Los municipios pueden establecer una tasa a los propietarios de garajes por el uso de la acera al entrar y salir los vehículos del estacionamiento

Estima la Sala el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Burgos y declara que el art. 20.3 h) del TRLHL permite establecer una tasa local por entradas y salidas de vehículos a través de las aceras, con independencia de que la acera que atraviesan los vehículos para su incorporación a los garajes esté instalada sobre un terreno de propiedad privada pero de uso público general, pues lo determinante para que se dé el hecho imponible de la tasa examinada no es la mayor intensidad en el aprovechamiento de la acera, sino la mayor intensidad en la utilización de la calzada que tienen que hacer los propietarios de los locales que se emplean como garajes; sin que sea necesario que la ordenanza reguladora de la tasa contemple explícitamente la sujeción de este supuesto de aprovechamiento especial.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 2.ª

Sentencia 1149/2024, de 27 de junio de 2024

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 809/2023

Ponente Excmo. Sr. MARIA DE LA ESPERANZA CORDOBA CASTROVERDE

En Madrid, a 27 de junio de 2024.

Esta Sala ha visto, constituida en su Sección Segunda por los/a Excmos/a. Sres/Sra. Magistrados/a que figuran indicados al margen, el recurso de casación n.º 809/2023, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BURGOS, representado por la procuradora doña María Concepción López Bárcena, contra la sentencia dictada el 22 de noviembre de 2022 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Burgos, en el recurso núm. 19/2022.

Ha comparecido como parte recurrida el procurador don Elías Gutiérrez Benito, en representación de la mercantil OZZO ARES, SL.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Esperanza Córdoba Castroverde.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO. Resolución recurrida en casación.

1. Este recurso de casación tiene por objeto la sentencia dictada el 22 de noviembre de 2022 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Burgos, que estimó el recurso n.º 19/2022 promovido por la mercantil Ozzo Ares, SL. contra la resolución dictada por el Tribunal Económico Administrativo Municipal de Burgos (TEAM) de fecha 3 de noviembre de 2021, que desestima la reclamación económico-administrativa núm. 000282/2017-REA interpuesta contra la resolución del Órgano de Gestión Tributaria y de Tesorería de 28 de agosto de 2017, que puso fin al procedimiento de comprobación limitada y aprobó las liquidaciones por la tasa de utilización del dominio público con entrada/salida vehículos de local n.º 5 Puerta 3 Traseras c/ Compostela (2014-2017), por un importe total de 320,28 euros, 80,07€ cada una (expediente 117614/INS-VADOS).

La sentencia aquí recurrida tiene una parte dispositiva del siguiente tenor literal:

"FALLO: Que debo estimar y estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Ozzo Ares, S.L. contra la resolución impugnada, y, de conformidad con lo expuesto y lo pretendido por la actora, debo anular y anulo las liquidaciones impugnadas declarando el derecho de la actora a que se le devuelva la cantidad abonada de 320,80 euros más los intereses legales desde la fecha de su abono. Respecto de las costas, se resuelven las mismas en la forma establecida en el último fundamento de derecho de esta sentencia".

SEGUNDO. Preparación del recurso de casación.

1. El procurador don Eugenio Echevarrieta Herrera, en representación del Ayuntamiento de Burgos, preparó recurso de casación contra la sentencia anteriormente mencionada.

Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringido el artículo 20.3.h) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 9 de marzo) ["TRLHL"].

Razona que tal infracción ha sido relevante y determinante de la decisión adoptada en la resolución recurrida, toda vez que la sentencia de instancia "rechaza que concurra el hecho imponible consistente en el aprovechamiento especial del dominio público local, a pesar de identificarse por esta parte (y no cuestionarse en la sentencia) como "acera" el espacio por el que acceden los vehículos a los locales que se emplean como garajes, con fundamento en que el terreno en cuestión es, en principio, propiedad privada [...]. Sin embargo [...] aunque el terreno sea privado, el hecho de que tal terreno acoja una "acera" implica que existe una infraestructura consistente en la existencia de una vía pavimentada con enlosado diferente en color y forma delimitada [...] urbanizada por el Ayuntamiento de Burgos, que atribuye carácter peatonal a la vía y que en todo caso concurre un derecho de paso calificable de servidumbre pública [...]".

2. El Juzgado de instancia, por auto de 27 de enero de 2023, tuvo por preparado el recurso de casación, exponiendo en su razonamiento jurídico tercero lo siguiente:

"TERCERO.- Como opinión sobre lo suscitado, señalar, de manera sucinta, que la cuestión relevante se encuentra en determinar si la titularidad del uso de un espacio sin comprender la titularidad del bien en el que se materializa ese derecho, que es de uso general y que, por lo tanto, constituye un derecho que puede considerarse de dominio público, constituye el hecho imponible de la tasa aplicada y liquidada por el Ayuntamiento de Burgos, que, según el artículo 20,3 h) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se refiere al uso privativo o especial de bienes de dominio público y no de derechos de esa naturaleza. Hay que tener en cuenta que según el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales el patrimonio de éstas está constituido no solo por bienes sino también por derechos sin que esté excluido, prima facie, que pueda haber derechos de dominio público entre los que se encontraría el uso general para el tránsito de peatones de un espacio de derecho privado resultando que sobre ese uso general, en definitiva sobre ese derecho, se está produciendo un uso especial compatible con el general. Esa determinación no está, a criterio de este Órgano Judicial, exenta de dudas jurídicas que es conveniente resolver resultando que el Recurso de Casación preparado y admitido puede contribuir a ello".

Previo emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, han comparecido ambas partes, el Ayuntamiento de Burgos, como parte recurrente, y la mercantil Ozzo Ares, SL, como parte recurrida, ante esta Sala dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.

TERCERO. Admisión e interposición del recurso de casación.

1. La Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en auto de 12 de julio de 2023, apreció que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

"[...] Determinar si el artículo 20.3.h) del TRLHL permite establecer tasas locales por entradas y salidas de vehículos a través de las aceras cuando el terreno donde se sitúan tales aceras es de titularidad privada, pero de uso público general.

En caso de respuesta afirmativa a la anterior cuestión, precisar si es necesario que la ordenanza reguladora de la tasa contemple explícitamente la sujeción de estos supuestos de aprovechamientos especiales que se realizan sobre bienes inmuebles de titularidad privada destinados a uso público general.

3.º) Identificar como norma jurídica que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación el artículo 20.3.h) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA".

2. El Ayuntamiento de Burgos interpuso recurso de casación mediante escrito registrado el 2 de octubre de 2023, que observa los requisitos legales y en el que menciona como normas jurídicas infringidas las que han quedado citadas anteriormente.

Expone que la sentencia recurrida en casación comparte la postura defendida por la demandante y rechaza que concurra el hecho imponible consistente en el aprovechamiento especial de dominio público local, a pesar de identificarse por esta parte (y no cuestionarse en la sentencia) como "acera" el espacio por el que acceden los vehículos a los locales que se emplean como garajes, con fundamento en que el terreno en cuestión es, en principio, propiedad privada y, por tanto, a decir de la sentencia, faltar el presupuesto de uso privativo de dominio público local.

Frente a ello, sostiene la recurrente que "[...] la interpretación que realiza el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo resulta errónea porque, aunque el terreno por donde se accede a los locales empleados como garajes se estime de propiedad privada, lo que esta parte no cuestiona en esta vía casacional, existe un derecho incluido en el dominio público local cuyo aprovechamiento especial determina la concurrencia del hecho imponible y la consecuente procedencia de liquidar la tasa por dicho aprovechamiento especial. Así, sostenemos, aunque el terreno sea privado, el hecho de que tal terreno acoja una "acera" implica que existe una infraestructura consistente en la existencia de una vía pavimentada con enlosado diferente en color y forma delimitada, por un lado, por las alineaciones de los edificios y, por otro, por el encintado del jardín, urbanizada por el Ayuntamiento de Burgos, que atribuye carácter peatonal a la vía y que en todo caso concurre un derecho de paso calificable de servidumbre pública. Esos elementos, de cuyo mantenimiento se ocupa este Ayuntamiento, y ese derecho se subsumen en la definición que de dominio público proporciona el artículo 5.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (de aplicación general ex Disposición final segunda.2 de la misma norma), a cuyo tenor "Son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales". Es por ello que estimamos plenamente correcta la apreciación de la realización del hecho imponible consistente en el aprovechamiento especial de la acera (artículo 20.3.h) TRLHL) y la liquidación de la tasa correspondiente".

Asimismo, se hace eco de los razonado en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, 300/2017, de 10 de julio (rec. 240/2017), si bien el hecho imponible en el supuesto de esta sentencia era la ocupación de vía pública local con terrazas (art. 20.3.j) TRLHL).

Sostiene que "[...] la estimación de la anulación de las liquidaciones impugnadas trae causa directa de la apreciación por el órgano judicial a quo de que la circunstancia de que el terreno en que se ubica la acera sea de titularidad privada excluye la realización del hecho imponible consistente en el aprovechamiento especial materializado en la entrada de vehículos a través de la acera. De este modo, mantenemos, no advertir la concurrencia del supuesto previsto en la norma integrado por el carácter demanial de la infraestructura que configura lo que es una acera y del derecho de paso (servidumbre pública) por la acera ocasiona que el Juzgado, a partir de una visión del supuesto de hecho limitada a la titularidad del terreno rechace la aplicación de la tasa a pesar de que efectivamente existe, a nuestro entender, el aprovechamiento especial que la justifica".

Solicita que el Tribunal Supremo fije doctrina "[...] sobre si es la titularidad del terreno o el destino a vía pública con todos los efectos aparejados al mismo lo decisivo para apreciar la concurrencia o no del hecho imponible indicado".

Afirma que la doctrina de la sentencia impugnada en casación, que excluye la realización del hecho imponible previsto en el art. 20.3.h) TRLHL en el supuesto de que el terreno sea de titularidad privada, aunque se esté en presencia de una acera, resulta gravemente dañosa para los intereses generales, pues, de un lado, conlleva una merma para los ingresos del erario público, al exonerar al particular del pago de la tasa en tanto se mantiene el deber de la Administración de conservar en adecuadas condiciones la acera; y, de otro, la notable fuerza expansiva de ese criterio, extrapolable a la totalidad de hechos imponibles subsumibles en el art. 20.1.a) TRLHL. en que la titularidad del terreno en que se asienta la vía pública es privada.

Concreta que "[...] la cuestión que se pretende plantear al Alto Tribunal es si el hecho imponible consistente en el aprovechamiento especial del dominio público local en el caso de entrada de vehículos a través de una acera (artículo 20.3.h) TRLHL) es aplicable en el caso de que el terreno en que se sitúa la acera y por el que acceden los vehículos es de titularidad privada pero uso público".

Señala que la pretensión deducida en el presente recurso de casación "[...] tiene por objeto la estimación del presente recurso, dictándose sentencia en la que se condene a la parte recurrida a estar y pasar por las liquidaciones emitidas".

Termina solicitando a la Sala:

"[...] en su día dictar Sentencia por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida ya referenciada, se estime plenamente nuestro recurso en los términos interesados, condenándose a la parte recurrida al abono de las liquidaciones". (sic)

CUARTO. Oposición del recurso de casación.

La representación procesal de la mercantil Ozzo Ares, SL, emplazada como parte recurrida en este recurso de casación, presentó escrito de oposición registrado el 21 de noviembre de 2023, en el que alega que para estimar la existencia de dominio público en un bien, siguiendo la redacción literal del citado artículo 5.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, es requisito que sea de titularidad pública, y la clave en este caso es que no se discute que la titularidad del espacio que el Ayuntamiento de Burgos considera acera y por tanto de dominio público, es de titularidad privada, inscrita en el Registro de la Propiedad de Burgos.

Considera que el Juzgador a quo acierta al estimar la circunstancia de que el terreno en que se ubica la acera sea de titularidad privada excluye la realización del hecho imponible consistente en el aprovechamiento especial materializado en la entrada de vehículos a través de la acera.

Dado el tenor de la ordenanza, se delimita en ella, a los efectos que aquí interesa, el hecho imponible como "cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, que a continuación se relacionan: (...)3.º. Con entradas y salidas de vehículos a través de las aceras o de cualquier otro espacio de dominio público local y reservas de la vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos carga y descarga de mercancías de cualquier clase."

Señala que "[l]a ordenanza alude a acera o cualquier otro espacio de dominio público local y por tanto, está identificando así aquellos en cualquier caso de pertenencia al dominio público local y, siendo el terreno en cuestión en principio propiedad privada (eso es lo que resulta de la fuerza que dimana del art. 38 Ley hipotecaria y de su inscripción registral) no existe así base para que la tasa en cuestión, cuyo presupuesto es el uso privativo de dominio público local, pueda ser exigible".

Concluye que la sentencia recurrida no vulnera el art. 20.3.h) TRLHL.

Asimismo, aduce que no existe interpretación contradictoria con la sentencia del TSJ del País Vasco citada "[...] ya que no es equiparable al presente caso, porque en el presente caso la propiedad privada de mi mandante no se encuentra gravada con ninguna servidumbre, y por tanto no concurre la servidumbre real perpetua para ser destinado dicho espacio a vial, jardín o parque público, concediéndose expresamente todos los derechos y usos necesarios para tales fines a favor del Ayuntamiento como sí existía en dicho caso de contraste, y por tanto la recurrente pretende configurar el uso público sobre suelo de titularidad privada, en el mero hecho de definirlo como acera, pero sin la existencia de dicha servidumbre".

Afirma que, de sentarse la doctrina que propugna la sentencia de instancia recurrida, no se estaría perjudicando el interés público sino simplemente aplicándose correctamente la norma y que lo relevante es que las resoluciones sean ajustadas a Derecho.

Termina solicitando a la Sala:

"[...] en base a los motivos expuestos en el presente escrito sea íntegramente desestimado, con condena en costas para la recurrente, declarando firme dicha Sentencia".

QUINTO. Vista pública y señalamiento para deliberación, votación y fallo del recurso.

Por providencia de 23 de noviembre de 2023, el recurso quedó concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por advertir la Sala que no era necesaria atendiendo a la índole del asunto.

Asimismo, por providencia de 22 de febrero de 2024 se designó ponente a la Excma. Sra. D.ª Esperanza Córdoba Castroverde y se señaló para la deliberación, votación y fallo del recurso el 28 de mayo de 2024, día en que efectivamente se inició la deliberación, finalizando el 11 de junio siguiente en que tuvo lugar su votación y fallo, con el resultado que se expresa a continuación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO. Objeto del presente recurso de casación y hechos relevantes para su resolución.

1. El objeto de este recurso de casación, desde la perspectiva del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, consiste en determinar si el artículo 20.3.h) del TRLHL permite establecer tasas locales por entradas y salidas de vehículos a través de las aceras cuando el terreno donde se sitúan tales aceras es de titularidad privada, pero de uso público general.

Y, en caso de respuesta afirmativa a la anterior cuestión, precisar si es necesario que la ordenanza reguladora de la tasa contemple explícitamente la sujeción de estos supuestos de aprovechamientos especiales que se realizan sobre bienes inmuebles de titularidad privada destinados a uso público general.

2. Los hechos del litigio que son relevantes para su resolución y que aparecen recogidos, en esencia, en el auto de admisión, son los siguientes:

2.1. Procedimiento de comprobación limitada.

Con fecha 18 de julio de 2017, el Ayuntamiento de Burgos inició, respecto de la mercantil Ozzo Ares, S.L., un procedimiento de comprobación limitada dirigido a verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias derivadas de la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público como consecuencia de la entrada y salida de vehículos a través de las aceras sitas en la calle Compostela 5, puerta 3, de Burgos. El acuerdo de inicio del procedimiento fue notificado el 1 de agosto de 2017.

Tras los trámites legalmente previstos, el Órgano de Gestión Tributaria y de Tesorería dictó resolución el 28 de agosto de 2017 por la que desestima las alegaciones presentadas por la mercantil y aprueba las liquidaciones por el concepto de tasa utilización de dominio público con entrada/salida vehículos de local n,.º 5, puerta 3, traseras de la calle Compostela, ejercicios 2014 a 2017, por un importe total de 320,28 euros, 80,07 euros cada una (Expediente 117614/INS- VADOS).

2.2. Reclamación económico-administrativa.

Contra el acuerdo y las citadas liquidaciones, la mercantil interpuso reclamación económico-administrativa que se tramitó con el n.º 282/2017-REA y que fue desestimada mediante resolución de 3 de noviembre de 2021 del Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Burgos.

2.3. Recurso contencioso-administrativo.

Disconforme con la anterior resolución, la sociedad interpuso recurso contencioso-administrativo, tramitado con el núm. 19/2022 como procedimiento abreviado, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Burgos y que fue estimado por sentencia de 22 de noviembre de 2022.

La ratio decidendi de la sentencia se contiene en el fundamento jurídico segundo con el siguiente tenor literal:

"SEGUNDO. - Examen de las cuestiones controvertidas.

A la vista de la cuestión controvertida, no cabe duda de que la liquidación girada, y posteriormente impugnada se funda en la Tasa por utilización privativa o por el aprovechamiento especial de bienes o instalaciones del dominio público (Ordenanza Fiscal n° 213), epígrafe 3° relativo a las entradas y salidas de vehículos a través de las aceras o de cualquier otro espacio de dominio público y reservas de la vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga y descarga de mercancías de cualquier clase cuyo hecho imponible se encuentra en la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local a través de las aceras u otro espacio de dominio público para aparcamiento exclusivo.

Siendo así, y habiendo quedado acreditado por la parte actora que nos encontramos ante un espacio privado, sin especial oposición o prueba al respecto por la demandada, no cabe duda que este supuesto no entra dentro del hecho imponible. Ciertamente cabe la posibilidad de que el ayuntamiento hubiera gravado, además del uso exclusivo o preferente del dominio público, el privado de uso común, pero no ha sido así, y los actos tributarios deben respetar la norma superior. Por lo tanto, este juzgador debe mostrarse de acuerdo con la sentencia 205/2022 dictada por este juzgado, pero distinto juzgador, y, por lo tanto debe anularse los actos impugnados y estimar la demanda, sin perjuicio de lo que pudiera resolver, en su caso, el Tribunal Supremo y sin que sea necesario entrar a conocer de la prescripción dado que, en suma, lo pretendido por la actora ya se ha logrado por esta vía".

La citada sentencia constituye el objeto del presente recurso de casación.

SEGUNDO. Marco normativo.

1. Conforme al auto de admisión, la Administración local recurrente plantea la necesidad de interpretar el artículo 20, apartados 1 y 3.h) del del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales ["TRLHL"], que disponen:

"1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

[...]

3. Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, y en particular por los siguientes:

[...]

h) Entradas de vehículos a través de las aceras y reservas de vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga y descarga de mercancías de cualquier clase.

[...]".

2. También será preciso tener en consideración las siguientes normas relativas al patrimonio de las Administraciones públicas:

2.1. En primer lugar, el artículo 79 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local:

"1. El patrimonio de las entidades locales está constituido por el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenezcan.

2. Los bienes de las entidades locales son de dominio público o patrimoniales.

3. Son bienes de dominio público los destinados a un uso o servicio público. Tienen la consideración de comunales aquellos cuyo aprovechamiento corresponda al común de los vecinos.".

2.2. En segundo lugar, los artículos 1 a 3 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio (BOE de 7 de julio), que establecen:

"Art. 1.

1. El patrimonio de las Entidades locales estará constituido por el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenezcan.

[...]

Art. 2.

1. Los bienes de las Entidades locales se clasificarán en bienes de dominio público y bienes patrimoniales.

2. Los bienes de dominio público serán de uso o servicio público.

3. Tienen la consideración de comunales aquellos bienes que siendo de dominio público, su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos.

4. Los bienes comunales solo podrán pertenecer a los Municipios y a las Entidades locales menores.

Art. 3.

1. Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras publicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la Entidad local.

2. Sin perjuicio de la vinculación del suelo a su destino urbanístico desde la aprobación de los planes, la afectación de los inmuebles al uso público se producirá, en todo caso, en el momento de la cesión de derecho a la administración actuante conforme a la legislación urbanística."

2.3. En tercer lugar, los artículos 3, 5 y 85 de la 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (BOE de 4 de

noviembre), que preceptúan:

"Artículo 3. Concepto.

1. El patrimonio de las Administraciones públicas está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos.

[...]

Artículo 5. Bienes y derechos de dominio público o demaniales.

1. Son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales.

[...]

Artículo 85. Tipos de uso de los bienes de dominio público.

1. Se considera uso común de los bienes de dominio público el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados.

2. Es uso que implica un aprovechamiento especial del dominio público el que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste.

[...]".

3. Finalmente, procede hacer mención a la ordenanza fiscal n.º 213 del Ayuntamiento de Burgos, reguladora de la Tasa por utilización privativa o por el aprovechamiento especial de bienes o instalaciones del dominio público local (BOP de Burgos n.º 248, de 28 de diciembre de 2007), aplicable al caso de autos, cuyo artículo 2.1.3.º establecía:

"Art. 2.- 1. Constituye el hecho imponible de esta tasa cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial de la vía pública o terrenos del común, que a continuación se relacionan:

[...]

3.º) Con entradas de vehículos a través de las aceras o de cualquier otro espacio de dominio público local y reservas de la vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga o descarga de mercancías de cualquier clase.

[...]".

TERCERO. Criterio interpretativo de la Sala.

1. Ya se ha expuesto que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si el artículo 20.3.h) del TRLHL permite establecer tasas locales por entradas y salidas de vehículos a través de las aceras cuando el terreno donde se sitúan tales aceras es de titularidad privada, pero de uso público general. Y, en caso de respuesta afirmativa a la anterior cuestión, precisar si es necesario que la ordenanza reguladora de la tasa contemple explícitamente la sujeción de estos supuestos de aprovechamientos especiales que se realizan sobre bienes inmuebles de titularidad privada destinados a uso público general.

Señaló el auto de admisión dictado por la Sección Primera de esta Sala en fecha 12 de julio de 2023, como normas que debían ser objeto de interpretación el artículo 20, apartados 1 y 3.h) del TRLHL, el artículo 79 de la LRBRL, los artículos 1 a 3 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, los artículos 3, 5 y 85 de la 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas y el artículo 2.1.3.º de la Ordenanza fiscal n.º 213 del Ayuntamiento de Burgos, reguladora de la Tasa por utilización privativa o por el aprovechamiento especial de bienes o instalaciones del dominio público local (BOP de Burgos n.º 248, de 28 de diciembre de 2007), cuyo contenido ha sido recogido en el fundamento anterior.

Ello resulta coherente con el debate en la instancia, toda vez que el Juzgado de lo Contencioso-administrativo se limitó a examinar uno de los motivos de impugnación aducidos por la mercantil recurrente, relativo a la propiedad privada del terreno, que fue acogido en su sentencia, declarando que: "[...] no cabe duda de que la liquidación girada, y posteriormente impugnada se funda en la Tasa por utilización privativa o por el aprovechamiento especial de bienes o instalaciones del dominio público (Ordenanza Fiscal n° 213), epígrafe 3° relativo a las entradas y salidas de vehículos a través de las aceras o de cualquier otro espacio de dominio público y reservas de la vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga y descarga de mercancías de cualquier clase cuyo hecho imponible se encuentra en la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local a través de las aceras u otro espacio de dominio público para aparcamiento exclusivo.

Siendo así, y habiendo quedado acreditado por la parte actora que nos encontramos ante un espacio privado, sin especial oposición o prueba al respecto por la demandada, no cabe duda que este supuesto no entra dentro del hecho imponible. Ciertamente cabe la posibilidad de que el ayuntamiento hubiera gravado, además del uso exclusivo o preferente del dominio público, el privado de uso común, pero no ha sido así, y los actos tributarios deben respetar la norma superior. Por lo tanto, este juzgador debe mostrarse de acuerdo con la sentencia 205/2022 dictada por este juzgado, pero distinto juzgador, y, por lo tanto debe anularse los actos impugnados y estimar la demanda, sin perjuicio de lo que pudiera resolver, en su caso, el Tribunal Supremo y sin que sea necesario entrar a conocer de la prescripción dado que, en suma, lo pretendido por la actora ya se ha logrado por esta vía", lo que determinó la anulación de las liquidaciones impugnadas, con devolución de las cantidades abonadas y sus intereses legales.

En consecuencia, la cuestión controvertida se centra en determinar, tal y como expone la Administración local recurrente, si el hecho imponible de la tasa, consistente en el aprovechamiento especial del dominio público local en el caso de entrada de vehículos a través de una acera (artículo 20.3.h) TRLHL), se realiza en el caso examinado en que el terreno en que se sitúa la acera y por el que acceden los vehículos a los locales que se emplean como garajes sea de titularidad privada pero uso público.

2. El auto de admisión de 25 de mayo de 2022 trae a colación la existencia de otros pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre el artículo 20.3.h) del TRLHL y la concreta tasa que dicho precepto contempla, así como sobre la improcedencia de gravar con una tasa por aprovechamiento especial o uso privativo del dominio público aquellos usos de bienes o terrenos de propiedad privada.

En efecto, en relación con la liquidación del precio público por instalación de portadas, escaparates y vitrinas, la STS de 28 de abril de 2004 (rec. 605/1999, ECLI:ES:TS:2004:2839), FJ 3.º in fine, declaró lo siguiente:

"[...] A la vista de los razonamientos expuestos es patente que Portadas, Escaparates y Vitrinas se instalan en terrenos de propiedad particular lo que excluye de raíz que exista utilización privativa del dominio público. Tampoco concurre ningún servicio prestado por la Administración. Del mismo modo, ha de excluirse que se de un "aprovechamiento especial del dominio público", pues la instalación de Portadas, Escaparates y Vitrinas, por llevarse a cabo en propiedad privada, no comporta un aprovechamiento especial del dominio público. El hecho de que las Portadas, Escaparates y Vitrinas sean vistas desde el dominio público no configura un aprovechamiento especial "del" dominio público, sino "desde" el dominio público. Este cambio preposicional es también conceptual lo que priva de cobertura a la Ordenanza cuestionada".

Asimismo, en relación con los cajeros de las entidades financieras también se pronunció esta Sala, si bien en este caso sí se consideró la existencia de un aprovechamiento especial del dominio público puesto que, aun estando dichos cajeros en un establecimiento de propiedad privada, su uso se realizaba "en" el dominio público. Basta el examen de la STS de 12 de febrero de 2009 (rec. 6385/2006, ECLI:ES:TS:2009:1358), FJ 5.º, para comprobar lo que hemos anticipado, en la que se declara:

"[...] La finalidad que con los cajeros automáticos se persigue, que conlleva una mayor intensidad de uso del dominio público local o, cuando menos, una intensidad de uso superior a lo que sería el uso general colectivo de la vía pública, es lo que permite encontrar una diferencia con el supuesto que contempló esta Sala en su sentencia de 28 de abril de 2004 (recurso num. 605/1999) [...].

En el caso de instalación de cajeros automáticos que aquí nos ocupa, el supuesto es distinto puesto que la instalación del cajero automático implica una utilización física del dominio público ya que el cajero no es susceptible de ser utilizado con su mera visión sino que exige una parada física ante él para realizar las operaciones solicitadas, de manera que no solo se usa "desde" el domino público sino también "en" el dominio público, aunque se encuentre materialmente empotrado en la pared del establecimiento bancario. Su instalación no es para ser visto, como en el caso de los escaparates, sino para ser utilizado".

En esta cita de precedentes relevantes, no puede faltar hacer mención a la STS núm. 1385/2022, de 27 de octubre de 2022, rec. cas. 5681/2020, en la que en relación a la Tasa por aprovechamiento especial del dominio público local con expendedores automáticos o manuales, en la que la cuestión a dilucidar era si en el caso de las oficinas de farmacia, la instalación de expendedores de tipo manual en línea de fachada y orientados a la vía pública, para prestar el servicio farmacéutico, reunía las condiciones de uso de especial intensidad que es consustancial al aprovechamiento especial, se fijó la siguiente doctrina jurisprudencial:

"[...] no puede considerarse un aprovechamiento especial del dominio público local la eventual ocupación de la vía pública por quienes adquieren medicamentos u otros productos farmacéuticos a través de dispositivos de atención situados en las farmacias en línea de fachada y acceso desde el exterior, tales como las ventanillas, torno o dispositivos análogos. No cabe hacer una extensión teórica e indiscriminada de esta doctrina a otro tipo de servicios impuestos normativamente, sin atender a sus características singulares. Por último, las características del servicio de farmacia son sustancialmente diferentes a la instalación de cajeros bancarios que examinaron nuestras SSTS de 12 de febrero de 2009 y 22 de octubre de 2009, citadas, cuya doctrina no es extensible al caso de los dispositivos de atención personal en las oficinas de farmacia que examinamos aquí".

Ahora bien, los anteriores pronunciamientos, tal y como expone el auto de admisión, no permiten dar respuesta a las cuestiones que el presente recurso plantea, dadas las singularidades que presenta. En efecto, en el presente caso se plantea, en primer lugar, la posibilidad de someter a gravamen por la tasa del artículo 20.3.h) TRLHL el paso de vehículos por aceras que, si bien son instaladas y mantenidas por el Ayuntamiento, se encuentran ubicadas en un terreno de titularidad privada pero de uso público.

3. Como ha expuesto esta Sala, entre otras, en sentencia de 14 de junio de 2022 (RCA 4843/2020), las tasas son tributos de naturaleza potestativa (el artículo 20.1 TRLRHL dispone que "Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas..."), lo que significa que solo resultarán exigibles en caso de que el Ayuntamiento haya aprobado el instrumento jurídico normativo que legitima su exacción: la ordenanza fiscal a la que se refiere el artículo 16 TRLRHL.

El art. 20 del TRLRHL, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, faculta a las entidades locales para el establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

El apartado 1 del citado precepto señala que, en todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por: la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local (letra A), y la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo (letra B).

El apartado 3 del artículo 20 del TRLRHL incluye una lista abierta de tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, entre los que la letra h) dispone:

"[...] h) Entradas de vehículos a través de las aceras y reservas de vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga y descarga de mercancias de cualquier clase.".

El hecho imponible de esta tasa se produce tanto en los casos de utilización privativa del dominio público local, como cuando no habiendo una utilización intensiva sí existe al menos aprovechamiento de dicho dominio.

El TRLRHL no recoge una definición de utilización privativa ni de aprovechamiento especial del dominio público, por lo que hay que acudir a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuyo artículo 85 contiene una definición de uso común, de aprovechamiento especial y de utilización privativa:

"1. Se considera uso común de los bienes de dominio público el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados.

2. Es uso que implica un aprovechamiento especial del dominio público el que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste.

3. Es uso privativo el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados".

Por tanto, para que la utilización del dominio público pueda generar tasas locales es necesaria la concurrencia de tres circunstancias:

a) Que se trate de un aprovechamiento especial o privativo.

b) Que su uso sea legítimo.

c) Que los bienes sean de dominio público local.

4. Entrando ya a examinar el hecho imponible de la tasa enjuiciada, procede hacer las siguientes reflexiones.

El artículo 2.1. de la ordenanza fiscal n.º 213 del Ayuntamiento de Burgos, dispone que:

"Art. 2.- 1. Constituye el hecho imponible de esta tasa cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial de la vía pública o terrenos del común, que a continuación se relacionan:

[...]

3.º) Con entradas de vehículos a través de las aceras o de cualquier otro espacio de dominio público local y reservas de la vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga o descarga de mercancías de cualquier clase".

Pese a los términos poco clarificadores de la ordenanza fiscal referida, lo importante será acudir a lo dispuesto en el artículo 20.3.h) del TRLHL, del que se desprende que el hecho imponible de esta tasa es la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local -en este caso, de la vía pública, de la calzada- con entrada de vehículos a través de las aceras, según el art. 20.3 del TRLRHL, considerando como sujetos pasivos el art. 23.a) a quienes disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público local en beneficio particular, conforme a alguno de los supuestos previstos en el art. 20.3 de la Ley.

Pues bien, el aprovechamiento especial que realizan los propietarios de los locales que utilizan como garajes, no es tanto de las aceras construidas en terreno propiedad privada, sino de la vía pública, calzada, que permite, atravesando la acera, el acceso de los vehículos a los locales que sirven como garajes. Acceso al garaje que obliga indefectiblemente a hacer un uso más intenso de la vía pública y a atravesar la acera. En efecto, no se trata tanto de la utilización más intensa de la acera construida en terreno propiedad privada, sino del aprovechamiento más intenso que hacen del dominio público local, en este caso, de la calzada que da acceso, atravesando la acera, a sus locales de garaje. Intensidad de uso superior a lo que sería el uso general colectivo de la vía pública, que permite considerar concurrente el hecho imponible de la tasa (detención en la vía pública para el acceso a los garajes, para la salida desde el garaje etc.).

Consecuentemente, estima la Sala que existe una mayor intensidad de uso del dominio público local o, cuando menos, como se ha expuesto, una intensidad de uso superior a lo que sería el uso general colectivo de la vía pública.

Así, pues, la sentencia combatida sostiene una tesis que esta Sala no comparte, en la interpretación que realiza del artículo 20.3 h) del TRLHL, que como hemos visto dispone: "1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta Ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local... 3. Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, y en particular por los siguientes: h) Entradas de vehículos a través de las aceras y reservas de vía pública para aparcamiento exclusivo...".

El precepto transcrito sólo requiere para la exigencia del tributo que se produzca la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, en este caso, de la vía pública, calzada por la que circulan los vehículos, en las entradas de vehículos a través de las aceras. Por tanto, con independencia de que la acera que atraviesan los vehículos para su incorporación a los garajes este instalada sobre un terreno de propiedad privada, lo determinante para que se de el hecho imponible de la tasa examinada, no es la mayor intensidad en el aprovechamiento de la acera, sino la mayor intensidad en la utilización de la calzada que tienen que hacer los propietarios de los locales para el acceso a sus garajes, atravesando la acera.

La utilización de las vías públicas con entrada de vehículos a través de las aceras constituye un aprovechamiento especial de esa vía pública, que puede ser gravado con una tasa, pues se sirve el sujeto pasivo de la vía pública para, atravesando la acera, acceder al local o garaje.

Ya expuso el Tribunal Económico Administrativo Municipal en su resolución de 3 de noviembre de 2021, que:

"[...] El carácter peatonal de la vía, también exteriorizado a través de la señalización vertical, se significa como exige el PGOU mediante la elevación de la rasante a nivel de la acera contando con rebaje de bordillo. El enlosado es diferente en color y forma, diferenciando el espacio dedicado al tránsito esporádico de vehículos del más próximo a la alineación de las viviendas que parece definido para la circulación de las personas.

Y los vehículos que acceden a esta vía o calle sin salida que da servicio a los locales que se emplean como garajes, lo hacen a través de lo que podemos considerar como "acera"".

En suma, la utilización de la vía pública -calzada- con entrada de vehículos a través de las aceras constituye un aprovechamiento especial del dominio publico local susceptible de ser gravado con una tasa local, realizándose el hecho imponible previsto en el art. 20.3.h) del TRLHL.

5. Dada la respuesta afirmativa a la anterior cuestión, se nos requiere, seguidamente, precisar si es necesario que la ordenanza reguladora de la tasa contemple explícitamente la sujeción de estos supuestos de aprovechamientos especiales que se realizan sobre bienes inmuebles de titularidad privada destinados a uso público general.

La causa de esta segunda cuestión se encuentra en que la sentencia impugnada en casación funda también el fallo en que la ordenanza fiscal reguladora de la tasa no ha sometido a gravamen el anterior supuesto relativo a aceras sobre calles de titularidad privada de uso común.

No se entra a examinar otros supuestos de hechos imponibles (que se pudieran subsumir en el art. 20.1.A) TRLHL) que no sean el previsto en el art. 20.3.h) del TRLHL, que se examina en esta resolución.

Pues bien, dada la respuesta a la cuestión anterior, en la que se concluye que lo determinante para que se dé el hecho imponible de la tasa examinada, no es la mayor intensidad en el aprovechamiento de la acera, sino la mayor intensidad en la utilización de la calzada que tienen que hacer los propietarios de los locales para el acceso a sus garajes, atravesando la acera, se colige que basta la reproducción del presupuesto normativo del artículo 20.3.h) del TRLHL, sin que sea necesario que la ordenanza reguladora de la tasa contemple explícitamente la sujeción de este supuesto de aprovechamiento especial.

CUARTO. Respuesta a la cuestión interpretativa planteada en el auto de admisión.

Con las consideraciones efectuadas en los fundamentos anteriores estamos en disposición de dar respuesta a la cuestión que se nos plantea en el auto de admisión del recurso.

La respuesta a dicha cuestión, conforme a lo que hemos razonado, debe ser que el artículo 20.3.h) del TRLHL permite establecer una tasa local por entradas y salidas de vehículos a través de las aceras, con independencia de que la acera que atraviesan los vehículos para su incorporación a los garajes este instalada sobre un terreno de propiedad privada pero de uso público general, pues lo determinante para que se dé el hecho imponible de la tasa examinada no es la mayor intensidad en el aprovechamiento de la acera, sino la mayor intensidad en la utilización de la calzada que tienen que hacer los propietarios de los locales para el acceso a sus garajes, atravesando la acera.

Asimismo, basta la reproducción del presupuesto normativo del artículo 20.3.h) del TRLHL, sin que sea necesario que la ordenanza reguladora de la tasa contemple explícitamente la sujeción de este supuesto de aprovechamiento especial.

QUINTO. Respuesta a las pretensiones suscitadas en casación.

A luz de los anteriores criterios interpretativos, procede estimar el recurso de casación deducido por la representación procesal del Ayuntamiento de Burgos, pues el criterio establecido por el Juzgado de instancia es contrario al que aquí hemos establecido.

No obstante, debe limitarse nuestro pronunciamiento a la cuestión preguntada, y ello en el buen entendimiento, para evitar quiebras en el derecho a la tutela judicial efectiva, que es el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Burgos el competente para conocer de la prescripción del derecho de la Administración que no fue examinado en la sentencia impugnada, debiendo pronunciarse con plena libertad de razonamiento -salvo en lo relativo a la cuestión ya despejada de realización del hecho imponible previsto en el art. 20.3.h) del TRLHL-, lo que comporta que se acuerde la retroacción de las actuaciones, a la que faculta el art. 93.1 de la LJCA.

SEXTO. Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación. Y en cuanto a las causadas en la instancia, no ha lugar a hacer pronunciamiento alguno al acordarse la retroacción de actuaciones a la fase previa al dictado de sentencia en la que habrá de resolverse lo procedente.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

Primero. Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia.

Segundo. Haber lugar al recurso de casación interpuesto por AYUNTAMIENTO DE BURGOS, representado por la procuradora doña María Concepción López Bárcena, contra la sentencia dictada el 22 de noviembre de 2022 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Burgos, en el recurso núm. 19/2022, sentencia que se casa y anula.

Tercero. Ordenar la retroacción de actuaciones del recurso contencioso-administrativo núm. 19/2022 al momento anterior a dictar sentencia, debiendo el Juzgado de instancia, acordada la realización del hecho imponible previsto en el art. 20.3.h) del TRLHL, resolver sobre el motivo de impugnación consistente en la prescripción del derecho de la Administración, planteado en la instancia.

Cuarto. No formular pronunciamiento sobre las costas del recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Comentarios