El derecho de acceso a las normas armonizadas y su publicación oficial: el Asunto "public.resource.org, inc., y right to know CLG contra Comisión Europea"

El autor examina las distintas fases por las que ha pasado este caso, empezando por la inicial decisión del Tribunal General, siguiendo por las Conclusiones de la Abogada General, para terminar con la Sentencia de casación de la Gran Sala del Alto Tribunal europeo en la que, finalmente, se reconoce el derecho de acceso a las normas armonizadas, en tanto que Derecho de la Unión.

Vicente Álvarez García es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Extremadura

El artículo se publicó en el número 66 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2024)

RESUMEN: Las normas armonizadas sirven para desarrollar los requisitos obligatorios establecidos para la fabricación de productos y para la prestación de servicios por los actos legislativos nuevo enfoque elaborados por las Instituciones europeas. Dada su importante función, esta categoría de normas técnicas forma parte del Derecho de la Unión Europea, a pesar de ser generadas por sujetos privados.

Aunque son normas jurídicas, las normas armonizadas ni han gozado tradicionalmente de un derecho de acceso libre y gratuito para los particulares ni han sido publicadas oficialmente en su integridad.

Esta situación jurídica parece que ha cambiado radicalmente con la Sentencia de la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 5 de marzo de 2024, dictada en el asunto “Public.Resource.Org, Inc., y Right to Know CLG”.

El autor examina las distintas fases por las que ha pasado este caso, empezando por la inicial decisión del Tribunal General, siguiendo por las Conclusiones de la Abogada General, para terminar con la Sentencia de casación de la Gran Sala del Alto Tribunal europeo en la que, finalmente, se reconoce el derecho de acceso a las normas armonizadas, en tanto que Derecho de la Unión.

THE RIGHT OF ACCESS TO HARMONISED STANDARDS AND THEIR OFFICIAL PUBLICATION: THE CASE 'PUBLIC.RESOURCE.ORG, INC. AND RIGHT TO KNOW CLG V. EUROPEAN COMMISSION'

ABSTRACT: Harmonised standards serve to develop the mandatory requirements laid down for the manufacture of products and the provision of services by the new approach legislative acts drawn up by the European institutions. Given their important role, this category of technical standards is part of European Union law, even though they are generated by private parties.

Although they are legal rules, harmonised standards have traditionally neither enjoyed a right of free and open access for individuals nor have been officially published in their entirety.

This legal situation seems to have changed radically with the judgment of the Grand Chamber of the Court of Justice of the European Union of 5 March 2024 in the case "Public.Resource.Org, Inc. and Right to Know CLG".

The author examines the various stages through which this case has passed, starting with the initial decision of the General Court, followed by the Advocate General's Opinion, and ending with the appeal judgment of the Grand Chamber of the European High Court, which finally recognises the right of access to harmonised standards as Union law.

I. PLANTEAMIENTO GENERAL: SOBRE LAS NORMAS ARMONIZADAS Y SUS CONTORNOS JURÍDICOS

1. La tradicional falta de publicación oficial y de acceso libre y gratuito a las normas armonizadas

El asunto Public.Resource.Org, Inc., y Right to Know CLG contra Comisión Europea(1) ha puesto de manifiesto que hasta ahora las normas técnicas armonizadas no han sido objeto de una publicación oficial en el Diario Oficial de la Unión Europea (con excepción de sus referencias, esto es, de su código numérico y de su título) y ni tan siquiera han sido accesibles de forma gratuita ni por parte de las empresas ni de los simples ciudadanos.

La justificación para esta situación ha provenido de la idea de que este tipo de documentos técnicos, a pesar de constituir Derecho de la Unión, estaban protegidos por derechos de autor, en la medida en que su venta servía para financiar el funcionamiento de sus entes creadores, que son los organismos europeos de normalización.

2. Las normas armonizadas como elementos fundamentales de la técnica del nuevo enfoque europeo

Es sabido que las normas técnicas armonizadas europeas (o, como las denominaremos a partir de ahora, normas armonizadas) son unos documentos esenciales para el funcionamiento del sistema armonizador del nuevo enfoque dentro del mercado interior europeo(2). A diferencia de la armonización total, en la que las disposiciones legislativas regulan de manera exhaustiva el régimen jurídico de los productos, recuérdese que los actos legislativos nuevo enfoque (históricamente Directivas; Reglamentos en la actualidad) se limitan a fijar los requisitos o exigencias esenciales que necesariamente habrán de respetar los productos, mientras que sus especificaciones de naturaleza técnica se fijarán, precisamente, mediante normas armonizadas.

3. Normas armonizadas versus normas técnicas europeas

Las normas armonizadas son una variedad de las normas técnicas europeas(3). Ambas son especificaciones técnicas que fijan las características que deberán respetar los productos (como, por ejemplo, sus niveles de calidad, de rendimiento o de interoperatividad), y que son elaboradas por los organismos europeos de normalización. Estos sujetos, que tienen una naturaleza jurídico-privada, son el Comité Europeo de Normalización (CEN), el Comité Europeo de Normalización Electrotécnica (CENELEC) y el Instituto Europeo de Normas de Telecomunicaciones (ETSI). Este último trabaja en el mundo de las telecomunicaciones, mientras que el CENELEC lo hace en el de la electrotecnología y el CEN en los restantes campos de actividad (Álvarez García, 1999: 367 y ss).

Las diferencias entre las normas matrices (esto es, las normas técnicas europeas) y las normas armonizadas radican en las importantes variantes que existen en sus procesos de generación y en sus efectos jurídicos (Álvarez García, 2018a: 108 y ss.; y 2020).

A) Las normas técnicas europeas se elaboran por estos sujetos privados, siguiendo un procedimiento también estrictamente privado. Las normas armonizadas se generan, asimismo, por las entidades normalizadoras europeas, pero a través de un procedimiento intervenido por la Comisión Europea, dado que se inicia con un previo mandato o petición de normalización (que, aunque formulado por esta Alta Institución, tiene su base jurídica en el concreto acto legislativo nuevo enfoque del Parlamento Europeo y del Consejo que debe ser desarrollado); una vez elaborada la norma técnica, ésta debe ser aceptada por la Comisión; y, finalmente, corresponde a la Comisión, de igual manera, la publicación de las referencias de la norma armonizada en el Diario Oficial comunitario.

B) En lo que respecta a sus efectos, las normas técnicas europeas tienen una naturaleza jurídica voluntaria (esto es, su incumplimiento no conlleva ningún tipo de ilícito administrativo o penal), lo que no impide que los operadores jurídicos puedan imponerlas de facto en múltiples ocasiones (Álvarez García, 2020: 73; y Muñoz Machado, 2015: 80 y ss.). Las normas armonizadas son, sobre el papel, también voluntarias jurídicamente, pero cuentan con un importantísimo efecto jurídico: la presunción de conformidad. En efecto, se presume que los productos fabricados siguiendo las normas armonizadas respetan las exigencias esenciales impuestas de manera imperativa por los actos legislativos nuevo enfoque que dichas normas de los entes normalizadores desarrollan.

Estos dos elementos sirvieron al Tribunal de Justicia de la Unión Europea para declarar en su trascendental Sentencia James Elliott que las normas armonizadas eran, como he dicho hace unos instantes, Derecho de la Unión(4), pero este Alto Tribunal no se pronunció sobre si estas normas debían ser de libre acceso ni, por supuesto, si debían publicarse oficialmente en su integridad (y no sólo sus referencias); o si, por el contrario, estas normas estaban protegidas por unos derechos de autor, que permitían excepcionar en este ámbito el principio de publicidad de las normas y, en definitiva, el Estado de Derecho.

No deja de ser curioso comprobar que todos los días se publican oficialmente en la Unión no sólo actos legislativos, sino que también lo hacen multitud de documentos más o menos informativos (véase, sin ir más lejos, la serie C del Diario Oficial de la Unión Europea), y, sin embargo, no ha gozado hasta ahora de publicidad el contenido de las normas armonizadas, que tan importantes efectos tienen sobre el mercado interior europeo, sobre los fabricantes de los productos y, en definitiva, sobre los consumidores, que somos realmente todos los ciudadanos.

El asunto al que dedicamos estas líneas aborda esta cuestión del libre acceso a las normas armonizadas (y, en definitiva, de su publicación oficial), con unos asaltos o unas metas volantes jurídicas completamente divergentes en el marco judicial europeo.

II. EL PRIMER ASALTO JURÍDICO: LA DENEGACIÓN DEL DERECHO DE LIBRE ACCESO A LAS NORMAS ARMONIZADAS POR EL TRIBUNAL GENERAL

La Sala Quinta ampliada del Tribunal General confirmó en su Sentencia de 14 de julio de 2021(5) la decisión de la Comisión mediante la que se denegaba la solicitud de acceso a cuatro normas armonizadas en el ámbito de los juguetes, elaboradas por el Comité Europeo de Normalización (CEN), por estar protegidas por derechos de autor y por el hecho de que los cánones percibidos por dichos derechos servían para financiar el sistema de normalización. Dice esta decisión judicial, a este respecto, que: “la Comisión basó su negativa a divulgar las normas armonizadas solicitadas en dos perjuicios distintos, vinculados a los intereses comerciales del CEN y de sus miembros nacionales, a saber, por una parte, la protección de estas normas armonizadas por derechos de autor y, por otra parte, el riesgo de disminución muy importante de los cánones percibidos por el CEN y sus miembros nacionales como contraprestación por el acceso a dichas normas armonizadas, en caso de que el acceso a estas últimas pudiera obtenerse gratuitamente a través de la Comisión” (apartado 64).

Las apreciaciones del Tribunal General para apoyar las restricciones al acceso libre y gratuito a las normas armonizadas, preconizadas por la Comisión, son, en esencia, las siguientes:

A) Las normas armonizadas, aunque forman parte del Derecho de la Unión, no son de acceso libre y gratuito. La circunstancia de que el Tribunal de Justicia haya caracterizado las normas armonizadas como parte del Derecho de la Unión en el asunto James Elliott no significa, según el Tribunal General, que el acceso a las mismas deba ser libre y gratuito, dado que este derecho de acceso puede excepcionarse en distintos supuestos, como sucede, por ejemplo, con los derechos de autor (apartado 54)(6).

B) Las normas armonizadas están protegidas por los derechos de autor. Recoge el Tribunal General, en este sentido, la tesis de la Comisión de que las normas armonizadas “deben ser consideradas en su conjunto como una obra original de autor que goza de protección en virtud de las normas en materia de derechos de autor” (apartado 48). Subraya este órgano judicial, a este respecto, que “la Comisión podía considerar fundadamente que las normas armonizadas solicitadas eran objeto de una protección por derechos de autor en virtud de la cual los interesados podían acceder a dichas normas únicamente previo pago de determinados cánones”, mientras que su acceso gratuito “podía afectar de manera concreta y efectiva a los intereses comerciales del CEN y de sus miembros nacionales” (apartado 66); añadiendo acto seguido que “el libre acceso del público a las normas menoscabaría indiscutiblemente la protección de la propiedad intelectual del CEN, en la medida en que dichas normas están sujetas a los requisitos de licencia impuestos a los compradores” (apartado 67).

C) El papel fundamental de la venta de las normas técnicas en la financiación del modelo europeo de normalización y los riesgos que para la supervivencia de este sistema supondría un acceso libre y gratuito a las mismas: “() la venta de normas es un componente esencial del modelo económico adoptado por todos los organismos de normalización. Un acceso libre y gratuito del público a esas normas pondría en cuestión ese modelo y forzaría a dichos organismos a reconsiderar íntegramente su modo de organización, lo que expondría a importantes riesgos la producción de nuevas normas y la posibilidad de disponer de un método que demuestre la conformidad de un producto con las exigencias establecidas por la legislación de la Unión recurriendo a un método uniforme” (apartado 65).

D) El interés público de garantizar la funcionalidad del sistema de normalización prevalece sobre el acceso libre y gratuito a las normas armonizadas: “() el interés público en garantizar la funcionalidad del sistema europeo de normalización, cuya finalidad es favorecer la libre circulación de mercancías, garantizando al mismo tiempo un nivel mínimo de seguridad equivalente en todos los países europeos, prevalece sobre la garantía del acceso libre y gratuito a las normas armonizadas” (apartado 102).

E) La parte demandante no justifica que las normas armonizadas deban someterse “al imperativo de publicidad y accesibilidad inherente a una ‘ley’”: “Pues bien, aparte del hecho de que las demandantes no indican la fuente exacta de un ‘principio constitucional’ que requiera un acceso libre y gratuito a las normas armonizadas, no justifican en modo alguno el motivo por el que estas deberían someterse al imperativo de publicidad y accesibilidad inherente a una ‘ley’, en la medida en que dichas normas no son de aplicación obligatoria, producen sus efectos jurídicos inherentes solo con respecto a las personas interesadas y pueden consultarse gratuitamente en determinadas bibliotecas de los Estados miembros” (apartado 107). Y es que, “aunque formen parte del Derecho de la Unión, las normas armonizadas solicitadas no forman parte de la legislación de la Unión, que está estrictamente delimitada por los Tratados y es competencia exclusiva de las instituciones de la Unión encargadas de las atribuciones a este respecto” (apartado 118).

F) La elaboración de las normas armonizadas por los entes normalizadores no es una tarea de naturaleza pública, sino privada y sujeta a remuneración a través de la venta de tales documentos técnicos. Un organismo europeo de normalización (y, en este caso concreto, el Comité Europeo de Normalización), al elaborar las normas armonizadas, no actúa “como poder público ejecutando funciones públicas que no estén sujetas a ningún interés comercial” (apartado 70). A partir de aquí, añade el Tribunal General que “la Comisión demostró que la divulgación de las normas armonizadas solicitadas podía perjudicar de manera concreta y efectiva los intereses comerciales del CEN o de sus miembros nacionales y que el riesgo de perjuicio para dichos intereses era razonablemente previsible y no puramente hipotético” (apartado 73).

III. EL SEGUNDO ASALTO JURÍDICO: LAS CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL EN EL RECURSO DE CASACIÓN CONTRA LA REFERIDA SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL. UN PRONUNCIAMIENTO FAVORABLE AL ACCESO LIBRE Y GRATUITO A LAS NORMAS ARMONIZADAS

La anteriormente referida Sentencia del Tribunal General de 14 de julio de 2021 fue recurrida en casación por las demandantes Public.Resource.Org, Inc., y Right to Know CLG. Antes de la resolución del asunto por la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la Abogada General Laila Medina presentó sus Conclusiones el 22 de junio de 2023.

Este escrito hace un magnífico resumen doctrinal sobre la conceptualización de las normas armonizadas, que comienza subrayando que el Tribunal de Justicia ha declarado que las mismas constituyen Derecho de la Unión y están dotadas de efectos jurídicos. Recuerda, con esta base, que el Alto Tribunal deberá pronunciarse, “por primera vez”, sobre si estas normas están, por un lado, protegidas por derechos de autor, y sobre si deben ser, por otro, “libremente accesibles de forma gratuita” por exigirlo de esta manera el Estado de Derecho, así como el principio de transparencia y el derecho de acceso a documentos, consagrados estos dos últimos en el art. 15 TFUE.

En relación con estas dos cuestiones, la Abogada General va a estar de acuerdo con los motivos de casación de los recurrentes relativos, en primer lugar, a que en la medida que las normas armonizadas forman parte del Derecho de la Unión “no pueden protegerse mediante derechos de autor”, y, en segundo lugar, aunque las normas armonizadas pudieran estar protegidas por este tipo de derechos, “el libre acceso a la ley tiene prioridad sobre la protección de los derechos de autor”. En todo caso, antes de analizar estas dos cuestiones, sus Conclusiones contienen importantes reflexiones sobre, por un lado, la “naturaleza de las normas técnicas armonizadas como acto jurídico de la Unión” y sobre, por otro, la “incidencia de los requisitos del Estado de Derecho en las normas técnicas armonizadas”. Veamos, a continuación, la posición de la Abogada General sobre toda esta problemática.

A) La naturaleza jurídica de las normas armonizadas como Derecho de la Unión (Álvarez García, 2020).

La Abogada General, Laila Medina, comienza sus reflexiones haciendo un amplio resumen de la doctrina jurisprudencial sentada en las Sentencias del Tribunal de Justicia que tienen como protagonistas a las normas técnicas en general, y a las normas armonizadas en particular. Estas Sentencias son las relativas a los asuntos Fra.bo(7), James Elliott(8) y Stichting Rookpreventie Jeugd(9). Estas decisiones judiciales, según la Abogada General, “constituyen una base sólida para que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre las condiciones apropiadas de acceso a las normas técnicas armonizadas” (punto 11).

Considera la Sra. Medina que, a pesar de que el Tribunal de Justicia ha reconocido ya que las normas armonizadas “tienen efectos jurídicos, forman parte del Derecho de la Unión y pueden ser vinculantes”, este alto órgano jurisdiccional, “aún no ha abordado su naturaleza exacta” (punto 14), por lo que la Abogada General pide (la palabra literal que utiliza es “invito”) al Tribunal “que aproveche esta oportunidad y aporte la claridad necesaria sobre la naturaleza jurídica propia de las normas técnicas armonizadas y su lugar en el ordenamiento jurídico de la Unión” (punto 15).

Con esta finalidad, Laila Medina reflexiona sobre la “naturaleza de las normas técnicas armonizadas como acto jurídico de la Unión”, centrándose en tres aspectos esenciales: en primer término, el sujeto que adopta las normas armonizadas; en segundo término, su procedimiento de adopción; y, en tercer término, sus efectos jurídicos.

a) En relación con el sujeto que las adopta, y siguiendo las Conclusiones del Abogado General Campos Sánchez-Bordona en el asunto James Elliott(10), considera que “las normas técnicas armonizadas constituyen actos de las instituciones, órganos u organismos de la Unión y que la Comisión desempeña un papel central en el sistema de normalización de la Unión, tal como fue establecido por el legislador de la Unión” (punto 16). Completa esta consideración afirmando que “las normas técnicas armonizadas no son simples medidas de aplicación provenientes de un organismo privado (OEN(11)), sino que —en el marco del sistema de normalización de la Unión establecido por el legislador de la Unión— debe considerarse que han sido adoptadas por la Comisión o, en todo caso, que tal institución es responsable de la adopción de las normas técnicas armonizadas, conjuntamente con el OEN” (punto 20).

b) Con respecto al procedimiento para la adopción de las normas armonizadas (y recordando las palabras del Abogado General Campos Sánchez-Bordona relativas a que este procedimiento constituye “un supuesto de delegación normativa ‘controlada’, a favor de un organismo de normalización privado”), sostiene que: “El ciclo de vida de la creación y adopción de una norma técnica armonizada empieza y termina con la Comisión. Si bien es el OEN quien elabora el proyecto de norma, no es menos cierto que dicha norma no forma parte del Derecho de la Unión hasta que la Comisión publica una referencia a esta en el Diario Oficial. Consecuentemente, la Comisión es la que transforma un documento preparatorio en un acto que forma parte del Derecho de la Unión” (punto 28).

En efecto, el procedimiento comienza con un mandato o petición de normalización de la Comisión a los organismos europeos de normalización (en el que se delegan únicamente tareas técnicas, debiendo abstenerse esta Institución de cualquier delegación de discrecionalidad política -punto 24-); sigue con la elaboración del texto de la norma por las entidades normalizadoras, que deben “mantener informada a la Comisión sobre la evolución del proceso de redacción” (punto 23); una vez elaborado el texto de la norma, éste es evaluado por la Comisión para comprobar que se ajusta satisfactoriamente a los términos del mandato; es esta Alta Institución comunitaria la que publica las referencias de las normas armonizadas en la serie L del Diario Oficial de la Unión Europea; y éstas, finalmente, deben ser traducidas por los organismos de normalización nacionales para su incorporación dentro de los sistemas jurídicos de cada uno de los Estados de la Unión.

A esta sustancial intervención de la Comisión en el proceso de elaboración de cada norma armonizada, se añade, recuerda la Abogada General, la importante cooperación entre esta Alta Institución y los organismos europeos de normalización, que se encuentra disciplinada por las Directrices Generales para la Cooperación entre CEN, CENELEC y ETSI con la Comisión Europea y la Asociación Europea de Libre Comercio de 28 de marzo de 2003. Esta cooperación se materializa desde el punto de vista financiero en que hasta el 35% del presupuesto del CEN es aportado por las arcas comunitarias (punto 27).

c) Sobre los efectos de las normas armonizadas, recalca la Abogada General que “el Tribunal de Justicia les ha reconocido, de hecho, efectos jurídicos potencialmente obligatorios” (punto 35). El principal de estos efectos es el relativo a la presunción de conformidad, que conlleva que “la conformidad con una norma técnica armonizada determinada implica el cumplimiento de los requisitos esenciales del correspondiente Derecho derivado de la Unión y garantiza así la libre circulación de los bienes o servicios en cuestión dentro de la Unión” (punto 34). La Sra. Medina describe, también, importantes efectos sobre la responsabilidad del fabricante a partir de la presunción de conformidad: si este operador económico produce conforme a normas armonizadas, le corresponderá “probar únicamente el cumplimiento de la norma técnica armonizada pertinente, y a la otra parte (un consumidor o competidor) hacer decaer tal presunción” (punto 37).

Con esta base, considera que “las normas técnicas armonizadas son de facto obligatorias en la medida en que son, como mínimo, inevitables debido al valor probatorio que se les atribuye” (punto 49), sin que estos instrumentos normativos tengan alternativas realistas (punto 48). Este hecho queda constatado, “dado que, en la práctica, es imposible confirmar la conformidad de un producto o servicio sin hacer referencia a la norma técnica armonizada correspondiente. De este modo, el público no puede ejercer sus derechos contra el fabricante o proveedor de servicios en virtud de dicho Derecho derivado si no puede invocar la norma técnica armonizada correspondiente” (punto 46).

B) La incidencia de los requisitos del Estado de Derecho sobre las normas técnicas armonizadas.

La Abogada General subraya que “el Estado de Derecho exige que todas las personas físicas y jurídicas de la Unión Europea puedan acceder al Derecho de la Unión. Se basa en el principio fundamental de que toda persona debe tener la posibilidad de conocer la ley y está obligada a cumplirla” (punto 52).

Tras esta consideración inicial, y la invocación de los principios de legalidad, de seguridad jurídica y de transparencia, afirma que “el actual acuerdo de publicar únicamente una referencia a las normas técnicas armonizadas, pero no su texto, niega al público en general un elemento esencial del Derecho de la Unión efectivo y exigible” (punto 54), añadiendo que “el acceso de pago a las normas técnicas armonizadas o el acceso a través de determinadas bibliotecas seleccionadas o de unos pocos ‘puntos de información’ son () obviamente inadecuados e insuficientes para garantizar el respeto del Estado de Derecho” (punto 56).

Con esta base, la Abogada General sostiene que:

a) Las normas armonizadas producen efectos sobre las personas físicas y las jurídicas, por lo que “el Estado de Derecho exige que dichas personas tengan acceso a estas normas” (punto 61).

b) Las normas armonizadas deben ser publicadas oficialmente, citando las Sentencias James Elliott y Stichting (además de estudios doctrinales), puesto que, de lo contrario, “no serían oponibles a los particulares en general ni tampoco a las empresas que no hubieran tenido acceso efectivo a las normas técnicas armonizadas” (punto 63).

c) Aunque las grandes empresas puedan adquirir las normas armonizadas por tener una capacidad económica suficiente para ello, su falta de publicación seguiría “afectando en última instancia a sus clientes, que son, en realidad, los destinatarios reales: ¿cómo puede un ciudadano saber con certeza si una empresa ha fabricado su producto o ha prestado un servicio de conformidad con las normas técnicas armonizadas, si dicho ciudadano no puede conocer el contenido de tales normas técnicas armonizadas? No se puede privar a un ciudadano de la posibilidad de conocer ‘oficialmente’ el contenido de una norma que, directa o indirectamente, puede afectarle” (punto 63)(12).

d) Los organismos europeos de normalización realizan funciones públicas, dado que las normas armonizadas “son un complemento indispensable (o ‘necesario’) para la aplicación efectiva del Derecho derivado de la Unión (y, por lo tanto, para fomentar la creación efectiva del mercado interior de la Unión)” (punto 64). Pues bien, en la medida en que estos entes efectúan funciones públicas, los mismos podrían ser “remunerados con fondos públicos por la realización de dichas tareas públicas” (punto 64).

A partir de estas reflexiones, la Abogada General concluye que “el Estado de Derecho exige que el acceso a las normas técnicas armonizadas sea libre y gratuito. Las normas técnicas armonizadas, a título de actos de normalización que forman parte del Derecho de la Unión, aplican el Derecho derivado de la Unión y tienen efectos jurídicos, deberían ser publicadas en el Diario Oficial a fin de asegurar que son ejecutivas y accesibles” (punto 65)(13).

C) Las normas armonizadas no deberían estar protegidas por derechos de autor y, en todo caso, el libre acceso a la ley tendría prioridad sobre cualquier eventual protección de las normas armonizadas por derechos de esta naturaleza.

En la medida en que las normas armonizadas constituyen Derecho de la Unión, resultan indispensables para aplicar los actos legislativos nuevo enfoque y poseen unos importantes efectos jurídicos, la Abogada General concluye que estos instrumentos normativos “no deberían estar protegidas, en principio, por derechos de autor” (punto 68), recordando que el Reglamento sobre la normalización europea de 2012(14) “no contiene ninguna disposición que establezca la posibilidad de que las normas técnicas armonizadas estén protegidas por derechos de autor” (punto 70).

La Abogada General inicia sus reflexiones a este respecto indicando que: “El Derecho de la Unión no establece explícitamente si los textos jurídicos o cuasijurídicos que emanan de las instituciones de la Unión pueden estar protegidos por derechos de autor. Sin embargo, podría decirse que del artículo 297 TFUE se desprende que, en principio, el Derecho de la Unión no es susceptible de estar cubierto por tal protección, como una obra que confiere un derecho legal exclusivo a su titular para reproducir, publicar, vender o distribuir dicha obra” (punto 77).

En todo caso, corresponde a las Instituciones de la Unión determinar, a través de su legislación, el nivel de protección jurídica que deben tener sus actos de aplicación del Derecho derivado de la Unión, y, en concreto, si las normas armonizadas deben ser objeto de protección a través de derechos de autor y si cumplen con el requisito de originalidad inherente a los mismos (puntos 81 y 85).

Aunque es verdad que los derechos de autor no están armonizados en la Unión, la Abogada General considera que, dado que “el Tribunal de Justicia aceptó su competencia para interpretar las normas armonizadas” en el asunto James Elliott, “corresponde a los órganos jurisdiccionales de la Unión apreciar si las normas técnicas armonizadas pueden estar protegidas por derechos de autor y si los OEN deben beneficiarse de tal protección por derechos de autor de las normas técnicas armonizadas. En efecto, no resulta posible permitir una situación en la que los Estados miembros decidieran si los derechos de autor son aplicables a un texto jurídico que forma parte del Derecho de la Unión y tiene efectos jurídicos cruciales en virtud del Derecho de la Unión” (punto 91).

Aplicando esta doctrina al caso concreto, considera la Sra. Medina que “ni la Comisión, en la Decisión impugnada, ni el Tribunal General, en la sentencia recurrida, examinan adecuadamente la originalidad de las normas técnicas armonizadas solicitadas y si pueden, de hecho, ‘reflejar la personalidad del autor’” (punto 92).

Por otro lado, el hecho de que las normas armonizadas no estén protegidas por derechos de autor no significa que el resto de las normas técnicas europeas pueda estarlo (dado que estas últimas son documentos estrictamente privados), y que los organismos europeos de normalización puedan venderlas para financiarse. Resulta curioso, en relación con la financiación de estas entidades precisamente, que tan sólo el 4,6% del presupuesto de la normalización procede de la venta de normas armonizadas (esto es, en torno a unos dos millones de euros al año), mientras que “la financiación de la Comisión equivale a ‘alrededor del 20% del presupuesto total del CEN’” (punto 99). Estos serían datos que el propio Comité Europeo de Normalización habría ofrecido en la vista del recurso de casación, pero la Abogada General indica que el mismo CEN en su Informe Anual de 2017 indica que las aportaciones de las Instituciones Europeas podrían “ascender hasta el 35% del presupuesto del CEN” (nota 54). De ahí que, en un momento posterior, la Sra. Medina pueda concluir con la idea de que “el funcionamiento del sistema de normalización de la Unión no se ve amenazado por la concesión de un acceso libre e incondicional a las normas técnicas armonizadas” (punto 111).

Todos estos argumentos conducen a una conclusión de la Abogada General radicalmente opuesta a la tesis del Tribunal General, dado que la Sra. Medina defiende, sin ningún tipo de ambages, el derecho de acceso libre y gratuito a las normas armonizadas y, en definitiva, su publicación oficial, como Derecho de la Unión que, en última instancia, son.

IV. EL TERCER (Y FINAL) ASALTO JURÍDICO: LA SENTENCIA DE LA GRAN SALA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA RECONOCIENDO EL DERECHO DE LIBRE ACCESO A LAS NORMAS ARMONIZADAS

La Sentencia de la Gran Sala del Tribunal de Justica de 5 de marzo de 2024(15) estimó el recurso de casación interpuesto contra la ya referida Sentencia de la Sala Quinta ampliada del Tribunal General de 14 de julio de 2021, varios meses después de la presentación de sus Conclusiones por parte de la Abogada General Laila Medina.

Las recurrentes Public.Resource.Org, Inc., y Right to Know CLG invocaron dos motivos de casación: en primer término, la existencia de un error de derecho en la decisión del órgano judicial de instancia al declarar éste que las normas armonizadas solicitadas estaban exceptuadas del derecho de acceso a los documentos de las Instituciones europeas dado que el reconocimiento del mismo supondría “un perjuicio para la protección de: () los intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual”(16); y, en segundo término, la concurrencia de otro error de derecho en la apreciación por parte de la Sentencia impugnada al denegar la existencia de un interés público superior que permitiese la divulgación de dicho tipo de normas(17).

La Gran Sala estima el segundo motivo de casación, anulando la Sentencia impugnada, sin entrar a estudiar el primero. Es verdad que, de esta manera, el Tribunal de Justicia renuncia a hacer un análisis pormenorizado de las normas armonizadas y de su naturaleza jurídica, contrariamente a lo que había hecho la Abogada General en sus Conclusiones sobre el asunto juzgado, pero no es menos cierto que la Sentencia de 5 de marzo de 2024 reconoce sin ambages el derecho de acceso libre y gratuito a las normas armonizadas.

Este reconocimiento necesariamente provocará un replanteamiento del sistema de financiación de los organismos europeos de normalización (y de las entidades nacionales que los componen) cuando trabajen en el marco del nuevo enfoque armonizador, elaborando normas armonizadas que desarrollen los requisitos obligatorios establecidos por los correspondientes actos legislativos comunitarios. En este supuesto, los organismos normalizadores realmente hacen una labor sustitutoria de la que deberían realizar las Instituciones en sus actos normativos nuevo enfoque, por lo que es el presupuesto de la Unión Europea el que debería financiar el ejercicio de esta tarea pública que dichas Instituciones encomiendan a esos sujetos de naturaleza jurídico-privada.

Hechas estas consideraciones iniciales, debemos centrarnos ahora en los argumentos manejados por el Tribunal de Justicia para estimar el segundo motivo de casación, que, recordemos, se basaba en que el derecho de libre acceso a las normas armonizadas, en tanto que forman parte del Derecho de la Unión, constituye un interés jurídico que es de un nivel superior a su protección por causa de meros “intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual”.

El Alto Tribunal europeo parte de la constatación de que “el derecho de acceso a los documentos de las Instituciones, órganos y organismos de la Unión” está consagrado al máximo nivel jurídico por el Derecho comunitario originario en el art. 15.3 TFUE y en el art. 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Estos preceptos están desarrollados por el Reglamento (CE) nº. 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

Con este punto de partida, la Sentencia de la Gran Sala emplea tres argumentos para justificar el derecho de libre acceso a las cuatro normas armonizadas relativas a los juguetes, que habían sido solicitadas por la parte recurrente. Es cierto, en todo caso, que estos razonamientos, que son extensibles a toda norma armonizada, ya estaban previamente recogidos en la propia jurisprudencia europea y, más en concreto, en las Sentencias Fra.bo, James Elliott, Stichting Rookpreventie Jeugd. Repasemos, a continuación, estos tres argumentos:

A) Las características de las normas armonizadas en tanto que parte del Derecho de la Unión Europea.

Las normas armonizadas son parte del Derecho de la Unión, encontrándose caracterizadas, según el Tribunal de Justicia, por tres notas:

a) Estas normas “pueden oponerse a los particulares en general siempre que hayan sido publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea” (apartado 71). Debe tenerse en cuenta que la Sentencia Stichting Rookpreventie Jeugd exigía, para que pudiese verificarse esta obligatoriedad generalizada a todo el mundo, que la publicación oficial de las normas técnicas (y, por tanto, también de las normas armonizadas) fuese completa, y no tan sólo de sus referencias (esto es, de su título y de su código numérico). En esta última decisión Stichting, el Alto Tribunal comunitario había declarado que: “conforme al principio de seguridad jurídica, () unas normas técnicas establecidas por un organismo de normalización, como pueda ser la ISO(18), y que han sido declaradas obligatorias mediante un acto legislativo de la Unión, solo son oponibles a los particulares en general si han sido objeto de publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea” (apartado 48).

b) El procedimiento de elaboración de las normas armonizadas tiene la particularidad no sólo de que está establecido por el legislador de la Unión, sino también de que la Comisión juega un papel nuclear en su desarrollo. En este sentido, recuerda el Tribunal de Justicia que es cierto que el contenido concreto de estas normas es generado por un organismo europeo de normalización, pero no es menos cierto que, para que una norma técnica revista el carácter de armonizada, la Comisión, en primer lugar, debe expedir necesariamente un previo mandato a una de estas entidades de Derecho privado en desarrollo de un acto legislativo nuevo enfoque (este mandato jurídico-público debe fijar los requisitos esenciales respecto a su contenido, además de su plazo de adopción); esta Alta Institución, en segundo lugar, supervisará la concreta generación de este tipo de normas, además de financiar el proceso de normalización; y, es la Comisión, en tercer lugar, la competente para publicar (o no) oficialmente las referencias de las normas armonizadas.

c) Las normas armonizadas gozan de un efecto jurídico-público fundamental destinado a facilitar las libertades de circulación de mercancías y de prestación de servicios dentro de la Unión, que es la presunción de conformidad de los bienes fabricados y de los servicios prestados siguiendo las mismas, con los requisitos esenciales obligatorios establecidos por los actos legislativos nuevo enfoque elaborados por las Instituciones comunitarias. A pesar de que esta categoría de normas es jurídicamente voluntaria, sin embargo, se impone de hecho a los agentes socioeconómicos (y, en general, a cualquier ciudadano). Ilustra la Sentencia de casación esta última afirmación con una doble constatación: en primer lugar, “a los operadores económicos les puede resultar difícil, o incluso imposible, recurrir a un procedimiento que no sea el de la conformidad con tales normas —como un peritaje individual— dadas las dificultades administrativas y los costes adicionales que de él resultan” (apartado 75); y, en segundo lugar, la presunción de conformidad que conllevan las normas armonizadas con respecto a los requisitos esenciales establecidos por un acto legislativo implica que “toda persona física o jurídica que desee impugnar eficazmente esa presunción con respecto a un producto o servicio determinado debe demostrar que ese producto o servicio no se ajusta a dicha norma o que dicha norma es defectuosa” (apartado 76).

B) El principio del Estado de Derecho exige que los particulares puedan conocer el Derecho de la Unión que les afecta.

Uno de los pilares en los que se fundamenta la Unión Europea es el principio del Estado de Derecho (art. 2 TUE). Pues bien, este principio “exige que todas las personas físicas y jurídicas de la Unión Europea puedan acceder al Derecho de la Unión y que los justiciables puedan conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones” (apartado 81). Esta afirmación aparece apuntalada por la Gran Sala con una referencia al apartado 41 de su anterior Sentencia Stichting Rookpreventie Jeugd, que reza así: “Esta exigencia de publicación se deriva del principio de seguridad jurídica, que exige que toda normativa de la Unión permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone. En efecto, los justiciables deben poder conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones”. Y es que es verdad que la Sentencia de casación que ahora reseñamos se refiere al derecho de libre acceso a las normas europeas, pero es, sin duda, cierto también que una de las manifestaciones máximas de este de derecho es la relativa a la publicación oficial de las mismas a la que se refería la Sentencia Stichting.

El Alto Tribunal europeo concluye este segundo argumento esgrimido por la Sentencia de casación analizada indicando que, en virtud de los efectos que le atribuye un concreto acto legislativo nuevo enfoque de la Unión, “una norma armonizada puede especificar los derechos conferidos a los justiciables y las obligaciones que les incumben”, por lo que su conocimiento íntegro puede serles necesario “para comprobar si un producto o un servicio determinado cumple efectivamente los requisitos de dicha normativa [nuevo enfoque europea]” (apartado 82).

C) Los principios de transparencia y de apertura garantizan el derecho de acceso al ordenamiento jurídico de la Unión(19).

Recuerda el Tribunal de Justicia que el principio de transparencia, “indisociablemente vinculado al principio de apertura”, posibilita “garantizar una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático” (apartado 83). Consecuencia de estos principios de transparencia y de apertura es la garantía del derecho de acceso a los documentos en la Unión Europea, “que es de aplicación a todos los documentos que obren en poder del Parlamento, el Consejo o la Comisión” (apartado 84)(20).

D) Una breve conclusión final.

Estos tres argumentos sirven a la Gran Sala del Tribunal de Justicia para concluir en su ahora comentada Sentencia de 5 de marzo de 2024, y como ya he avanzado hace unos instantes, que “la divulgación de las normas armonizadas solicitadas reviste un interés público superior” al que representaría su protección derivada de los intereses comerciales (y, muy en particular, de los derechos de propiedad intelectual) de los organismos europeos de normalización, y de las entidades nacionales que forman parte de ellos. Como también he indicado con anterioridad, esta Sentencia Public.Resource.Org, Inc., y Right to Know CLG. contra Comisión Europea enjuicia el derecho de acceso por parte de dos organizaciones privadas sin ánimo de lucro a cuatro normas armonizadas relativas a los juguetes, pero sus efectos se extienden, a mi entender, a cualquier norma armonizada que desarrolle los requisitos esenciales establecidos por un acto legislativo nuevo enfoque elaborado por las Instituciones de la Unión Europea, incluyendo dentro de este derecho de libre acceso a documentos una de sus manifestaciones más caracterizadas (si no la que más), que es la publicación integral de estas normas armonizadas en la serie L del Diario Oficial de la Unión Europea.

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NOTAS:

(1). Una breve descripción de este asunto y de algunos de los problemas jurídicos que plantea puede verse en Lundqvist (2024).

(2). Sobre los orígenes de la construcción del mercado común europeo en general, y del funcionamiento del nuevo enfoque armonizador en particular, véanse, por todos, los siguientes trabajos: Álvarez García (2010), López Escudero (1991), Mattera (1988) y Valencia Martín (1993).

(3). En relación con la normalización y con sus frutos (esto es, las normas técnicas y las normas armonizadas) pueden consultarse, por todos, los trabajos siguientes: Álvarez García, (1999, 2010, 2020), Aubry et al. (2012), Bismuth (2014), Cantero y Micklitz (2020), Carrillo Donaire (2000), Contreras (2019), Delimatsis (2015), Esteve Pardo (1999), Falke (2000), Fernández Farreres (1991), Gambelli (1994), Izquierdo Carrasco (2000), Malaret García (1988), Rodrigo Vallejo (2021), Schepel y Falke (2000a y 2000b), Schepel (2005) y Tarrés Vives (2003).

(4). Sentencia de la Sala Tercera del TJUE de 27 de octubre de 2016, James Elliot Construction, C-613/14, EU:C:2016:821. Sobre la significación de esta resolución judicial, puede consultarse Álvarez García (2017).

(5). Sentencia de la Sala Quinta ampliada del Tribunal General de 14 de julio de 2021, Public.Resource.Org, Inc., y Right to Know CLG contra Comisión Europea, T-185/19, EU:T:2021:445. Sobre esta resolución judicial, puede verse De Bellis (2021).

(6). Las demandantes (esto es, Public.Resource.Org., Inc., y Right to Know CLG) consideraban que, en la medida en que las normas armonizadas forman parte del Derecho de la Unión, “existe un ‘interés público superior automático’ que justifica la divulgación de esas normas armonizadas. Las demandantes invocan, en particular, el principio de seguridad jurídica, que solo se podría garantizar mediante la publicación en debida forma del Derecho en la lengua oficial de su destinatario” (apartado 94).

(7). Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2012, Fra.bo, C171/11, EU:C:2012:453. En relación con esta resolución judicial, puede verse Álvarez García (2018b).

(8). Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal de Justicia de 27 de octubre de 2016, James Elliot Construction, C-613/14, EU:C:2016:821. Sobre la significación de esta decisión judicial, puede consultarse Álvarez García (2017).

(9). Sentencia de la Gran Sala del Tribunal de Justicia de 22 de febrero de 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd, C-160/20, ECLI:EU:C:2022:101. Sobre esta resolución judicial, puede verse Álvarez García (2022).

(10). Conclusiones del Abogado General Manuel Campos Sánchez-Bordona de 28 de enero de 2016, James Elliot Construction, C-613/14, EU:C:2016:63.

(11). Las siglas OEN significan organismo europeo de normalización.

(12). En un momento posterior de sus Conclusiones, la Abogada General indica, en unos términos similares (pero aplicados a las normas armonizadas en materia de juguetes, que, recordemos, eran las concretamente solicitadas por las recurrentes), que: “Es razonable argumentar que todo consumidor debe conocer el contenido de dichas normas técnicas armonizadas para garantizar la máxima seguridad de los juguetes y prevenir el cáncer en una medida aún mayor. A tal efecto, el cumplimiento de las normas técnicas armonizadas desempeña un papel importante en la protección de los ciudadanos de la Unión (en particular de los niños en lo que respecta a las normas técnicas armonizadas solicitadas) frente a productos potencialmente inseguros y nocivos. A mi juicio, las recurrentes demostraron asimismo suficientemente que las normas técnicas armonizadas solicitadas también tienen una importancia significativa para los fabricantes, proveedores de servicios y otros participantes en la cadena de suministro” (punto 108).

(13). Sobre la problemática de la publicación oficial de las normas técnicas, véanse Álvarez García (2022), De Bellis (2021), Volpato (2021 y 2022) y Volpato y Eliantonio (2019).

(14). Reglamento (UE) nº.1025/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre la normalización europea, por el que se modifican las Directivas 89/686/CEE y 93/15/CEE del Consejo y las Directivas 94/9/CE, 94/25/CE, 95/16/CE, 97/23/CE, 98/34/CE, 2004/22/CE, 2007/23/CE, 2009/23/CE y 2009/105/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y por el que se deroga la Decisión 87/95/CEE del Consejo y la Decisión nº. 1673/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

(15). Sentencia de la Gran Sala del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 2024, Public.Resource.Org, Inc., y Right to Know CLG contra Comisión Europea, C-588/21 P, ECLI:EU:C:2024:201.

(16). Art. 4.2, primer guion, del Reglamento (CE) nº. 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

(17). Art. 4.2, in fine, del Reglamento (CE) nº. 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

(18). La ISO es la Organización Internacional de Normalización.

(19). En relación con el principio de transparencia tanto en el marco del Consejo de Europa como de la Unión Europea, véase Guichot (2023). En todo caso, son clásicos con respecto a este principio jurídico los libros de Mestre Delgado (1993) y de Pomed Sánchez (1989).

(20). Estas declaraciones del Alto Tribunal europeo en la Sentencia de casación reseñada siguen muy de cerca (cuando no reproducen literalmente) los argumentos manejados también por la Gran Sala de este órgano judicial en su Sentencia Stichting Rookpreventie Jeugd (apartados 35 y 36) para declarar que las normas técnicas elaboradas por los organismos de normalización deben ser publicadas oficialmente en el seno de la Unión Europea cuando las mismas son transformadas en obligatorias jurídicamente por el Derecho comunitario. En su argumentación tanto en la Sentencia de casación como en la Stichting el Tribunal de Justicia cita los arts. 1, párrafo segundo, y 10.3 TUE, los arts. 15, apartados 1 y 3, y 298.1 TFUE, el art. 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como el Reglamento (CE) nº. 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

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