La excepcionalidad constitucional y sus alternativas como herramientas inaplicadas en la respuesta jurídica a la dana: competencias no ejercidas y posible responsabilidad patrimonial de la administración.

Las inundaciones recientemente ocurridas en España, de profundas y graves consecuencias, han venido acompañadas de un intenso debate social en relación con la actuación institucional desplegada para afrontarlas. El presente trabajo persigue aclarar la regulación constitucional de la gestión de las catástrofes naturales, evaluar si los poderes públicos incumplieron sus obligaciones al utilizar o no las herramientas previstas y examinar la eventual procedencia de los mecanismos de excepcionalidad constitucional para hacer frente a las circunstancias, tratando así de valorar las limitaciones y capacidades de nuestro sistema legal para responder a crisis de esta magnitud. Además, se examina la cuestión de la responsabilidad patrimonial de la Administración a la luz del funcionamiento de los diversos servicios públicos involucrados en la gestión.

Alejo Martínez Quiñones es Investigador predoctoral (FPU) en la Universidad de Valencia

El artículo se publicó en el número 70 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2025)

CONSTITUTIONAL EXCEPTIONALITY AND ITS ALTERNATIVES AS INAPPLICABLE TOOLS IN THE LEGAL RESPONSE TO THE DANA: UNEXERCISED POWERS AND POSSIBLE PATRIMONIAL RESPONSIBILITY OF THE ADMINISTRATION

ABSTRACT: The recent floods in Spain, which had profound and serious consequences, have been accompanied by an intense social debate regarding the institutional action deployed to deal with them. This paper aims to clarify the constitutional regulation of the management of natural disasters, to assess whether or not the public authorities failed to fulfil their obligations by using the tools provided for and to examine the possible appropriateness of constitutional exceptional mechanisms to deal with the circumstances, thus attempting to assess the limitations and capacities of our legal system to respond to crises of this magnitude. In addition, the question of the Administration's financial liability is examined in the light of the functioning of the various public services involved in the management of the crisis.

I. INTRODUCCIÓN (1)

La reciente DANA que el pasado mes de octubre de 2024 afectó a diversas regiones españolas, la principal de ellas pero no la única la valenciana, pues también es el caso de Castilla-La Mancha, Andalucía, Murcia, Aragón y Cataluña —como se verá, el alcance multirregional de la catástrofe no es jurídicamente inocuo—, y que a decir verdad seguirá afectándolas por largo tiempo, ha generado un impacto de extraordinaria magnitud tanto en lo que se refiere a sus consecuencias humanas y materiales como a la esfera política y social. Los hechos han sido objeto de una intensa cobertura informativa y, desgraciadamente, también de una no escasa polémica en relación con las eventuales responsabilidades de los distintos actores públicos implicados que, muy seguramente, no desplegaron la diligencia necesaria para hacer frente a una situación de la envergadura de la vivida.

Tras haber abordado ya este asunto con ocasión de algún otro evento académico, centrándome entonces en un análisis crítico de la cuestión jurídico-ambiental relacionada con los sucesos de la DANA(2), y asumiendo por segunda y última vez esta materia como objeto de estudio, pues la misma alcanza con ello su agotamiento, creo que resulta necesario —también, e incluso más, desde otras disciplinas— escrutar lo ocurrido desde la óptica constitucional y administrativa, análisis que probablemente se llevará a cabo a raíz de las eventuales comisiones de investigación parlamentarias que se constituyan o de las actuaciones judiciales que eventualmente se sustancien, pero a las que creo que merece la pena anticiparse.

Así pues, y sin internarnos en consideración alguna al margen de las estrictamente jurídicas, pues tal no es la labor que nos corresponde desde el derecho, el objeto de este trabajo es triple: de un lado, persigue esclarecer la ordenación constitucional de la materia estudiada y, en particular, el tan discutido reparto de competencias en la gestión y respuesta ante la emergencia; de otro, y con base en ello, determinar si los poderes públicos han incumplido sus obligaciones constitucionales al inaplicar las herramientas jurídicas previstas para situaciones como la ocurrida; y en fin, valorar la idoneidad de algunos mecanismos previstos en nuestro sistema, en especial, pero no sólo, los instrumentos de excepción, a la hora de brindar una respuesta adecuada a esta crisis natural y humana; reflexionando de este modo tanto sobre las limitaciones como sobre las posibilidades que ofrecen las herramientas previstas en nuestro sistema, y analizando particularmente cuestiones como la habilitación legal y la proporcionalidad en la restricción de derechos operada durante este periodo y la eventual concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños causados por la riada.

II. ORDENACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA HERRAMIENTA DE EXCEPCIÓN

1. Caracterización y aplicabilidad al caso

El punto de partida del análisis que aquí se realiza es necesariamente el artículo 116 de la Constitución Española (CE, en adelante), en tanto que mecanismo esencial en la reacción frente fenómenos que, por su envergadura y características, requieren de una excepcional respuesta por parte de nuestra norma básica. Como ha señalado PRESNO LINERA, no todas las constituciones contemplan el derecho de excepción, y algunas de ellas trasladan, como en el caso británico, la respuesta a las crisis al terreno puramente fáctico, incurriendo en lo que JELLINEK denominaba la fuerza normativa de los hechos(3). El nuestro no sigue esta línea y trata de mantener, aun en situaciones de gran anormalidad, la vigencia de la ordenación constitucional y el normal funcionamiento de los poderes del Estado y de las instituciones democráticas(4), lo cual, huelga decir, constituye una garantía para los ciudadanos. Dejando al margen posibles consideraciones sobre esto último —SCHMITT llegaría a aseverar, enfatizando la trascendencia de estos supuestos, que sólo es soberano quien decide sobre el estado de excepción—, y a pesar de no ser la única referencia constitucional en la materia —deben destacarse, esencialmente, los arts. 55.1, al abordar la suspensión de derechos fundamentales, y 117.5 y 117.6 CE—, el mencionado artículo 116.1 proclama que “una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio(5), y las competencias y limitaciones correspondientes”, que podrán ser declarados con la concurrente observancia de las demás exigencias establecidas en los apartados restantes. Aunque cabe tener en cuenta una particularidad profunda: de tales estados —de los que merecerán nuestra atención los de alarma y excepción— nada dice la norma fundamental en cuanto a las causas o presupuestos concretos que motiven su adopción.

Es por ello que las previsiones constitucionales se concretaron, como es sabido, en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio (LOEAES), que en su artículo primero refiere que “procederá la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes”. De este modo, y en lo que respecta al estado de alarma, procederá, entre otros, en supuestos de “catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud” (artículo cuarto, letra a) y “situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad” (letra d). Podemos, así pues, sentar ya una primera consideración: es claro, atendidos los hechos ocurridos en España y muy en especial en numerosos municipios de la Comunidad Valenciana, que las circunstancias descritas en el artículo concurrieron, con independencia de las consideraciones que más tarde se realicen respecto de algunas voces que, sobretodo en los medios de comunicación, han pedido la aplicación de esta herramienta excepcional.

En cuanto al estado de excepción, con arreglo al artículo decimotercero de la Ley, procederá su declaración “cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público” resulten afectados de manera tan grave “que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo”. De ello se deduce que, en ejercicio del margen discrecional otorgado por el constituyente, el legislador orgánico optó por una regulación diferenciada de la emergencia constitucional, distinguiendo entre lo que podríamos denominar emergencias civiles administrativas —en el caso de la alarma— y de orden público —en el de la excepción—(6).

Cabe apuntar, sentado lo anterior, la relación —de diferencia, pero de coherencia normativa— que los estados excepcionales guardan con dos materias de incidencia capital en la cuestión que nos ocupa, como son la protección civil y la seguridad pública. La propia Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, al regular las que denomina como <<emergencias de interés nacional>>, se refiere expresamente, entre otras, a aquellas “que requieran para la protección de personas y bienes la aplicación de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio” (art. 28.1), y desarrolla sus propias previsiones “sin perjuicio de lo dispuesto en la ley para los estados de alarma, excepción y sitio, y en la normativa específica sobre seguridad nacional” (art. 30). Paralelamente, la Ley de Seguridad Nacional proclama, de un lado y en su Preámbulo, que “la regulación de la situación de interés para la Seguridad Nacional prevé que no se ejerzan en ella las potestades propias de los estados de alarma y de excepción, de modo que si ello fuere necesario habría que proceder a su declaración y al sometimiento a su normativa específica”; sin embargo, de otro, señala que “los instrumentos de gestión de crisis [...] del Sistema de Seguridad Nacional servirán de apoyo en los estados de alarma y de excepción de conformidad con su propia regulación específica, a decisión del Gobierno []” (disposición adicional primera). Más allá de ello, las interacciones entre estas dos materias y la legislación de excepción no son, como se verá, escasas, y en la práctica interrelacionan lo que la doctrina ha diferenciado como emergencias constitucionales y no constitucionales(7).

2. Competencia (exclusiva) del Gobierno central

Una vez sentado que los presupuestos —al menos en lo formal; con posterioridad abordaremos si era lo constitucionalmente más pertinente— para la declaración del estado de alarma concurrieron —pocas circunstancias de mayor gravedad que las descritas se recuerdan de entre las previstas en la legislación orgánica—, debemos reparar en que cuestión ampliamente discutida y polémica(8) ha sido la de la competencia para su declaración y, en términos más generales, para la asunción del mando en la gestión de la crisis.

Ello, al menos en lo primero, es de fácil resolución. Un vistazo al artículo 116.2 de la Constitución permite comprobar que su dicción es clara al atribuir al Ejecutivo nacional la competencia: “el estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros [...], dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado [...]”. La regulación operada por la LOEAES apuntala las conclusiones ya obtenidas, atribuyendo al Gobierno la declaración del estado de alarma (art. cuarto) mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, que determinará su ámbito territorial, su duración y sus efectos (art. sexto); lo que responde a la lógica, de nuevo, de situaciones que por su trascendencia requieran de la intervención central: en términos de la Ley, “circunstancias extraordinarias [que] hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes”, cuestión que parece claro que concurrió en la provincia de Valencia durante días, si no semanas. Por añadidura, el reparto de atribuciones es también aparentemente sencillo, al corresponder al Estado, con carácter exclusivo, la competencia sobre la Defensa y las Fuerzas Armadas (art. 149.1.4) y la seguridad pública (art. 149.1.29) —en la que, como veremos, el Tribunal Constitucional ha encontrado la legitimidad competencial de la protección civil—, materias indispensables en la gestión de situaciones como a la que nos referimos.

Puede subrayarse, en último término, la previsión que efectúa el artículo séptimo de la LOEAES, al disponer que “a los efectos del estado de alarma la Autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de éste, el Presidente de la Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad”; siendo este último un extremo relevante para nosotros en tanto que, en el caso de la DANA, la exclusividad obligada por el precepto —coherente con la exigencia de que las alteraciones graves de la normalidad afecten a “todo o parte del territorio nacional” (art. cuarto)— no concurrió, pues las inundaciones y sus consecuencias más inmediatas afectaron no únicamente a parte de la Comunidad Valenciana, sino también a otras regiones, de un modo especialmente acusado a Castilla-La Mancha.

3. Sobre el eventual requerimiento por la autoridad autonómica

Nueva cuestión discutida ha sido la de la eventual preceptividad en la petición de la intervención del Gobierno por parte de las autoridades autonómicas(9). Ciñéndonos por el momento a la regulación de los estados excepcionales, dispone el artículo quinto de la LOEAES que “cuando los supuestos a que se refiere el artículo anterior afecten exclusivamente a todo, o parte del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, el Presidente de la misma podrá solicitar del Gobierno la declaración del estado de alarma”. Nuevamente, la exclusividad geográfica deviene relevante y vuelve a no verificarse en nuestro caso, y adicionalmente la solicitud se configura como una facultad de los presidentes autonómicos, mas no como un deber legal que, en lo referido a la declaración, solo pesará sobre el Gobierno nacional —por mucho que el ulterior mando pueda cederse, según los casos, a la Comunidad Autónoma—; y todo ello con independencia de la responsabilidad política a que la no concurrencia de la solicitud del gobierno regional pudiera ir anudada, pues no alcanzan a comprenderse las razones por las que el ejecutivo valenciano no solicitó en ningún momento la declaración de la alarma al central —tampoco, como veremos, la aplicación de otros instrumentos—.

Así las cosas, ninguna virtualidad tuvo la previsión que efectúa el artículo noveno, al señalar que, mediante la declaración del estado de alarma, “todas las Autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado por la declaración, los integrantes de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, y los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedarán bajo las órdenes directas de la Autoridad competente [], pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza” —cuestión que, ante lo ocurrido en la provincia de Valencia, habría resultado pertinente dada la clara insuficiencia de los medios autonómicos para hacer frente a las circunstancias—; y al disponer asimismo que “cuando la Autoridad competente sea el Presidente de una Comunidad Autónoma podrá requerir la colaboración de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, que actuarán bajo la dirección de sus mandos naturales”. Este inciso, atendidas las consideraciones realizadas, no resultaba de aplicación al caso que nos ocupa, de lo que cabe concluir que la solicitud de colaboración a dichos Cuerpos y Fuerzas de Seguridad no era exigible —al menos desde la regulación de la alarma constitucional— a las autoridades autonómicas, que podrían haberse limitado a solicitar del Ejecutivo central la coordinación de un dispositivo nacional capaz de desplazar los medios necesarios al terreno.

Por lo demás, se percibe claramente como este precepto responde a la lógica ya apuntada, que no es otra que la de la asunción del mando central para el empeño de todos los medios disponibles y no solo de los autonómicos —cuestión que, a pesar de las previsiones constitucionales y siguiendo de nuevo a JELLINEK, se realizó en muchos casos por la vía de los hechos, recibiendo las zonas afectadas recursos que, en ausencia de la dirección y coordinación necesarias, otras Comunidades Autónomas, entidades municipales, empresarios o particulares pusieron a su disposición—; lo que, claro está, en cualquiera de los casos habría resultado más razonable que la operación consistente en situar, al margen de estas previsiones legales(10), a los equipos de trabajo, integrados también por técnicos nacionales e incluso ministros, bajo la dirección de los consejeros autonómicos.

Ateniendo a declaraciones posteriores del Ejecutivo nacional, que han subrayado la falta de diligencia de las autoridades autonómicas en la gestión de la crisis —circunstancia no dudosa y en la que más tarde nos centraremos—, no puede pasarse por alto la responsabilidad de aquél incluso en la omisión de las facultades que el ordenamiento le otorga para sobreponerse a tal escollo en calidad de autoridad central. Ya hemos abordado todas ellas, con la excepción de una última previsión constitucional como es la del artículo 155, diseñada frente al incumplimiento de las obligaciones constitucionales o legales o la conculcación grave del interés general por parte de los poderes regionales, y que exige un previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma: si el mismo resulta atendido, se abortará la aplicación del mecanismo constitucional, y en caso contrario será posible “adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general” (art. 155.1); pudiendo además el Gobierno dar instrucciones a las autoridades de las demás Comunidades Autónomas para la ejecución de las medidas adoptadas (art. 155.2).

Resulta razonable entender que estas previsiones no fueron concebidas para supuestos de catástrofes, sino más bien para emergencias constitucionales en el más estricto sentido del término, esto es, para casos de grave amenaza al sistema constitucional o a su pervivencia. Sin embargo, y así lo ha apuntado la doctrina, no es rechazable la procedencia del instrumento en aquellos casos en los que el grave incumplimiento de sus obligaciones por parte de una región se produzca en el marco de un supuesto de catástrofe(11), poniendo en serio riesgo, así, el interés general. Aventurándonos algo más, y analizada la respuesta que el Ejecutivo ha dado en este caso, no debe perderse de vista que sí ha llegado a barajar el recurso a esta herramienta excepcional en relación con la gestión de la pandemia por las autoridades autonómicas, e incluso a raíz de asuntos no vinculados a la protección civil o la salud pública(12). De esta forma, lo ocurrido en Valencia contrasta no sólo con la denuncia por parte del Gobierno central de la inoperancia de las autoridades regionales, sino también con el proceder demostrado en aquellos otros supuestos.

III. LA PROTECCIÓN CIVIL EN NUESTRO SISTEMA NORMATIVO Y EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

1. Régimen jurisprudencial

La protección civil tiene un determinante protagonismo en nuestro objeto de estudio, aunque su ordenación constitucional es ciertamente compleja. No está expresamente atribuida al Estado por la Constitución, mientras que algunos Estatutos de autonomía la han asumido a partir de la nueva generación —no antes, pues inicialmente sólo lo hicieron las Islas Baleares— en la que cabe enmarcar la reforma del valenciano, que la incorporó en su artículo 49.3.14, “sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149 de la Constitución y, en su caso, de las bases y ordenación de la actividad económica general del Estado”. Nada dice al respecto, por el contrario, el de la otra región más afectada por la DANA, Castilla-La Mancha.

Ya la primera normativa reguladora de la protección civil, la Ley 2/1985, de 21 de enero (13), acabó ante el Tribunal Constitucional. Dirimiendo un conflicto competencial entre Gobierno nacional y vasco derivado del silencio constitucional, el Órgano de garantías había señalado ya previamente(14) que, a pesar de que la expresión “protección civil” no figurara en el artículo 149, era la competencia exclusiva sobre seguridad pública (art. 149.1.29) la que a su vez sustentaba la del Estado sobre aquélla(15), aunque no con carácter exclusivo, sino concurrente con la de las regiones que hubieran asumido títulos competenciales en la materia y asimismo con la de municipios, provincias y otros niveles administrativos, todos los cuales disponen necesariamente de recursos y servicios útiles en este ámbito. Esta jurisprudencia, junto con la STC 133/1990, de 19 de julio, recaída tras la impugnación de la Ley, ha venido a apuntalar: que la competencia autonómica “queda subordinada a las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda entrar en juego”; que tal circunstancia se producirá en tres casos, esto es, la aplicación de la LOEAES, los supuestos en que el carácter supraterritorial de la emergencia exija una coordinación de elementos humanos y materiales distintos de los que posee la Comunidad Autónoma y aquellos otros en que la emergencia revista “tal envergadura que requiera una dirección de carácter nacional”; y que, por tanto, la competencia en el caso concretó dependerá de la entidad y naturaleza de la situación y, por ende, de los recursos que sea necesario movilizar.

En términos del Tribunal Constitucional, el ámbito territorial de la contingencia se ve así, en ocasiones, superado como criterio de atribución de la competencia, dada la necesidad de prever —y llegado el caso de mitigar— “emergencias de intensidad o dimensión supraautonómica” que exigen “la actuación conjunta de una pluralidad de Administraciones Públicas afectadas”. En el mismo sentido, como ha recordado el ex-letrado del Tribunal Constitucional SALVADOR SANCHO(16), se ha pronunciado el Órgano de garantías al reiterar su doctrina con ocasión de la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Autonomía catalán, señalando que corresponde al Estado la coordinación de los medios a emplear por las distintas Administraciones Públicas y la colaboración entre ellas.

La nueva normativa en materia de protección civil, la Ley 17/2015, de 19 de julio, acogió expresamente esta jurisprudencia. Con arreglo a su Exposición de Motivos:

“La Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil, estableció un primer marco normativo de actuación para la protección civil, adaptado al entonces naciente Estado autonómico. La validez de dicha legislación fue confirmada por el Tribunal Constitucional a través de varias sentencias que reconocieron al Estado su competencia, derivada del artículo 149.1.29.ª de la Constitución y, por tanto, integrada en la seguridad pública, no sólo para responder frente a las emergencias en que concurra un interés nacional, movilizando los recursos a su alcance, sino también para procurar y salvaguardar una coordinación de los distintos servicios y recursos de protección civil”.

Esta nueva ley fue también impugnada, en este caso por el Gobierno autonómico catalán, recordando una vez más el Tribunal Constitucional(17) que “la concurrencia de un interés supracomunitario justificará la previsión de unas potestades estatales en un marco legislativo común”, sin que ello excluya “la participación de las Administraciones Autonómicas que sean competentes, incluso en tales situaciones, pero en el marco de la normativa estatal”. Dicho de otro modo, y siempre que no se pierdan de vista las consideraciones hasta aquí realizadas, “las competencias autonómicas en materia de protección civil justifican que las Comunidades Autónomas intervengan en situaciones como las ahora analizadas, en las que se trata de declarar que una zona de su territorio está incursa en una emergencia de interés nacional”, aunque cuál haya de ser el grado de participación regional en la adopción de decisiones es algo que “solamente al propio Estado corresponde decidir, en cuanto al concreto alcance y específico modo de articulación de esa participación”. Detrás de toda esta jurisprudencia subyace lo que, como también recuerda SALVADOR SANCHO, ha venido a denominarse en otros ordenamientos como interés federal, lo que en estos casos implicará la prevalencia del poder central en la intervención frente a catástrofes de gran magnitud. Ello se ha evidenciado de un modo especialmente claro en el caso del huracán que recientemente afectó al Estado de Florida, y que en un país tan descentralizado como el estadounidense motivó la directa intervención presidencial con un notable acierto preventivo(18).

Sentado todo lo anterior, no queda sino definitivamente concluir, hasta aquí, que la competencia autonómica sobre protección civil, pese a existir, encontrará necesarios límites, dos de los cuales —el carácter supraterritorial de la emergencia y la envergadura de la misma, a los que en su caso, aunque lo dirimiremos más tarde, podría haberse añadido el de la activación de la alarma— se verificaron en el caso de la Comunidad Valenciana. Sin que ello aparejara, sin embargo, la respuesta que el ordenamiento prevé para los mismos, como inmediatamente se verá.

2. De nuevo, competencias y requerimiento previo

El artículo 28 de la actual Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, recoge con exactitud los criterios apuntados por el Tribunal Constitucional, de forma que califica como “emergencias de interés nacional” a aquellas “que requieran para la protección de personas y bienes la aplicación de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio ”, “en las que sea necesario prever la coordinación de Administraciones diversas porque afecten a varias Comunidades Autónomas y exijan una aportación de recursos a nivel supraautonómico” o “que por sus dimensiones efectivas o previsibles requieran una dirección de carácter nacional”. La consecuencia de que concurra el interés nacional es la competencia nacional: con arreglo al artículo 29, su declaración “corresponderá” —repárese en los términos exhortativos empleados— al ministro del Interior(19), “bien por propia iniciativa o a instancia de las Comunidades autónomas o de los Delegados del gobierno en las mismas”, debiéndose comunicar previamente a las autoridades regionales la declaración “por medios que no perjudiquen” su rapidez y la eficacia en la respuesta(20)—el Tribunal Constitucional ha enfatizado la vinculación entre la exigencia de esta comunicación y las necesidades de actuación propias de la entidad de una emergencia nacional (STC 58/2017, de 11 de mayo)—.

De nuevo comprobamos que, en el caso que nos ocupa y sin causa aparente, nada solicitó la Comunidad Autónoma, aunque no por ello deba eximirse de responsabilidad, a su vez, al Gobierno central: una vez declarada la emergencia, y con arreglo a los artículos 30 y 34.2.c de la Ley, el ministro del Interior habría asumido su dirección, consistente en “la ordenación y coordinación de las actuaciones y la gestión de todos los recursos estatales, autonómicos y locales del ámbito territorial afectado”, e incluso habría podido, en función de la gravedad de la situación, “requerir la colaboración de las diferentes Administraciones Públicas que cuenten con recursos movilizables, aunque la emergencia no afecte a su territorio”. Lo cierto es que nada parece más ajustado a lo que las circunstancias exigieron, al menos en el territorio valenciano, especialmente si se atiende a la previsión que efectúa el artículo 34.2.f al atribuir al titular de la cartera de Interior “disponer, con carácter general, la intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y solicitar del titular del Ministerio de Defensa la colaboración de las Fuerzas Armadas”; intervención y colaboración que resultaron fraccionadas e insuficientes y que hasta se supeditaron, de nuevo, a una previa solicitud de la autonomía(21).

En este punto, debe recordarse que las relaciones del Estado con las Comunidades Autónomas “se sustentan en la fijación de esferas de competencia indisponibles e irrenunciables por imperativo constitucional” (STC 194/2004, de 4 de noviembre), no pudiendo verse alterada la distribución competencial “por la pasividad temporal de cualquiera de los entes interesados”, aun “frente al indebido ejercicio de sus competencias por parte del otro” (STC 26/1982, de 24 de mayo). En este sentido, vale la pena traer a colación las palabras de ARAGÓN REYES, al apreciar la inconstitucionalidad del estado de alarma que delegara en las Comunidades Autónomas la adopción de medidas excepcionales frente a la pandemia y recordar que el Estado ostenta competencias de obligatorio ejercicio(22). Adicionalmente, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, refuerza tales consideraciones al disponer en su artículo 8.1 que “la competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación [...]”. Y no debe olvidarse el énfasis que realiza la Exposición de Motivos de la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil en la labor de prevención, que también ha de constituir, por tanto, competencia irrenunciable.

3. Niveles de alerta y mando único

Dos son, pues, las herramientas determinantes de un mando nacional en la gestión de una crisis como la que analizamos: el estado de alarma y la declaración de la emergencia de interés nacional; interés nacional que, como hemos visto, concurría en las circunstancias analizadas y cuya declaración correspondía al titular del Ministerio del Interior. El Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil, establece en su artículo 7 las ya tan manidas tres situaciones operativas en la fase de emergencia. La primera de ellas permite realizar la intervención “con medios propios de la Administración Pública responsable de la dirección de la emergencia, o asignados al plan”. En la segunda, que “constituye el máximo nivel de las emergencias de dirección autonómica”, la respectiva Comunidad Autónoma “puede requerir la asistencia de medios de otras Administraciones Públicas no asignados al plan, o movilizables por otras Administraciones Públicas, en particular por la Administración General del Estado”. Y en el caso de la tercera, que procederá cuando concurran emergencias de interés nacional “declaradas por la persona titular del Ministerio del Interior de acuerdo con la ley”, el mando de la emergencia será nacional, y será el Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias de Protección Civil el que, con arreglo al artículo 18.1.d de la Ley 17/2015, de 9 de julio, desempeñe la coordinación operativa de la emergencia, integrados en él los órganos competentes de coordinación autonómica.

Así pues, cabe concluir que la normativa de protección civil es clara. A diferencia de lo ocurrido durante la pandemia, no se trata de una materia sobre la que existan dudas razonables en cuanto a la adecuación de los instrumentos jurídicos disponibles para hacer frente a las circunstancias de emergencia. Bien al contrario, y como ha señalado GEREZ KRAEMER, nos encontramos ante una regulación sencilla, sistemáticamente coherente y que no ofrece dificultad interpretativa alguna(23). Ello hace todavía más reprobable que la respuesta a la catástrofe no haya sido la adecuada por parte de las instituciones, pues los medios normativos existían, eran claros y debían haberse aplicado.

IV. INTERÉS PARA LA SEGURIDAD NACIONAL

Nueva cuestión de preponderancia en la respuesta a las circunstancias catastróficas del mes de octubre, que sin embargo considero ha pasado desapercibida, es la política de seguridad nacional a la que, bajo la dirección del Presidente y la responsabilidad del Gobierno (art. 4.1 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional), se encomienda la protección de la libertad, de los derechos y del bienestar de los ciudadanos (art. 3) con arreglo a los principios básicos de unidad de acción, anticipación, prevención y coordinación, entre otros (art. 4.2). En el ámbito de la misma hay que ubicar la Estrategia de Seguridad Nacional, marco de referencia elaborado a iniciativa del Presidente del Gobierno y sometido a aprobación del Consejo de Ministros que contiene “el análisis del entorno estratégico”, “concreta los riesgos y amenazas que afectan a la seguridad de España” y “define las líneas de acción estratégicas en cada ámbito de actuación” (art. 4.3)(24); e igualmente la Estrategia Nacional de Protección Civil, elemento esencial del Sistema de Seguridad Nacional aprobado por el Consejo homónimo y publicado a través de la Orden PCI/488/2019, de 26 de abril, que identifica específicamente como un riesgo las inundaciones (Capítulo 3, 4.1) abordando los instrumentos normativos y de gestión para estos supuestos (4.1.3) y las actuaciones prioritarias a desempeñar (4.1.4).

Canalizadora de ambas, la Ley de Seguridad Nacional regula la denominada <<situación de interés para la seguridad nacional>>, cuya declaración corresponde al Presidente del Gobierno mediante real decreto (art. 15), y que se define como “aquella en la que, por la gravedad de sus efectos y la dimensión, urgencia y transversalidad de las medidas para su resolución, requiere de la coordinación reforzada de las autoridades competentes en el desempeño de sus atribuciones ordinarias, bajo la dirección del Gobierno, en el marco del Sistema de Seguridad Nacional” (art. 23); se trata de garantizar, así, el óptimo funcionamiento de todos los recursos disponibles: definiendo “el ámbito geográfico del territorio afectado” —la emergencia no ha de proyectarse sobre todo el territorio nacional— y nombrando, en su caso, una autoridad funcional con competencias de dirección y coordinación, corresponderá a la declaración “la determinación de los recursos [] necesarios para afrontar la situación, previstos en los correspondientes planes de preparación y disposición de recursos”, concretando a su vez “la obligación de las autoridades competentes de aportar los medios humanos y materiales necesarios que se encuentren bajo su dependencia” (art. 24). Adicionalmente, en la situación de interés para la seguridad nacional el Presidente del Gobierno ha de convocar al Consejo de Seguridad Nacional para que, asistido por un Comité Especializado y por el Departamento de Seguridad Nacional, ejerza las funciones de dirección y coordinación de la respuesta (arts. 25 y 26), y en la labor de anticipación “todas las Administraciones y organismos públicos estarán obligados a colaborar” con él conforme a la Ley. Lo cierto es que, de nuevo, parece que ni Gobierno ni Generalitat Valenciana cumplieron con esta obligación de colaboración.

En cualquier caso, lo que se desprende de estas previsiones y es relevante a nuestros efectos, sin perjuicio una vez más de la consideraciones que más tarde se realicen respecto del funcionamiento de los servicios de emergencia autonómicos, es la competencia directa e indisponible no ya del Estado, sino también del propio Presidente del Gobierno en la gestión de la crisis, a través de una política de seguridad nacional esencial tanto en las funciones de prevención como en las de auxilio a las zonas afectadas. Sin embargo, la realidad es que, de forma similar a lo ocurrido en materia de protección civil, no se ejercieron los mecanismos previstos, y ello a pesar de que el Ejecutivo asumiera implícitamente, dos semanas después, la entidad de los hechos como “emergencia nacional” al incluir el Boletín Oficial del Estado dicha referencia en el Real Decreto-ley que aprobó el segundo paquete de ayudas para los territorios afectados por las inundaciones(25).

En fin, un precedente cobra cierta importancia en lo que se refiere a la seguridad nacional y la gestión de la DANA: en primer término, en el año 2019, y paralelamente a la aprobación de la señalada Orden PCI/488/2019 en que se concretara la Estrategia Nacional de Protección Civil, en ejercicio de sus atribuciones el Presidente del Gobierno activó un simulacro de inundación similar a la ocurrida en Valencia, que se desarrolló en la provincia de Huesca y al frente de cuyo mando y del despliegue de la Unidad Militar de Emergencias situó al ministro del Interior. Tal operativo fue calificado de “emergencia de interés nacional”, y se diseñó para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil, buscando asegurar una respuesta conjunta y eficaz de las diversas Administraciones frente a esta clase de catástrofes. El precedente, como se ve, es claro y me atrevería a decir que casi vinculante.

V. ESTADO DE ALARMA, SUSPENSIÓN DE DERECHOS Y ADECUACIÓN A LA SITUACIÓN DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

1. ¿La alarma como instrumento indispensable?

Queda por dilucidar si la declaración del estado de alarma resultaba exigible o pertinente en el caso que analizamos. Aunque han sido algunas las voces que se han manifestado en este sentido(26), a mi juicio cabe pensar que no, dejando de momento de lado la discusión sobre la libertad deambulatoria que, cuando menos, fue limitada por la autoridad valenciana y creo que merece un análisis especial. Si bien, como hemos visto, pudieron concurrir los presupuestos formales de la alarma constitucional, que además de referirse expresamente a las inundaciones habilita a la adopción de un elenco de medidas aparentemente óptimas(27), no debe perderse de vista que la declaración del estado de alarma debe resultar proporcional (art. 1.2 LOEAES y, por todas, STC 148/2021, de 14 de julio) y sobreponerse a la insuficiencia de medidas menos restrictivas; proporcionalidad que ha de evaluarse sobre el concreto de las medidas acordadas y no sólo en función del estado en cuestión que les dé cobertura(28) y respecto de la que, a mi juicio, cabe concluir que existían instrumentos normativos ordinarios y de menor intensidad en la intervención que ofrecían la respuesta jurídica exigida.

Se trata de las previsiones que hemos revisado en materia de protección civil y de seguridad nacional, que no serán reiteradas pero a las que sí cabría añadir, por su especial importancia a nuestros efectos y por haber sido expresamente identificadas, como veremos, por las autoridades en la adopción de medidas, el deber de colaboración previsto en el artículo 7 bis de la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil y todo un Capítulo V dedicado a la “fase de recuperación” (arts. 20 a 25); y, por añadidura, aunque ya en un plano distinto de la intervención primaria, también la posibilidad de declarar la zona “afectada gravemente por una emergencia de protección civil” (art. 23), que sí se empleó(29) y que abrió la puerta a la provisión de la ayuda económica necesaria al territorio afectado. En este sentido, la doctrina ha recordado que, desde el punto de vista de la proporcionalidad, la que podríamos denominar como regulación de emergencia no constitucional viene a suplir las dificultades y limitaciones que pueden derivar de la declaración de un estado de alarma, y encuentra su mejor plasmación en la legislación en materia de protección civil(30).

2. La restricción de la libertad deambulatoria en la respuesta a la DANA

El análisis de esta última cuestión trae reminiscencias, aunque como se verá sólo en parte, del abordaje de cuestiones relacionadas con la restricción, limitación y suspensión de derechos realizado durante la pandemia. Con ocasión de la gestión de la catástrofe, la Generalitat acordó y prorrogó mediante sucesivas Órdenes diversas limitaciones a la movilidad, que se identificaron como “extraordinarias” y “temporales”, además de “proporcionales”, en tanto que, se entendía, “la medida adoptada es la menos perjudicial para los derechos de terceros, no se prolonga especialmente en el tiempo y es la única que se puede adoptar para alcanzar la finalidad perseguida”. Creo que debemos distinguir entre dos planos: de una parte, algunas Órdenes de la Conselleria de Justicia e Interior acordaron medidas ciertamente poco intervencionistas; sin embargo, la restricción alcanzó en algún punto niveles más elevados, que son merecedores de un análisis específico.

Si tomamos por referencia las primeras (por todas, Órdenes 4/2024, de 1 de noviembre y 5/2024, de 2 de noviembre), las medidas afectaron, en primer término, a la circulación por los accesos y salidas a los municipios desde y hacia varias carreteras(31), y posteriormente se ampliaron, a fin de garantizar la reparación, la limpieza, la movilidad de los servicios de intervención, los suministros, las comunicaciones y la distribución de alimentos, a una restricción del acceso peatonal a doce municipios, aunque con diversas salvedades: asistencia a centros sanitarios, cumplimiento de obligaciones laborales o institucionales, retorno al lugar de residencia habitual, asistencia y cuidado a personas mayores o dependientes, actuaciones requeridas o urgentes ante órganos públicos, causa de fuerza mayor o situación de necesidad y cualesquiera otras actividades de análoga naturaleza, siempre debidamente acreditadas. Así pues, y con arreglo a ya larga jurisprudencia, ha de determinarse si las medidas adoptadas revestían una habilitación legal y superaban el necesario test de proporcionalidad:

Citando resoluciones menores y no vinculantes, pero posteriormente confirmadas e indudablemente acertadas tanto por su claro contenido como por el momento de incertidumbre en que recayeron —sirva, pues, de reconocimiento hacia los Tribunales Superiores de Justicia de Aragón y Madrid que, mucho antes de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional(32), ya demostraron atinado criterio en los primeros momentos de la pandemia y en relación con algunos supuestos similares al que aquí abordamos—, es preciso recordar que las restricciones de derechos fundamentales a gran escala, esto es, con destinatarios en una pluralidad indeterminada e indiferenciada de ciudadanos, adoptadas por cualquier Administración, además de resultar proporcionadas deben encontrar amparo en una norma con rango legal(33), justificada en orden a la protección de otros bienes o derechos constitucionales, lo suficientemente cierta y previsible(34) e interpretable en sus términos con la mayor observancia posible de la literalidad del precepto y, en caso de duda, de un modo restrictivo(35). Sin encontrar, a mi juicio, excesivos problemas la proporcionalidad en el caso de este grupo de Órdenes, ni tampoco el factor temporal, pues se prorrogaban a diario —baste con recordar en este punto la experiencia de la anulación por el Tribunal Constitucional de la prórroga de seis meses del estado de alarma por entenderla irrazonable e infundada(36)—, creo que la cuestión residirá en si la habilitación legal existía, y lo cierto es que la propia Conselleria identifica a tal efecto los artículos 7 bis —deber de colaboración— y 20 —fase de recuperación— de la Ley 17/2015, de 9 de julio, y también las idénticas previsiones contenidas en la valenciana Ley 13/2010, de 23 de noviembre, de Protección Civil y Gestión de Emergencias. Pues bien: creo que de la lectura de las mismas no se desprende una disposición que reúna los requisitos exigidos para la restricción de la libertad deambulatoria en los términos señalados, ni tampoco las previsiones citadas encuentran su justificación en fines como el que se adoptó.

En el caso de un segundo grupo de Órdenes —especialmente clara resulta la 11/2024, de 13 de noviembre— la restricción resultó aún más intensa, pues ante un nuevo aviso de la Agencia Estatal de Meteorología que anticipaba grandes precipitaciones se limitó durante un día completo la movilidad en vehículo privado en más de ciento sesenta municipios, en esta ocasión identificando como únicas excepciones que habilitaran a circular la asistencia a centros sanitarios, el retorno al lugar de residencia, el cuidado de personas mayores o dependientes, la situación de fuerza mayor o cualquier otra análoga actividad debidamente motivada —nada se decía expresamente respecto de las obligaciones laborales, a las que acaso habría que incluir en este último extremo—, además de los servicios y suministros antes señalados. De nuevo, creo que no concurría la habilitación legal necesaria, y ello en este caso se hace más grave atendida la mayor intensidad de la injerencia en la libertad deambulatoria, que quizás superó la mera restricción y se aproximó a una verdadera suspensión del derecho:

Ante la falta de profundización de la STC 83/2016, de 28 de abril, cabe acudir en este punto —al margen del reciente cambio de doctrina del Tribunal Constitucional(37)— a los estados de alarma declarados durante la pandemia, que establecieron una prohibición general de circular con excepciones y no un principio general de circulación(38) condicionado, en los términos de la LOEAES (art. 11), al cumplimiento de determinados requisitos y en relación con horas y lugares concretos. Ya entonces la doctrina pudo señalar que para situarnos ante una suspensión de derechos no será necesario que el derecho restringido desaparezca o se suprima por completo(39) —cuestión imposible ni siquiera en el marco de un estado de excepción(40)—, sino que bastará con que su ejercicio real sea imposible o quede tan desdibujado que no pueda protegerse(41), vulnerando por tanto su contenido esencial —en términos de la pionera STC 11/1981, de 8 de abril, “aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como pertinente al tipo” o “aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles [] resulten [] efectivamente protegidos”—. De este modo, el contenido esencial se verá afectado “cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección”.

Creo que en el caso valenciano no se llega a este punto —aunque no queda en absoluto lejano, y quizás no se alcance porque durante las horas de limitación de la libertad de circulación sólo se afectó a la vehicular y no a la peatonal—, lo cual nos permite resolver la cuestión planteada en dos sentidos: por una parte, hace aplicable el criterio —a mi juicio válido en este caso, pero sólo una vez constatado que el contenido esencial no se ve afectado, y no con carácter general como señala acertadamente DÍAZ REVORIO— de BACIGALUPO SAGGESE(42), puesto que las medidas adoptadas en realidad sí encontraban cobertura en otras regulaciones distintas a la de la excepcionalidad y también a las señaladas por el Gobierno valenciano. Por otra, y en consecuencia, damos respuesta de esta forma a la pregunta que inicialmente formulábamos: el estado de alarma, de haberse declarado, tampoco habría superado en estos casos el test de proporcionalidad, puesto que creo razonable entender que habría sido suficiente con acudir, entre otras, a la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, en su artículo 17(43). Ley que, implícitamente, asume su propia proporcionalidad en el caso que nos ocupa al afirmar en su artículo 2.3 que “se aplicará sin menoscabo de [] la regulación de los estados de alarma, excepción y sitio”.

VI. DE LA POSIBLE CONCURRENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

1. Caracterización jurídica de la DANA: la responsabilidad en el caso de fenómenos y riesgos naturales

La cuestión que ahora planteo merecería ser respondida con carácter exclusivo en un artículo completo. Sin embargo, no quiero resistirme a su abordaje, pues considero que reviste capital relevancia a los efectos de este estudio. Debe tenerse presente que las deficiencias demostradas en la protección de bienes y derechos constitucionales y, en general, en el cumplimiento de las obligaciones que pesan sobre las distintas Administraciones, encuentran una muy clara derivada en la proclamación expresa de la protección civil como servicio público “que protege a las personas y bienes garantizando una respuesta adecuada ante los distintos tipos de emergencias y catástrofes originadas por causas naturales o derivadas de la acción humana” (art. 1.1 de la Ley 17/2015, de 9 de julio), e incluso en la garantía del derecho de todos los residentes en territorio español a “ser atendidos por las Administraciones públicas en caso de catástrofe, de conformidad con lo previsto en las leyes y sin más limitaciones que las impuestas por las propias condiciones peligrosas inherentes a tales situaciones y la disponibilidad de medios y recursos de intervención” (art. 5.1). Ello nos lleva indefectiblemente al planteamiento de la cuestión de la responsabilidad patrimonial, que como es sabido encuentra su genérico fundamento en el artículo 106.2 de la Constitución y, con arreglo a su teoría clásica, requiere de la producción de un daño efectivo e individualizado(44) que derive del funcionamiento normal o anormal del servicio público, la inexistencia de un deber jurídico de soportarlo —o antijuridicidad— y la ausencia de fuerza mayor(45).

Los especiales contornos del supuesto estudiado quizás hagan algo más difícil la aproximación a los mismos: al margen de la consideración de que nuestro sistema de responsabilidad es objetivo, y de que por tanto el buen o mal actuar de la Administración será secundario a nuestros efectos, el que se ha sufrido es un episodio extraordinario de precipitaciones(46) que, como es lógico, obliga a realizar un especial esfuerzo a la hora de tratar de establecer una relación de causalidad y de determinar la previsibilidad y evitabilidad del resultado lesivo. Por lo demás, nos encontramos ante un fenómeno que constituye un riesgo natural —el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, ya nos recuerda que “las inundaciones en España constituyen el riesgo natural que a lo largo del tiempo ha producido los mayores daños tanto materiales como en pérdida de vidas humanas”—, pero que no ha de achacarse a un mero peligro de la naturaleza sino a una verdadera catástrofe(47): la especial entidad de estos supuestos se hace evidente en la regulación sobre protección civil, que excluye, en el plano de la denominada “fase de recuperación”, toda medida de carácter indemnizatorio(48), haciendo valer de este modo el principio de solidaridad y no el de responsabilidad y la integral reparación(49). Sin embargo, ello no ha de ser óbice para tratar de argumentar que la Administración pueda resultar responsable en tanto que titular de servicios de gran relevancia en el supuesto estudiado; pero tal argumentación, en todo caso, debe construirse con especial atención a algunos elementos que devienen decisivos:

2. Antijuridicidad del daño y títulos de imputación

Como es sabido, en caso de mediar un incumplimiento normativo o de sus deberes por parte de la Administración el daño producido devendrá antijurídico, es decir, no existirá deber alguno de soportarlo por parte de los particulares. En el caso que nos ocupa, tal antijuridicidad puede manifestarse en distintos extremos: de un lado, existían deberes de prevención y precaución que quedaron sin duda cuestionados por el actuar administrativo; de otro, debe examinarse el ejercicio de la policía de aguas, que exigía una especial diligencia en el mantenimiento de los cauces, su limpieza y dragado y la realización de obras como diques o canales de desagüe para la protección de la población; y en fin, no debe olvidarse el régimen de intervención administrativa en la zona ribereña, que obligaba a las instituciones competentes a velar por la seguridad de las construcciones y actividades en ella radicadas, incluyendo la concesión de licencias y autorizaciones y la vigilancia en el cumplimiento de sus exigencias una vez concedidas(50). Paralelamente, y resulta esencial desde nuestro punto de vista, pesaba sobre la Administración el deber de evitar o minimizar los daños en caso de verificarse una crecida o avenida, y a tal efecto las mismas debían coordinarse mediante una adecuada planificación en materia de emergencias y mediante el empleo de un sistema de alertas tempranas meteorológica, hidrológica y a la población, emitidas respectivamente por la Agencia Española de Meteorología (AEMET), el organismo de cuenca competente y la autoridad autonómica de emergencias.

Ello nos aboca a tener presentes, en el caso valenciano, distintos títulos de imputación: sin perjuicio de otras consideraciones hasta ahora efectuadas, destacan el deber comprendido en el artículo 42 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (TRLA), al abordar el contenido que han de comprender los planes hidrológicos de cuenca; el artículo 46, al establecer las obras hidráulicas consideradas de interés general; y, por encima de ambas, el que la jurisprudencia ha considerado el verdadero título de imputación, que debemos encontrar en el artículo 94 (51), regulador de la policía de aguas a cargo de la Administración hidráulica, a la que corresponderá un deber de inspección y control del dominio público ribereño (art. 94.2.a), la inspección y vigilancia del cumplimiento de las condiciones de concesiones y autorizaciones (art. 94.2.b), así como de las obras derivadas de las mismas —de este modo, el control será tanto previo como posterior, a través de las correspondientes fórmulas de control, que garanticen en todo momento la adaptación de las actividades a la normativa vigente en materia de prevención(52)— y la información sobre crecidas (art. 94.2.c).

Por añadidura, y en un plano distinto, corresponde a las Confederaciones Hidrográficas el mantenimiento y conservación de los cauces (arts. 23, 40, 42, 92 y 94) conforme a lo previsto en los planes hidrológicos de cuenca —en el marco de los que habrán de delimitarse zonas de riesgo, en las que “el organismo competente debe realizar un especial esfuerzo para reducir al mínimo las posibilidades de que se produzcan inundaciones”(53)— y la realización de cuantas obras resulten necesarias en la prevención de las riadas. Con estos fines, resulta pertinente realizar un somero repaso de cuantas de ellas estaban pendientes en la provincia de Valencia(54):

Conforme reconocía en el año 2023 la propia Confederación Hidrográfica del Júcar, en la implementación de medidas estructurales como presas, encauzamientos o diques “no se han realizado o aprobado los estudios de viabilidad [] de los siguientes proyectos previstos en el Plan de Gestión del Riesgo de Inundación (PGRI)”, para a continuación enumerar: “[] adecuación y encauzamiento en el casco urbano de Aldaia y drenaje de caudales al barranco del Poyo; acondicionamiento del río Turia; encauzamiento del barranco del Carraixet y tramo alto del Palmaret”(55). De otro lado, muchas de las obras previstas hace diez años en el marco del Plan de acción territorial sobre prevención del riesgo de inundación en la Comunitat Valenciana(56) permanecen sin acometerse, como es el caso del diseño de encauzamiento integral del barranco del Poyo, en cuya ribera se produjo el mayor número de víctimas(57) —calificado como de prioridad alta(58) y dotado de un plazo de ejecución de veinticuatro meses—; en el cauce del río Magro, de la actuación de protección del polígono industrial de Algemesí(59) —prioridad alta y doce meses—; del encauzamiento cubierto del barranco de Utiel(60) —prioridad alta y doce meses— y del barranco de las Reinas(61) —prioridad media y doce meses—; y, en el cauce del Júcar, diversas actuaciones encaminadas a la reducción del riesgo de inundación(62) —prioridad alta treinta y seis meses—.

Sobre las razones de la pasividad institucional en la implementación de estas obras y actuaciones —que quizás, de haberse dado en menor grado, podría encajar dentro del margen de apreciación o discrecionalidad de que dispone, pero que es tan grande que se hace razonable pensar que las excede— se han pronunciado numerosos expertos en comparecencia ante la Comisión de Investigación constituida en el Senado sobre la DANA, entre ellos el decano del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de la Comunidad Valenciana, Javier Machí Felici(63), que ha apuntado a cuestiones burocráticas, a la priorización de otros proyectos en detrimento de las obras hidráulicas tras la crisis económica y a la contravención parcial de la normativa sobre protección de la huerta valenciana(64) como causas de la demora en la actuación administrativa. En cualquier caso, conviene tener en cuenta que con estas cuestiones no se agotan los títulos de imputación posibles, pues al menos uno más se atisba con claridad. En lo que se refiere a la gestión de la emergencia, y con carácter preventivo, el sistema de alertas falló:

Por una parte, el aviso hidrológico se limitó al envío de correos electrónicos ordinarios y muy tardíos por parte de la Confederación, que no fue capaz de detectar a tiempo que por el barranco del Poyo descendía un caudal que se calcula equivalente al cuádruple del Ebro(65). Por otra, la alerta temprana de protección civil fue del todo extemporánea y se envió ante la posibilidad de que la presa de Forata colapsara(66), pero no en relación con la riada, que las autoridades desconocían en toda su extensión y de la que no se advirtió a la población. Y en fin, ni siquiera existe consenso sobre el acierto en la predicción de AEMET(67). Por lo demás, baste con remitirse aquí al análisis ya efectuado sobre el defectuoso ejercicio o inejercicio de las competencias constitucionales en materia de protección civil y seguridad que, como ya se ha indicado, constituyen también un servicio público que no se prestó con diligencia.

Queda ahora por abordar el necesario establecimiento de una relación de causalidad entre el actuar administrativo y el daño causado. El componente técnico es indudablemente elevado en lo que se refiere a la cuestión de las obras pendientes de ejecución, y excede de las posibilidades de este trabajo, pero algunos expertos como el citado han señalado que, de haberse efectuado aquéllas, el caudal que recibieron los municipios más afectados habría sido mucho menor, pues la laminación del agua se habría producido aguas arriba y la inundación habría quedado muy lejos de los más de dos metros de altura que alcanzó(68). En lo que se refiere a la cuestión de las alertas, el sumario en curso tratará de dilucidar penalmente su incidencia en el número de víctimas producido, aunque algunos autos de la instrucción señalan ya que, a diferencia de los daños materiales, los personales sí eran evitables en el caso de haberse prevenido correctamente a la población(69).

De estas circunstancias se deduce, en primer término, lo alto razonable que resulta apuntar a una responsabilidad concurrente de las distintas Administraciones competentes(70). Como recuerda la doctrina, en estos supuestos una posibilidad es que los tribunales fijen la responsabilidad de cada Administración ponderando el alcance de sus competencias o la intensidad de su intervención en los hechos, estableciendo su carácter solidario en el caso de que su determinación no sea posible de tal modo(71) o de que no exista un convenio suscrito entre ellas a tal efecto. En segundo, y para el caso de que el peso de la actuación administrativa no resultara claro en relación con la producción del daño, no ha de olvidarse la denominada teoría de la causalidad adecuada, que permite al órgano jurisdiccional seleccionar una causa idónea y decisiva de entre las distintas concurrentes, afirmando así su carácter preponderante de entre ellas(72).

Si se trata de analizar la posible aplicación de esta última teoría al actuar administrativo en el marco de la DANA, las claves que la jurisprudencia nos ofrece no son pacíficas: en el caso de la rotura de la presa de Tous, uno de los más paradigmáticos en el terreno que nos ocupa, el Tribunal Supremo atribuyó este carácter de causa cualificada —a pesar de la intensidad de las precipitaciones registradas— a la ausencia de mecanismos de vigilancia y diligencia en el mantenimiento de la infraestructura, que impidió la apertura de las compuertas y el desagüe(73). Así se han posicionado también algunos tribunales inferiores(74) o incluso el propio Alto Tribunal en relación con zonas de riesgo natural(75). Sin embargo, y como recuerda FERNÁNDEZ GARCÍA(76), existen también pronunciamientos en un sentido contrario, que se muestran especialmente exigentes en lo que se refiere a la prueba de la decisiva influencia en la producción del daño de la defectuosa actuación administrativa. En este sentido, la jurisprudencia ha llegado a referirse a la concurrencia de “concausas no suficientes por sí solas” para causar el resultado dañoso(77).

Por añadidura, quizás quepa preguntarse por la posible aplicación del criterio de la pérdida de oportunidad(78) para determinar el alcance de la lesión imputable a la Administración. En este punto habrá de estudiarse minuciosamente qué parte del resultado lesivo, si no es todo, respondió a la ausencia de infraestructuras adecuadas para hacer frente a la riada, a las eventuales deficiencias en la predicción de las precipitaciones y al retraso de los instrumentos de alerta en el ámbito de protección civil, individualizando por tanto el alcance de aquél en relación con la actuación administrativa y determinando si, ante un óptimo funcionamiento de estos servicios, se habrían evitado todos o solo parte de los daños más graves ocasionados.

En fin, es claro que el estudio de la responsabilidad patrimonial no queda aquí agotado. Se hace necesario resolver si, a pesar de todo, nos encontramos ante un supuesto de fuerza mayor capaz de romper toda imputación del daño a la Administración, haciendo imprevisible e inevitable el resultado lesivo y desdibujando la relación de causalidad hasta aquí apuntada. A ello, como es evidente, no será ajeno el carácter extraordinario de las lluvias antes aludido, que se verifica sin duda en el caso valenciano en la gravedad de los daños producidos.

3. Sobre la eventual concurrencia de fuerza mayor y su intrincada jurisprudencia en materia de riadas

Conforme a la clásica doctrina del Consejo de Estado, bajo el concepto de fuerza mayor han de comprenderse aquellos “acontecimientos insólitos y extraños al campo normal de las previsiones típicas de cada actividad o servicio”, que “no hubieran podido preverse o que previstos fueran inevitables” y causaran “un daño material y directo que exceda visiblemente de los accidentes propios del curso normal de la vida por la importancia y trascendencia de su manifestación”(79). En similares términos, la jurisprudencia se ha referido a sucesos “que tengan su origen en una fuerza irresistible extraña al ámbito de actuación del agente”(80). A los efectos de entender la concurrencia de una fuerza mayor en estos términos, en el supuesto de riadas o inundaciones debe realizarse una previa distinción entre las que pueden denominarse lluvias reiteradas o históricas(81) y aquellas otras calificables como torrenciales o incluso extraordinarias. En el caso de las primeras, la nota esencial reside en que su carácter repetido en el tiempo quiebra la exigible imprevisibilidad, pues los antecedentes permiten anticiparse a los hechos. En este sentido, la jurisprudencia es extensa y pacífica: la excepcionalidad de las condiciones climáticas no podrá alcanzar a los supuestos de inundaciones frecuentes(82). Por el contrario, “se reconocen como excepciones [] los acontecimientos de lluvias torrenciales o a destiempo, que son considerados como casos de fuerza mayor(83)” y eliminan toda previsibilidad normal para la Administración, a la que además corresponderá a posteriori, conforme al carácter objetivo de la responsabilidad, la prueba del carácter extraordinario de las precipitaciones(84) y de que las mismas sean la causa de los daños(85). O dicho en otros términos: a pesar incluso de haber podido ser previstas en sus efectos, su resultado resultaba en todo caso inevitable.

El estado de la técnica reviste también un importante papel en la determinación de la fuerza mayor, pues de aquélla dependerá en gran medida la previsibilidad de los fenómenos naturales y la capacidad de respuesta frente a los mismos mediante una reducción de la exposición al riesgo. En este sentido, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, señala en su artículo 34 que no serán indemnizables las lesiones derivadas de hechos o circunstancias “que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéll[a]s, [] sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos”(86). Tal es precisamente la caracterización de la fuerza mayor, de la que la jurisprudencia se ha hecho eco al asentar que, en ausencia de una técnica suficiente, la relación de causalidad puede quedar desdibujada(87), también en el caso de daños producidos en zonas de riesgo natural(88).

Por lo demás, los tribunales han tenido ocasión de pronunciarse sobre algunos casos dudosos en los que han descartado la concurrencia de fuerza mayor, y creo que arrojan claves especialmente útiles para el caso valenciano. Así, y en primer término, se han apuntado ya sentencias que resultan claras al descartar la imprevisibilidad de las avenidas en caso de reiteración, que lo cierto es que concurre en el caso valenciano: desde 1321 hay documentadas riadas periódicas y de gran intensidad en la zona afectada(89). En segundo, la resolución del caso de Biescas se refirió a “lluvias torrenciales pero previsibles” a la luz de los estudios técnicos, introduciendo así un matizado concepto que no es único en la jurisprudencia(90). En este sentido, especialmente relevante resulta acudir a los mapas de riesgo para determinar la previsibilidad de precipitaciones de gran intensidad(91). Y en fin, existen incluso resoluciones que, reconociendo la existencia de lluvias torrenciales, han reducido hasta el 50% la responsabilidad de la Administración por el mal mantenimiento de las infraestructuras(92), concluyendo de este modo que el resultado lesivo no era enteramente evitable pero sí minimizable(93). Consideraciones como estas(94) llevan a la doctrina a señalar que, incluso en casos con formal encaje en el concepto de fuerza mayor, la Administración no se verá siempre exonerada(95): por ejemplo, y en relación con supuestos imprevisibiles, JORDANO FRAGA recuerda la jurisprudencia del Tribunal Supremo conforme a la cual el parámetro para la afirmación de responsabilidad será la indiferencia o irrelevancia del actuar administrativo, de forma tal que si la actuación negligente resultara irrelevante no podría predicarse una relación de causalidad(96).

De todo lo abordado puede desprenderse, a contrario sensu, que si en el caso de la DANA las medidas adoptadas hubieran sido suficientes y aptas, y en ningún caso se hubiera podido evitar la gravedad de los daños producidos, nos encontraríamos ante un supuesto de fuerza mayor. Sin embargo, y lejos de ello, es a mi juicio cabal entender que no se trata de ello. Aun en el caso de hallarnos ante un fenómeno de dimensiones imprevisibles, cuestión que quizás podría desprenderse en abstracto de una estimación del periodo de retorno(97) —que en cualquier caso, como se ha indicado ya, operará a modo de cálculo probabilístico sin garantizar la no repetición de un fenómeno en el tiempo—, pesaba sobre la Administración, al menos, un deber preventivo en materia de ejecución de infraestructuras hidráulicas y mantenimiento de los cauces que habría resultado determinante para minimizar el resultado lesivo, sin perjuicio de entender asimismo defectuosa su posterior actuación en la respuesta al desastre, pues se observan negligencias y omisiones de responsabilidades tanto en la anticipación directa a los hechos —desde el punto de vista de la previsibilidad, no existen dudas de que al menos era posible detectar el caudal que descendía por el barranco del Poyo, cuestión que habría permitido responder de manera más temprana y eficaz en todos los frentes, especialmente en relación con el envío de la alarma de protección civil, que llegó de un modo muy extemporáneo(98)— como en los compases posteriores de la emergencia —esto es, durante los momentos de respuesta inmediata una vez producida la riada y a lo largo de la fase de recuperación—. Todo ello no hace sino enfatizar, como ya se ha apuntado, el eventual papel de la responsabilidad concurrente entre Administraciones.

VII. REFLEXIONES FINALES SOBRE LA INOBSERVANCIA DE ALGUNOS PRINCIPIOS ESENCIALES PARA LA FUNCIONALIDAD DE TODO ESTADO DESCENTRALIZADO: COLABORACIÓN, SOLIDARIDAD Y LEALTAD

Sostenía recientemente CARMONA CONTRERAS que la gestión de una emergencia de las características aquí analizadas no requiere únicamente de un marco regulador claro, sino que hace indispensable el concurso de la voluntad de los gestores políticos abocados a aplicarla, sin la cual no puede resultar exitosa(99). A mi juicio, tal aseveración no puede resultar más certera y apunta directamente a una última cuestión que nos resta por abordar: si, a la luz de las consideraciones efectuadas a lo largo de estas páginas, cabe concluir que disponemos de un modelo normativo adecuado para la prevención de estas catástrofes y si, en tal caso, el fracaso en la gestión respondió únicamente a una mala aplicación del mismo, derivada, pues, de circunstancias extrajurídicas que deberán esclarecerse.

Lo cierto es que, por lo general, no observo en la regulación analizada elementos decididamente errados o que aboquen necesariamente a una respuesta inadecuada ante las emergencias. De ello da buena fe, como se ha señalado repetidamente, que la tragedia habría sido previsible, y quizás en parte atenuable, si se hubiera dispuesto de las infraestructuras esenciales y los mecanismos de alerta hubieran operado adecuadamente. Ello no significa, huelga decir, que el marco normativo sea inmejorable; pero sí que existía y que, respondiendo a un diseño generalmente adecuado, los resultados habrían sido distintos de haberse aplicado con acierto. Es razonable pensar que, en efecto, existen aspectos a reformar en busca de una mayor dinamización en la toma de decisiones, acaso excesivamente burocratizadas o protocolizadas, y quizás también de una ordenación más razonable de la participación de las distintas Administraciones en la gestión de las emergencias. Pero no parece cabal entender que la razón última de los efectos de la riada responda a la configuración del modelo.

Ciertamente, y al igual que ocurrió en la pandemia —la crisis más grave que antecede a la de la DANA—, algunas de las críticas más sonadas que recaen sobre la gestión pública siguen esta línea. Resulta interesante realizar una comparación con lo entonces sucedido, que sin duda mostró las costuras de un Estado autonómico que no estaba preparado para hacer frente a una emergencia sanitaria como la del covid-19(100), circunstancia que conllevó su cuestionamiento por parte de algunos sectores de la opinión pública. Al margen de un aspecto no menor, y es que la pandemia nos adentró en un territorio jurídico inexplorado en el que la improvisación no fue escasa, mientras que la regulación de la respuesta a las riadas es completa y ofrece seguridad jurídica, si entonces se responsabilizó al modelo territorial por abocar a una gestión demasiado fraccionada de la crisis sanitaria —recuérdese que ante la debilidad competencial del Ministerio de Sanidad se respondió con la declaración del mando único(101) para, con posterioridad, trasladar la capacidad decisoria a unos presidentes autonómicos hasta entonces casi desprovistos de competencias efectivas(102)—, los posicionamientos asumidos a raíz de la DANA son dispares: unos censuran la poca participación estatal en la gestión fenómenos de esta índole, mientras que otros identifican el problema más bien en la descoordinación demostrada que en la propia compartición de la gestión.

Por ello, si se trata de realizar, en términos de TUDELA ARANDA, un diagnóstico global del funcionamiento del Estado a raíz de lo sucedido, capaz de poner el foco no sólo en el factor estrictamente territorial sino en la eficacia y la eficiencia del desempeño competencial(103), acaso olvidadas pero jurídicamente exigibles (arts. 103 CE, 129 LPA y 81 LRJSP, entre otros), cabe insistir en la importancia de atender a factores extranormativos y de comportamiento político. El análisis de la funcionalidad institucional ha de ir más allá de la discusión sobre el modelo descentralizado(104), en la que acaso llevamos demasiado tiempo anclados, y debe tener presente que el adecuado ejercicio de todo mecanismo legal, se estime más o menos adecuadamente ordenado desde una óptica territorial, requiere de la observancia de principios que prevalecen en la cultura política de todo Estado compuesto —e incluso de todo Estado—.

En esta línea, algunos autores se han referido a la ausencia de una cultura política federal que aquejaría especialmente a España en comparación con lo avanzado de la misma en otros países, y lo cierto es que en el caso de la riada valenciana se hace especialmente evidente. En este sentido, y aunque el nuestro no sea formalmente un Estado federal —en la práctica, su desarrollo no ha distado de ello para algunas regiones—, parece razonable aludir aquí a lo que ELAZAR denominó federal thinking(105), esto es, un marco conceptual común construido sobre la base de valores y principios compartidos en relación con el ejercicio del poder, que permita a los distintos actores territoriales del sistema operar conforme a reglas mínimas de corresponsabilidad, cooperación y confianza recíprocas, en clara priorización del interés general frente al particular. No es poca la doctrina que señala el déficit crónico del que hemos adolecido en este ámbito en los últimos cuarenta y cinco años(106), y que recuerda su necesidad para una efectiva y cabal implementación del modelo territorial(107), especialmente en lo que se refiere a la colaboración entre Administraciones.

En efecto, y máxime si se tiene en cuenta la parquedad de la regulación constitucional en esta materia, que ha llevado a su progresiva configuración normativa fruto de la necesidad de cohesión institucional, la colaboración vertical entre instancias de poder —quizás la técnica de relación más esencial para la funcionalidad de todo Estado compuesto(108)— requiere para su puesta en marcha y desarrollo efectivo de una decidida voluntad de los gestores institucionales(109), y los principios que la vertebran manifiestan un alcance tanto jurídico como político(110). De entre ellos, y al margen de algunos de índole más acusadamente práctica como los de realismo y estabilidad(111), son precisamente los más básicos los que peor salud han demostrado en el caso de la DANA: de un lado, la Ley de Régimen Jurídico de Sector Público, que en 2015 dio definitiva acogida normativa a la principal doctrina en esta materia, exige con claridad la adecuación al orden constitucional y estatutario de competencias en la relación que mantienen las distintas Administraciones (art. 140.1.b); de otro, como ya se ha apuntado, es indudable la importancia de la eficiencia en la gestión de recursos públicos comunes, que deberán compartirse salvo imposibilidad (140.1.f); del mismo modo, deviene esencial la responsabilidad de cada Administración en el cumplimiento de sus obligaciones y compromisos (140.1.g); y en fin, resulta exigible una coordinación entre instituciones, singularmente en lo que atañe a las centrales, que deberán actuar de forma coherente en aquello que les afecta por igual y que les exige un resultado común (140.1.e).

Por añadidura, la Ley establece en el apartado primero del artículo 141 un genérico deber de colaboración, conforme al cual los distintos órganos del Estado habrán de “respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias” y “ponderar [ en su ejercicio] la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión [les] esté encomendada”, además de facilitar la información necesaria a tal efecto y de “prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones puedan solicitar para al eficaz ejercicio de sus competencias”. Adicionalmente, el apartado segundo establece con claridad que la asistencia y colaboración requeridas sólo podrán denegarse cuando el organismo o entidad a que se soliciten “no esté facultado para prestarla[s] de acuerdo con lo previsto en su normativa específica, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones”. El artículo 142, en último término, exige al regular las técnicas de colaboración entre administraciones el suministro de información y el deber de asistencia y auxilio mutuos.

En la base de estas obligaciones de colaboración subyacen dos principios ulteriores, quizás aún más trascendentales: los de solidaridad y lealtad(112) (113). En el caso de la primera, su proclamación constitucional pivota sobre el artículo 2 de la norma fundamental, aunque encuentra también fundamentos en los artículos 138, 156 y 158.2. En cualquier caso, y superando la vertiente esencialmente económica que se desprende de los mismos, no es discutida su proyección sobre las relaciones entre los distintos entes territoriales y, en realidad, entre las distintas áreas de actuación pública(114). El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de señalar que “complementa e integra los principios de unidad y de autonomía”(115) y se concreta en un “deber de auxilio recíproco”(116), impidiendo a las distintas autoridades adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general en tanto que, como es lógico, la autonomía no se garantiza constitucionalmente para “incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la Nación”(117) (118). En términos de ALBERTÍ ROVIRA, nos encontramos ante un principio general de comportamiento, que operará como límite de la discrecionalidad para todas las Administraciones(119), corresponsabilizando a las distintas partes en la consecución de los objetivos compartidos(120).

En lo que respecta a la lealtad, su falta de previsión expresa en la norma fundamental no es óbice para reconocer su fundamento constitucional, y así lo ha hecho el Órgano de garantías al referirse a un “recíproco apoyo y mutua lealtad”(121) concreción, a su vez, del más amplio deber de fidelidad a la Constitución (122). El mismo, que atañe “a todos los órganos y autoridades en cada una de sus instancias y dentro del ámbito de sus respectivas competencias”(123), constituye “un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico” de obligada observancia(124). De nuevo, la exigencia de una actuación comprometida con el interés general y con una gestión solidaria es clara, y en este sentido, en términos de ROLLA, el principio de lealtad resulta indispensable para un regular funcionamiento del sistema autonómico, para la cohesión de sus partes y para la superación de una lógica competitiva entre ellas(125). No en vano, la doctrina ha sido tajante al vincular solidaridad y lealtad como elementos necesarios para la efectividad de toda labor de colaboración, y no hay mejor ejemplo de la importancia de esta conjunción que el convenio que, precisamente en materia de protección civil y gestión de emergencias, han suscrito diversas Comunidades Autónomas(126).

Es fácil concluir, pues, a la luz de lo ocurrido con la gestión de la DANA, que la lógica de actuación que subyace a todas estas cuestiones ha estado ausente. Tanto en la labor de prevención, que demostró una patente descoordinación entre Administraciones —que además erraron en sus funciones de alerta—, como en la posterior de actuación frente a los graves daños producidos, que evidenció sin duda una falta de colaboración indispensable para el aprovechamiento de todos los recursos disponibles desde el primer momento, los principios de eficiencia, responsabilidad, solidaridad o lealtad han quedado desdibujados. La doctrina nos recuerda que la colaboración institucional no se limita a las disposiciones normativas que formalmente la prevean, sino que en muchas ocasiones ha irrumpido en el plano fáctico —razón por la cual, más allá de las interacciones entre Administraciones, su importancia es esencial en el plano de la acción conjunta entre los distintos gestores políticos(127)— y que, sin la misma, la correcta articulación de las competencias a ejercer no es posible(128). Si existían obstáculos formales o burocráticos para una adecuada gestión de la riada debieron haberse superado por la vía de lo informal; y si no eran de suficiente entidad, la correcta ejecución de los protocolos de actuación diseñados para estos casos resultaba indispensable. Las razones de que no haya sido así serán dilucidadas ante la opinión pública y, en su caso, ante la jurisdicción, pero ello no obsta a la crítica de la escasa cultura colaborativa demostrada en el caso de esta riada; una escasez quizás crónica en nuestro sistema, que se muestra falto de una teoría general de las relaciones institucionales presidida, como en el caso de otros ordenamientos, por principios que en el nuestro se han asumido limitadamente(129), y que muy seguramente se haya visto agravada por razones partidarias.

VIII. BIBLIOGRAFÍA

AJA FERNÁNDEZ, E., Estado autonómico y reforma federal, Alianza Editorial, 2014.

ALBERTÍ ROVIRA, “Las relaciones de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 14, 1985, pp. 135-180.

ALMELA Y VIVES, F., Las riadas del Turia: 1321-1949, Publicaciones del Archivo Municipal, Ayuntamiento de Valencia, 1957.

ARAGÓN REYES, M., “Covid-19 y Estado Autonómico”, TUDELA ARANDA, J. (coord.), Estado Autonómico y Covid-19: un ensayo de valoración general, Colección Obras colectivas, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 2021, pp. 77-90.

BACIGALUPO SAGGESE M., “Estado de alarma y confinamiento domiciliario: sí, es lícito”, Fundación para la Investigación sobre el Derecho y la Empresa (Fide), de 26 de marzo de 2020.

BALAGUER CALLEJÓN, F., “La pandemia y el estado autonómico”, TUDELA ARANDA, J. (coord.), Estado Autonómico y Covid-19: un ensayo de valoración general, Colección Obras colectivas, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 2021, pp. 91-107.

BARRERO RODRÍGUEZ, C., Fuerza Mayor y Responsabilidad Administrativa Extracontractual, Aranzadi, 2009.

BENÍTEZ OSTOS, A., “La inacción de la Administración General del Estado ante la “DANA” es palmaria, hay que acordar un estado de alarma”, Confilegal, 2024.

BIGLINO CAMPOS, P., “El impacto de la COVID en la distribución de competencias”, TUDELA ARANDA, J. (coord.), Estado Autonómico y Covid-19: un ensayo de valoración general, Colección Obras colectivas, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 2021, pp. 15-39.

BONET ZAPATER, F., “La DANA del 29 de 2024 en la Comunidad Valenciana. Apuntes de urgencia”, Revista de Obras Públicas, núm. 3652, 2024, pp. 84-87.

CARMONA CONTRERAS, A., “Deficiencias federales en la gestión de la DANA”, El País, 17 de noviembre de 2024.

CRUZ VILLALÓN, P., Estados Excepcionales y suspensión de garantías, Tecnos, 1984.

CONDE ANTEQUERA, J., “La responsabilidad de la Administración por daños derivados de fenómenos naturales: especial referencia al riesgo de inundación”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 45-46, 2015, pp. 67-100.

DÍAZ REVORIO, F. J., “A vueltas con la suspensión de los derechos fundamentales”, Almacén de Derecho, de 9 de abril de 2020.

DÍAZ REVORIO, F. J.,. “Desactivando conceptos constitucionales. La suspensión de derechos y los estados excepcionales. Garrido López, C. (coord.)”, Excepcionalidad y Derecho: el estado de alarma en España, Colección Obras colectivas, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, pp. 119-158, 2021.

ELAZAR, D. J., Exploración del federalismo, Hacer, 1990.

ESCOBAR ROCA, G., “La responsabilidad patrimonial de la administración como técnica de garantía de los derechos fundamentales (A propósito de la Sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de diciembre de 2005, sobre la tragedia de Biescas)”, Revista de responsabilidad civil, circulación y seguro, núm. 2, 2006, pp. 4-17.

ESTEVE PARDO, J., Técnica, riesgo y Derecho, Tratamiento del riesgo tecnológico en el Derecho Ambiental, Ariel, 1999.

ESTEVE PARDO, J., El desconcierto del Leviatán. Política y Derecho ante las incertidumbres de la ciencia, Marcial Pons, 2009.

FERNÁNDEZ FARRERES, G., Sistema de Derecho Administrativo II, Aranzadi La Ley, 2024 (7ª ed.).

FERNÁNDEZ GARCÍA, J. F., “La responsabilidad patrimonial de la Administración Hidráulica en el supuesto de inundaciones”, Revista de Administración Pública, núm. 182, 2010, pp. 123-158.

FERNÁNDEZ SEGADO, F., “La solidaridad como principio constitucional”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 30, 2012, pp. 139-181.

GALLARDO CASTILLO, M. J., “Las claves para entender y aplicar correctamente la doctrina de la pérdida de oportunidad. Cómo, cuándo, cuánto y a quién se indemniza”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 115, 2023, pp. 45-100.

GARCÍA DE ENTERRÍA MARTÍNEZ-CARANDE, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ T.-R., Curso de Derecho Administrativo II, Thomson Reuters-Civitas, 2024 (18ª ed.).

GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, P., “Crisis sanitaria y modelo autonómico”, TUDELA ARANDA, J. (coord.), Estado Autonómico y Covid-19: un ensayo de valoración general, Colección Obras colectivas, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 2021, pp. 109-119.

GARCIA ROCA, F. J., “Asimetrías autonómicas y principio constitucional de solidaridad”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 47(2), 1997, pp. 45-96.

GEREZ KRAEMER, G. M., “Qué dice el Derecho de lo sucedido estos días en Valencia y Albacete con motivo de la Dana”, El Debate, 8 de noviembre de 2024.

GONZÁLEZ GARCÍA, J. L. (coord.), Mapas de riesgos naturales en la ordenación territorial y urbanística, Ilustre Colegio Oficial de Geólogos, 2009.

HERNÁNDEZ CORCHETE, J. A., “La responsabilidad concurrente de las administraciones públicas”, SOSA WAGNER, F. (coord.), El derecho administrativo en el umbral del siglo XXI: homenaje al profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo, Vol. 2, Tirant lo Blanch, 2000, pp. 1705-1731.

JORDANO FRAGA, J., La reparación de los daños catastróficos. Catástrofes naturales, Administración y Derecho Público: responsabilidad, seguro y solidaridad, Marcial Pons, 2000.

JELLINEK, G., DE LOS RÍOS, F. (trad.), Teoría general del Estado, Fondo de Cultura Económica de España, 2000.

MARTÍNEZ QUIÑONES, A., “Una reflexión crítica sobre la constitucionalidad de los derechos de la naturaleza tras la DANA de España”, en DÍAZ REVORIO, F. J y REBATO PEÑO, E. (dirs.), TRAVÉ VALLS, A. (coord.), Derechos de la Naturaleza e interculturalidad: una visión desde el río Tajo, Aranzadi-La Ley, 2025 (en prensa).

MATIA PORTILLA, F. J., “Ensayo de aproximación a las cuestiones planteadas por la crisis sanitaria en relación con el estado autonómico”, TUDELA ARANDA, J. (coord.), Estado Autonómico y Covid-19: un ensayo de valoración general, Colección Obras colectivas, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 2021, pp. 157-176.

MEDINA ALCOZ, L., La teoría de la pérdida de oportunidad. Estudio doctrinal y jurisprudencial de Derecho de daños público y privado, Civitas, 2007

MEDINA ALCOZ, L., “La teoría de la pérdida de oportunidad”, Revista Española de la Función Consultiva, núm. 16, 2011, pp. 97-112.

MUÑOZ MACHADO, S., La responsabilidad civil concurrente de las administraciones públicas, Civitas, 1992.

MUÑOZ MACHADO, S., Derecho Público de las Comunidades Autónomas, Tomo I, Iustel, 2007 (2ª ed.).

NICOLÁS MUÑIZ, J., “Emergencias constitucionales y catástrofes en el ordenamiento español”, Cuadernos de derecho público, núm. 17, 2002, pp. 52-53.

PRESNO LINERA, M. A., “El Estado de alarma en crisis”, Revista de las Cortes Generales, núm. 11, 2021, pp. 129-198.

PRESNO LINERA, M. A., “La inadecuación del estado de alarma para afrontar una pandemia moderna”, ELIZARI URTASUN, L. y ARCOS VIEIRA, M. A., La protección de la salud frente al riesgo de contagio: prevención, coerción y responsabilidad, Wolters Kluwer, 2022, 2022, pp. 97-129.

REQUEJO RODRÍGUEZ, P., “¿Suspensión o supresión de los derechos fundamentales?”, Revista de Derecho Político, núm. 51, 2001, pp. 105-138.

RIDAURA MARTÍNEZ, M. J., “Solidaridad y lealtad como ejes axiales de articulación de las relaciones de colaboración horizontales”, PÉREZ MIRAS, A., TERUEL LOZANDO, G. M., RAFFIOTTA, E. C., PIA IADICCO, M. (dirs.), Setenta años de Constitución Italiana y cuarenta años de Constitución Española, Vol. 4 (Sistema de fuentes, Justicia constitucional y Organización territorial), 2020, pp. 309-332.

ROLLA, G., “Relaciones entre ordenamientos en el sistema constitucional italiano”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 1, 2004, pp. 139-172.

SALVADOR SANCHO, A., “La emergencia nacional de protección civil: la inexcusable responsabilidad del Estado”, Iustel, Diario del Derecho, Estudios y Comentarios, edición de 4 de noviembre de 2024, correspondiente al artículo del mismo título publicado en el diario El Mundo.

SCHMITT, C., Teología política, Trotta, 2009.

SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J., “Artículo 2”, RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO FERRER, M. y CASAS BAAMONDE, M. E. (dirs)., Comentarios a la Constitución Española, Tomo I, Wolters Kluwer, Boletín Oficial del Estado, Tribunal Constitucional y Ministerio de Justicia, 2018, pp. 61-73.

TUDELA ARANDA, J., “El Estado Autonómico y la covid-19”, TUDELA ARANDA, J. (coord.), Estado Autonómico y covid-19: un ensayo de valoración general, Colección Obras colectivas, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 2021, pp. 201-217.

VERA SANTOS, J. M., “Estado de alarma: tarde y mal”, El Independiente, 19 de marzo de 2020.

NOTAS:

(1). Este trabajo se ha desarrollado en el marco del Proyecto de I+D financiado por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades “Tiempos y espacios de una justicia inclusiva. Derechos para una sociedad resiliente frente a los nuevos retos” (Ref. PID2021-126552OB-I00).

(2). Puede verse al respecto “Una reflexión crítica sobre la constitucionalidad de los derechos de la naturaleza tras la DANA de España”, en DÍAZ REVORIO, F. J y REBATO PEÑO, E. (dirs.), TRAVÉ VALLS, A. (coord.), Derechos de la Naturaleza e interculturalidad: una visión desde el río Tajo, Aranzadi-La Ley, 2025 (en prensa). La obra pone fin al proyecto de investigación cofinanciado por la Universidad de Castilla-La Mancha y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional “Hacia el reconocimiento efectivo de los derechos de la naturaleza y la interculturalidad: implicaciones en Castilla- La Mancha” (Ref. 22-GRIN-34080).

(3). PRESNO LINERA, M. A., “El Estado de alarma en crisis”, Revista de las Cortes Generales, núm. 11 (2021), pp. 137-319.

(4). En este sentido, el artículo 116.5 CE proclama que “su funcionamiento [el de las Cámaras], así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados”; y el art. 1.4 LOEAES que “la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado”.

(5). Como ya acuñó CRUZ VILLALÓN, la Constitución opta por un modelo plural de situaciones de emergencia, que concreta en tres. El debate sobre si se trata de compartimentos estancos o complementarios se ha plasmado en la doctrina, vid. DÍAZ REVORIO, F. J., “A vueltas con la suspensión de los derechos fundamentales”, Almacén de Derecho, de 9 de abril de 2020. Puede encontrarse en: A vueltas con la suspensión de los derechos fundamentales - Almacén de Derecho (consultado por última vez con fecha de 11 de enero de 2025).

(6). NICOLÁS MUÑIZ, J., “Emergencias constitucionales y catástrofes en el ordenamiento español”, Cuadernos de derecho público, núm. 17 (2002), pp. 52-53.

(7). En estos términos, ibid., p. 51.

(8). Baste al respecto con repasar algunos de los principales titulares que dejó la prensa durante los días inmediatamente posteriores a la catástrofe: “El Gobierno rechaza apartar a Mazón y asumir el mando de la crisis de la DANA: "Creemos en la cooperación"”, 20 Minutos, 4 de noviembre de 2024; “Feijóo pide que el Gobierno asuma la gestión de la DANA mientras Mazón se resiste a ceder las competencias”; elDiario.es, 4 de noviembre de 2024; “Sánchez justifica que el Gobierno no asuma la gestión de la DANA porque sería "restar eficacia": "Vivimos en un país descentralizado" | España”, El Mundo, 5 de noviembre de 2024 (referencias consultadas por última vez con fecha de 12 de enero de 2025).

(9). Puede atenderse, entre otras, a las declaraciones de la Ministra de Defensa, Margarita Robles, al afirmar el 1 de noviembre que “los militares estaban todos preparados para poder intervenir, pero la dirección de la emergencia corresponde a la Generalitat”; a la declaración institucional de 31 de octubre de uno de los partidos con representación en las Cortes Generales, Podemos, reclamando al Presidente del Gobierno el estado de alarma para “tomar el control de la situación” de un modo “efectivo y coordinado” ante la inacción de las autoridades autonómicas; e incluso a la célebre frase de aquél, al referir en pública comparecencia tras presidir el Comité de crisis para el seguimiento de los efectos de la DANA que “si [la Generalitat] necesita más recursos, que los pida”, cuya transcripción, a pesar de la gran polémica mediática suscitada, es literal a partir del texto facilitado por el portal web de La Moncloa: La Moncloa. 02/11/2024. Pedro Sánchez anuncia el envío de otros 5.000 militares y 5.000 policías y guardias civiles a Valencia [Presidente/Actividad] (consultado por última vez con fecha de 12 de enero de 2025).

(10). No es suficiente el encaje formal con el principio de dirección única previsto en el artículo 20 del Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil, con arreglo al cual “los servicios intervinientes actúan bajo la dependencia funcional de las personas responsables de protección civil que ostenten la dirección del plan y de la emergencia”, precisamente porque, como veremos, la legislación de protección civil vigente hacía necesaria una responsabilidad nacional en la dirección de tal emergencia.

(11). NICOLÁS MUÑIZ, J., “Emergencias constitucionales y catástrofes...”, cit., p. 60.

(12). Son al menos tres los casos en los que la sombra del 155 ha sobrevolado, con mayor o menor intensidad, la actuación del Gobierno, pero no el de la DANA. El más claro es el de la Comunidad de Madrid, respecto del que el Ejecutivo sopesó aplicar el artículo 155 para tomar el control de la gestión de la pandemia, acordando finalmente medidas para la región a través de una Orden del Ministro de Sanidad y, en último término, declarando el estado de alarma en el territorio ante la negativa de sus autoridades al cierre perimetral de la capital —todo ello, y a nuestros efectos es importante tenerlo en cuenta, sin acuerdo ni solicitud por parte de las mismas—. Vid. “El Gobierno pide a Madrid restricciones para toda la ciudad y Ayuso se limita a ampliarlas a ocho zonas | Sociedad | EL PAÍS”, El País, 25 de septiembre de 2020; por su parte, la ministra de Hacienda aludió implícitamente al precepto y a su aplicación en Cataluña en el año 2017 para asegurar la observancia por parte de las Comunidades Autónomas de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Vid. “Montero amenaza al PP con aplicar el 155 sobre las comunidades que no acaten ley de vivienda”, 27 de abril de 2023, The Objective; y en último término, fuentes del Ejecutivo desvelaron al diario La Vanguardia que contemplaban recurrir al artículo 155 como última opción frente al protocolo en materia de prevención del aborto proyectado por la Junta de Castilla y León. Vid. “El Gobierno sale en tromba contra el protocolo antiabortista, con el 155 como última opción”, 16 de enero de 2023, La Vanguardia (todas las referencias han sido consultadas por última vez con fecha de 19 de enero de 2025).

(13). La doctrina ha señalado con acierto que, al igual que regula la emergencia constitucional, nuestra norma fundamental apuesta también por facilitar la existencia de otros sistemas de protección más ordinarios, a los que abocan la falta de concreción en cuanto a los presupuestos de los estados excepcionales —la protección civil vendría en cierto modo a suplir a los que CRUZ VILLALÓN denominaba problemas de practicabilidad del artículo 116— y la no previsión expresa de esta última como competencia: a pesar de que la Exposición de Motivos de nuestra primera ley de protección civil aludiera a un variado fundamento constitucional, lo cierto es que la única referencia en la materia la encontramos en el artículo 30.4 CE, al proclamar que “mediante ley podrán regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública”. Y si bien es cierto que podría encontrarse una fundamentación indirecta en la tutela constitucional de la propiedad (art. 33) o en algunos preceptos comprendidos entre los principios rectores de la política social y económica (arts. 41, 43, 45), lo que quizás nos permitiría aproximarnos a una garantía institucional en la materia, es evidente que, en cualquier caso, el legislador ha establecido un sistema autónomo y general de protección frente a catástrofes y riesgos (en términos del artículo 21 de la vieja Ley, “de todo tipo”).

(14). STC 123/1984, de 18 de diciembre.

(15). Se rechazaba así que un criterio válido en este conflicto fuera el de la supletoriedad previsto en el artículo 149.3 CE, ante el silencio que entonces guardaba el Estatuto de autonomía vasco respecto de la protección civil, acudiendo el Tribunal a los criterios interpretativos ordinarios.

(16). NICOLÁS MUÑIZ, J., “Emergencias constitucionales y catástrofes...”, cit., pp. 60-62.

(17). STC 58/2017, de 11 de mayo.

(18). Ibid.

(19). En tales términos, respecto de la catalogación de las situaciones de emergencia, aunque con mismo fundamento, “resulta inevitable concluir que la consecución del interés general de la Nación y la determinación de cuándo concurre es una decisión que corresponde como misión a los órganos generales del Estado” (STC 25/1981, de 14 de julio) y “la necesidad de la actuación conjunta de una pluralidad de Administraciones públicas afectadas [] justifica que la catalogación de estas emergencias corresponda al Gobierno” (STC 133/1990, de 19 de julio).

(20). En este punto cabe recordar que uno de los argumentos esgrimidos por el Gobierno para no declarar la emergencia nacional fue, precisamente, el de la eficacia en la respuesta. Se trata, creo, de una interpretación contraria al espíritu y finalidad de la ley, que establece expresamente sus mecanismos sin perder de vista la salvaguarda de una eficaz cooperación entre las distintas Administraciones Públicas. Vid. “Pedro Sánchez apela a la "cogobernanza" con Mazón para no activar la Emergencia Nacional: "Restaría eficacia"”, El Español, 5 de noviembre de 2024 (consultado por última vez con fecha de 20 de enero de 2025).

(21). Vid. “La ministra de Defensa se queja de que la Generalitat Valenciana limitase la actuación del Ejército tras la catástrofe | España “, El País, 1 de noviembre de 2024. Sobre los efectos del retraso en la ayuda militar, por muchos, DANA: El Ejército tenía medios para despejar calles y llevar comida y agua en menos de 48 horas, ABC, 24 de noviembre de 2024 (referencias consultadas por última vez con fecha de 22 de enero de 2025).

(22). ARAGÓN REYES, M., “Covid-19 y Estado Autonómico”, en TUDELA ARANDA, J. (coord.), Estado Autonómico y Covid-19: un ensayo de valoración general, Colección Obras colectivas, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 2021, pp. 78 y ss.

(23). GEREZ KRAEMER, G. M., “Qué dice el Derecho de lo sucedido estos días en Valencia y Albacete con motivo de la Dana”, El Debate, 8 de noviembre de 2024.

(24). La actual Estrategia fue concretada en el Real Decreto 1150/2021, de 28 de diciembre, marco político estratégico de referencia de la Política de Seguridad Nacional.

(25). Real Decreto-ley 7/2024, de 11 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes para el impulso del Plan de respuesta inmediata, reconstrucción y relanzamiento frente a los daños causados por la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) en diferentes municipios entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024.

(26). Así se posiciona, por ejemplo, BENÍTEZ OSTOS, A., “La inacción de la Administración General del Estado ante la “DANA” es palmaria, hay que acordar un estado de alarma”, Confilegal, 2024. Disponible en: Opinión | La inacción de la Administración General del Estado ante la “DANA” es palmaria, hay que acordar un estado de alarma - Confilegal (consultado por última vez con fecha de 21 de enero de 2025).

(27). De entre ellas podríamos destacar —amén de las restricciones a la circulación—, con arreglo al art. 11 LOEAES, los desalojos forzosos, la limitación de actividades en zonas de riesgo, la imposición de prestaciones personales obligatorias o, frente a la patente situación de desabastecimiento vivida en los primeros días tras la DANA, las requisas temporales de bienes, la racionalización del uso de servicios o del consumo de artículos de primera necesidad y la impartición de otras órdenes necesarias.

(28). Así lo sostiene la doctrina mayoritaria. Vid. DÍAZ REVORIO, F. J., “Desactivando conceptos constitucionales. La suspensión de derechos y los estados excepcionales. Garrido López, C. (coord.)”, Excepcionalidad y Derecho: el estado de alarma en España, Colección Obras colectivas, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 2021, pp. 119-158.

(29). Orden PJC/1222/2024, de 6 de noviembre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de noviembre de 2024, por el que se declara <<Zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil>> el territorio damnificado como consecuencia de la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) que ha afectado a amplias zonas de la Península y Baleares entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024.

(30). NICOLÁS MUÑIZ, J., “Emergencias constitucionales y catástrofes en el ordenamiento español”, Cuadernos de derecho público, núm. 17 (2002), p. 65.

(31). En concreto, y de entre las de competencia estatal, la V-31 y los kilómetros cero a nueve de la V-30 para acceso a la A3, salvo en la entrada a Valencia; de otro, y de las de titularidad autonómica, la CV-33 entre Albal y Torrente, la CV-36 en el acceso al by-pass de Valencia, la CV-366 en el acceso sur a Torrente, la CV-400 entre Valencia y Albal, la CV-403 entre Chirivella y Torrente, la CV-407 entre Picaña y Sedaví y la CV-410, todas ellas vías seriamente afectadas o destruidas por las riadas.

(32). SSTC 148/2021, de 14 de julio, al resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y 183/2021, de 27 de octubre, en relación con el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, y su prórroga.

(33). STC 76/2019, de 22 de mayo.

(34). Auto del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 128/2020, de 8 de octubre, en solicitud de autorización de ratificación de medidas sanitarias.

(35). Auto del Tribunal Superior de Justicia de Aragón 332/2020, de 10 de octubre, en solicitud de autorización de ratificación de medidas sanitarias.

(36). STC 183/2021, de 27 de octubre.

(37). No es espacio ni propósito de este trabajo analizar la reciente sentencia del Tribunal Constitucional (STC 136/2024, de 5 de noviembre) que en un claro caso de overruling hace descansar ahora la distinción entre restricción y suspensión de derechos en un mero criterio formal, esto es, en la figura jurídica —alarma o excepción— en cada caso empleada y declarada. En cualquier caso, la exigencia de proporcionalidad se mantiene en cuanto a las medidas concretas adoptadas y también respecto de la herramienta de cobertura.

(38). Vid. DÍAZ REVORIO, F. J., “Desactivando conceptos constitucionales. La suspensión de derechos y los estados excepcionales. Garrido López, C. (coord.)”, Excepcionalidad y Derecho: el estado de alarma en España, Colección Obras colectivas, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, pp. 119-158, 2021.

(39). REQUEJO RODRÍGUEZ, P., “¿Suspensión o supresión de los derechos fundamentales?”, Revista de Derecho Político, núm. 51, 2001, p. 111.

(40). En sentido contrario, aunque a mi modo de ver con deficiente fundamento y virtualidad, la reciente STC 136/2024, de 5 de noviembre.

(41). VERA SANTOS, J. M., “Estado de alarma: tarde y mal”, El Independiente, 19 de marzo de 2020. Disponible en: Estado de alarma: tarde y mal (consultado por última vez con fecha de 23 de enero de 2025).

(42). BACIGALUPO SAGGESE M., “Estado de alarma y confinamiento domiciliario: sí, es lícito”, Fundación para la Investigación sobre el Derecho y la Empresa (Fide), 26 de marzo de 2020.

(43). Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, artículo 17: “los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrán limitar o restringir la circulación o permanencia en vías o lugares públicos y establecer zonas de seguridad en supuestos de alteración de la seguridad ciudadana [...] por el tiempo imprescindible para su mantenimiento o restablecimiento”.

(44). No resultarán indemnizables, pues, las conductas generadoras de peligro o riesgo sobre bienes jurídicos, acaso objeto de sanción en el ámbito administrativo o penal. Así se recuerda en CONDE ANTEQUERA, J., “La responsabilidad de la Administración por daños derivados de fenómenos naturales: especial referencia al riesgo de inundación”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 45-46, 2015, p. 71.

(45). Así se señala, por todas, en STS 903/2021, de 23 de junio (R. 8419/2019), y tales son los términos del artículo 32 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Vid., como doctrina más autorizada, GARCÍA DE ENTERRÍA MARTÍNEZ-CARANDE, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ T.-R., Curso de Derecho Administrativo II, Thomson Reuters-Civitas, 2024 (18ª ed.) y FERNÁNDEZ FARRERES, G., Sistema de Derecho Administrativo II, Aranzadi La Ley, 2024 (7ª ed.).

(46). Con arreglo a la información oficial facilitada por la Agencia Española de Meteorología, las intensidades de las precipitaciones fueron calificables como “extraordinariamente altas, constituyendo los acumulados en una, seis y doce horas nuevos récords nacionales de la red de estaciones de AEMET”. Así, el dato máximo horario, registrado en la localidad de Turís, “de 185 mm [o litros por metro cuadrado], triplica al al valor de 60 mm utilizado para la definición de torrencialidad y es 26 mm superior al valor máximo observado con anterioridad en la localidad de Vinaròs (Castellón) el 19 de octubre de 2018. En cuanto a los valores acumulados en seis y doce horas (621 y 720 mm, respectivamente) éstos duplican a los más extremos anteriormente registrados en la estación de Alpandeire (Málaga) el 21 de octubre de 2018”. De este modo, el único récord por superar en la historia de las precipitaciones españolas es, a partir de la DANA del octubre de 2024, el de la también localidad valenciana de Oliva: 817 l/m². Estos datos pueden consultarse en Informe sobre el episodio meteorológico de precipitaciones torrenciales y persistentes ocasionadas por una DANA el día 29 de octubre de 2024, Departamento de Producción de la Agencia Estatal de Meteorología, de 8 de noviembre de 2024, disponible en: ENLACE (referencia consultada por última vez con fecha de 10 de marzo de 2025).

(47). En los términos del artículo 2.6 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, debe entenderse por tal una “situación o acontecimiento que altera o interrumpe sustancialmente el funcionamiento de una comunidad o sociedad por ocasionar gran cantidad de víctimas, daños e impactos materiales, cuya atención supera los medios disponibles de la propia comunidad”. Tal es la calificación jurídica que emplea el Gobierno al declarar el territorio afectado como “zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil” —o, en términos más informales, “zona catastrófica”—en la Orden PJC/1222/2024, de 6 de noviembre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de noviembre de 2024, por el que se declara <<Zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil>> el territorio damnificado como consecuencia de la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) que ha afectado a amplias zonas de la Península y Baleares entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024, de un lado, y en el Real Decreto-ley 6/2024, de 5 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes de respuesta ante los daños causados por la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) en diferentes municipios entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024, de otro.

(48). Artículo 20.3 de la Ley 17/2015, de 9 de julio: “las medidas de recuperación se aplicarán en concepto de ayuda para contribuir al restablecimiento de la normalidad en las áreas afectadas, no teniendo, en ningún caso, carácter indemnizatorio”. Incluso la normativa reguladora del Consorcio de Compensación de Seguros es clara al señalar que, en relación con los “riesgos extraordinarios”, se excluyen de indemnización aquellos daños o siniestros que “por su magnitud y gravedad sean calificados por el Gobierno como "catástrofe o calamidad nacional"” —aunque téngase presente que, en este caso, como ya se ha visto, el carácter nacional de la emergencia no llegó a declararse— (artículo 6.3.e del Real Decreto Legislativo 7/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros).

(49). CONDE ANTEQUERA, J., “La responsabilidad de la Administración”, cit., pp. 72-73.

(50). No debemos tampoco olvidar, aunque aquí nos encontramos ante una situación de hechos consumados en toda España, lo que atañe a una adecuada planificación urbanística para la prevención de riadas. Desgraciadamente, muchos municipios están construidos en la ribera misma de ríos o barrancos a pesar de su delimitación como zona de riesgo, e incluso algunas construcciones llegan a ubicarse en el propio cauce. Tan extendida está esta circunstancia que puede encontrarse jurisprudencia que ha hecho énfasis en los riesgos que asumen los propietarios de fincas radicadas en zonas inundables, aludiendo incluso a los artículos 422 y 552 del Código Civil para fundamentar una obligación jurídica de soportar las inundaciones. Vid., por todas, SSTSJ Madrid de 11 de julio y de 13 de diciembre de 2000.

(51). Igualmente destacables son los artículos 235 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos Preliminar, I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas y 25 del Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica, en desarrollo de los títulos II y III de la Ley de Aguas.

(52). CONDE ANTEQUERA, J., “La responsabilidad de la Administración”, cit., p. 84.

(53). Sentencia de la Audiencia Nacional (en adelante SAN) de 10 de julio de 2014 (R. 314/2012).

(54). Una recopilación exhaustiva puede encontrarse en Fundación Hay Derecho, “el retraso de la Administración en la prevención de la tragedia de la DANA de Valencia”, 19 de noviembre de 2024, firmado por el usuario “Citrilo”, de donde se toman las referencias apuntadas.

(55). Memoria del Plan de Gestión del Riesgo de Inundación de la Demarcación Hidrográfica del Júcar (PGRI), aprobado por Real Decreto 26/2023, de 17 de enero (Revisión y Actualización del Plan de Gestión del Riesgo de Inundación 2º Ciclo (2022-2027)), página 161.

(56). Decreto 201/2015, de 29 de octubre, del Consell, por el que se aprueba el Plan de acción territorial sobre prevención del riesgo de inundación en la Comunitat Valenciana.

(57). No debe perderse de vista que Paiporta, la localidad más afectada por la DANA, se sitúa en el más alto riesgo de inundación (nivel 1) con arreglo al plano de ordenación número 722 del Plan.

(58). En el proceso de participación, las alegaciones del Ayuntamiento de Picaña fueron claras, al señalar con fecha de 28 de enero de 2014 la necesidad de “dar prioridad y ejecución inmediata al proyecto de encauzamiento integral del barranco del Poyo, así como a su correcto mantenimiento por parte de la Confederación Hidrográfica del Júcar, para evitar, en este caso, el alto riesgo de inundaciones en la zona residencial existente, dado que este barranco atraviesa todo el casco urbano residencial”. Sin embargo, resultaron desestimadas. Recientemente, de nuevo, sostiene la Confederación que “[se] considera prioritaria una solución integral al riesgo de inundación en los barrancos del Poyo y la Saleta”, y así se reconoce en comunicación de fecha de 9 de noviembre de 2022, disponible en La Confederación Hidrográfica del Júcar considera prioritaria una solución integral al riesgo de inundación en los barrancos del Poyo y la Saleta (referencia consultada por última vez con fecha de 30 de marzo de 2025).

(59). Plan de Acción Territorial sobre Prevención del Riesgo de Inundación en la Comunitat Valenciana (PATRICOVA), p. 71.

(60). Ibid., p. 97.

(61). Ibid., p. 98.

(62). Ibid., p. 70.

(63). Vid. Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de la Comunidad Valenciana, El decano de la Comunidad Valenciana interviene como experto en la Comisión de Investigación de la DANA en el Senado - Actualidad - Colegio de Ingenieros de Caminos Canales y Puertos (referencia consultada por última vez con fecha de 30 de marzo de 2025), respecto de la sesión de 25 de marzo de 2025, la cuarta celebrada en el marco de la Comisión de Investigación del Senado sobre las circunstancias que influyeron en la catástrofe sufrida como consecuencia de la DANA del pasado 29 de octubre de 2024, así como de la gestión llevada a cabo por las distintas administraciones implicadas y posibles actuaciones para la recuperación y prevención de futuras DANA.

(64). He tratado la cuestión de la Ley 5/2018, de 6 de marzo, de la Huerta de Valencia y su incidencia en la no ejecución de algunas infraestructuras en MARTÍNEZ QUIÑONES, A., “Una reflexión crítica sobre la constitucionalidad de los derechos de la naturaleza tras la DANA de España”, en DÍAZ REVORIO, F. J y REBATO PEÑO, E. (dirs.), TRAVÉ VALLS, A. (coord.), Derechos de la Naturaleza e interculturalidad: una visión desde el río Tajo, Aranzadi-La Ley, 2025 (en prensa).

(65). Vid. El mail de las 18.43 que alertó de la fatídica inundación en la rambla del Poyo: "Para su conocimiento, la crecida está siendo muy rápida" | Comunidad Valenciana, El Mundo, 4 de noviembre de 2024 (referencia consultada por última vez con fecha de 15 de marzo de 2025). Respecto del dato sobre el caudal, Un caudal 5 veces superior al Ebro golpeó la 'zona cero' de la DANA de Valencia, Heraldo, 2 de noviembre de 2024 (referencias consultadas por última vez con fecha de 15 de marzo de 2025).

(66). Los expertos han señalado, y aquí puede citarse de nuevo la comparecencia de Machí Felici, que el riesgo de que la presa pudiera derrumbarse no fue fundado: a su juicio, el dato esencial a tener en cuenta reside en que su aliviadero tiene una capacidad de 1800 m³/s y el volumen expulsado no superó los 1000. En iguales términos se ha pronunciado el catedrático de Ingeniería Hidráulica y Medio Ambiente Juan Bautista Marco Segura ante la Comisión de investigación del Senado.

(67). A pesar de haber realizado su aviso con tiempo y de haber activado la alerta máxima, lo que merece la consideración de un acertado funcionamiento del sistema, se apunta a que las previsiones pudieron resultar insuficientes ante la magnitud de las precipitaciones, que habría excedido la capacidad de medición de los sistemas actualmente disponibles. A este respecto pueden verse las declaraciones de distintos expertos en ¿Cómo queda la reputación de la Aemet con la DANA? "Quizás los protocolos son insuficientes y no están hechos para soportar el nuevo escenario del cambio climático" | Historias, El Mundo, 2 de noviembre de 2024 (referencia consultada por última vez con fecha de 15 de marzo de 2025).

(68). CHJ | <<Si se hubieran hecho las obras del Poyo, el agua habría llegado al tobillo>> | Las Provincias, Las Provincias, 27 de abril de 2025 (referencia consultada por última vez con fecha de 15 de marzo de 2025). Debe añadirse que, en esta entrevista, el experto se muestra partidario también de la mejora de los sistemas de alerta: “se debe mejorar el sistema de avisos [,] procurar que -y en eso la Confederación tiene un papel importante- a través de los datos meteorológicos se puedan generar mapas de riesgo, e incluso con una resolución de kilómetro cuadrado. Es decir, que se sepa lo que va a pasar en una situación normal y que también se pueda averiguar qué va a ser distinto. Se debe tener un sistema que se base en la meteorología, y también a partir de los aforos de los cauces donde sabemos que los caudales son más vulnerables, zonas perfectamente identificadas. Hoy en día tenemos ya modelos de simulación que se pueden hacer basados en datos meteorológicos y pluviometría [...] y luego lo va completando con datos ayudados de inteligencia artificial. Hay una ingente labor que habrá que hacer y habrá que apoyarse en los mejores sistemas que hay de predicción y de y de alarma temprana, europeos y radares de última generación”.

(69). La juez asegura que las muertes de la dana eran evitables, RTVE.es, 18 de febrero de 2025 (referencia consultada por última vez con fecha de 15 de marzo de 2025).

(70). Sobre esta figura jurídica, incorporada a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común como consecuencia de la publicación de la obra que sigue, vid. MUÑOZ MACHADO, S., La responsabilidad civil concurrente de las administraciones públicas, Civitas, 1992. Asimismo, vid. HERNÁNDEZ CORCHETE, J. A., “La responsabilidad concurrente de las administraciones públicas”, SOSA WAGNER, F. (coord.), El derecho administrativo en el umbral del siglo XXI: homenaje al profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo, Vol. 2, Tirant lo Blanch, 2000, pp. 1705-1731.

(71). FERNÁNDEZ GARCÍA, J. F., “La responsabilidad patrimonial de la Administración Hidráulica en el supuesto de inundaciones”, Revista de Administración Pública, núm. 182, 2010, p. 140.

(72). Conforme a STS de 28 de noviembre de 1998 (R. 2864/1994), “[la] causa adecuada o causa eficiente exige un presupuesto, una <<conditio sine qua non>>, esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento, o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios”. De este último extremo, el de los actos absolutamente extraordinarios, nos ocuparemos al abordar la cuestión de la fuerza mayor.

(73). STS de 20 de octubre de 1997 (R. 455/1997).

(74). Vid., por todas, STSJ Madrid de 8 de noviembre de 2004, al señalar que, sin perjuicio de las fuertes lluvias, “la reducción de la capacidad hidráulica del cauce [debido a su mal estado de conservación] influyó de una manera decisiva en la inundación” y STSJ Extremadura de 31 de mayo de 2004, al hacer especial hincapié en la no acreditación por parte de la Administración de que “estando el mismo [el cauce] con la adecuada conservación el agua hubiese [igualmente] desbordado”, dando por probado que “las inundaciones se debieron al mal estado” del mismo, pues “la maleza y suciedad mermaban notablemente su capacidad de evacuación”. En este sentido, para la Sala “se deduce una culpa in vigilando” de la Administración hidráulica y “el material probatorio en autos no señala las lluvias como origen del resultado lesivo sino el estado de deterioro, falta de conservación y cauce [del río]”.

(75). SSTS de 28 de noviembre de 1998 (R. 2864/1994) y de 15 de enero de 2013 (R. 779/2012).

(76). FERNÁNDEZ GARCÍA, J. F., “La responsabilidad patrimonial de la Administración Hidráulica”, cit., pp. 155-156.

(77). STS de 16 de marzo de 1984 (el número de recurso no se hace constar ni en la resolución ni en los repertorios jurisprudenciales). En este mismo sentido, y su similitud con lo ocurrido en la Comunidad Valenciana es elevada, STSJ Extremadura de 10 de abril de 2003, al señalar que “la situación de las riberas afectó a un aumento del fenómeno, pero [] no se acredita en qué forma estos elementos influyeron decisivamente en la causación del resultado lesivo, y [] ahora podemos afirmar que no desvirtúa el hecho principal, único, directo, exclusivo, causante de la riada que fue la precipitación máxima histórica de lluvia caída en la ciudad de Badajoz [] dando lugar a una avenida relámpago o “fast flood” devastadora, que en menos de dos horas” produjo los daños analizados.

(78). Sobre el mismo, especialmente protagonista en el ámbito de la responsabilidad por servicios sanitarios, vid. MEDINA ALCOZ, L., La teoría de la pérdida de oportunidad. Estudio doctrinal y jurisprudencial de Derecho de daños público y privado, Civitas, 2007 y “La teoría de la pérdida de oportunidad”, Revista Española de la Función Consultiva, núm. 16, 2011, pp. 97-112. Más recientemente, GALLARDO CASTILLO, M. J., “Las claves para entender y aplicar correctamente la doctrina de la pérdida de oportunidad. Cómo, cuándo, cuánto y a quién se indemniza”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 115, 2023, pp. 45-100.

(79). Consejo de Estado, Dictámenes de 29 de mayo de 1970 y de 28 de marzo de 1974. En similares términos, y con cita de jurisprudencia del Tribunal Supremo, la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña (Dictámenes 129/1998, de 2 de abril y 389/2001, de 13 de septiembre) recuerda que “aunque el mecanismo de solidaridad introducido en nuestro derecho por el principio de responsabilidad objetiva no debe quebrarse por las limitaciones en que nace y actúa un servicio público con sus propios elementos estructurales, ello sin embargo, no debe aplicarse a los acontecimientos insólitos o extraños, so pena de proclamar 'in extenso' la socialización o la colectivización de los perjuicios”.

(80). STS de 31 de octubre de 2006 (R. 3952/2002).

(81). El sentido del término es aquí distinto, como se ve, y es importante tenerlo en cuenta, del que emplea la Agencia Estatal de Meteorología al calificar como “histórico” el episodio de precipitaciones en el caso de la DANA.

(82). FERNÁNDEZ GARCÍA, J. F., “La responsabilidad patrimonial de la Administración Hidráulica”, cit., p. 149. En esta línea, los pronunciamientos jurisdiccionales son claros. Por todos, STS de 20 de octubre de 1997 (R. 455/1997), al señalar que no puede considerarse fuerza mayor la previsibilidad del desbordamiento del río Júcar, “cuya historia acredita en la forma que consta en el expediente administrativo la reiteración de sus inundaciones”; STS de 28 de noviembre de 1998 (R. 2864/1994), reconociendo que “la zona de referencia se caracteriza por la aparición periódica de la <<gota fría>> (en los años 1578, 1779, 1783, 1790, 1805, 1842, 1843, 1852, 1853, 1857 y 1864)”; STSJ Castilla y León de 30 de septiembre de 2005, al entender que “si, históricamente en situaciones semejantes de otoños-inviernos húmedos y templados es particularmente posible la existencia de inundaciones; si el año 2000-2001 ya se venían produciendo [] en la cuenca [] y si utilizando el sistema de desembalse de aguas [] desde mucho tiempo antes se hubiese minimizado el problema” ha de concurrir la responsabilidad patrimonial; y STSJ Extremadura de 31 de mayo de 2004, refiriéndose a “unos desbordamientos producidos con cierta frecuencia, de ahí que tampoco se cumpla el requisito de la imprevisibilidad”.

(83). Entre otras, STS de 26 de abril de 2007 (R. 2102/2003), STS 31 de octubre de 2006 (R. 3952/2002) y esta, a su vez, remitida a la sentencia de 7 de octubre de 1997 (R. 8879/1992). En el mismo sentido, STS de 10 de marzo de 1992 STSJ Extremadura de 31 de mayo de 2004, recordando que no es suficiente “la existencia de lluvias que podamos considerar poco frecuentes”, que la lluvia no es un hecho ajeno al servicio público hidráulico y que es preciso “demostrar el carácter extraordinario de dichas lluvias”.

(84). A estos efectos, la jurisprudencia apunta algunos elementos a tener en cuenta para afirmar la fuerza mayor, como son los estudios hidrológicos y los cálculos de avenidas. En este sentido, de la SAN de 31 de octubre de 2002 (R. 725/2000) se desprende la importancia de atender al periodo de retorno en la planificación de las infraestructuras: “la canalización construida era suficiente para evitar las riadas, incluso en supuesto de cálculos de caudales por período de retorno en condiciones extremas”, no siendo razonable exigir a la Administración “una previsión mayor que [] la frecuencia media de las avenidas” en tanto que no posee recursos ilimitados. Sin embargo, y como se destaca en SAN de 21 de diciembre de 2005 (R. 1976/2001), en relación con la famosa riada de Biescas, el rigor y cautela con que analizar los estudios de retorno ha de ser especial, pues presentan una “debilidad [] de cara a querer acreditar la absoluta excepcionalidad [de las precipitaciones] dado que, según los datos y la cantidad de los mismos que se utilicen, se obtienen resultados diametralmente distintos”. De este modo, sostiene la Sala que “esos estudios sólo pueden tenerse en cuenta [] dada su exclusiva naturaleza estadística, antes o después de un suceso, constituyendo solamente un cálculo de probabilidades []. Pero en ningún caso se puede alegar, con base a dichos estudios puramente estadísticos y realizados después de ocurrir los hechos dañosos que se están enjuiciando, la absoluta imprevisibilidad de éstos, que nunca existió [] porque la instalación del referido camping en ese lugar constituía, [] y así se había advertido expresamente y con anterioridad al acaecimiento de los hechos, un claro riesgo para la integridad de las personas y de los bienes”. En otro sentido, la propia Audiencia Nacional en SAN de 8 de octubre de 2010, al acudir al periodo de retorno establecido en el correspondiente plan hidrológico de cuenca para valorar si concurre o no el carácter de fuerza mayor en las lluvias. Sobre la importante sentencia apuntada vid. ESCOBAR ROCA, G., “La responsabilidad patrimonial de la administración como técnica de garantía de los derechos fundamentales (A propósito de la Sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de diciembre de 2005, sobre la tragedia de Biescas)”, Revista de responsabilidad civil, circulación y seguro, núm. 2, 2006, pp. 4-17.

(85). CONDE ANTEQUERA, J., “La responsabilidad de la Administración”, cit., p. 91.

(86). Parte de la doctrina se ha ocupado de estas previsiones en el ámbito del fenómeno natural. Así, sostiene GONZÁLEZ GARCÍA, J. L. (coord.), Mapas de riesgos naturales en la ordenación territorial y urbanística, Ilustre Colegio Oficial de Geólogos, 2009, p. 93, que la detección de un peligro antes desconocido gracias al avance técnico debe dar lugar a la revisión de la ordenación urbanística, conforme a nuevos mapas de riesgo adecuadamente revisados con arreglo al principio de prevención. ESTEVE PARDO, J., El desconcierto del Leviatán. Política y Derecho ante las incertidumbres de la ciencia, Marcial Pons, 2009, p. 41, apunta directamente aquí al deber de diligencia de la Administración. CONDE ANTEQUERA, “La responsabilidad de la Administración”, cit., p. 83, por su parte, se muestra partidario de la aplicación de las cláusulas rebus sic stantibus y de progreso técnico en el caso de las autorizaciones concedidas conforme a la ordenación anterior. Especial importancia puede cobrar aquí la cada vez más generalizada aceptación por las Administraciones de los riesgos derivados del cambio climático como un elemento a tener en cuenta en la revisión de su labor de planificación, y en este sentido son diversas las obligaciones que a nivel comunitario pesan sobre los Estados. Es el caso de la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación, que exige el ajuste de las normas de construcción “para que las infraestructuras de largo plazo sean resistentes a futuros riesgos climáticos”. En todo caso, y a la hora de enjuiciar eventuales responsabilidades de la Administración, habrá que poner esta cuestión en relación con los medios disponibles y con las certezas técnicas que permitan anticiparse con una previsibilidad cierta a nuevas catástrofes. Además, no es la única cuestión a señalar en relación con el clima, pues debe tenerse en cuenta la línea jurisprudencial que, aunque minoritaria, ha añadido como elemento a tener en cuenta a efectos de valorar la responsabilidad el principio rector previsto en el artículo 14.3 de la Ley de Aguas: “el ejercicio de las funciones del Estado, en materia de aguas, se someterá a los siguientes principios: [] compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza” (vid., como ejemplo de ello, SAN de 17 de septiembre de 2009). En cualquier caso, esta línea no parece imponerse a día de hoy, y así se deduce de una reciente sentencia —de la que aún no se dispone en los repertorios oficiales, pero que ya ha dado el salto a la prensa— que resulta de claro interés en tanto que aborda uno de los más cercanos y notables antecedentes de riadas en el territorio afectado por la DANA, que atrapó en el año 2020 a centenares de trabajadores en polígonos industriales, anegó campos, carreteras y caminos, aisló a los alumnos de dos centros educativos y dejó sin suministro eléctrico a una institución penitenciaria. La deficiente limpieza del cauce del barranco Hondo ha conllevado ahora la declaración de la responsabilidad de la Confederación Hidrográfica del Júcar, y la resolución judicial se refiere expresamente a la cuestión de la conservación y protección ambiental al señalar que "lo que causó el taponamiento son cañas secas, vegetación muerta que poco puede aportar al funcionamiento ecológico del dominio público hidráulico" y que "la necesidad de vegetación en los cauces es una cosa y la necesidad de limpieza de los cauces, entre ello su vegetación muerta, para mantenerlos en correctas condiciones de desagüe, es otra". Pueden consultarse extractos de la sentencia en Condenan a la CHJ a pagar 612.000 euros a una empresa de golf de Picassent por las inundaciones de 2020, Levante. El Mercantil Valenciano, 2 de mayo de 2025 (referencia consultada por última vez con fecha de 5 de mayo de 2025). En esta línea, he reflexionado sobre algunos de los excesos en la protección ambiental que han llevado a la maximización de los efectos de la DANA en MARTÍNEZ QUIÑONES, A., “Una reflexión crítica sobre la constitucionalidad de los derechos de la naturaleza”..., cit.

(87). Por todas, STS de 20 de diciembre de 1994 (R. 863/1992).

(88). En este punto, ESTEVE PARDO, J., Técnica, riesgo y Derecho, Tratamiento del riesgo tecnológico en el Derecho Ambiental, Ariel, 1999, pp. 209-215, relaciona el carácter objetivo de la responsabilidad y el estado de la técnica, advirtiendo de que el primero corre el peligro de conducir a una “aceptación de la impunidad de los riesgos del progreso o del desarrollo”, convirtiendo a personas y medioambiente en “laboratorios experimentales” y careciendo de justificación en la sociedad tecnificada actual. En un sentido contrario puede verse CONDE ANTEQUERA, J., “La responsabilidad de la Administración”, cit., pp. 79 y ss, que parece apuntar a que la objetividad podría lograr un mayor compromiso de la Administración frente al riesgo natural, intensificando los principios de prevención y precaución.

(89). Los registros de riadas históricas en la cuenca del Turia parten desde 1321 y llegan hasta la actualidad 1321, 1328, 1340, 1358, 1406, 1427, 1475, 1517, 1540, 1581, 1589, 1590, 1610, 1651, 1672, 1731, 1776, 1783, 1854, 1860, 1864, 1870, 1897 y 1957; siendo quizás las más relevantes por la gravedad de sus efectos las de 1358, 1517, 1776 y 1957. Vid. al respecto ALMELA Y VIVES, F., Las riadas del Turia: 1321-1949, Publicaciones del Archivo Municipal, Ayuntamiento de Valencia, 1957.

(90). Vid. ibid., p. 94. En un sentido contrario, STS de 23 de noviembre de 1981 (el número de recurso no se hace constar ni en la resolución ni en los repertorios jurisprudenciales).

(91). SAN de 4 de abril de 2001 (R. 245/2000), determinando que “las lluvias torrenciales sí han podido preverse y no exoneran de responsabilidad a la Administración al existir mapas de riesgo que se ignoraron”, y STS de 31 de octubre de 2002 (R. 725/2000), que declaró la responsabilidad patrimonial ante un riesgo cartografiado frente al que la Administración no adoptó las necesarias medidas para evitar los daños. No en vano, el Tribunal Supremo recuerda que fuerza mayor es aquella “causa extraña exterior al objeto dañoso y a sus riesgos propios” (la cursiva es mía). Por todas, STS de 11 de julio de 1995 (R. 303/1993).

(92). SAN de 8 de octubre de 2010 (R. 109/2009).

(93). El pronunciamiento es coherente con la exigencia de una fuerza “absolutamente irresistible o inevitable, aun en el supuesto de que hubiera podido ser prevista" (la cursiva es mía) (STS de 11 de julio de 1995 (R. 303/1993).

(94). Otras más recientes pueden encontrarse en SSTSJ Andalucía de 29 de abril y de 27 de septiembre de 2016, que condenaron a la Confederación Hidrográfica del Guadiana en supuestos de esta clase, y muy cercana en el tiempo es la ya apuntada que declara la responsabilidad de la Confederación Hidrográfica del Júcar por el desbordamiento del barranco Hondo de Picassent en el año 2020, constatando que en el mismo “no se había llevado a cabo ninguna tarea de limpieza” desde 2013, que “el taponamiento [de materiales arrastrados] provocó el desbordamiento” y que no concurría fuerza mayor en tanto que el mismo “no se produjo por la incapacidad del cauce del barranco para desaguar la crecida del agua por las lluvias, sino por la imposibilidad del paso del agua, por la obstrucción que produjo el arrastre de materiales, principalmente cañas secas, no retiradas [...] con las oportunas tareas de limpieza". Adicionalmente, se señala con claridad que “las lluvias [] fueron torrenciales pero no son extrañas ni inusuales”.

(95). CONDE ANTEQUERA, J., “La responsabilidad de la Administración”, cit., p. 72, llega a censurar la falta de solidez de una jurisprudencia que, a su juicio, viene a identificar sin fundamento en todo fenómeno natural la fuerza mayor. En una línea no muy distinta, BARRERO RODRÍGUEZ, C., Fuerza Mayor y Responsabilidad Administrativa Extracontractual, Aranzadi, 2009, pp. 93-94, señala que el ordenamiento debería definir mejor los parámetros para la concreción de la fuerza mayor, pues no existe una definición del todo unívoca y, a su juicio, impera una falta de seguridad jurídica que obliga a su prueba en cada caso por parte de la Administración, acudiendo a criterios ciertamente casuísticos.

(96). Vid. JORDANO FRAGA, J., La reparación de los daños catastróficos. Catástrofes naturales, Administración y Derecho Público: responsabilidad, seguro y solidaridad, Marcial Pons, 2000, p. 43.

(97). En el caso que nos ocupa se calcula al menos superior a los quinientos años. Según el análisis de Federico Bonet Zapater, ex-decano del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de la Comunidad Valenciana, probablemente sobrepasaría los mil años. Vid. BONET ZAPATER, F., “La DANA del 29 de 2024 en la Comunidad Valenciana. Apuntes de urgencia”, Revista de Obras Públicas, núm. 3652, 2024, pp. 84-87.

(98). Esenciales y sin duda muy reveladoras resultan a este respecto las declaraciones de la ex-consejera de Justicia e Interior Salomé Pradas Ten, al señalar ante la jueza instructora que el Centro de Coordinación Operativa Integrado (CECOPI) no fue conocedor del desbordamiento hasta después de haber mandado la alarma a la población, cuando ya no era posible actuar: Dana en Valencia | Pradas, a la jueza de la dana: <<De la barrancada del Poyo fui consciente a las 21 horas>> | Las Provincias, Las Provincias, 18 de abril de 2025 (referencia consultada por última vez con fecha de 10 de mayo de 2025).

(99). CARMONA CONTRERAS, A., “Deficiencias federales en la gestión de la DANA”, El País, 17 de noviembre de 2024 (referencia consultada por última vez con fecha de 20 de marzo de 2025).

(100). Quizás el mejor análisis al respecto pueda encontrarse en el ya indicado monográfico TUDELA ARANDA, J. (coord.), Estado Autonómico y covid-19: un ensayo de valoración general, Colección Obras colectivas, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 2021. Y en el mismo, en particular, BIGLINO CAMPOS, P., “El impacto de la COVID en la distribución de competencias”, pp. 15-39; ARAGÓN REYES, M., “Covid-19 y estado autonómico”, pp. 77-90; BALAGUER CALLEJÓN, F., “La pandemia y el estado autonómico”, pp. 91-107; GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, P., “Crisis sanitaria y modelo autonómico”, pp. 109-119; MATIA PORTILLA, F. J., “Ensayo de aproximación a las cuestiones planteadas por la crisis sanitaria en relación con el estado autonómico”, pp. 157-176.

(101). Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

(102). Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

(103). TUDELA ARANDA, J., “El Estado Autonómico y la covid-19”, TUDELA ARANDA, J. (coord.), Estado Autonómico y covid-19: un ensayo de valoración general, Colección Obras colectivas, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 2021, pp. 214-215.

(104). Vid. a este respecto ibid.

(105). ELAZAR, D. J., Exploración del federalismo, Hacer, 1990, p. 33.

(106). CARMONA CONTRERAS, A., “Deficiencias federales en la gestión...”, cit.

(107). RIDAURA MARTÍNEZ, M. J., “Solidaridad y lealtad como ejes axiales de articulación de las relaciones de colaboración horizontales”, PÉREZ MIRAS, A., TERUEL LOZANDO, G. M., RAFFIOTTA, E. C., PIA IADICCO, M. (dirs.), Setenta años de Constitución Italiana y cuarenta años de Constitución Española, Vol. 4 (Sistema de fuentes, Justicia constitucional y Organización territorial), 2020, pp. 310-311.

(108). ALBERTÍ ROVIRA, “Las relaciones de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 14, 1985, p. 155.

(109). RIDAURA MARTÍNEZ, M. J., “Solidaridad y lealtad como ejes”, cit., p. 313.

(110). GARCIA ROCA, F. J., “Asimetrías autonómicas y principio constitucional de solidaridad”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 47(2), 1997, p. 73.

(111). Así se recuerda en TUDELA ARANDA, J., “El Estado Autonómico”, cit., p. 215.

(112). La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, configura la colaboración como un principio en sí mismo y la define como “el deber de actuar con el resto de Administraciones Públicas para el logro de fines comunes” (art. 140.1.c). Del mismo modo, realiza expresa previsión en relación con los principios de lealtad institucional (art. 140.1.a) y de solidaridad interterritorial (art. 140.1.i).

(113). RIDAURA MARTÍNEZ, M. J., “Solidaridad y lealtad como ejes”, cit., p. 310.

(114). SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J., “Artículo 2”, RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO FERRER, M. y CASAS BAAMONDE, M. E. (dirs)., Comentarios a la Constitución Española, Tomo I, Wolters Kluwer, Boletín Oficial del Estado, Tribunal Constitucional y Ministerio de Justicia, 2018, p. 71.

(115). STC 247/2007, de 12 de diciembre.

(116). STC 18/1982, de 4 de mayo.

(117). STC 4/1981, de 2 de febrero.

(118). Sobre el principio de solidaridad se ha pronunciado también el Consejo de Estado en su Informe sobre modificaciones de la Constitución Española de febrero de 2006, pp. 188 y siguientes.

(119). ALBERTÍ ROVIRA, “Las relaciones de colaboración”, cit., pp. 110-111.

(120). FERNÁNDEZ SEGADO, F., “La solidaridad como principio constitucional”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 30, 2012, p. 164.

(121). STC 96/1986, de 10 de julio.

(122). STC 11/1986, de 28 de enero.

(123). STC 133/1990, de 19 de julio.

(124). STC 238/2002, de 11 de diciembre.

(125). ROLLA, G., “Relaciones entre ordenamientos en el sistema constitucional italiano”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 1, 2004, p. 145.

(126). Ley 4/2011, de 1 de marzo, por la que se aprueba y autoriza el convenio de colaboración entre Comunidades Autónomas en materia de protección civil y gestión de emergencias, cuyo anexo expone con claridad que “las relaciones entre todas las administraciones públicas con competencias en materia de protección civil han de regirse por los principios de cooperación, coordinación, solidaridad territorial, asistencia recíproca y mutuo auxilio, como pilares que garanticen un mejor sistema de protección civil capaz de dar respuesta a todas las situaciones de riesgo que puedan producirse en nuestro territorio”.

(127). RIDAURA MARTÍNEZ, M. J., “Solidaridad y lealtad como ejes”, cit., pp. 318 y 323.

(128). MUÑOZ MACHADO, S., Derecho Público de las Comunidades Autónomas, Tomo I, Iustel, 2007 (2ª ed.), pp. 216-217.

(129). AJA FERNÁNDEZ, E., Estado autonómico y reforma federal, Alianza Editorial, 2014, pp. 227-228.

Comentarios