprobados en el transcurso de una legislatura ya finalizada.

9. Por medio de escrito presentado el da 5 de julio de 2019, el letrado de la Asamblea de Extremadura formul sus alegaciones en las que termina suplicando que se inadmita o, en su defecto, se desestime el recurso de amparo, “declarando que no se ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales de la Constitucin en las resoluciones de la Mesa de la Asamblea de Extremadura en relacin al recurrente en amparo”.

Tras reiterar los antecedentes, comienza el letrado de la cmara aduciendo que el presente recurso adolece de uno de los requisitos esenciales en el recurso de amparo constitucional, como es la falta de agotamiento de la va previa de acuerdo con el art. 42 LOTC que refiere expresamente que se podrn impugnar los acuerdos sin valor de ley de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autnomas, en el plazo de tres meses desde que dichos actos adquirieran firmeza conforme a sus normas propias. A su juicio, el recurrente no habra agotado debidamente la va al no haber empleado el recurso de reconsideracin que el artculo 50.5 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura establece frente a los acuerdos de la Mesa. Cita la STC 20/2008 y afirma que el interesado se limit a solicitar una aclaracin del acuerdo de la Mesa, en base al art. 19 del Reglamento, procedimiento que no permite que el “acto administrativo” adquiera firmeza.

En segundo trmino y para el caso de que la inadmisin solicitada no sea acogida favorablemente, argumenta el letrado de la asamblea parlamentaria autonmica que el recurso debe ser desestimado dado que los acuerdos recurridos respetan el ncleo de la funcin representativa del diputado demandante de amparo. Este ncleo, que estara conformado por el derecho a participar en los distintos rganos que constituyen la Asamblea, el derecho a votar y a disponer de los medios necesarios para llevar a cabo su funcin, se habra respetado en cuanto que, segn resulta de los documentos que acompaña a su escrito, el diputado recurrente habra participado “con voz y voto en la comisin que l indic, esto es, la Comisin de Cultura, Igualdad, Juventud y Deportes”; habra presentado “enmiendas parciales en la tramitacin de cuantas iniciativas legislativas ha considerado pertinente enmendar”; habra participado “con voz en todas las comisiones de la Cmara, incluyendo las comisiones de Investigacin”; “se le ha facilitado puntual informacin de los acuerdos adoptados por los rganos parlamentarios”; ha intervenido “en todos los debates del Pleno que ha estimado oportunos”; ha ejercido “su derecho al voto en todos los rganos a los que pertenece de pleno derecho”; ha percibido “dietas e indemnizaciones por gastos derivados de su asistencia a los rganos de la Cmara a los que ha pertenecido”; y ha recibido “cumplida respuesta a sus solicitudes de informacin para el mejor cumplimiento de sus funciones parlamentarias”.

Seguidamente se refiere a la denuncia de haber faltado a la dignidad y al honor del diputado demandante como consecuencia de la asignacin de un determinado escaño, calificacin que niega, argumentando que, tras la renuncia del recurrente a seguir perteneciendo al grupo parlamentario popular, se le asign un escaño en la misma fila que la de otros diputados pertenecientes a dicho grupo, si bien dejando un espacio entre ellos para visualizar su no pertenencia al mismo y no, como pretende el recurrente, con finalidad de aislamiento. Sostiene que se adopt un acuerdo basado en razones organizativas y siguiendo los criterios de actuaciones precedentes, sin ninguna connotacin peyorativa.

Finalmente, en cuanto a las asignaciones econmicas derivadas de su funcin representativa, señala el letrado de la Asamblea de Extremadura que el demandante ha percibido las cuantas fijadas por la Mesa, oda la Junta de Portavoces, por su asistencia a los rganos de la Cmara de los que forma parte, as como los gastos de transporte, impidiendo el art 39 RAE su permanencia en el rgimen de dedicacin exclusiva, lo cual en ningn caso resulta contrario a la Constitucin con base en la interpretacin jurisprudencial segn la cual el derecho a la percepcin de un salario u otra compensacin econmica no se halla incardinado dentro del ncleo esencial de la funcin representativa (SSTC 96/1988, 141/2007, 169/2009, 246/2012 y 36/2014, entre otras).

10. Por acuerdo de 1 de octubre de 2019 y a propuesta de la Sala Primera, el Pleno acord recabar el conocimiento del presente recurso de amparo 5336-2018.

11. Por providencia de 10 de diciembre, se señal para deliberacin y votacin de la presente sentencia el da 12 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurdicos

1. Objeto del recurso de amparo y posiciones de las partes.

Don Juan Antonio Morales lvarez, impugna en amparo, por la va del art. 42 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (LOTC), varios acuerdos dictados por la Mesa de la Asamblea de Extremadura por los que se atribuye al recurrente, miembro de dicha cmara que haba manifestado su voluntad de dejar de pertenecer al grupo parlamentario popular, la condicin de diputado no adscrito y se delimitan las atribuciones y derechos que en dicha condicin le corresponden.

En concreto, segn se ha dejado constancia detallada en los antecedentes de esta sentencia, se trata de los siguientes acuerdos:

a) Acuerdo MA242/A1/18-IX, de 11 de julio de 2018, segn el cual:

“1.- El diputado no adscrito formar parte de una Comisin, la que designe en escrito dirigido a la Mesa de la Cmara.

2.- El diputado no adscrito podr presentar las iniciativas parlamentarias para las que ostentan legitimacin los diputados considerados de forma individual. La Mesa, atendiendo a la proporcionalidad y conforme a los cupos acordados en sesin de 31 de agosto de 20 15, acuerda los siguientes cupos:

Ante Pleno:

- Interpelaciones: una por perodo de sesiones.

- Preguntas a los Consejeros: una por perodo de sesiones.

Ante Comisin:

- Preguntas orales a los altos cargos del Gobierno regional y consejeros: una por perodo de sesiones.

3.- El diputado no adscrito podr intervenir en los debates de especial relevancia, despus de los turnos reservados a los grupos parlamentarios, con un turno de explicacin de voto. Para hacer efectivo este derecho deber solicitarlo ante la Mesa con anterioridad al inicio del debate.

4.- El diputado no adscrito percibir nicamente las indemnizaciones por asistencia a los rganos de la Cmara de que forme parte.

5.- El diputado no adscrito podr solicitar, para el ejercicio de sus funciones representativas, disponer de una sala con la finalidad de mantener reuniones con personas ajenas a la Cmara”.

b) Acuerdo MA242/A2/18-IX, de esta misma fecha, que asign al recurrente el escaño nm. 72 del saln de plenos.

c) Acuerdo MA242/A3/18-IX, tambin de 11 de julio de 2018, que deneg “la solicitud de mantener el rgimen de dedicacin exclusiva por contravenir dicha peticin lo dispuesto en el artculo 39.5 del Reglamento de la Cmara”.

d) Acuerdo MA242/A4/l8-IX, de la misma fecha anterior, que rechaz “la peticin del despacho solicitado”.

e) Acuerdo MA246/A14/18-IX, de 6 de septiembre de 2018, por el que, a solicitud del interesado, se efectan aclaraciones respecto del ejercicio de su actividad parlamentaria como diputado no adscrito. En sntesis: (i) se incluyen entre los “debates de especial relevancia” el debate sobre la orientacin poltica general de la Junta de Extremadura, debates de presupuestos, aquellos plenos en los que se sustancie una mocin de censura o una cuestin de confianza y los debates monogrficos; (ii) se rechaza la posibilidad de intervenir en los “debates de totalidad;” (iii) se admite presentacin de enmiendas al articulado de iniciativas legislativas; (iv) se rechaza la posibilidad de estar presente en las reuniones de la Mesa de las Comisiones en las que se califiquen y admitan a trmite las enmiendas que cumplan los requisitos reglamentarios, as como de participar en las ponencias; (v) y se rechaza su participacin en el debate de los decretos leyes y en los relativos a las propuestas de impulso y de pronunciamiento en Pleno.

f) Acuerdo MA254/A5/18-IX, de 9 de octubre de 2018, que rechaz las peticiones formuladas por el recurrente en requerimiento de amparo, dirigido a la Mesa de conformidad con lo establecido en el art. 19.3 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura (en adelante RAE), y ratific los acuerdos anteriores.

La demanda de amparo plantea, en sntesis, la vulneracin por los acuerdos impugnados de los derechos fundamentales del recurrente a la igualdad y no discriminacin (art. 14 CE), al ejercicio de cargo pblico en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE), a su dignidad (art. 10 CE) y a su honor (art. 18.1 CE), al establecer su estatus como diputado no adscrito fijando una serie de restricciones injustificadas, limitando sus derechos y colocndosele en un rango inferior o de segunda categora con respecto al resto de los diputados de la cmara.

El ministerio fiscal, con sustento en los argumentos que detalladamente se han expuesto en los antecedentes, propone la estimacin parcial del recurso de amparo al entender que ha sido vulnerado el derecho fundamental del demandante a ejercer sus funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE) en conexin con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos a travs de sus representantes (art, 23.1 CE) por parte de la Mesa de la Asamblea de Extremadura al establecer las restricciones relativas a los cupos de intervenciones del recurrente ante el Pleno y ante una comisin y al impedir su participacin en los debates de totalidad y de decretos-leyes, as como en los relativos a las propuestas de impulso y de pronunciamiento en Pleno. A su juicio, aun persiguiendo una finalidad constitucionalmente legtima, la Mesa no ha motivado debidamente dichas restricciones del ius in officium del diputado demandante, lo que resulta determinante al objeto de comprobar si las medidas han sido proporcionadas y razonables.

Por ltimo, la representacin letrada de la Asamblea de Extremadura solicita la inadmisin del recurso de amparo con sustento en que el recurrente no habra agotado debidamente la va previa al recurso de amparo al no haber empleado el recurso de reconsideracin que el art. 50.5 REA establece frente a los acuerdos de la Mesa. Subsidiariamente, postula la desestimacin del recurso porque, a su juicio y en sntesis, los acuerdos recurridos respetan el ncleo de la funcin representativa del diputado demandante de amparo integrado por el derecho a participar en los distintos rganos que constituyen la Asamblea, el derecho a votar y a disponer de los medios necesarios para llevar a cabo su funcin.

2. Requisitos para la admisibilidad.

Con carcter previo al examen de fondo de las pretensiones de la demanda de amparo, debemos pronunciarnos sobre la concurrencia de los requisitos para su admisibilidad establecidos en la LOTC, pues, como hemos declarado en otras ocasiones (STC 154/2016, de 22 de septiembre, FJ 2 y ms recientemente en STC 130/2018, de 12 de diciembre, FFJJ 3 a 5), los defectos insubsanables de que pudiera estar afectado el recurso de amparo no resultan subsanados porque haya sido inicialmente admitido a trmite (por todas, SSTC 18/2002, de 28 de enero, FJ 3; y 158/2002, de 16 de septiembre, FJ 2), de forma que la comprobacin de los presupuestos procesales para la viabilidad de la accin pueden volverse a abordar o reconsiderar en la sentencia, de oficio o a instancia de parte, dando lugar a un pronunciamiento de inadmisin por la falta de tales presupuestos, sin que para ello constituya obstculo el carcter tasado de los pronunciamientos previstos en el art. 53 LOTC (por todas, STC 69/2004, de 19 de abril, FJ 3; o SSTC 89/2011, de 6 de junio, FJ 2 y 174/2011 de 7 de noviembre, FJ 2).

El art. 42 LOTC permite la impugnacin a travs del recurso de amparo de los acuerdos sin valor de Ley de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autnomas una vez que, con arreglo a las normas internas de las Cmaras, sean firmes. Este Tribunal ha entendido que dicha firmeza exige, efectivamente, agotar las instancias internas parlamentarias previamente a la interposicin del recurso de amparo (por todas, STC 27/2000, de 31 de enero, FJ 2); y el incumplimiento de este requisito lo hemos considerado causa de inadmisibilidad por “falta de agotamiento de la va previa” (SSTC 20/2008, de 31 de enero, FJ 4; y 119/2011, de 5 de julio, FJ 2).

Segn se ha adelantado, la representacin letrada de Asamblea de Extremadura considera que los acuerdos recurridos no habran adquirido firmeza, requisito exigido por el art. 42 LOTC, al no haber empleado el diputado demandante el recurso de reconsideracin que prev el art. 50.5 RAE, sin que la solicitud de aclaracin que dirigi a la Mesa, en base al art. 19 RAE, fuera suficiente a tales efectos.

El bice debe ser rechazado desde el momento que se constata que el recurso de reconsideracin, segn el propio art. 50 REA, se circunscribe a los actos de ejercicio de la funcin de calificacin por parte de la Mesa – “los acuerdos de la Mesa por los que no se califiquen o admitan a trmite” iniciativas parlamentarias, segn el art. 50.5-, lo que no es el caso. Como se ha expresado, los actos parlamentarios impugnados, lejos de ser manifestacin del ejercicio de la funcin de calificacin que corresponde a la Mesa (art. 50 REA), se refieren al estatus del recurrente como diputado no adscrito, enmarcndose en el art. 39 RAE, que atribuye a dicho rgano competencia para “resolver cuantas cuestiones pudieran plantearse en relacin con la situacin y posibilidades de actuacin” de los diputados as calificados (art. 39.6 RAE). Este precepto no prev el recurso de reconsideracin ni ningn otro medio de revisin de los acuerdos de la Mesa sobre esta materia; y ese silencio se llev al texto de los impugnados en cuanto que al pie de los mismos, incluido el ltimo de ellos, que abri la va del recurso de amparo, no figura indicacin alguna sobre la posibilidad de interponer recurso.

A lo anterior cabe añadir que, materialmente, la reconsideracin se llev a cabo por la Mesa de la cmara al resolver el requerimiento de amparo que efectu el recurrente, de acuerdo con el art. 19.2 RAE segn el cual “los diputados tendrn derecho a requerir el amparo de la Mesa o del Presidente de la Cmara en el ejercicio de sus funciones como diputado”. Por esta va se dio al rgano parlamentario ocasin para reexaminar sus anteriores acuerdos que delimitaban las atribuciones del diputado no adscrito. Un segundo recurso no slo resultara improcedente conforme al Reglamento sino que hubiera sido redundante.

3. Especial trascendencia constitucional.

Aunque ninguna de las partes comparecidas ha puesto en duda la especial trascendencia constitucional de este recurso, que es requisito para su admisin de conformidad con los arts. 49.1 y 50.1 b) de nuestra Ley Orgnica reguladora y, por consiguiente, de orden pblico procesal (entre otras, STC 113/2012, de 24 de mayo, FJ 2, y las all citadas), exigencias de certeza y buena administracin de justicia (STEDH de 20 de enero de 2015, caso Arribas Antn contra España, 46) obligan a explicitar el cumplimiento del mismo a fin de hacer as recognoscibles los criterios empleados al efecto por este Tribunal.

En el presente caso, este Tribunal decidi admitir el recurso de amparo al apreciar que concurra en el mismo especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) “porque el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este Tribunal [STC 155/2009, FJ 2, a)]”, y la posible vulneracin del derecho fundamental que se denuncia pudiera provenir de la ley o de otra disposicin de carcter general [(STC 155/2009, FJ 2, c)]”. Se consider para ello la novedad que supone, a los efectos del derecho fundamental a que se refiere el artculo 23.2 CE en relacin con el artculo 23.1 CE, la figura del diputado “no adscrito” por la restriccin de sus atribuciones como parlamentario, y se valor la posibilidad de que algunas de las limitaciones eventualmente lesivas de dicho derecho fundamental pudieran provenir, segn se propone por la parte demandante, no ya de los actos aplicativos de la Mesa sino de la norma contenida en el Reglamento de la cmara.

4. Consideraciones previas.

Entrando ya en el examen de fondo del recurso de amparo, es necesario realizar dos consideraciones previas con el fin de delimitar su objeto y encuadrar debidamente el anlisis que corresponde llevar a cabo en esta sentencia.

a) En primer lugar y como indica el ministerio fiscal, hemos de descartar de entrada la aplicacin del artculo 14 CE. De acuerdo con reiterada doctrina constitucional, “el artculo 23.2 CE especifica el derecho a la igualdad en el acceso a las funciones y cargos pblicos, siendo ste, por tanto, el precepto que debe ser considerado de modo directo para apreciar si el acto, resolucin o norma objeto del proceso constitucional ha quebrantado ese derecho, a no ser que el tratamiento diferenciado controvertido se deba a alguno de los criterios expresamente mencionados en el artculo 14 CE” (SSTC 191/2007, de 10 de septiembre, FJ 3, y 39/2008, de 10 de marzo, FJ 4), La invocacin del derecho a la igualdad y a no sufrir discriminacin (art. 14 CE) debe entenderse subsumida en el derecho garantizado por el art. 23.2 CE.

b) Tambin procede descartar liminarmente la afectacin del honor del recurrente por los acuerdos impugnados.

Brevemente debemos recordar que el derecho fundamental al honor (art. 18.1 CE), estrechamente conectado con la dignidad humana (STC 208/2013, de 16 de diciembre, FJ 3), “ampara la buena reputacin de una persona, protegindola frente a expresiones o mensajes que la hagan desmerecer en la consideracin ajena al ir en su descrdito o menosprecio o que sean tenidas en el concepto pblico por afrentosas” (STC 133/2018, de 13 de diciembre, FJ 4, con cita de SSTC 14/2003, de 28 de enero, FJ 12; 127/2003, de 30 de junio, FJ 6; 216/2006, de 3 de julio, FJ 7; 51/2008, de 14 de abril, FJ 3, y 208/2013, FJ 3).

En el caso que nos ocupa, la atribucin al recurrente de un nuevo escaño en el saln de plenos, no incide negativamente per se en la consideracin que los dems puedan tener de l. Debemos tener en cuenta que el escaño asignado no difiere de los otros del saln de plenos, hallndose en la misma fila que los atribuidos al grupo parlamentario popular y justificndose que se deje un espacio para visualizar su no pertenencia al mismo, segn nos indica el letrado de la Asamblea. Por otro lado, las caractersticas de los edificios de los que dispone la institucin parlamentaria autonmica, segn indica el acuerdo MA242/A4/l8-IX, “hace[n] imposible asignar un despacho individual por diputado”. Ninguno de estos extremos ha sido contradicho por la parte demandante. Cuestin diferente, que pasamos a examinar, es si tales decisiones incidieron en el ncleo constitucionalmente protegido del ius in officium que, como parlamentario, corresponda al recurrente ex art. 23.2 CE.

5. Doctrina constitucional sobre los derechos del artculo 23 CE.

Partiendo de que el derecho fundamental concernido en este recurso de amparo es el de acceso a los cargos pblicos (art. 23.2 CE), en relacin con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos a travs de representantes libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio universal (art. 23.1 CE), a fin de determinar si se han lesionado estos derechos es necesario traer a colacin la doctrina constitucional sobre el contenido de los mismos.

a) El artculo 23.2 CE, en lo que ahora interesa y dejando al margen el derecho de acceso a las funciones pblicas, reconoce el derecho de todos a acceder en condiciones de igualdad a los cargos pblicos con los requisitos que señalen las leyes. El contenido del derecho se extiende a la permanencia en el ejercicio del cargo pblico y a desempeñarlo de acuerdo con la ley, sin constricciones o perturbaciones ilegtimas [SSTC 10/1983, de 21 de febrero, FJ 2, 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3; 220/1991, de 25 de noviembre, FJ 5; 71/1994, de 3 de marzo, FJ 6; 109/206, de 7 de junio, FJ 3 a); 11/2017, de 10 de enero, FJ 3 a); y 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 4 a)], pues “la norma constitucional perdera toda eficacia si, respetado el acceso a la funcin o cargo pblico en condiciones de igualdad, su ejercicio pudiera resultar mediatizado o impedido sin remedio jurdico” (STC 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 6). Esta garanta adquiere especial relevancia cuando se trata, como sucede aqu, de representantes parlamentarios en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que ello comporta defender tambin el derecho mismo de los ciudadanos a participar a travs de la institucin de la representacin en los asuntos pblicos reconocido en el art. 23.1 CE [STC 32/2017, de 27 de febrero, FJ 3, con cita de las SSTC 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 6, 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3, y 40/2003, de 27 de febrero, FJ 2 a)].

Acerca de esta relacin entre los derechos reconocidos en ambos apartados del artculo 23 CE, este Tribunal tiene dicho que cuando se trata de cargos representativos el derecho enunciado en el artculo 23.2 CE ha de ponerse en conexin con el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio universal (art. 23.1 CE). Relacin de obligada constatacin si se tiene en cuenta que son los representantes, justamente, quienes actualizan aquel derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos, al margen ahora del carcter directo que el propio precepto garantiza. Se trata de “dos derechos que encarnan la participacin poltica de los ciudadanos en el sistema democrtico, en conexin con los principios de soberana del pueblo y el pluralismo poltico consagrados en el art. 1 CE”, que se presuponen mutuamente y aparecen “como modalidades o variantes del mismo principio de representacin poltica” [STC 185/1999, FJ 4 c), con cita de las SSTC 119/1985, de 11 de octubre, FJ 2, y 71/1989, de 20 de abril, FJ 3; doctrina que reitera STC 139/2017, FJ 4 d)]. De suerte que el derecho del artculo 23.2 CE, as como indirectamente el que el artculo 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedara vaco de contenido, o sera ineficaz, si el representante poltico se viese privado del mismo o perturbado ilegalmente en su ejercicio [SSTC 119/2011, de 5 de julio, FJ 3; 109/2016, FJ 3 a); 11/2017, FJ 3 a);y 139/2017, FJ 4 d); 49/2018, de 10 de mayo, FJ 4].

b) El derecho al desempeño de cargos pblicos representativos sin perturbaciones ilegtimas ha sido clasificado entre aquellos cuya configuracin se defiere constitucionalmente a la Ley, a cuyos "requisitos" ha de acomodarse su ejercicio, como advierte el inciso final de la norma (STC 104/1995, de 3 de julio, FJ 2, con cita de SSTC 161/1988, de 20 de septiembre, y 24/1989, de 2 de febrero). Es un derecho de configuracin legal y, en consecuencia, compete a la Ley, comprensiva de los Reglamentos parlamentarios, el ordenar los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos pblicos (STC 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 7), pasando aqullos, en virtud de su creacin legal, a quedar integrados en el estatus propio de cada cargo, con la consecuencia de que sus titulares podrn defender, al amparo del artculo 23.2 CE, el ius in officium que consideren ilegtimamente constreñido o ignorado por actos de los poderes pblicos [SSTC 27/2000, de 31 de enero, FJ 4; 36/20014, de 27 de febrero, FJ 5; 107/2016, de 7 de junio, FJ 4 B); 143/2016, de 19 de septiembre, FJ 3; 224/2016, de 19 de diciembre, 2 b); 11/2017, FJ 3 b); 47/2018, FJ 3 b); 49/2018, FJ 4], correspondiendo a los rganos parlamentarios la formulacin de una exgesis restrictiva de las normas que supongan una limitacin de algunos derechos y la motivacin de las razones de su aplicacin (por todas, STC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 4).

Ahora bien, su carcter de derecho de configuracin legal, como ha destacado reiteradamente este Tribunal, no nos puede hacer olvidar que los derechos del art. 23.2 son derechos fundamentales (STC 24/1990, de 15 de febrero, FJ 2) debiendo, por tanto, el propio Tribunal revisar si ha quedado afectada la integridad de estos derechos. "De no ser as", concluamos entonces, "los derechos fundamentales de configuracin legal quedaran degradados al plano de la legalidad ordinaria" (STC 24/1990, de 15 de febrero, FJ 2). El legislador puede establecer libremente las condiciones que estime ms adecuadas, si bien su libertad tiene limitaciones que son, de una parte, las generales que imponen el principio de igualdad y los derechos fundamentales que la Constitucin garantiza y, de otra, cuando se trata de cargos pblicos de carcter representativo, la necesidad de salvaguardar su naturaleza [SSTC 10/1983, de 21 de febrero, FJ 2; 24/1990, de 15 de febrero, FJ 2; 185/1999, de 11 de octubre, FJ 4 a); 154/2003, de 17 de julio, FJ 6 a); y 135/2004, de 5 de agosto, FJ 4].

c) El derecho fundamental a acceder y permanecer en el ejercicio de las funciones y cargos pblicos representativos no es, al igual que ocurre con el resto de los derechos, incondicionado o absoluto; no es ilimitado. Por el contrario, se trata de un derecho delimitado en su contenido tanto por su naturaleza como por su funcin. En este punto se ha sostenido que “la doble funcin o ‘doble carcter’ de la mayora de los derechos fundamentales [STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 5], su carcter de derecho subjetivo y su carcter de elemento objetivo del orden democrtico, acaso no sea nunca tan patente como en el caso del derecho que nos ocupa” (STC 71/1994, de 3 de marzo, FJ 6).

Respecto de los representantes parlamentarios, este Tribunal ha destacado con reiteracin (ltimamente, entre otras, en las SSTC 10/2018, de 5 de febrero, FJ 3, y 47/2018, de 26 de abril, FJ 3) que compete a los Reglamentos de las cmaras correspondientes “fijar y ordenar los derechos y atribuciones propios de los parlamentarios que, una vez creados, quedan integrados en el status propio de su cargo, con la consecuencia de que podrn sus titulares, al amparo del artculo 23.2 CE, reclamar su proteccin cuando los consideren ilegtimamente constreñidos o ignorados por actos del poder pblico, incluidos los provenientes del propio rgano en el que se integren (STC 36/2014, de 27 de febrero, FJ 5, y las all citadas)” [SSTC 107/2016, de 7 de junio, FJ 4 B) a); 108/2016, de 7 de junio, FJ 4 B) a) y 115/2019, de 16 de octubre, FJ 4].

Ahora bien, la Constitucin no ha asumido en el artculo 23.2 CE un genrico derecho fundamental al respeto de todos y cada uno de los derechos y facultades del estatuto del parlamentario, sino tan slo el de aquellos que pudiramos considerar pertenecientes al ncleo de la funcin representativa, como son, principalmente, los que tienen relacin directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la accin del gobierno [SSTC 220/1991, de 25 de noviembre, FJ 5; y 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 4]. En consecuencia, “no cualquier acto del rgano parlamentario que infrinja la legalidad del ius in officium resulta lesivo del derecho fundamental, pues slo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al ncleo de su funcin representativa parlamentaria, siendo vulnerado el artculo 23.2 CE si los propios rganos de las Asambleas impiden o coartan su prctica o adoptan decisiones que contraren la naturaleza de la representacin o la igualdad de representantes. Tales circunstancias imponen a los rganos parlamentarios una interpretacin restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitacin al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el estatuto constitucionalmente relevante del representante pblico y a motivar las razones de su aplicacin, bajo pena, no slo de vulnerar el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo (art. 23.2 CE), sino tambin de infringir el de estos a participar en los asuntos pblicos ex art. 23.1 CE (SSTC 38/1999, FJ 2, y 107/2001, FJ 3; 40/2003, FJ 2, entre otras muchas)” [SSTC 1/2015, de 19 de enero, FJ 3; 23/2015, de 16 de febrero, FJ 3; 10/2018, de 5 de febrero, FJ 3 y 115/2019, de 16 de octubre, FJ 4].

d) El derecho de acceso y ejercicio de cargos pblicos representativos sin perturbaciones se impone tambin, en su contenido esencial, al legislador. De ah que la adecuacin a la Constitucin de las limitaciones o restricciones que afecten a su ncleo esencial, exija, adems de respeto a los imperativos del principio de igualdad, que se “ordenen a un fin legtimo, en trminos proporcionados a dicha vlida finalidad” (STC 71/1994, de 3 de marzo, FJ 6).

En este sentido, tambin en relacin con las facultades integradas en el contenido central del ius in officium de los cargos parlamentarios, la STC 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 6, ha recordado el mandato constitucional dirigido al legislador (en aquel caso, a los reglamentos de las Cmaras) de respetar el “contenido esencial” del derecho fundamental (art. 53.1 CE). De acuerdo con la formulacin general que viene empleando este Tribunal, se quebranta dicho mandato con la imposicin de condiciones o requisitos de ejercicio del derecho “si lo vacan de contenido, lo someten a limitaciones que lo hacen impracticable o dificultan su ejercicio ms all de lo razonable, lo desnaturalizan o resulta irreconocible como tal derecho (SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 8; 37/1987, de 26 de marzo, FJ 2; 161/1987, de 27 de octubre, FJ 5; 196/1987, de 11 de diciembre, FJ 5, y 204/2004, de 18 de noviembre, FJ 5).

e) Llegados a este punto, debemos resaltar la exigencia de motivacin ex art. 23.2 CE de los acuerdos parlamentarios que lleven a cabo estas limitaciones o restricciones del ius in officium. Como ya hemos destacado, la STC 115/2019, de 16 de octubre, en su FJ 4, reconoce que: “los rganos parlamentarios, a los que se ha de reconocer margen interpretativo suficiente para ello: i) deben formular una exgesis restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitacin al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el estatuto constitucionalmente relevante del representante pblico; y ii) deben motivar, en su caso, las razones de su aplicacin, bajo pena, no slo de vulnerar el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo (art. 23.2 CE), sino tambin de infringir el de la ciudadana a participar en los asuntos pblicos ex art. 23.1 CE (en este sentido, por todas, SSTC 200/2014, de 15 de diciembre, FJ 4 a); 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 4, y 34/2018, de 12 de abril, FJ 4)”. Añadimos ahora, siguiendo la doctrina recogida en el fundamento anterior, que la motivacin de los acuerdos del rgano parlamentario resulta esencial para llevar a cabo el juicio de proporcionalidad de la diferencia de trato. La motivacin es lo que permitir dirimir si la restriccin de que se trate, en relacin con las atribuciones del resto de diputados, resulta proporcionada por derivarse de su aplicacin ms beneficios o ventajas para el inters general que perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto (STC 151/2017, de 21 de diciembre, FJ 7).

6. Exclusin de los derechos de contenido econmico.

En lnea con la doctrina recopilada en el fundamento jurdico anterior y, especficamente, con la que sostiene que las facultades integrantes del ncleo de la funcin representativa son, principalmente, los que tienen relacin directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la accin del gobierno, este Tribunal, en STC 36/2014, de 27 de febrero, ha rechazado que las retribuciones de los parlamentarios autonmicos formen parte del ncleo esencial del derecho de acceso, permanencia y ejercicio de cargos pblicos representativos (art. 23.2 CE).

Las razones que fundan ese pronunciamiento aparecen sistematizadas en el FJ 6 de dicha STC 36/2014 del siguiente modo:

a) “Ya en la STC 28/1984, de 28 de febrero, este Tribunal estim parcialmente el recurso de amparo interpuesto por varios Parlamentarios Forales de Navarra que cesaron en su condicin de Parlamentarios Forales en virtud de una causa no prevista en la normativa aplicable, estimando que los acuerdos impugnados vulneraban el derecho fundamental previsto en el art. 23.2 de la Constitucin, que ‘comprende el derecho de no ser removido de un cargo pblico si no es en virtud de una causa legal’ (FJ 3). Sin embargo, a la hora de concretar el fallo, dicha Sentencia precisa que: ‘en cuanto a la nulidad de los actos impugnados, no cabe duda de que procede declararla, si bien no podemos extender el efecto de la declaracin a condenar al Parlamento Foral —como se pretende— a que abone a los actores las cantidades dejadas de percibir, dado que el derecho fundamental se circunscribe al derecho al cargo y a permanecer en el mismo, pero no comprende el derecho al percibo de las cantidades que puedan estar previstas en las leyes o normas aplicables’ (FJ 4).

Esta jurisprudencia se reitera en la STC 96/1988, de 26 de mayo, en la que este Tribunal desestim el amparo solicitado por un Diputado del Parlamento de Cataluña que alegaba el derecho a simultanear el cobro de las retribuciones correspondientes a su cargo como parlamentario autonmico con las percibidas como funcionario de la Generalidad. En dicha Sentencia fundamentamos la desestimacin del recurso a partir de la afirmacin de que el cobro de las retribuciones previstas para un cargo o funcin pblica queda ‘fuera del mbito del derecho consagrado en el art. 23.2 de la Norma suprema y no puede ser objeto desde este punto de vista de un recurso de amparo’ (FJ 3).

Esta doctrina la hemos hecho extensiva a las asignaciones que se atribuyen a otros cargos representativos. Concretamente, en la STC 169/2009, de 9 de julio, hemos afirmado, en relacin con los diputados provinciales no adscritos a ningn grupo poltico, que ‘la prdida de la posibilidad de desarrollar su actividad en rgimen de dedicacin exclusiva, as como los beneficios econmicos y la infraestructura asociada al grupo, son limitaciones que, con carcter general, no pueden considerarse lesivas de los derechos que consagra el art. 23 CE’ (FJ 4), y, en la STC 246/2012, de 20 de diciembre, hemos recordado, en relacin con los miembros de una corporacin local, que ‘la prdida de los beneficios econmicos’ como consecuencia de la no adscripcin a un grupo poltico, no puede considerarse lesiva de los derechos que consagra el art. 23 CE (FJ 7)”.

b) “En segundo trmino, debemos precisar, en contra de la opinin que sostienen los recurrentes, que cuando el art. 71.4 CE prev que ‘los Diputados y Senadores percibirn una asignacin que ser fijada por las respectivas Cmaras’, se est refiriendo exclusivamente a los miembros de las Cortes Generales, lo que se deriva no slo de su tenor literal, sino tambin de la ubicacin sistemtica del precepto (que forma parte del ttulo tercero de la Constitucin, dedicado a las Cortes Generales), sin que pueda trasladarse dicha previsin constitucional, como pretenden los recurrentes, al mbito de las Asambleas Legislativas o Parlamentos Autonmicos. As, ya en la STC 36/1981, de 12 de noviembre, y respecto de los apartados primero y segundo del citado art. 71 CE, hemos dicho que ‘la Constitucin guarda silencio sobre la inviolabilidad e inmunidad de los miembros de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autnomas y, a falta de tal regulacin han sido los Estatutos, en ‘cuanto norma institucional bsica’ de la Comunidad Autnoma —art. 147.1 de la Constitucin—, el lugar adecuado para concretar el status de los parlamentarios en cuanto a la inviolabilidad e inmunidad de los mismos se refiere’ (FJ 4), doctrina que debemos ahora extender a la ‘asignacin’ econmica a la que se refiere el art. 71.4 CE, concepto amplio que tal precepto expresa respecto al Congreso y al Senado”.

En el caso que examinamos, la Mesa de la cmara parlamentaria autonmica resolvi, en el acuerdo MA242/A3/18-IX, “no acceder a la solicitud de mantener el rgimen de dedicacin exclusiva” del diputado ahora demandante, en aplicacin de lo dispuesto en el artculo 39.5 RAE segn el cual los diputados no adscritos “[n]o tendrn derecho a las percepciones derivadas de la dedicacin exclusiva”, lo que la demanda considera contrario al art. 23.2 CE.

De acuerdo con la doctrina que ha sido expuesta, procede descartar esta queja en cuanto que el rgimen de retribuciones que se reclama no forma parte de ncleo esencial del ius in officium del demandante reconocido por el artculo 23.2 CE.

7. Las limitaciones del ius in officium por razn del transfuguismo.

En la STC 151/2017, de 21 de diciembre, a propsito de cuestin de inconstitucionalidad planteada respecto del artculo 197.1 a) de la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, de rgimen electoral general, en la redaccin dada por la Ley Orgnica 2/2011, de 28 de enero, nos hemos pronunciado sobre el fenmeno del transfuguismo (FJ 5) y sobre las condiciones para la adecuacin al art. 23.2 CE de las restricciones o limitaciones del ius in officium impuestas legalmente con el fin de desincentivar esta prctica (FJ 6 y 7).

La doctrina dimanante de aquella STC, contenida en los FFJJ 6 y 7, puede sistematizarse como sigue:

a) Las restricciones o limitaciones impuestas a los concejales no adscritos responden “en principio a un fin legtimo” (STC 9/2012, de 18 de enero, FJ 4), ya que posee relevancia jurdica la adscripcin poltica de los representantes (entre otras, en la STC 32/1985, de 6 de marzo, FJ 2), de modo que “el fin de intervenir frente al transfuguismo con una regulacin jurdica es en principio constitucionalmente legtimo” [FJ 6 a)]. Se razona que “la inclusin del pluralismo poltico como un valor jurdico fundamental (art. 1.1 CE) y la consagracin constitucional de los partidos polticos como expresin de tal pluralismo, cauces para la formacin y manifestacin de la voluntad popular e instrumentos fundamentales para la participacin poltica de los ciudadanos (art. 6 CE), dotan de relevancia jurdica (y no slo poltica) a la adscripcin poltica de los representantes”.

b) Tales limitaciones o restricciones no pueden operar, en contra de la garanta de igualdad, sobre los derechos integrantes del ius in officium, ncleo de la funcin representativa.

c) La garanta de igualdad antes referida ha de armonizarse con la libertad de mandato. En este punto, siguiendo la STC 123/2017, de 2 de noviembre, FJ 3, se recuerda que el mandato libre -que ha sido reconocido y preservado por la jurisprudencia constitucional con fundamento en el artculo 23 CE y pese a que para el mbito local no exista norma anloga al artculo 67.2 CE- supone “la exclusin de todo sometimiento jurdico del representante, en cuanto tal, a voluntades polticas ajenas y proscribe por ello, en particular, que sobre l se hicieran pesar tanto instrucciones vinculantes en Derecho que pretendieran disciplinar su proceder, como asimismo cualquier tipo de sujecin, jurdicamente impuesta, a la confianza de sus electores (expresada del modo que se pretendiera) o de las organizaciones o grupos polticos en que se integre o en cuyas listas hubiera concurrido a las elecciones”.

d) El juicio de igualdad exige examinar la proporcionalidad de la diferencia de trato, considerando: (i) si la medida es idnea o adecuada para alcanzar el fin constitucionalmente legtimo perseguido por ella, antes enunciado (juicio de idoneidad); ii) si la medida idnea o adecuada es, adems, necesaria, en el sentido de que no exista otra medida menos lesiva para la consecucin de tal fin con igual eficacia (juicio de necesidad); y, iii) si la medida idnea y menos lesiva resulta ponderada o equilibrada, por derivarse de su aplicacin ms beneficios o ventajas para el inters general que perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto) (FJ 7, con cita de la STC 89/2017, de 4 de julio, FJ 9).

La doctrina anterior resulta enteramente trasladable al caso que nos ocupa por ser igualmente predicable respecto de los representantes parlamentarios la relevancia jurdica de su adscripcin poltica, lo que, siguiendo la STC 32/1985, ha venido reconociendo reiteradamente este Tribunal (as, por ejemplo, en SSTC 93/1998, de 4 de mayo, FJ 3; 141/1990, de 20 de septiembre, FJ 6; 119/1990, de 21 de junio, FJ 4; y 63/1987, de 20 de mayo, FJ 7).

8. La condicin de diputado no adscrito en s misma considerada.

El primer motivo de impugnacin que se hace valer en la demanda de amparo es que la condicin de diputado no adscrito en s misma considerada es lesiva del derecho fundamental del recurrente reconocido en el art. 23.2 CE. Segn la demanda, la mera previsin de esta situacin jurdica en el reglamento de la cmara autonmica, en la medida que da lugar a distintas categoras de parlamentarios, unos con ms facultades representativas que otros, desconoce la igualdad en el ejercicio del cargo pblico que consagra el art. 23.2 CE.

Esta alegacin del recurrente no es coherente con la doctrina constitucional ya expuesta. Este Tribunal viene admitiendo de un modo reiterado que poner freno al transfuguismo poltico es una finalidad constitucionalmente legtima y puede justificar que el legislador imponga ciertas limitaciones en el estatus del representante poltico que se coloca en tal situacin. Lo nico que resultara inconstitucional, segn esa misma doctrina constitucional (por todas, la citada STC 151/2017), es que algunas de estas medidas legales limitativas entrasen en conflicto con la naturaleza constitucional del cargo representativo, que implica, entre otros rasgos, el no sometimiento del mandato a ningn vnculo jurdico externo y la igualdad en el ejercicio del ncleo de la funcin representativa.

No es, por tanto, la mera previsin de la condicin de diputado no adscrito en el art. 39.2 RAE lo que resulta lesivo del derecho fundamental a la participacin poltica (art. 23.2 CE) del recurrente, pues tal condicin sera, en principio, plenamente constitucional si el rgimen jurdico que se apareja a ella solo conllevase diferencias de trato que se justifiquen de un modo proporcionado en algn fin constitucionalmente legtimo o que se relacionen con aspectos no nucleares de la funcin representativa del diputado. La eventual vulneracin del derecho fundamental invocado provendr, en su caso, de alguna o algunas limitaciones concretas que, como consecuencia de pasar el demandante a esta determinada situacin jurdica, se le han impuesto por la Mesa en los acuerdos impugnados en este proceso, precisamente de aquellas que afecten al ncleo de la funcin representativa y lo hagan de un modo desproporcionado.

9. Las concretas limitaciones del ius in officium asociadas a la condicin de diputado no adscrito y su fundamento.

Descartado que la condicin de diputado no adscrito vulnere per se el art. 23.2 CE y centrado el debate procesal en las concretas posibilidades de actuacin e intervencin que la Mesa asocia a dicha situacin jurdica, procede enjuiciar aquellos aspectos de la impugnacin del recurrente que, en su opinin, suponen una merma en sus facultades de participar como diputado en las actividades legislativas y de controlar la accin del gobierno, y que por consiguiente pueden eventualmente afectar de un modo inconstitucional al ncleo de la funcin del representante poltico garantizada por el art. 23.2 CE.

Este detrimento en la esencia del estatus de representante del diputado se manifiesta, segn la demanda de amparo, en dos rdenes de materias, que son las iniciativas parlamentarias que puede promover y el uso de la palabra en los debates plenarios. No cabe duda que “la posibilidad de intervenir en los debates parlamentarios est directamente relacionada con el ncleo de la funcin representativa, como instrumento de deliberacin, expresin de las propias posturas y control del Gobierno” (STC 141/2007, de 17 de junio, FJ 4), como lo est igualmente, por las mismas razones, la facultad de promover iniciativas parlamentarias de impulso poltico y control del Gobierno.

En cuanto a la primera de esas materias, el recurrente considera lesivo del art. 23.2 CE que la Mesa limitase las iniciativas parlamentarias del demandante de dos maneras. De una parte, cuando el acuerdo MA242/A1/18-IX le permite, ante el Pleno, una sola interpelacin y una sola pregunta a los consejeros por cada periodo de sesiones y, ante Comisin, una sola pregunta oral a consejeros y altos cargos del Gobierno regional tambin por cada periodo de sesiones. De otra parte, cuando el acuerdo MA246/A14/18-IX, aclarando el sentido del acuerdo anteriormente citado, prev en su apartado 11/12 que el demandante tiene completamente vedadas las propuestas de impulso (209 y ss RAE) y las de pronunciamiento en Pleno (art. 217 y ss RAE).

Por lo que atiende a la segunda de las materias referidas, el demandante alega que se desconocen sus derechos ex art. 23.2 CE en la medida que el acuerdo MA246/A14/18-IX le excluye enteramente del uso de la palabra en los debates de totalidad (apartado 2), en los de convalidacin de decretos leyes (apartado 10) y, en ltimo trmino, en aquellos a que dan lugar las propuestas de impulso y las de pronunciamiento en Pleno (apartado 11/12).

Estas facultades de actuacin e intervencin fueron acordadas por la Mesa de la asamblea autonmica en ejercicio de la funcin que le confa el ltimo inciso del art. 39.6 RAE cuando dispone que “[c]orresponde, asimismo, a la Mesa, oda la Junta de Portavoces, resolver cuantas cuestiones pudieran plantearse en relacin con la situacin y posibilidades de actuacin de los diputados no adscritos en el marco del presente Reglamento”. Ahora bien, a la Mesa no le incumbe ejercer esta facultad sin ninguna sujecin normativa, sino que se encuentra vinculada por aquellos principios y reglas que, para cubrir la reserva legal que se proyecta sobre la regulacin del derecho fundamental a la participacin poltica (art. 23.2 CE), contempla el reglamento de la asamblea autonmica (por todas, STC 119/1990, de 21 de junio. FJ 4; y 141/2007, de 18 de junio, FJ 4).

As lo prev de un modo explcito el propio art. 39.6 RAE al establecer que la Mesa resolver acerca del estatus del diputado no adscrito “en el marco del presente Reglamento”. Entre estas disposiciones reglamentarias destaca de un modo principal el primer inciso del art. 39.5 RAE que prev que “los diputados no adscritos gozarn solo de los derechos reconocidos reglamentariamente a los diputados considerados de forma individual”.

Los dos acuerdos de la Mesa que estamos considerando reflejan en su argumentacin esta vinculacin al mandato normativo contenido en el art. 39.5 RAE. Por lo que hace a las iniciativas parlamentarias, el apartado 2 del ACUERDO-MA242/A1/18-IX resuelve que “el diputado no adscrito podr presentar [aquellas] para las que ostentan legitimacin los diputados considerados de forma individual”. Y el ACUERDOMA246/A14/18-IX, en coherencia con el motivo reseñado en el acuerdo anterior, afirma en el apartado 11/12 que “tanto las propuestas de impulso como de pronunciamiento son iniciativas de grupo parlamentario”, lo que implica que para ellas no ostentan legitimacin los diputados considerados de forma individual.

En cuanto al uso de la palabra en los debates plenarios, el ACUERDO MA246/A14/18-IX apoya la privacin absoluta de intervencin del diputado no adscrito en los debates de totalidad (apartado 2), en los de convalidacin de decretos leyes (apartado 10) y en aquellos a que dan lugar las propuestas de impulso y las de pronunciamiento en Pleno (apartado 11/12) en que la normativa respectiva “regula nicamente turnos de grupos parlamentarios”, no permitiendo, en consecuencia, la participacin de los diputados considerados de forma individual.

10. La compatibilidad del art. 39.5 RAE con el art. 23 CE

Dado que las facultades de actuacin e intervencin del ius in officium que se impugnan en este recurso se apoyan, como no poda ser de otro modo debido a la reserva legal que protege el estatus de representante, en un precepto del reglamento parlamentario (art. 39.5 RAE), resulta necesario examinar si esa disposicin, al ceñir las facultades que gozan los diputados no adscritos a “los derechos reconocidos reglamentariamente a los diputados considerados de forma individual”, deviene incompatible con el ncleo de la funcin representativa que el art. 23 CE, en su doble vertiente, garantiza al diputado autonmico incluso frente al legislador.

La respuesta negativa a esta cuestin viene dada por la aplicacin de una reiterada doctrina jurisprudencial constitucional (por todas, SSTC 32/1985, 169/2009 y 20/2011). Segn el criterio en ella establecido, la igualdad en el estatus de representante poltico no solo proscribe aquellas normas que excluyen singularmente a un diputado del ejercicio de ciertas facultades inherentes al ncleo de su funcin representativa. Tambin se opone a aquellas otras disposiciones que permitan que un diputado, instrumentando ciertos mecanismos de funcionamiento del rgano representativo para una finalidad que no es la suya propia, alcance o pretenda alcanzar un haz de facultades en el ejercicio de la funcin representativa que le confiera una posicin preponderante respecto de los dems diputados de la Cmara individualmente considerados.

Este Tribunal resalt esta ltima dimensin del contenido normativo del art. 23.2 CE en la STC 32/1985, de 6 de marzo, FJ 2, donde declar que “la composicin no proporcional de las Comisiones informativas resulta constitucionalmente inaceptable porque stas son rganos slo en sentido impropio y en realidad meras divisiones internas del Pleno”, de tal manera que, en “cuanto partes del Pleno deben reproducir, en cuanto sea posible, la estructura poltica de ste”.

Y se ha vuelto a referir a ella, esta vez de un modo ms elocuente, la STC 20/2011, de 14 de marzo, FJ 6, donde se lee que el art. 23 CE se opone a que “los concejales no adscritos tengan derecho a que su voto compute en los mismos trminos que el de los miembros de la comisin informativa adscritos a grupo. Si as fuera, teniendo en cuenta que la comisin informativa es una divisin interna del Pleno de la corporacin, sus miembros no adscritos disfrutaran en su seno de una posicin de sobrerrepresentacin”. Ms adelante en la misma STC 20/2011 se insiste en que “esta exigencia [de proporcionalidad del voto en Comisin] despliega sus efectos tanto para garantizar los derechos de participacin poltica de las minoras [] como en el sentido opuesto, es decir, para evitar la materializacin del riesgo de sobrerrepresentacin de la minora que se deriva del derecho de participacin directa en las comisiones informativas que corresponde a los miembros no adscritos de la corporacin.”.

Este mismo criterio hermenutico ex art. 23 CE ha conducido al Tribunal igualmente a considerar constitucionales los reglamentos de ciertas asambleas legislativas que imponan diferencias en la participacin poltica de los diputados segn el grupo parlamentario al que pertenecieran. Tngase en cuenta a este efecto la STC 141/2007, de 18 de junio, FJ 4, que, recogiendo otras anteriores, declara “la legitimidad constitucional de las clusulas reglamentarias que supeditan la participacin de los grupos en las comisiones parlamentarias a lo que resulte del reparto de los puestos disponibles en ellas de manera proporcional a la importancia numrica de cada grupo (SSTC 214/1990, de 20 de diciembre, FJ 6; 93/1998, de 4 de mayo, FJ 3) concluyendo que las Cmaras pueden regular la manera en que dicha participacin se produce, especialmente modulando su duracin en razn del nmero de parlamentarios que integran cada grupo”.

En la dimensin que venimos considerando del contenido normativo del art. 23 CE, no es constitucionalmente ilegtimo el trato diferente entre representantes polticos cuando se orienta a impedir una posicin preponderante de unos sobre otros, lo que avala la constitucionalidad del art. 39.5 RAE. En efecto, esta clusula reglamentaria asegura al diputado no adscrito los derechos inherentes a la condicin de cargo pblico que son “reconocidos reglamentariamente a los diputados considerados de forma individual”, pero al mismo tiempo le impide que, beneficindose de su situacin de diputado individual y no inserto en ningn grupo poltico, por haber abandonado el grupo parlamentario del que formaba parte, pase a gozar de una injustificada posicin preponderante en perjuicio del resto de diputados que, por integrarse en grupos polticos, ven racionalizado el ejercicio de ciertas funciones inherentes al ncleo de la funcin representativa.

En conclusin, en la medida que se trata de una disposicin reglamentaria que cierra el paso a una excesiva representacin del diputado no adscrito, es plenamente compatible con las exigencias constitucionales derivadas del art, 23 CE, no siendo en si misma considerada inconstitucional. Otra cosa ser la aplicacin que la Mesa haga de ella, que deber tener presente el mencionado principio constitucional que la justifica, aplicacin de la Mesa que se analiza en los siguientes fundamentos jurdicos.

11. La aplicacin del art. 39.5 RAE en los acuerdos impugnados

La Mesa, en los acuerdos impugnados, ha llevado a cabo una aplicacin del art. 39.5 RAE como norma que prev un haz de derechos que corresponden al diputado no adscrito que se justifica en evitar que su situacin le confiera una posicin de preponderancia, lo que le exige valorar las circunstancias concretas de cada caso para contrarrestar tal riesgo.

Respecto a las iniciativas parlamentarias, el apartado 2 del ACUERDO-MA242/A1/18-IX, despus de afirmar que el diputado no adscrito podr presentar aquellas “para las que ostentan legitimacin los diputados considerados de forma individual”, reduce stas a las interpelaciones y preguntas orales a los miembros del Gobierno, y adems aplica un criterio de proporcionalidad previamente establecido en sesin de 31 de agosto de 2015 con el fin de acotar el nmero de tales iniciativas parlamentarias que se permiten al diputado no adscrito a un cupo que impida su sobrerrepresentacin.

En relacin al uso de la palabra en los debates plenarios, la Mesa en el apartado 3 del ACUERDO-MA242/A1/18-IX habilit al diputado no adscrito para “intervenir en los debates de especial relevancia” y, aclarando el sentido de esta expresin, en el apartado 1 del ACUERDO MA246/A14/18-IX estableci que el recurrente podr intervenir en los debates plenarios (a) sobre la ley de presupuestos, (b) sobre la orientacin poltica general de la Junta de Extremadura, (c)en los debates monogrficos, y (d) en los que se sustancie una mocin de censura o una cuestin de confianza. Se trata de debates plenarios especficos cuyo desarrollo se regula, respectivamente, en los artculos 187, 194, 197, 237 y 241 del RAE. A pesar de que todos estos preceptos reglamentarios prevn exclusivamente la intervencin de los grupos parlamentarios, los acuerdos impugnados contemplan la intervencin del diputado no adscrito “despus de los turnos reservados a los grupos parlamentarios, con un turno de explicacin de voto”. La Mesa, de este modo, valora que admitir la participacin del diputado no adscrito en todos los debates plenarios conllevara una injustificada sobrerrepresentacin en relacin al resto de diputados, los cuales no intervienen en ellos sino a travs de los representantes de sus grupos polticos. Pero al mismo tiempo aprecia que ese efecto de exceso de representacin no sucedera, en el criterio de la Mesa, si se ciñen sus intervenciones a los cuatro tipos de debates plenarios indicados en el ACUERDO MA246/A14/18-IX y a la forma prevista en el previo ACUERDO-MA242/A1/18-IX.

12. Enjuiciamiento de las concretas quejas formuladas en el recurso de amparo

Una vez precisado que el art. 39.5 RAE es plenamente constitucional porque neutraliza la desigualdad en el ejercicio de la funcin representativa que llevara aparejada la sobrerrepresentacin del diputado no adscrito, y comprobado que la Mesa dispone de un limitado margen en la aplicacin de este criterio normativo a cada caso, procede enjuiciar cmo ha ejercido dicha Mesa tal facultad en los aspectos de los acuerdos impugnados de los que se queja el recurrente en su demanda, y ello con el propsito de que este Tribunal pueda verificar si lo ha hecho de un modo conforme con la naturaleza del concepto de cargo pblico representativo que incorpora el art. 23.2 CE y, en su virtud, resolver si cabe otorgar el amparo solicitado por el demandante.

En esta tarea de verificacin, que tiene por finalidad la tutela de los derechos fundamentales que consagra el art. 23 CE, el Tribunal debe tomar en cuenta la especial relevancia de la autonoma parlamentaria y, como consecuencia de ello, la facultad que la Constitucin reserva a las Cmaras de establecer, interpretar y aplicar las normas que rigen su organizacin y funcionamiento, pues la ordenacin reglamentaria goza de amplia libertad de configuracin, siempre que se respete el derecho de los parlamentarios con la representacin poltica, como subraya la STC 139/2017, de 29 de noviembre, en los FFJJ 3.a), 4.b) y 5 y tambin hemos declarado en la STC 141/2007, de 18 de junio, FJ 4, sobre la reduccin del tiempo de intervencin en debates debido a la supresin de un grupo parlamentario que “en esta materia nuestra jurisdiccin slo puede extenderse de manera excepcional y de conformidad con el principio de mnima intervencin, para la estricta garanta de los derechos fundamentales de los parlamentarios”

A fin de sistematizar el examen de las distintas posibilidades de actuacin e intervencin impuestas al demandante por los acuerdos impugnados, resulta conveniente distinguir tres supuestos: a) el cupo señalado para las interpelaciones y las preguntas al Gobierno tanto en Pleno como en Comisin; b) la exclusin absoluta de ciertas iniciativas parlamentarias, concretamente de las propuestas de impulso y las de pronunciamiento en Pleno, y, en fin, c) la privacin del uso de la palabra en algunos debates plenarios.

a) En relacin al cupo que se señala al diputado no adscrito para las interpelaciones y las preguntas al Gobierno tanto en Pleno como en Comisin, la demanda de amparo se limita a reproducir el apartado 2 del ACUERDO MA242/A1/18-IX y, a continuacin, como toda alegacin en apoyo de su queja, a afirmar que “como puede colegirse de la simple lectura del acuerdo transcrito, se estn cercenando gravemente sus derechos como diputado, en aspectos tan nucleares de la funcin parlamentaria como es el control al Gobierno, que se reduce, ante el Pleno, a la posibilidad de presentar una nica interpelacin y una pregunta oral por perodo de sesiones, esto es, dos iniciativas de cada tipo al año, ocho en el conjunto de la legislatura. Ms rechazable an considera la limitacin de una sola pregunta oral ante la comisin por periodo de sesiones, lo que a su juicio supone una clara manifestacin de la voluntad de restringir su funcin de control al ejecutivo”.

Este Tribunal considera relevante atender al contexto de la impugnacin. La Mesa en el apartado 2 del ACUERDO-MA242/A1/18-IX aporta una razn especfica de por qu opta por este cupo – ese era el criterio de proporcionalidad acordado en la sesin de 31 de agosto de 2015 – mientras que la demanda de amparo, como se comprueba a partir del extracto transcrito, no argumenta nada preciso en defensa de su mera alegacin. No aduce ningn motivo por el que ese cupo sea desproporcionado o sea de alguna manera inferior al que corresponde a los diputados individualmente considerados, ni mucho menos formula una crtica de los parmetros acogidos en la sesin de 31 de agosto de 2015. Dado que estos son los contornos de esta invocacin, el Tribunal considera aplicable su reiterada doctrina (por todas, STC 96/2015, de 25 de mayo, FJ2) segn la que no corresponde al Tribunal “reconstruir de oficio las demandas, supliendo las razones que las partes no hayan expuesto, por ser carga procesal de quien pide amparo constitucional no solamente abrir la va para que podamos pronunciarnos, sino tambin proporcionar la fundamentacin fctica y jurdica que razonablemente es de esperar y que se integra en el deber de colaborar con la justicia del Tribunal Constitucional”. Este criterio conduce en este estadio del proceso a la desestimacin de esta primera queja.

b) Resolver acerca de la segunda queja requiere examinar con detalle la regulacin reglamentaria de estos dos tipos de iniciativa parlamentaria. El art. 209 RAE dispone que “[l]a propuesta de impulso ante el Pleno deber ser presentada [] por un grupo parlamentario con la firma de su portavoz o por un diputado con el visto bueno del portavoz de su grupo”. Y el art. 217 RAE prev que “son propuestas de pronunciamiento de la Cmara las iniciativas que pueden presentar los grupos parlamentarios, a travs de sus portavoces, o los diputados sobre temas que afecten a los intereses de la comunidad autnoma y que tengan por objeto impulsar la actuacin de cualquier institucin distinta a la Junta de Extremadura”.

La otra circunstancia a tener en cuenta es que el apartado 11/12 del ACUERDO MA246/A14/18-IX excluye por completo al recurrente de estas iniciativas parlamentarias con el siguiente razonamiento: “tanto las propuestas de impulso como de pronunciamiento en Pleno, son iniciativas de grupo parlamentario, dado que, en el caso de presentarse por un diputado, requieren la firma del portavoz del grupo (art. 209 el Reglamento), fijndose el cupo en atencin al nmero de diputados que lo integran”. El sentido de este texto se comprende en conexin con el apartado 2 del ACUERDO MA242/A1/18-IX (“El diputado no adscrito podr presentar las iniciativas parlamentarias para las que ostentan legitimacin los diputados considerados de forma individual”), del que es aclaracin a solicitud del recurrente.

La primera apreciacin de este Tribunal, a partir de estos dos elementos de juicio, es que el art. 217 RAE transcrito reconoce a los diputados considerados individualmente la capacidad abstracta de formular propuestas de pronunciamiento en Pleno. El apartado 11/12 del ACUERDO MA246/A14/18-IX, al decir que estas propuestas “son iniciativas de grupo parlamentario”, desconoce frontalmente este contenido normativo del art. 217 RAE.

En consecuencia, la Mesa, en la medida que en los acuerdos impugnados niega que el recurrente pueda presentar propuestas de pronunciamiento en Pleno, le est privando de facultades que, adems de ser inherentes a la funcin representativa, aparecen reconocidas en el reglamento parlamentario a los diputados considerados en forma individual y, por tanto, atribuidas al diputado no adscrito por el art. 39.5 RAE.

La segunda constatacin de este Tribunal parte de que el art. 209 RAE, cuando permite a los diputados presentar propuestas de impulso, exige que lo hagan “con el visto bueno del portavoz de su grupo”. En la STC 57/2011, de 3 de mayo, en la que se examinaba la denegacin por la Mesa del Congreso de los Diputados de una iniciativa presentada por un diputado sin la firma del portavoz del Grupo parlamentario, cuando esta firma se requera como medio de garantizar el previo conocimiento por parte del grupo parlamentario, este Tribunal declar “que se trata de una manifestacin del ejercicio del derecho del parlamentario” (FJ 4) y que “forma parte del ius in officium de cada uno de los Diputados” (FJ 5), argumentando como fundamento de este criterio que “tal exigencia [de firma del portavoz del Grupo Parlamentario] no se articula como un requisito material sino como un trmite formal o de procedimiento []. En consecuencia, la capacidad de iniciativa y la decisin final sobre su presentacin no pertenece al Grupo parlamentario sino que se atribuye y en todo momento permanece en el dominio del Diputado, que es a quien se reconoce individualmente el derecho; esto es, un especfico ttulo para el desempeño de su cargo representativo a travs de esa facultad, cuya concrecin depende nicamente, en principio, de su voluntad”.

La distinta funcin que juegan la firma del portavoz del grupo parlamentario, en el asunto decidido por la STC 57/2011, y el “visto bueno del portavoz del grupo” en las propuestas de impulso que aqu enjuiciamos determinan que el Tribunal resuelva en este caso en un sentido diferente. En aquel supuesto, la norma reglamentaria solo avala el previo conocimiento por parte del grupo parlamentario, asegurndose el mismo por medio de la constancia de la firma del portavoz en la iniciativa parlamentaria del diputado. En este supuesto, por el contrario, incumbe al grupo parlamentario otorgar una suerte de conformidad a la iniciativa del diputado, actuando el “visto bueno del portavoz del grupo” como cauce de expresin de esa conformidad. Por esta razn – la exigencia de conformidad del grupo parlamentario – es por lo que el “visto bueno del portavoz” no es un mero requisito formal, sino una previsin sustantiva, en virtud de la que se sustrae este tipo de iniciativa del acervo de actuaciones parlamentarias que se reconocen reglamentariamente al diputado considerado individualmente.

Este Tribunal concluye que, de acuerdo a esta distinta calificacin, el acuerdo de la Mesa de denegar al diputado no adscrito la posibilidad de formular propuestas de impulso no contradice lo dispuesto en el art. 209 en relacin al art. 39.5 RAE. Por otro lado, y teniendo presente que el diputado no adscrito tiene a su disposicin otros medios de control al Gobierno (interpelaciones, preguntas etc), la privacin de este tipo de iniciativas no le coloca automticamente en una situacin de desigualdad desproporcionada respecto del resto de diputados, no pudiendo este Tribunal hacer en este caso una ponderacin ms incisiva porque falta en el escrito rector de este proceso una argumentacin concreta en este sentido.

c) Resta por analizar la queja referida a la privacin del uso de la palabra en algunos debates plenarios. De la lectura combinada del apartado 3 del ACUERDO-MA242/A1/18-IX y el apartado 1 del ACUERDO MA246/A14/18-IX se desprende que la Mesa determin que el recurrente podra intervenir en cuatro clases de debates plenarios, habilitando para l un turno de explicacin de voto. La Mesa añade, aunque con ello no hace sino reiterar lo que derivaba implcitamente de la anterior previsin, que el recurrente no podra intervenir en otras tres clases de debates (los de totalidad, de convalidacin de decretos leyes y relativos a las propuestas de impulso y las de pronunciamiento en Pleno).

La Mesa, al admitir que el diputado no adscrito recurrente intervenga solo en algunos debates plenarios y señalar la manera en que podr hacerlo, excluyndole por tanto del resto de debates plenarios (incluidos los tres tipos a que alude expresamente), est aplicando al caso concreto la regla de proscripcin de la sobrerrepresentacin contenida en el art. 39.5 RAE. La jurisdiccin de este Tribunal podra, “de manera excepcional y [] para la estricta garanta de los derechos fundamentales de los parlamentarios” (STC 141/2007), revisar la especfica ponderacin de la sobrerrepresentacin que subyace en la aplicacin del art. 39.5 RAE que hacen estos dos acuerdos de la Mesa. Pero solo puede hacerlo, en esta va de amparo, si el recurrente cumple con su deber de colaborar con la justicia constitucional mediante una argumentacin fundada de la lesin que invoca. Resulta imprescindible que el recurrente motive, con referencia a las circunstancias del caso concreto, que restringir su facultad de uso de la palabra a esos cuatro tipos de debates plenarios le coloca en una situacin de infrarrepresentacin respecto del resto de diputados, los cuales, debe recordarse, no tienen el derecho de intervenir en los debates plenarios sino a travs de los portavoces de sus grupos parlamentarios.

La presente demanda de amparo expone por todo argumento que “como consecuencia de la adjudicacin a mi representado de la condicin de diputado “no adscrito”, sin poder incorporarse a ningn grupo parlamentario, se ven vulnerados y limitados sus derechos en el correcto ejercicio de la funcin parlamentaria al impedrsele intervenir en los debates de totalidad, regulados en el artculo 163 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura, y en los debates de los Decretos Leyes que vayan aprobarse en ambos casos con el objeto de explicar el voto, para el que s tiene reconocido derecho, as como intervenir en los debates de iniciativas del artculo 215 del mismo texto”.

El recurrente no hace otra cosa que alegar simple y llanamente que la privacin de intervenir en los tres tipos de debates de los que resulta excluido expresamente supone una vulneracin de sus derechos de participacin poltica, pero no hace una valoracin de conjunto que tenga en cuenta que se le concede el uso de la palabra en otros cuatro tipos de debates plenarios y que el resto de diputados no tienen el derecho de participar en los debates plenarios sino a travs de los portavoces de sus grupos parlamentarios, ni argumenta porqu el acuerdo de la Mesa relativo a las intervenciones en los debates resulta desproporcionado y contrario a la igualdad en el ejercicio del ncleo de la funcin representativa . En fin, no consta en el escrito rector de este proceso un razonamiento que argumentase, teniendo en cuenta todas estas circunstancias de contexto, que la privacin del uso de la palabra en esos tres tipos de debates plenarios la somete a una posicin de infrarrepresentacin respecto del resto de diputados, por lo que, de acuerdo a la mencionada doctrina constitucional segn la que no ha lugar a que este Tribunal reconstruya de oficio las demandas de amparo (por todas, STC 96/2015), esta tercera y ltima queja debe ser desestimada.

13. Conclusin.

Los razonamientos expuestos conducen a que la demanda de amparo debe ser estimada parcialmente al apreciarse vulneracin del derecho garantizado por el art. 23.2 CE, en relacin con el art. 23.1 CE, del que era titular el diputado recurrente, por el apartado 2 del ACUERDO MA242/A1/18-IX y por el apartado 11/12 del ACUERDO MA246/A14/18-IX, en la medida que privan en trminos absolutos al demandante del derecho a formular propuestas de pronunciamiento en Pleno

Procede desestimar las restantes quejas.

El alcance del amparo se circunscribe al reconocimiento del derecho y a la declaracin de nulidad de los acuerdos anteriores en el extremo reseñado, as como del acuerdo MA254/A5/18-IX en cuanto confirm tal decisin.

No procede adoptar medida alguna destinada al pleno restablecimiento del derecho vulnerado toda vez que los acuerdos lesivos fueron aprobados en una legislatura ya finalizada (por todas, STC 212/2016, de 15 de diciembre, FJ 7), por lo que, en este caso la estimacin parcial tiene un efecto meramente declarativo.

FALLO

En atencin a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIN DE LA NACIN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente el recurso de amparo interpuesto por don Juan Antonio Morales lvarez y, en su virtud:

1º Declarar que se ha vulnerado su derecho a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE) por el apartado 2 del ACUERDO MA242/A1/18-IX y por el apartado 11/12 del ACUERDO MA246/A14/18-IX, en la medida que privan en trminos absolutos al demandante del derecho a formular propuestas de pronunciamiento en Pleno, as como el Acuerdo MA254/A5/18-IX en cuanto confirm los precedentes Acuerdos.

2º Declarar la nulidad de los acuerdos anteriores en el extremo indicado.

3º No procede adoptar medida de restablecimiento del derecho vulnerado, pues los acuerdos fueron aprobados en una legislatura ya finalizada.

4º Denegar el amparo en todo lo dems.

Publquese esta Sentencia en el “Boletn Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a doce de diciembre de dos mil diecinueve.

Voto particular que formula el Magistrado don Andrs Ollero Tassara, en relacin con el recurso de amparo 5336/2018, avocado al Pleno y resuelto por la sentencia de fecha 12 de diciembre de 2019.

Lamento, muy sinceramente, verme obligado a expresar mi discrepancia respecto a mis compañeros, al tratarse de una sentencia muy trabajada y bien planteada. Desgraciadamente detecto lo que considero un error aislado, pero cuya repercusin en el Fallo lo convierte en decisivo, al implicar una estimacin parcial del recurso, que no comparto.

1. Las peripecias relacionadas con el transfuguismo poltico han atrado ya la atencin de este Tribunal en ocasiones anteriores, sentando una doctrina que concede lgica preferencia a la representatividad democrtica de los parlamentarios respecto a su condicin de candidato de un partido; todo ello pese a que el juego predominante de las listas cerradas y bloqueadas pueda provocar algn desconcierto entre los ciudadanos ante dichas resoluciones. Baste recordar, entre otras, las SSTC 5/183, de 4 de febrero y 10/1983, de 21 de febrero; ambas con voto particular de dos y tres Magistrados discrepantes respectivamente

Tambin la STC 44/1995, de 13 de febrero, analiz un intento de resolver el problema, que permita al trnsfuga incluirse en el Grupo Mixto, pero reduciendo sus posibilidades de intervencin respecto al resto de su nuevo grupo, lo que se consider vulnerador de su derecho a participar (art. 23.2 CE) en su oficio parlamentario.

2. Igualmente resulta frecuente que cuando un parlamentario abandona su grupo parlamentario y, como ocurre en este caso, se convierte en diputado no adscrito¸ suscite una peculiar sensibilidad que lleva a contemplar como represalia la aparente reduccin de su actividad. La experiencia parlamentaria invita sin embargo a pensar lo contrario. En efecto, el desmarque de su grupo del diputado no adscrito provoca desigualdad, pero –a mi modo de ver– ms bien en sentido contrario. Ciertamente queda al margen de los grupos, incluido el llamado Grupo Mixto, y ajeno por tanto a las ventajas econmicas y de personal de apoyo propias del caso. Esto no implica, sin embargo, que su presencia en la cmara no pueda acabar siendo mayor que la de ms de un diputado integrado en algn grupo, sobre todo si este es nutrido. Lo que no tendra mucho sentido es convertir al voluntariamente no adscrito en un extico minigrupo individual.

Suele esfumarse la realidad de que, dado un funcionamiento asambleario que gira decisivamente en torno al papel de los grupos, a la hora de distribuir por cupos las posibles intervenciones de cada cual, el diputado no adscrito puede acabar teniendo una participacin prcticamente idntica a la de tantos miembros de los grupos parlamentarios que, al no asumir la condicin de portavoces en Pleno o Comisin, acaban limitndose a pulsar un botn en el pleno y a alzar el brazo en alguna comisin. Me temo que esto es lo que puede haber ocurrido en este caso, generando esa estimacin parcial del recurso que, a mi modo de ver, no tiene fundamento.

3. La sentencia desgrana, como es obligado, las diversas presuntas desigualdades de trato impugnadas por el recurrente y las va rechazando de modo convincente. A mi juicio, no ocurre as cuando aborda las propuestas de pronunciamiento, claramente –como veremos– ms vinculadas a la actividad de los grupos a que a la de cualquier diputado individualmente. De dichas propuestas se ocupa el artculo 217 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura en los siguientes trminos:

“Son propuestas de pronunciamiento de la Cmara las iniciativas que pueden presentar los grupos parlamentarios, a travs de sus portavoces, o los diputados sobre temas que afecten a los intereses de la comunidad autnoma y que tengan por objeto impulsar la actuacin de cualquier institucin distinta a la Junta de Extremadura”.

Arranca de aqu una cadena de remisiones a otros artculos, que puede haber dificultado la correcta comprensin del caso sometido a anlisis.

En efecto, para la “presentacin, calificacin y tramitacin” de estas propuestas de pronunciamiento, se nos remite al artculo 218, que las regula equiparndolas a las propuestas de impulso:

“Para su presentacin, calificacin, tramitacin y debate se estar a lo previsto para las propuestas de impulso, a excepcin de los cupos, que sern de un mximo de siete iniciativas por grupo parlamentario y periodo de sesiones. La Junta de Portavoces podr incluir hasta un mximo de dos propuestas de pronunciamiento por sesin plenaria atendiendo a las peticiones motivadas de los grupos y a la importancia del tema a tratar”.

La aludida posible querencia hacia una igualdad que descarte toda discriminacin para el diputado monoplaza, nos llevara a admitir que pueda en solitario disfrutar por esta va de hasta siete iniciativas por cada periodo de sesiones; solucin que acaba asumiendo la sentencia provocando mi discrepancia. Entrar en juego un tercer artculo –el 209– que me lleva a descartar la solucin asumida, dados los trminos en que presenta a las aludidas propuestas de impulso, a propsito de su “presentacin ante el Pleno”:

“La propuesta de impulso ante el Pleno deber ser presentada en escrito dirigido al presidente de la Cmara, en el que conste la justificacin que la motiva y los aspectos concretos sobre los que se pretende instar la accin del Gobierno, por un grupo parlamentario con la firma de su portavoz o por un diputado con el visto bueno del portavoz de su grupo, salvo que se trate del Grupo Mixto, en cuyo caso se estar a su regulacin especfica”.

Tendr pues que hacer el diputado no adscrito tan poco por la va de estas propuestas de impulso como por las propuestas de pronunciamiento a ellas –como vimos– equiparadas. A diferencia de lo contemplado en las SSTC 20/2011, de 14 de marzo, o 246/2012, de 20 de diciembre, que consideran vulneradora del art. 23 CE la privacin a los concejales no adscritos del derecho a votar en las comisiones informativas, el diputado impugnante podr participar en Pleno y Comisin por la va ordinaria, no solo mediante el voto sino tambin mediante preguntas escritas o, en su caso, orales en las que el filtro de los grupos no resulte determinante. En todo caso, al bienintencionado afn de favorecer su juego, recurriendo –como hace la sentencia– a entender vulnerado su ius in officium al no poder disfrutar de las propuestas de pronunciamiento no le veo mucho sentido, al tratarse de una de las iniciativas menos individuales disponibles.

4. Hay un segundo aspecto menor, que me habra invitado, si acaso, a expresar un mero voto concurrente. Se plantean a lo largo de la sentencia repetidamente invocaciones a la proporcionalidad. Resulta dudoso el juego de dicho canon hermenutico en este caso. Buena prueba de ello es que a la postre no llega a aplicarse en la sentencia ningn juicio de proporcionalidad con los tres criterios que obligadamente le acompañan: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Todo ello me lleva a descartar la vulneracin apreciada por la sentencia.

Madrid, a doce de diciembre de dos mil diecinueve.

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