La profunda reforma de la alta función pública francesa: la importancia de la igualdad

A pesar de la feminización de la función pública (en Francia el 63 % de los empleados públicos son mujeres) sigue habiendo desigualdad en la ocupación de puestos de mayor responsabilidad, visibilidad y valorización. A luchar contra esta situación se dedica la Ley de 19 de julio de 2023, encaminada a fortalecer el acceso de las mujeres a responsabilidades en el servicio público. A esta cuestión y a las propuestas jurídicas para afrontarla se dedica este trabajo, el cual se centrará en Francia, pero sin dejar de lado la mención al sistema español, por cuanto se trata de un problema común a ambos países, así como a muchos otros.

Eva M.ª Menéndez Sebastián es Catedrática de Derecho Administrativo en la Universidad de Oviedo

El comentario se publicó en el número 65 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2024)

“La igualdad es una necesidad vital del alma humana”

(Simone Weil, L’enracinement, 1942)

I. INTRODUCCIÓN (1)

Las últimas medidas de la Unión Europea en materia de igualdad de género ponen de manifiesto que aún es necesario superar las limitaciones que siguen impidiendo que la igualdad entre mujeres y hombres sea real y efectiva, ya no solo o no tanto por el denominado “techo de cristal”, que afecta principalmente al acceso, sino también por la “pared de cristal”, que orienta a las mujeres, una vez que han accedido, a ocupar puestos de menor responsabilidad y valorización(2).

A pesar de las constantes medidas adoptadas, lo cierto es que de facto aún no se ha logrado esa igualdad material que debe imperar en un Estado social y democrático de Derecho, dado que es un valor fundamental del mismo, como seguidamente se explicará.

A este respecto, Francia ha hecho un gran esfuerzo en los últimos años para erradicar esos obstáculos que impiden que las mujeres disfruten de una posición realmente similar a la de los hombres, aunque a pesar de los avances, tampoco ha logrado llegar al objetivo completamente.

El último paso por el momento ha sido la aprobación, el pasado 19 de julio de 2023, de la Loi no 2023-623 du 19 juillet 2023 visant à renforcer l’accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique, que fue publicada en el diario oficial al día siguiente y que tiene por objeto acelerar la feminización de la alta Administración pública.

Y es que uno de los aspectos en los que aún queda terreno por conquistar, también en España, es precisamente el referente al acceso a los puestos de mayor responsabilidad en la Administración pública, por efecto de la ya mencionada “pared de cristal”.

Bien es cierto que en el ámbito del empleo público el acceso al mismo cuenta con un importante grado de igualdad, incluso decantando la balanza (si procediésemos a pesar la representación de ambos sexos) hacia el lado de las mujeres; muy probablemente porque el acceso es más igualitario que en el ámbito privado y porque las condiciones permiten una mayor conciliación de la vida familiar y laboral.

Sin embargo, y a pesar de esta feminización de la función pública, así en Francia el 63 % de los empleados públicos son mujeres, sigue habiendo desigualdad en la ocupación de puestos de mayor responsabilidad, visibilidad y valorización. A luchar contra esta situación se encamina la citada Ley de 19 de julio de 2023, así como algunas de las previsiones del Anteproyecto de Ley Orgánica de representación paritaria de mujeres y hombres en órganos de decisión, que se está tramitando actualmente en España.

A esta cuestión y a las propuestas jurídicas para afrontarla se dedica este trabajo, el cual se centrará en Francia(3), pero sin dejar de lado la mención al sistema español, por cuanto se trata de un problema común a ambos países, así como a muchos otros.

Además, se aprovechará para recordar algunos de los principales cambios que se han llevado a cabo en el empleo público francés y, en particular, en su alta función pública, como el hito que ha supuesto el paso del École nationale d'administration (ENA) al Institut National de Service public (INSP), precisamente en aras de una mayor igualdad, principalmente, social, en este caso(4).

II. LA IGUALDAD REAL Y EFECTIVA: UN VALOR ESENCIAL EN UN ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO

La igualdad no solo es un derecho, sino que es un valor esencial en todo Estado social y democrático de Derecho, como se pone de manifiesto en las diversas Constituciones, también a nivel europeo en los Tratados.

Así, de conformidad con el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), la igualdad es un valor fundamental de la Unión y es común a los Estados miembros. Además, en virtud del artículo 3, apartado 3, del citado TUE, la Unión debe fomentar la igualdad entre mujeres y hombres.

Por otro lado, el pilar europeo de derechos sociales, que fue proclamado conjuntamente por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión en 2017, incorpora entre sus principios la igualdad de trato y oportunidades entre las mujeres y los hombres, también en lo que respecta a la participación en el mercado laboral, las condiciones de trabajo y de empleo y la carrera profesional.

Por su parte, el artículo preliminar de la Constitución francesa ya menciona la triada de valores esenciales de su sistema, por todos conocida, es decir, libertad, igualdad y fraternidad. Y en el artículo primero se proclama que Francia es una República indivisible, laica, democrática y social, que garantiza la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, independientemente de su origen, raza o religión. Añadiendo además que la ley favorece la igualdad de acceso de mujeres y hombres a los mandatos electorales y a las funciones electivas, así como a las responsabilidades profesionales y sociales. Esta última mención, como se verá, se introdujo expresamente por la reforma operada en el año 2008(5).

En España, también la Carta Magna comienza afirmando que se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político(6). Además, proclama el derecho a la igualdad y a la no discriminación por razón de sexo en su artículo 14, lo que constituye lo que ha dado en llamarse el derecho a la igualdad desde una perspectiva formal, que se completa con la visión material contenida en el artículo 9.2 del mismo texto normativo, en que se establece el mandato a los poderes públicos de promover las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas(7).

Partiendo de este derecho constitucional, que además se engloba en los fundamentales, es decir, aquellos que tienen acceso al recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional(8), y de la citada exigencia constitucional, se promulgó la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (LOI) (9).

Por tanto, no cabe duda del papel que debe jugar la igualdad en un Estado social y democrático de Derecho, pero también en la propia idea de ciudadanía. Muy brevemente, dado que a esta cuestión ya me he referido más profusamente en otros trabajos(10), aunque se carece de una definición clara de ciudadanía, concepto que además está en constante evolución, sí se pueden deducir ciertas notas características, entre las que cabe destacar la idea de estatus, la referencia a una comunidad de naturaleza política, la libertad y la igualdad como presupuesto u objetivo esencial. Es más, siguiendo al Conseil d’État francés(11), y su idea de proyecto común, es evidente que la igualdad es uno de los ejes centrales de la misma,

Así, en la idea expuesta por Dominique Schnapper, la ciudadanía expresa un estándar de vida en común o convivencia, una comunidad de ciudadanos, de una nación, de acuerdo con los principios democráticos que se encarnan en Francia, en particular, en los tres pilares del lema de la república: libertad, igualdad y fraternidad(12).

Ninguna duda cabe, pues, de que, si la igualdad no existe, el sistema en su conjunto se derrumba.

III. LAS ACCIONES POSITIVAS: UN DEBER DE LOS PODERES PÚBLICOS

Si con anterioridad se ha puesto de manifiesto la importancia de la igualdad en nuestros sistemas, e, incluso, en el concepto mismo de ciudadanía, no puede caber duda de la necesidad de articular y poner en marcha cuantas medidas sean necesarias para alcanzar tan loable y necesario fin. Y es aquí donde las denominadas acciones positivas, no solo cuentan con el respaldo constitucional requerido, sino que son verdaderamente necesarias.

A este fin, y con el objeto de garantizar en la práctica la plena igualdad entre hombres y mujeres en la vida laboral, el artículo 157, apartado 4, del TFUE autoriza acciones positivas permitiendo a los Estados miembros mantener o adoptar medidas que ofrezcan ventajas concretas destinadas a facilitar al sexo menos representado el ejercicio de actividades profesionales o a evitar o compensar desventajas en sus carreras profesionales.

Esta idea, como ya se ha mencionado, se incluyó en 2008 en la propia Constitución francesa. Y por su parte, en España, la ya mencionada LOI, responde a esta visión y constituyó una acción normativa de gran calado dirigida, tal y como señala su Exposición de motivos, a combatir todas las manifestaciones aún subsistentes de discriminación, a promover la igualdad real y, en definitiva, a remover los obstáculos y estereotipos sociales que impiden alcanzarla.

En primer lugar, y por lo que a esas acciones positivas se refiere(13), tan cuestionadas en sus comienzos, particularmente la que se centra en la paridad o presencia equilibrada en órganos de decisión, así como especialmente en las listas electorales(14) –tema este que llevó precisamente en Francia(15) a la reforma constitucional, como también en Italia(16)-, debe advertirse que encaja en el sistema español en el mandato del art. 9.2 de la CE(17), que responde a hacer efectivo ese derecho a la igualdad que de otro modo y sin intervención jurídica no parece haberse alcanzado, lo que por otro lado sorprende, más si se tiene en cuenta que no se trata, a diferencia de otros supuestos, de minorías, sino del cincuenta por ciento aproximadamente de la población.

De hecho, esta medida, como otras, llevan ya una larga trayectoria en diversos países, destacando no sólo los pertenecientes a la Unión Europea, sino también Estados Unidos, no en vano, pues el origen del término acción positiva proviene para parte de la doctrina de Estados Unidos, respecto de cuya complejidad y debate cabe destacar la obra de Rosenfeld(18).

Así, para esta autora, y prescindiendo de antecedentes decimonónicos, lo que hoy se entiende por Derecho antidiscriminatorio contemporáneo o moderno se origina en los Estados Unidos de Norteamérica tras la finalización de la segunda guerra mundial, con el fin de afrontar las revueltas protagonizadas fundamentalmente por las personas de color o, más exactamente, negras(19).

El origen del Derecho antidiscriminatorio se encontraría así desde este punto de vista, por tanto, vinculado a las particularidades sociales, jurídicas y políticas de aquel país. Y aunque el factor que da origen al Derecho antidiscriminatorio se encuentre en la raza, a partir de los años sesenta la cobertura del Derecho antidiscriminatorio irá más allá, incluyendo también el color de la piel, la religión, el origen nacional y el sexo.

El texto fundamental a este respecto es la Civil Rights Act of 1964 (o Ley de Derechos Civiles) destinada, primordialmente, a generalizar el derecho al voto y a combatir la discriminación centrada en la segregación racial, teniendo entrada el sexo únicamente en el ámbito del empleo(20). Con posterioridad a este texto, sin embargo, la cobertura antidiscriminatoria se ciñe más a este último ámbito y, así, en 1972 se publicará la Equal Employment Opportunity Act, cuyo texto vendrá a sustituir al anterior Título VII de la Civil Rights Act y que se centrará específicamente en las minorías y las mujeres. Por último y más cercana, cabe citar en el mismo ámbito de actuación la Civil Rights Act of 1991(21).

Si bien de corte más continental, cabe destacar la idea expuesta por Flecha Andrés(22) quien sostiene que la historia de los derechos de la mujer es la historia de un proceso de invisibilidad a visibilidad, del espacio privado al espacio público, cuyo origen está en la Revolución francesa, si bien la reivindicación de los derechos de ciudadanía(23) iniciada entonces, se ve guillotinada al finalizar esta y “habrá que esperar a los textos constitucionales de la segunda posguerra mundial para encontrar cambios significativos y la consolidación de un importante proceso de reconocimiento de los principios de igualdad y de equiparación entre los sexos. El reconocimiento del principio de igualdad, como no podía ser de otro modo, siempre ha ido unido a la evolución del Estado de Derecho”(24).

Vinculado a ello debe recordarse la relevancia que para el Derecho público en general y muy particularmente para el Derecho Administrativo(25), tiene y ha tenido la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789, cuyo art. 6(26) enunciaba el principio de igualdad ante la Ley y la idea de ciudadanía(27).

Una vez comprobado el origen de las acciones positivas –que se incorporan en los años setenta del pasado siglo en Europa- debe señalarse que en la actualidad, no obstante, dichas medidas no pueden ser de cualquier tipo y que existe un control para determinar si son acordes a la legalidad y constitucionalidad o no, y principalmente si pueden suponer en sí mismas discriminaciones para el hombre no amparadas por el ordenamiento jurídico.

Dicho control, es el “juicio de igualdad” o “criterio de relevancia”, consistente en comprobar la proporcionalidad de la medida, es decir, la finalidad perseguida y la efectividad de esta, juicio que en nuestro sistema se hizo en la citada STC 12/2008 y en otras del mismo, pero también encuentra reflejo expreso en normas tan relevantes para estos derechos como el art. 23 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y el Protocolo nº 12 al Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Hay que destacar finalmente a efectos terminológicos que, como bien ha señalado la doctrina(28), con estas medidas lo que se pretende, cuando responden a razones de género, es acelerar el proceso de igualación entre los sexos una vez que se constata que la equiparación del estatus jurídico del grupo social de las mujeres y del grupo social de los varones no se ha traducido en un remedio rápido y eficaz de la situación histórica de desigualdad de las primeras.

IV. EL CONTEXTO EUROPEO

No se pretende ni mucho menos en este punto hacer recuento de las innumerables normas, decisiones, recomendaciones, resoluciones, y demás acciones emprendidas por la Unión Europea en materia de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, sino algunos de aquellos hitos que permitan comprender el camino recorrido y el panorama existente.

Si bien y antes de afrontar su estudio concreto, debe recordarse que la igualdad es uno de valores en que se inspira el modelo europeo, propio además de toda democracia, y que aunque ya estaba por ello presente en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea de 25 de marzo de 1957 –e incluso en su art. 199 se mencionase de forma expresa la aplicación del principio de igualdad de retribución entre los trabajadores masculinos y femeninos para un mismo trabajo-, es en posteriores Tratados –valga de ejemplo el Acta Única Europea, el Tratado de la Unión Europea de 1992, el Tratado de Ámsterdam de 1999, el Tratado de Niza de 2001, así como el decaído proyecto de Constitución Europea de 2004, o con posteridad la Declaración de Berlín de 25 de marzo de 2007 y el Tratado de Lisboa de 16 de diciembre del mismo año-, cuando se profundiza en una verdadera política de protección y defensa de los derechos fundamentales y las libertades públicas, destacando sin duda la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, firmada en Niza el 7 de diciembre de 2000.

Por lo que a la ya citada Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea se refiere, debe en primer lugar hacerse una precisión respecto de su naturaleza y fuerza vinculante, y es que si bien es cierto que inicialmente -y a pesar de su hondo significado simbólico- no quedaba integrada en los Tratados fundacionales, lo que significa que, en principio, no tenía un efecto jurídico sino que constituía un compromiso político de la Unión –lo cual ya hubiese cambiado de no haber fracaso la Constitución Europea, ya que la misma integraba dicha Carta-, de acuerdo a la modificación introducida por el Tratado de Lisboa de 2007, dicha Carta adquirió carácter vinculante mediante la inserción de una mención por la que se le reconoce el mismo valor jurídico que a los Tratados, siendo proclamada por ello una segunda vez en diciembre de 2007(29).

Una vez hecha esta observación, es preciso referirse ya a su contenido, comenzando por resaltar que todo su Capítulo III se dedica a la igualdad, partiendo del art. 20 que establece la igualdad ante la ley, pasando a la no discriminación del art.21, la diversidad cultural, religiosa y lingüística del art. 22, los derechos del menor del art. 24, los derechos de las personas mayores del art.25 y la integración de las personas discapacitadas del art.26; sin embargo, es el art. 23 el que prevé expresamente la igualdad entre hombres y mujeres.

De hecho, dicho precepto establece que la igualdad entre hombres y mujeres será garantizada en todos los ámbitos, inclusive en materia de empleo, trabajo y retribución, sin embargo, a ello añade que dicho principio de igualdad no impide el mantenimiento o la adopción de medidas que ofrezcan ventajas concretas a favor del sexo menos representado.

De tal modo que no sólo viene a reconocer esa igualdad entre mujeres y hombres, especificando el ámbito laboral, no de casualidad, pues, como ya se ha dicho, los esfuerzos de la Unión comenzaron en este tema centrados en el citado ámbito y, particularmente, por lo que a la igualdad retributiva se refiere; sino que también prevé expresamente la legalidad y legitimación de las acciones positivas, dado que reconoce expresamente y dentro de ese derecho a la igualdad entre hombres y mujeres del art. 23, la posibilidad de adopción de medidas que ofrezcan ventajas al sexo menos representado sin que ello vulnere esa igualdad.

También, de forma más particular, y por vía de diversos mecanismos, muchos de ellos ya de Derecho derivado, especialmente, varias directivas, reglamentos, comunicaciones, etc., se adopta toda una acción en materia de igualdad entre las mujeres y los hombres(30).

La normativa europea comienza en este sector con una incipiente preocupación y primeras medidas por la igualdad en materia laboral(31) y, particularmente, en lo que a la retribución se refiere, basta de ejemplo el ya citado art. 199 del Tratado de Roma de 1957 y la Directiva 75/117/CEE, del Consejo, de 10 de febrero de 1975, en materia de aplicación del principio de igualdad de retribución entre trabajadores masculinos y femeninos, y un año más tarde la Directiva 76/207/CEE, del Consejo, de 9 de febrero de 1976, sobre la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres respecto al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesional y a las condiciones de trabajo –modificada por la Directiva 2002/73/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2002, que ha sido incorporada a nuestro ordenamiento por la LOI, y teniendo en cuenta también la refundición operada por la Directiva 2006/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006(32)-, o también de los años setenta la Directiva 79/7/CEE, del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, sobre la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de seguridad social, o en los ochenta la Directiva 86/613/CEE, del Consejo, de 11 de diciembre de 1986, en cuya virtud se aplica el principio de igualdad de trato a aquellos hombres y mujeres que ejerzan una actividad de carácter autónoma, incluidas las actividades agrarias, que ha sido derogada por la Directiva 2010/41/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de julio de 2010, sobre la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres que ejercen una actividad autónoma, o la Directiva 2000/78/CE, del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, acerca del establecimiento de un Marco General para la Igualdad de Trato en el Empleo y la Ocupación.

Sin embargo, la política de la Unión Europea de igualdad entre mujeres y hombres ha experimentado una importantísima evolución y expansión a muy diversos ámbitos y aspectos presentes en la materia, valga de ejemplo, la otra Directiva de cuyas disposiciones se hizo eco la LOI española, es decir, la Directiva 2004/113/CE, del Consejo, de 13 de diciembre de 2004, por la que se aplica el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres al acceso de bienes y servicios y su suministro. O, con posterioridad, y con el fin de promover la igualdad de género y apoyar la participación de las mujeres en la toma de decisiones, la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, que fomenta la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y establece que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para garantizar un reparto igualitario de las responsabilidades en el cuidado de familiares entre mujeres y hombres mediante permisos parentales, permisos de paternidad y permisos para cuidadores, además del permiso de maternidad existente. Dicha Directiva también establece el derecho a solicitar fórmulas de trabajo flexible, por citas solo algunas normas concretas. Y sin olvidar, la Directiva (UE) 2022/2381 del parlamento europeo y del consejo, de 23 de noviembre de 2022, relativa a un mejor equilibrio de género entre los administradores de las sociedades cotizadas y a medidas conexas.

Sin duda, uno de los ámbitos en que mayor incidencia tiene y ha tenido la normativa y política de igualdad entre mujeres y hombres es precisamente el laboral, no por casualidad, así, hay que comenzar recordando que ya con la Primera Guerra Mundial al marchar el hombre al frente y dejar un vacío en el mercado laboral se cambia la tendencia; destacando el ámbito de la Administración pública, pues, valgan de ejemplo, los siguientes datos, y es que en 1914 las funcionarias inglesas eran 600 y en 1918 pasaron a ser 170.000 y en Francia las 202.007 de 1921 eran más del doble que las existentes antes de la crisis bélica(33).

Surgiendo así también las necesidades de las madres trabajadoras, precisamente, en este sector es muy relevante la atención al tema de la maternidad y la conciliación de la vida personal, familiar y laboral. Así, como se ha señalado por la doctrina, la promoción de la conciliación de la vida familiar y laboral de las mujeres trabajadoras, beneficiarias directas en último término de estas medidas, cuya incorporación al trabajo ha motivado uno de los cambios sociales más profundos de este siglo, hace necesario configurar un sistema que contemple las nuevas relaciones sociales surgidas y un nuevo modo de cooperación y compromiso entre mujeres y hombres que permita un reparto equilibrado de responsabilidades en la vida profesional y privada, es decir, se trata de la necesidad de medidas de conciliación tras la incorporación de la mujer al mercado laboral y los cambios que ello conlleva(34).

Esta idea se plasma también a nivel europeo, pues, como ya se ha señalado, el primer hito jurídico que se hace de esta materia en las normas comunitarias es el art. 199 del Tratado de Roma de 1957 respecto a la igualdad retributiva; convirtiéndose así en la primera norma europea de efecto directo en materia de igualdad en un aspecto concreto; línea en la que profundizó sin duda la jurisprudencia del TJUE, destacando el caso Marshall, tratado en la sentencia de 11 de noviembre de 1997, donde se hace eco de la legitimidad de las acciones positivas.

En todo caso, cabe destacar que es considerablemente abundante la normativa, política, decisiones, etc., que la Unión Europea ha emitido en relación con la igualdad de género en el empleo. En particular, cabe destacar el papel que ha jugado y aún lo hace la Unión Europea en la regulación de la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, que es uno de los aspectos más destacados dentro del empleo público desde la perspectiva de género, pues ya desde el citado Tratado de Ámsterdam pasa a tener una posición neurálgica al vincular la empleabilidad y la conciliación como aspectos inseparables(35), si bien no deben olvidarse otros hitos internacionales, por ejemplo, diversos convenios de la OIT, como el núm. 3, de 29 de noviembre de 1919(36).

V. EL ESTADO DE LA CUESTIÓN EN FRANCIA: LA REFORMA DE LA ALTA FUNCIÓN PÚBLICA EN BUSCA DE UNA IGUALDAD REAL, DE GÉNERO Y SOCIAL

El 8 de abril de 2021, el Presidente de la República Francesa lanzó una profunda reforma de la alta función pública del Estado, la primera de este tipo desde 1945. Y que ha afectado a todos los aspectos de la gestión de los recursos humanos de los altos cargos: contratación, formación, gestión de la carrera, etc.

Esta reforma dio lugar a un conjunto de textos normativos(37), así como a la creación de nuevos actores institucionales, como el Institut national du service public y la Délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE)(38).

Y precisamente ha sido el año 2023 que acaba de terminar el que ha marcado la implementación de la reforma de la alta función pública en Francia, pues a lo largo del mismo se han venido desplegando las medidas anunciadas en los últimos dos años.

Desde la renovación de los procedimientos de reclutamiento, hasta la redefinición de las trayectorias profesionales de los altos directivos de las Administraciones públicas, empezando por las condiciones de entrada en el cargo al final de la formación, se han replanteado todos los momentos clave de la vida de un alto directivo.

Esta profunda reforma de la alta función pública puede resumirse, muy brevemente en tres puntos cruciales, a saber, competencias, apertura y movilidad(39). Mientras que el objetivo es doble: la adaptación a los nuevos retos de la acción pública y a las expectativas de los altos funcionarios.

De este modo, se ha llevado a cabo una reforma basada en tres ejes. El primero de ellos, la renovación del acceso y formación de los altos directivos con el fin de aumentar la diversidad de la integración, la profesionalización de la alta dirección a través de la formación, y la apertura de la formación a la Universidad.

La medida emblemática en este punto ha sido la creación del INSP, un establecimiento administrativo público nacional que sustituyó a la ENA mediante la l’Ordonnance du 2 juin 2021, especificada por el Décret n° 2021-1556(40). Así, a través de la creación del INSP se pretende ofrecer un marco institucional renovado, cuya organización refleja una apertura sin precedentes, en particular, hacia el mundo académico y de investigación, en Francia, Europa e internacionalmente.

Si bien algunas de las misiones de la ENA han sido confirmadas (como la formación inicial de los altos directivos), otras son innovadoras. De este modo, el INSP propone un "tronco común" a las escuelas de la Administración pública que forman a los altos directivos de las tres ramas de la función pública y del poder judicial, con el fin de crear una cultura común para todos los altos directivos desde su formación inicial. Además, ahora se encarga de ofrecer formación continua a los cuerpos superiores de la función pública y debe promover actividades de investigación en los ámbitos de las políticas públicas y forjar alianzas con Universidades de dimensión internacional. También se han introducido novedades en

En efecto, la creación del INSP, ha supuesto un hito de gran relevancia en la función pública francesa, se inscribe en el marco de la reforma de la alta función pública y su objetivo es ofrecer a los altos funcionarios una formación de excelencia, reconocida a nivel europeo e internacional, y más acorde con los retos del siglo XXI y las realidades de la sociedad francesa. Piénsese, por ejemplo, en los nuevos desafíos a los que la Administración debe hacer frente con la nueva relación con la ciudadanía, la transición digital y, más particularmente, la implementación de la IA en el sector público(41).

A efectos de dar respuesta a todas estas necesidades, el INSP se encarga de la formación inicial y continua de los altos funcionarios, sobre una base renovada. Dirige y coordina un nuevo plan de estudios básico para las escuelas de la función pública que forman a los altos cargos de las tres administraciones públicas y del poder judicial. Quince escuelas de la función pública participan en el tronco común, que comprende cinco módulos temáticos y un proyecto colectivo orientado a las realidades sociales del siglo XXI. El INSP también se encarga de ofrecer una serie de cursos de formación continua para altos funcionarios, destinados a mejorar y profundizar sus competencias, especialmente con vistas a acceder a altos cargos de la Administración. De especial interés, desde la perspectiva aquí adoptada, es el programa Talentueuses, que es un programa de apoyo multimodal abierto a las mujeres que trabajan para el Estado y desean apostar por la función pública del futuro(42).

El programa reúne a dos promociones de 50 participantes procedentes de todos los niveles de la función pública (estatal, regional y hospitalaria) que pueden optar a su primer puesto directivo en un futuro próximo(43).

Otro punto clave de esta reforma es la apertura al mundo académico y de la investigación, tanto en Francia como a escala internacional. A estos efectos se promueven y financian actividades de investigación en los ámbitos de la acción pública y se establecen asociaciones con Universidades internacionales. El Instituto también contrata profesores investigadores junto con profesionales experimentados en políticas públicas que formarán parte de su personal docente.

De otro lado, destaca la diversidad del reclutamiento, así, con la creación del INSP y la reforma de las pruebas de acceso se pretende mejorar la diversidad del reclutamiento para los cargos superiores de la función pública. Este es también el objetivo de las Prépas Talents, disponibles en toda Francia y destinadas a los becarios más meritorios de la enseñanza superior para preparar los concursos de acceso a los puestos directivos de la función pública(44).

El segundo gran eje de la reforma es la revitalización de las carreras profesionales a través de una visión renovada de la alta dirección, la descompartimentación y la mejora de la experiencia operativa.

En efecto, de este modo la lucha contra los silos administrativos, que limitan las trayectorias profesionales y son factores de compartimentación en los enfoques y visiones de gestión, ha sido el segundo gran objetivo de la reforma. Se ha llevado a cabo a través de una serie de medidas estructurantes que reorganizan el desarrollo profesional mediante el fortalecimiento de la funcionalización de los puestos de trabajo.

Este eje se reflejó por primera vez en la creación del cuerpo de administradores del Estado (Décret n° 2021-1550), un organismo con vocación interministerial que se ha convertido en el "cuerpo base" de la alta dirección del Estado y cuyos miembros son capacitados por el INSP. En el ejercicio de sus funciones, los administradores del Estado cumplen misiones de diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas. Son responsables de las funciones superiores de gestión, supervisión, pericia y control(45).

Esta reforma también da lugar a una nueva definición del ámbito de los cargos superiores del Estado (Décret n° 2022-760). El citado decreto establece la lista de empleos, órganos y funciones mencionados en el segundo párrafo del artículo L. 412-1 del Code général de la fonction publique y precisa los criterios para determinar las categorías de cargos superiores del Estado. Para ello, pretende superar la visión puramente estatutaria, así como captar la realidad de las responsabilidades ejercidas.

De otro lado, la reforma también se basó en la creación de estatutos que tienen como objetivo abrir el reclutamiento al tiempo que se garantiza que cumple con los requisitos de los puestos a cubrir(46).

Esta profunda modificación de la función pública superior también ha tenido por objeto promover la movilidad y el ejercicio de las funciones operativas en las carreras. Por lo tanto, los cuadros superiores deben estar familiarizados con las Administraciones antes de ejercer funciones de control, inspección y judiciales. Este es el propósito de la funcionalización de los organismos de inspección, de tal modo que el acceso a los servicios de inspección se ha de dar estructuralmente en "ida y vuelta" a lo largo de la carrera administrativa.

En la misma línea, el acceso directo al Conseil d’État y a la Cour des comptes a la salida del INSP se ha suprimido a partir de 2023. En concreto, para acceder a ambos, será necesario haber ocupado al menos un puesto operativo antes de poder optar a un puesto de trabajo en la Cour des comptes, y posteriormente solicitar la integración en el Cuerpo. Para el cargo de auditor se exigirán al menos dos años de servicio público efectivo y, tras pasar por un proceso de selección, tres años como auditor, los auditores deberán ser validados por una comisión de integración independiente, cuya elección será vinculante para las autoridades políticas. El requisito de haber trabajado sobre el terreno antes de dictar sentencia también se aplicará a los magistrados de los tribunales administrativos y de las cámaras regionales de cuentas reclutados tras el INSP.

La promoción de las funciones operativas y la movilidad en la construcción de trayectorias profesionales se logra a través de canales legales y estatutarios, así la movilidad pasa a ser obligatoria para el ascenso de los administradores del Estado y se valora en el marco de las nuevas directrices de gestión interministerial(47).

Finalmente, el tercer eje se refiere al refuerzo de la dirección, el apoyo y la evaluación interdepartamentales de los cuadros superiores.

Este profundo cambio requiere de una dirección interministerial de la gestión de los recursos humanos y un mayor apoyo a los cuadros superiores, lo que se afronta a través de diversas herramientas introducidas en el marco de la reforma, en concreto, la creación de directrices de gestión interministeriales, que pretenden poner en práctica una verdadera lógica de recursos humanos y de gestión para los cuadros superiores a nivel del Estado(48); el desarrollo de evaluaciones colegiadas, fuera de la cadena jerárquica y realizadas en etapas clave de la carrera de un empleado, con el fin de orientarle y sugerirle un itinerario de formación o, si así lo desea, ayudarle en su transición profesional(49); reforzar la gestión interministerial y el apoyo personalizado a todos los cuadros superiores del Estado, gracias al papel central de la Délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE)(50); y, finalmente, el refuerzo del diálogo social con la creación de una sección especializada en "cuadros superiores" del Conseil supérieur de la fonction publique de l'État(51).

En definitiva, puede resumirse esta profunda reforma de la función pública superior francesa en siete puntos, a saber, apertura, transparencia y diversificación del reclutamiento para la alta función pública del Estado, trayectorias profesionales más diversificadas y, por tanto, más estimulantes, la promoción de una identidad común para los cuadros superiores del Estado con la creación de un cuerpo de administradores del Estado, el refuerzo de las trayectorias profesionales, la descompartimentación de la formación, la mejora de la remuneración consolidando las especificidades de las profesiones, y el apoyo reforzado para favorecer las transiciones profesionales de los trabajadores que lo deseen.

VI. LA APROBACIÓN DE LA LOI N.º 2023-623 DU 19 JUILLET 2023 VISANT À RENFORCER L’ACCÈS DES FEMMES AUX RESPONSABILITÉS DANS LA FONCTION PUBLIQUE

1. La situación de las mujeres en la alta función pública

Como puso de manifiesto el Haut Conseil à l’Égalité entre les femmes et les hommes francés en su Rapport annuel 2023 sur l’état des lieux du sexisme en France(52), con carácter general en Francia a pesar de los avances conseguidos sigue persistiendo el sexismo, frente a lo cual el citado órgano propone una serie de medidas, siguiendo el ejemplo para alguna de ellas, como expresamente dice, del modelo español. Un sexismo que, además, se ve incrementado en el mundo digital en el que vivimos, lo que acrecienta el problema y lo hace cada vez más preocupante(53). También indica la Cour des Comptes que no hay una política global y coordinada de igualdad entre mujeres y hombres(54).

Más concretamente, en el contexto expuesto de la profunda reforma operada en la función pública superior francesa, un último paso, por el momento, ha sido la aprobación en el mes de julio de la Loi nº 2023-623 du 19 juillet 2023, visant à renforcer l’accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique, con el objetivo principal de romper la “pared de cristal” y facilitar el acceso de las empleadas públicas a los puestos de la alta Administración pública.

Para ello la Ley eleva al 50% la cuota obligatoria de primeros nombramientos de mujeres para cargos superiores y puestos ejecutivos e introduce un índice de igualdad profesional en la función pública, incorporando de este modo parte de las recomendaciones sugeridas en el Rapport de la Délégation aux droits des femmes du Sénat publicado en junio de 2022 sobre el balance de la aplicación de la Ley “Sauvadet”(55), tras diez años de su aprobación.

Y es que como se afirma en el citado informe, a pesar de las medidas previas solo un tercio de los puestos de responsabilidad de la alta Administración pública están ocupados por mujeres. A efectos de revertir esta situación se proponen doce recomendaciones, que giran alrededor de tres grandes ejes.

Estos tres ámbitos se refieren a ampliar las obligaciones de paridad y reforzar su seguimiento y las sanciones en caso de incumplimiento; acompañar a las mujeres en su trayectoria profesional a largo plazo; y reforzar la movilización en torno a una política de igualdad profesional y salarial ambiciosa.

Respecto al contexto en que se aprueba esta norma, junto al panorama ya expuesto de la reforma de la alta función pública, cabe hacer referencia a la regulación de la igualdad entre hombres y mujeres en el ámbito del empleo público francés(56).

Así, cabe comenzar por recordar que el principio de igualdad de trato y la lucha contra la discriminación entre las y los funcionarios está consagrado desde 2001 en el artículo 6 bis (hoy derogado) de la Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, codificado desde 2021 en los artículos L. 131-2 y siguientes del Code général de la fonction publique.

De otro lado, como ya se ha dicho, tras la modificación de la Constitución el 23 de julio de 2008, el artículo 1 de la Constitución francesa establece que la ley promoverá la igualdad de acceso de mujeres y hombres a los mandatos electorales y a las funciones electivas, "así como a las responsabilidades profesionales y sociales". En consecuencia, el legislador puede "introducir cualquier medida destinada a garantizar la igualdad de acceso de mujeres y hombres a los mandatos electorales y a las funciones electivas, así como a las responsabilidades profesionales y sociales".

Esta evolución hizo posible la aprobación de la Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, denominada Ley “Sauvadet". En aplicación de esta Ley codificada actualmente en el artículo L. 132-5 del Code général de la fonction publique, los nombramientos para cargos superiores y puestos ejecutivos en la Administración pública deben incluir al menos un 40% de personas de cada sexo en cada año natural.

Las medidas referentes a estas cuestiones se recogen en el Capítulo II del Título III del Code général de la fonction publique, dedicado, en particular, a la Égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (arts. L132-1 a L132-11), donde se han codificado las previsiones de la citada Ley “Sauvadet”. Si bien, otros textos han enriquecido recientemente las disposiciones sobre paridad e igualdad profesional en la función pública, en particular, el acuerdo sobre igualdad profesional entre mujeres y hombres firmado el 30 de noviembre de 2018, la Ley de 6 de agosto de 2019 sobre la transformación de la función pública(57) y el acuerdo marco sobre la aplicación del teletrabajo en las tres administraciones públicas firmado el 13 de julio de 2021.

La mencionada Ley de 2012, entre otras previsiones, estableció la obligación a los empleadores de las tres ramas de la función pública de respetar una proporción mínima de cada sexo en los nombramientos por primera vez para casi 6.000 puestos de alta dirección y ejecutivos(58).

Esta proporción, fijada primero en el 20% en 2013 y 2014, luego en el 30% en 2015 y 2016, debía ser del 40% a partir de 2017. Estas obligaciones van acompañadas de sanciones económicas para los empleadores públicos que incumplan los objetivos fijados por la Ley. Desde 2017, el importe aplicado es de 90.000 euros por unidad incumplida.

En este sentido, la delegación se congratula de la introducción y la consecución de las cuotas Sauvadet. Así, desde 2020, se ha alcanzado la cuota del 40% de primeros nombramientos de mujeres en los tres niveles de la función pública. Sin embargo, lamenta que las mujeres solo ocupen todavía alrededor de un tercio de los cargos superiores de la función pública(59), cuando el objetivo último de este sistema debería ser aumentar el número de mujeres en estos puestos, es decir, actuar tanto sobre el stock como sobre el flujo(60).

A estos efectos, se proponen doce recomendaciones: fijar una cuota del 40% del sexo infrarrepresentado en la reserva de puestos de alta dirección y ejecutivos en la función pública; imponer una cuota del 50% para nuevos nombramientos del sexo infrarrepresentado; ampliar el ámbito de aplicación de la Ley Sauvadet a todos los puestos directivos y ejecutivos de la función pública; reforzar las sanciones económicas previstas por la ley para los empleadores del sector público que incumplan sus obligaciones conjuntas; desagregar las estadísticas publicadas sobre el cumplimiento de las obligaciones conjuntas por parte de los empleadores públicos para aumentar la transparencia; adelantar la publicación de las estadísticas sobre el cumplimiento de las obligaciones conjuntas por parte de los empleadores públicos, poniendo fin al desfase de dos años; reforzar la reserva de mujeres susceptibles de ocupar altos cargos directivos y ejecutivos en la función pública, en la fase inicial de contratación y en las distintas etapas de la carrera de los altos funcionarios; apoyar más la carrera profesional de las mujeres en la alta función pública; mejorar la transparencia de la gestión de los recursos humanos en la alta función pública, en particular en lo que respecta a los nombramientos para los puestos de mayor responsabilidad; reforzar las acciones concretas de los empleadores públicos en favor de la igualdad profesional, por ejemplo promoviendo una política de etiquetas de igualdad en todas las Administraciones; introducir un índice de igualdad profesional en el sector público, similar al que existe en el sector privado, con criterios e indicadores objetivos para medir el grado de implicación de los empleadores públicos en la aplicación de una política de igualdad profesional y de igualdad salarial; y, finalmente, desarrollar métodos de trabajo que favorezcan la conciliación de la vida laboral y familiar, en beneficio de todos, hombres y mujeres por igual.

En definitiva, se entiende que si bien la igualdad entre hombres y mujeres ha sido una de las principales preocupaciones de la presidencia quinquenal del Presidente de la República, y se han dado importantes pasos, a raíz del acuerdo de 30 de noviembre de 2018 sobre la igualdad profesional en la función pública, cuyas principales medidas se incluyeron en la Loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, y el plan interministerial 2023-2027 pour l’égalité entre les femmes et les hommes, ahora toca ir más lejos.

Este es el objetivo de la Ley aquí comentada, cuyo proyecto fue presentado en el Senado el 14 de noviembre de 2022 por los senadores Billon, Filleul y Vérien. Y es que la misma recoge en gran parte las recomendaciones formuladas en el informe de la Delegación del Senado para los derechos de la mujer, antes mencionado.

La ponente aboga por la lucha incansable contra la fatiga de género y señala que aumentar el acceso de las mujeres a los puestos superiores de la función pública es una triple necesidad: es un imperativo de igualdad profesional y de lucha contra la discriminación; los empresarios del sector público, que emplean actualmente a unos 5,7 millones de personas deben dar ejemplo en materia de igualdad profesional entre mujeres y hombres. En cualquier caso, el legislador no puede pedirles que hagan menos en este ámbito que el sector privado; y, por último, y esta es una dimensión que se olvida con demasiada frecuencia, la calidad de la toma de decisiones públicas. Así, en el sector privado, se han realizado numerosos estudios para evaluar los vínculos entre la diversidad de género y la productividad, y los resultados son unánimes: "cualquiera que sea el enfoque, la productividad de una empresa depende positivamente de un reparto equilibrado de la mano de obra entre los sexos"(61).

En definitiva, las cifras sobre las desigualdades entre mujeres y hombres en la función pública revelan que las desigualdades persisten, lo que justifica una legislación más proactiva(62).

Esta Ley se refiere específicamente a los puestos superiores y directivos de las tres ramas de la función pública, que están sujetos a la obligación de efectuar los primeros nombramientos sobre la base de la igualdad numérica establecida en el artículo L. 132-5 del Code général de la fonction publique(63).

Al respecto, cabe distinguir dos indicadores: la proporción de mujeres "recién nombradas" para estos puestos, comúnmente denominada "flujo"; y la proporción de mujeres que ocupan realmente estos puestos, comúnmente denominada, aunque la ponente desaprueba el término, "el stock".

En términos de mujeres nombradas por primera vez para estos puestos en los tres niveles de la función pública, la tasa de primeros nombramientos de mujeres aumentó alrededor de un punto cada año entre 2013 y 2020, pasando del 33% al 43%(64), aunque, como ya se ha indicado con ciertos altibajos.

En cuanto a la proporción de mujeres en estos puestos, en 2021 las mujeres ocuparon el 35% de los puestos directivos y ejecutivos en la función pública estatal, el 39% en la función pública regional y el 43% en la función pública hospitalaria. En 2015, esta tasa era del 26% en la función pública estatal, del 28% en la función pública regional y del 37% en la función pública hospitalaria.

Como consecuencia, la proporción de mujeres en puestos directivos y ejecutivos aumenta lentamente. Hasta la fecha, sigue siendo en gran medida insuficiente.

En cuanto a la brecha salarial, entre 2013 y 2020, la diferencia se redujo en unos 2 puntos, pero sigue siendo enorme, pasando del 13,9% al 11,8%. En 2020, el nivel salarial medio de las mujeres será de 2.270 euros, frente a los 2.573 euros de los hombres. En 2020, esta diferencia era del 13,8% en la función pública estatal, del 8,5% en la función pública local y del 19,1% en la función pública hospitalaria(65).

Para un mismo perfil (edad, titulación, estatuto, horario de trabajo y tipo de empleador), las mujeres ganan de media un 2,9% menos que los hombres en la función pública estatal, un 5,1% menos en la función pública local y un 3,4% menos en la función pública hospitalaria. Las razones de estas diferencias son múltiples. En la función pública estatal, por ejemplo, se produce un efecto de "segregación corporal", así, para una misma categoría jerárquica, las mujeres suelen estar sobrerrepresentadas en los puestos peor remunerados (administrativos, docentes, asistentes sociales, etc.). En nueve ministerios, este efecto explica al menos dos tercios de las diferencias salariales observadas.

2. Las dos principales medidas de la nueva Ley

Ante esta situación, la nueva Ley, aprobada en julio del pasado 2023, afronta el reto de acelerar la feminización de la alta administración pública, y para ello aumenta al 50% la cuota obligatoria para las mujeres que son nombradas por primera vez para puestos superiores y directivos y establece un índice de igualdad profesional en la función pública.

De este modo, la norma refleja parte de las recomendaciones del informe de la delegación del Senado para los derechos de las mujeres(66), publicado en junio de 2022, sobre la evaluación de la aplicación de la ley "Sauvadet", diez años después de su aprobación, al que ya se ha hecho referencia.

Este nuevo impulso de la igualdad entre mujeres y hombres en la alta función pública se centra en dos medidas principalmente. Los nombramientos más equilibrados en cargos públicos superiores y la introducción de un índice de igualdad profesional en la función pública.

A) Mayor equilibrio en los nombramientos de puestos en la alta Administración pública

Por lo que se refiere al primer aspecto, es decir, un equilibrio mayor en los puestos superiores de la Administración pública, la Ley eleva del 40% al 50% la tasa mínima de personas de cada sexo para ocupar por primera vez puestos de categoría superior y dirigentes de la Administración pública.

Esta medida debe aplicarse a partir del 1 de enero de 2026 en las Administraciones estatales y hospitalarias, en 2026 y 2028 en las Administraciones locales, durante la próxima renovación de las asambleas deliberativas de municipios e intermunicipalidades y regiones y departamentos.

El texto también suprime, a partir de 2027, la exención de sanciones pecuniarias prevista en caso de incumplimiento de la obligación de nombramientos equilibrados.

De este modo, para las Administraciones "empezando por la más baja" en términos de paridad, se fijan objetivos intermedios hasta la cuota del 50%. Por lo tanto, los empleadores estatales y hospitalarios para los que los nombramientos "afectaron a menos del 40% de las personas del mismo sexo en promedio para el período de 2020 a 2022" deben dar un primer paso, el de alcanzar un aumento de tres puntos para 2026, luego cada tres años hasta alcanzar el objetivo del 50%.

En la tramitación de la Ley los senadores complementaron el requisito de nombramientos equilibrados por primera vez con la introducción de una cuota de "stock". Así, a partir de 2027, las Administraciones tendrán que cumplir con una tasa mínima del 40% de personas de cada sexo en puestos directivos y directivos.

Las Administraciones tienen tres años para cumplir y de no hacerlo se impondrá una sanción económica, que se publicará en la página web del Ministère de la fonction publique.

Para tener en cuenta situaciones específicas, las Administraciones que aún están demasiado lejos del objetivo deben aumentar en tres puntos porcentuales de aquí a 2027, y luego cada tres años hasta alcanzar el objetivo del 40 % de puestos de trabajo. En la actualidad, casi tres de cada cuatro puestos de responsabilidad están ocupados por hombres, mientras que más del 60% de la Administración pública está feminizada.

De otro lado, el alcance de los puestos de trabajo cubiertos por el cupo para nombramientos equilibrados por primera vez se ha ampliado. De un lado, en la Administración pública hospitalaria se extiende a los jefes de departamento y jefes de centro en hospitales; de otra parte, en la Administración pública del Estado, con el fin de someter a más instituciones públicas a esta obligación.

Además, los parlamentarios introdujeron una cuota del 50% de personas de cada sexo para los nombramientos en cargos ministeriales y en la Presidencia de la República. Estos puestos serán fijados por Decreto y está previsto que la obligación comience el 1 de enero de 2026. Los gabinetes ministeriales y de la Presidencia de la República deberán publicar cada año en su sitio web el número de mujeres y hombres nombrados para estos cargos, bajo pena de sanción económica. En la actualidad, el 41% del personal de las oficinas ministeriales son mujeres y la Presidencia de la República tiene dos mujeres por cada once hombres.

Además, se consagra el principio de igualdad de acceso de mujeres y hombres a determinados puestos en las jurisdicciones financieros y administrativos(67).

B) Un índice de igualdad profesional en la función pública

La otra gran medida entorno a la cual pivota la Ley comentada es que la misma establece, siguiendo el modelo del sector privado, un índice de igualdad profesional entre hombres y mujeres en la Administración pública.

En concreto, las Administraciones de más de 50 empleados tendrán que publicar anualmente en sus páginas web indicadores sobre la brecha salarial entre mujeres y hombres y las acciones puestas en marcha para eliminarla. Como ejercicio de rendición de cuentas estas cifras se harán públicas en la página web del Ministère de la fonction publique.

Si estas cifras caen por debajo de la meta definida por decreto, se establecerán y publicarán objetivos de progreso para cada uno de estos indicadores. Los empleadores tendrán entonces tres años para cumplir este objetivo. De no hacerlo, se puede incurrir en una sanción económica de hasta el 1% de la nómina.

Las Administraciones del Estado se verán afectadas por estas obligaciones a partir de finales de 2023, mientras que los empleadores hospitalarios y territoriales (municipios e intermunicipales con 40.000 habitantes o más) antes del 30 de septiembre de 2024.

Del mismo modo, los empleadores públicos tendrán que publicar anualmente el número de mujeres y hombres que ocupan por primera vez puestos de responsabilidad y la proporción de mujeres y hombres que ocupan puestos de categoría superior.

Por último, los municipios e intermunicipalidades con más de 40.000 habitantes (frente a los 80.000 actuales) deben publicar los diez salarios más altos de sus empleados, y el número de mujeres y hombres entre ellos.

VII. EL ANTEPROYECTO DE LEY ORGÁNICA ESPAÑOLA DE REPRESENTACIÓN PARITARIA DE MUJERES Y HOMBRES EN ÓRGANOS DE DECISIÓN

Muy brevemente, cabe indicar la reforma que al respecto de las Administraciones públicas se prevé introducir en el Anteproyecto de Ley Orgánica de representación paritaria de mujeres y hombres en órganos de decisión, que se ha vuelto a presentar el pasado 5 de diciembre de 2023, tras las elecciones generales y la formación de Gobierno.

Este anteproyecto tiene por objetivo principal transponer la citada Directiva (UE) 2022/2381 del Parlamento europeo y del Consejo, de 23 de noviembre de 2022, relativa a un mejor equilibrio de género entre los administradores de las sociedades cotizadas y a medidas conexa, y a pesar de que la misma va dirigida principalmente a esas sociedades, con ocasión de su trasposición, el citado anteproyecto introduce una modificación en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en relación con esta cuestión.

En particular, como se explica en la Exposición de motivos, el Capítulo III, compuesto por el artículo tercero, modifica la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dando nueva redacción al apartado 1 del artículo 54 y añadiendo dos nuevos artículos, el 55 bis y el 84 bis, a fin de garantizar la presencia equilibrada de mujeres y hombres en los nombramientos y designaciones de los órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado, así como en el personal de alta dirección de las entidades del sector público institucional estatal.

Y es que, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, si bien definió los órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado en su artículo 55, así como la tipología de las entidades del sector público institucional estatal en su artículo 84, no recogió esta exigencia de presencia equilibrada, prevista en el mencionado artículo 52 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, en su articulado ni la extendió a los órganos superiores.

En la Exposición de motivos, explica que, pese a la evolución positiva en la presencia de las mujeres en estos ámbitos, y representando las mujeres más del 57 % por ciento del total del personal público, siguen existiendo barreras que es necesario superar, de modo que el logro de la presencia equilibrada en el nombramiento de los órganos superiores y directivos debe ser una prioridad para que las mujeres estén presentes en la toma de decisiones. Por ello, se torna imprescindible abordar la modificación de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, tanto en sus principios básicos de funcionamiento como en su articulado, para garantizar que la presencia equilibrada de mujeres y hombres en todo el sector público sea real y efectiva, también en sus órganos decisorios.

A tal fin, se modifica la citada Ley, al objeto de garantizar el principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres en los nombramientos y designaciones de las personas titulares de los órganos superiores y directivos y en el personal de alta dirección de las entidades del sector público institucional estatal, incluyendo expresamente el nombramiento de las personas titulares de las Secretarías de Estado, así como a las personas que ocupen puestos de máxima responsabilidad, tengan contratos de alta dirección o formen parte de los órganos colegiados de gobierno del sector público estatal. Además, se concreta el ámbito en el que deberá cumplirse el principio: por departamento ministerial y por entidad del sector público.

Así, se refuerza la presencia equilibrada en los órganos de decisión de la Administración General del Estado y su sector público, de tal forma que las políticas públicas de cualquier ámbito se ideen, formulen e implementen en ámbitos que respeten dicho principio y tengan en cuenta la perspectiva de género para asegurar con ello una acción pública más eficaz y eficiente, que garantice la igualdad de mujeres y hombres.

VIII. CONCLUSIONES

Tras todo lo dicho solo resta concluir que, en Francia, como en otros países, dentro de los cuales España no es una excepción, a pesar de los importantes pasos que se han dado en la igualdad de género en las diversas esferas de la vida, y aunque es cierto que se han producido avances importantes, sin embargo, no se ha logrado aún alcanzar la plenitud en un objetivo que, como este, resulta esencial en un Estado social y democrático de Derecho.

Uno de esos ámbitos en los que la realidad aún dista de ser igualitaria, es la alta función pública, debido a los efectos de lo conocido como “pared de cristal”. Para combatir esta situación Francia ha aprobado en julio de 2023 la Loi no 2023-623 du 19 juillet 2023 visant à renforcer l’accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique, que supone, de otro lado, un último paso también en la importante reforma que en este país se ha llevado a cabo respecto a la función pública en general y, muy en particular, estos últimos meses, en la función pública superior.

Habrá que esperar a conocer los efectos de todas estas medidas, como también, el paso de la ENA al INSP, para comprobar si el país vecino ha alcanzado la necesaria adecuación al nuevo contexto de la función pública y si en ello se ha logrado que la igualdad adquiera el peso que, valor esencial, le corresponde.

IX. BIBLIOGRAFÍA

BARADJI E., DOROTHÉE O. ET POULIQUEN E., “ L'encadrement supérieur et dirigeant dans les trois versants de la fonction publique ”, Point stat , n° 17, 2015.

BARRÈRE UNZUETA Mª. A., Discriminación, Derecho antidiscriminatorio y acción positiva a favor de las mujeres, Civitas, Madrid, 1997.

“Ciudadanía europea e igualdad de género”, Revista Vasca de Administración Pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria, nº 66, 2003.

BERENI L. et REVILLARD A., “ Un << mal nécessaire >> ? Les hauts fonctionnaires et les quotas ”, Travail, genre et sociétés, n° 34, 2/2015.

BOYER B., Les femmes et la haute fonction publique, LGDJ, Paris, 2013.

BUI-XUAN O., “ L'égalité professionnelle entre hommes et femmes dans la fonction publique. Une révolution manquée ? ”, L'Actualité juridique. Droit administratif (AJDA), n° 20, 2012, 11 juin,, pp. 1100-1106.

BUSTELO RUESTA Mª. y LOMBARDO E. (Coords.), Políticas de igualdad en España y en Europa: afinando la mirada, Cátedra, Madrid, 2007.

CAUDEN J., “ Faut-il instaurer une discrimination positive en faveur des femmes dans la fonction publique ? ”, Les Cahiers de la fonction publique et de l'administration, n° 309, 2011, mars.

CONSEIL D’ÉTAT, La citoyenneté. Être (un) citoyen aujourd’hui, La Documentation Française, Paris, 2018.

CORCHETE MARTÍN Mª J., “Algunos apuntes sobre la igualdad en la Constitución Española y su situación sobre la mujer”, en GONZÁLEZ BUSTOS Mª. A. (Coord.) La mujer ante el ordenamiento jurídico: soluciones a realidades de género, Atelier, Barcelona, 2009.

Cour des Comptes, La politique d’égalité entre les femmes et les hommes menée par l’état. Des avancées limitées par rapport aux objectifs fixes, Rapport public thématique, septembre 2023.

- La Loi de transformation de la fonction publique : bilan d’étape, Rapport public thématique, novembre 2023.

CRUZ VILLALÓN J. y otros, La igualdad de trato en el Derecho Comunitario Europeo, Aranzadi, Pamplona, 1997.

EDEL F., “ Les instruments juridiques de l'égal accès des femmes et des hommes aux emplois publics : depuis le droit à l'égalité jusqu'aux politiques d'égalité ”, Revue française d’administration publique, n° 145, 2013.

FAVIER E., Enarques et femmes. Le genre dans la haute fonction publique, École des Hautes Études en Sciences Sociales, Centre Maurice Halbwachs, 2020.

FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ D., “El principio de igualdad entre hombres y mujeres en la Unión Europea”, en REGUERO CELADA J. y GARCÍA TRASCASAS A. (Coords.) Hacia la igualdad efectiva entre hombres y mujeres (Estudios), Comares, Granada.

FERNANDO PABLO M., “Sobre la equidad de género en un régimen de Derecho Administrativo. A propósito de la Ley Orgánica 3/2007”, en REGUERO CELADA J. Y GARCÍA TRASCASAS A. (Coords.) Hacia la igualdad efectiva entre hombres y mujeres (Estudios), Comares, Granada.

FLECHA ANDRÉS J-R., Los derechos de la mujer, Universidad Pontificia de Salamanca-Instituto de Estudios Europeos y Derechos Humanos, Salamanca, 2003.

FORT F-X., “ De l'égalité à la parité dans l'accès à la fonction publique”, L'Actualité juridique. Droit administratif, n° 22, 2009, 22 juin.

GARCÍA DE ENTERRÍA, entre otras obras, en La lengua de los Derechos. La formación del Derecho Público Europeo tras la Revolución Francesa, 2ª ed., Civitas, Madrid, 2001.

GILLE B., “ Le féminisation de la haute fonction publique : sens, enjeux et perspectives ”, L’ENA hors les murs, nº 513, mars 2022.

GONZÁLEZ BUSTOS Mª. A. (Coord.) La mujer ante el ordenamiento jurídico: soluciones a realidades de género, Atelier, Barcelona, 2009.

GURRERA ROIG, M. (1998) “Discriminación”, en BALADO M. y GARCÍA REGUEIRO, J. A., La Declaración Universal de los Derechos Humanos en su 50 aniversario, Bosch, Barcelona.

LOMBARDO E., La europeización de la política española de igualdad de género, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2004.

LORENZO RODRÍGUEZ-ARMAS M., “La igualdad real y efectiva desde la perspectiva de género en la jurisprudencia del tribunal constitucional federal alemán y el tribunal constitucional español”, Anuario jurídico y económico escurialense, núm. 40, 2007.

MARRY C., BERENI L., JACQUEMART A. et al., Le plafond de verre et l'Etat : la construction des inégalités de genre dans la fonction publique, A. Colin, Paris, 2017.

MARTÍN HERNÁNDEZ Mª. L., “La política comunitaria sobre igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el ámbito del empleo y la ocupación. Recepción en la Ley de Igualdad”, en REGUERO CELADA J. y GARCÍA TRASCASAS A. (Coords.) Hacia la igualdad efectiva entre hombres y mujeres (Estudios), Comares, Granada.

MARTÍNEZ ALARCÓN Mª L., “La Ley Orgánica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres y la sentencia del Tribunal Constitucional 12/2008, de 29 de enero”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 22, 2008.

MARTÍNEZ-CARRASCO PIGNATELLI C., “Igualdad de género y paridad democrática. Cuotas electorales: imposición por ley o libertad de partidos”, Revista General de Derecho Administrativo, nº 6, 2004.

McGRUDDEN CH., Anti-Discrimination Law, Aldershot, Darmouth, 1991.

MENÉNDEZ SEBASTIÁN E. Mª., La Administración promotora de la igualdad de género, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2012.

La Administración al servicio de la justicia social, Iustel, Madrid, 2016.

From bureaucracy to artificial intelligence: the tension between effectiveness and guarantees, Cedam, Milán, 2023.

MENÉNDEZ SEBASTIÁN E. Mª. y BALLINA DÍAZ J., Sostenibilidad social y ciudadanía administrativa digital, REUS, Madrid, 2022.

MONIOLLE C., “ L'évolution de la distinction hommes-femmes en droit de la fonction publique ”, L' Actualité juridique. Fonctions publiques, n° 1, 2013, janvier-février.

MONOD M., “ Les femmes dans l'administration en 2050 ”, Revue administrative, n° 380, 2011, mars-avril.

NUÑO GÓMEZ L., “Análisis comparado del tratamiento de la conciliación de la vida familiar y laboral en los países de la Unión Europea”, Revista General de Derecho Público Comparado, núm.6, 2010.

PALOMEQUE LÓPEZ M. C., “El derecho de las mujeres a la igualdad efectiva (Consideración general acerca de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres)”, en REGUERO CELADA J. y GARCÍA TRASCASAS A. (Coords.) Hacia la igualdad efectiva entre hombres y mujeres (Estudios), Comares, Granada.

ROSENFELD M., Affirmative Action and Justic: A Philosophical and Constitucional Inquiry, Yale University Press, New Haven and London, 1991.

ROUBAN L., “ La place des femmes dans les élites administratives ”, Revue française d’administration publique, nº 145, 2013.

SAVIGNAC J-C., “ La loi qui lutte contre la précarité et les discriminations dans la fonction publique ”, Les Cahiers de la fonction publique et de l'administration , n° 319, 2012, février.

SCHNAPPER D., Quést-ce que la citoyenneté ?, Folio actuel, nº 75, Gallimard, Paris, 2000.

La citoyenneté à l'épreuve. La démocratie et les juifs, Gallimard, Collection NRF Essais, Paris, 2018.

VV. AA., Mujer y Constitución en España, Instituto de la Mujer, Madrid, 2000.

ZOCO ZABALA C., “Igualdad de género en la nueva normativa nacional y estatutaria a la luz de las innovaciones del ordenamiento comunitario”, Revista Aragonesa de Administración Pública, nº 30, 2007.

NOTAS:

(1). Este trabajo es parte del proyecto “Digital citizenship: administrative implications” TED2021-129283B-I00, financiado por MCIN/AEI/10.13039/501100011033 y la Unión Europea NextGeneration EU/PRTR, y el proyecto de I+D+i PID2020-118499GB-C33, financiado por MCIN/ AEI/10.13039/501100011033/ “FEDER Una manera de hacer Europa”; PID2021-126784NB-I00.

(2). GILLE B., “ Le féminisation de la haute fonction publique : sens, enjeux et perspectives ”, L’ENA hors les murs, nº 513, mars 2022, p. 25.

(3). Respecto a la evolución de las medidas en materia de igualdad de género en Francia, véase, entre otros, el trabajo de EDEL F., “ Les instruments juridiques de l'égal accès des femmes et des hommes aux emplois publics : depuis le droit à l'égalité jusqu'aux politiques d'égalité ”, Revue française d’administration publique, n° 145, 2013, pp. 109-135, en el que se recorre la historia de las distintas medidas que, desde la posguerra, han tenido como objetivo directo y explícito combatir las desigualdades entre hombres y mujeres en el acceso a los empleos públicos, y presenta las principales cuestiones en juego. Así, el autor, distinguen dos grandes etapas, que corresponden a dos tipos de medidas muy específicas: a partir de 1945, la lucha contra la desigualdad de derecho, mediante la garantía jurisdiccional del derecho individual a la igualdad de trato entre hombres y mujeres, que sanciona principalmente la discriminación directa, pero también la indirecta de forma aún embrionaria; después, a partir de los años 2000, la lucha contra la desigualdad de hecho, mediante la aplicación de políticas públicas de igualdad de género, inicialmente no vinculantes, pero también ineficaces, para luego, en una segunda fase, recurrir a las acciones positivas.

(4). Y es que como ha indicado, ROUBAN L., “ La place des femmes dans les élites administratives ”, Revue française d’administration publique, nº 145, 2013, p.260, la posición de la mujer en la élite administrativa francesa ha estado eclipsada durante mucho tiempo por otras cuestiones relacionadas con la selección social y la formación de los altos funcionarios. Sin embargo, la discriminación de género está muy extendida en Francia y no fue hasta la década de 1990 cuando surgió como un verdadero tema de preocupación para los poderes públicos. Aunque se han hecho algunos progresos desde la década de 2000, en particular mediante cambios en el marco jurídico, la igualdad entre mujeres y hombres en la alta función pública está lejos de alcanzarse.

(5). En concreto, por la Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

(6). Véase lo dicho en MENÉNDEZ SEBASTIÁN E. Mª., La Administración al servicio de la justicia social, Iustel, Madrid, 2016.

(7). En cuanto a la mujer en la Constitución Española véase, entre otros, VV. AA., Mujer y Constitución en España, Instituto de la Mujer, Madrid, 2000.

(8). A este respecto destaca el propio art. 12 de la LOI, que lleva por título “Tutela judicial efectiva”.

(9). Véase lo dicho en MENÉNDEZ SEBASTIÁN E. Mª., La Administración promotora de la igualdad de género, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2012.

(10). MENÉNDEZ SEBASTIÁN E. Mª. y BALLINA DÍAZ J., Sostenibilidad social y ciudadanía administrativa digital, REUS, Madrid, 2022.

(11). CONSEIL D’ÉTAT, La citoyenneté. Être (un) citoyen aujourd’hui, La Documentation Française, Paris, 2018.

(12). A este respecto, véanse varias obras de la citada autora, entre otras, Quést-ce que la citoyenneté ?, Folio actuel, núm. 75, Gallimard, Paris, 2000; o La citoyenneté à l'épreuve. La démocratie et les juifs, Gallimard, Collection NRF Essais, Paris, 2018.

(13). Respecto a lo que son estas medidas véase MARTÍNEZ ALARCÓN Mª L., “La Ley Orgánica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres y la sentencia del Tribunal Constitucional 12/2008, de 29 de enero”, Teoría y Realidad Constitucional, nº 22, 2008, pp. 609-610.

(14). El tema de las cuotas electorales ha sido analizado, entre otros trabajos, en MARTÍNEZ-CARRASCO PIGNATELLI C., “Igualdad de género y paridad democrática. Cuotas electorales: imposición por ley o libertad de partidos”, Revista General de Derecho Administrativo, nº 6, 2004.

(15). En cuanto a la normativa concreta en la materia, aprobada en Francia en aquella etapa, destacan las siguientes normas: Loi n° 2008-175 du 26 février 2008 facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général; Loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives; Loi n° 2006-340 du 23 mars 2006 relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes; Loi nº 2001-397 du 9 mai 2001 relative à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes; Loi nº 99-585 du 12 juillet 1999 tendant à la création de délégations parlementaires aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes; Loi constitutionnelle nº 99-569 du 8 juillet 1999 relative à l'égalité entre les femmes et les hommes; Décret n° 2009-899 du 24 juillet 2009 modifiant la composition et le fonctionnement de l'Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes; la Loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes ; la Loi du 12 mars 2012 sur la précarité dans la fonction publique comporte un volet sur l’égalité hommes-femmes, cuyo artículo 56 prevé la instauración progresiva hasta 2018 de una cuota del 40 % de mujeres entre los altos funcionarios cada año; el Décret n° 2014-1747 du 30 décembre 2014 que modificó el décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l'encadrement supérieur de la fonction publique; el Décret 2013 – 1313 du 27 décembre 2013 relatif au rapport annuel sur l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique; el Décret n° 2013-908 du 10 octobre 2013 relatif aux modalités de désignation des membres des jurys et des comités de sélection pour le recrutement et la promotion des fonctionnaires relevant de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière; la Circulaire de 22 décembre 2016 relative à la politique d'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique; la Circulaire du 11 avril 2016 relative à l’application du décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 modifié relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l’encadrement supérieur de la fonction publique; la Circulaire du 4 mars SE1 2014 relative à la lutte contre le harcèlement dans la fonction publique; la Circulaire du 23 août 2012 relative à la mise en uvre de la politique interministérielle en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes ; la o la Circulaire du 8 juillet 2013 Mise en uvre du protocole d’accord du 8 mars 2013 relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique.

(16). En efecto, en otros países, como Francia e Italia, se entendió por el garante de la Constitución que la introducción de tales medidas, podían ser necesarias para conseguir la igualdad sustancial, pero igualmente se estimó que chocaba con la norma suprema, siendo necesaria su reforma, como así se hizo, para dar cabida a estas previsiones. A este respecto, destaca la Decisión del Consejo Constitucional Francés nº 82-146 de 18 de noviembre de 1982, o la nº 98-407, de 14 de enero de 1999, apreciándose el cambio o evolución en la Decesión nº 2000-429, de 30 de mayo de 2000, en que estima que las reglas obligatorias relativas a la presencia de candidatos de cada sexo en la composición de las candidaturas a las elecciones encajan en las que pueden ser adoptadas por el legislador en aplicación de las nuevas disposiciones del art. 3 de la Constitución. De forma similar se produce este cambio en Italia, donde la sentencia 422/1995 de la Corte Constitucional considera que la exigencia de cuotas por la Ley 125/1991 no podía ampararse en el texto entonces vigente de la Constitución Italiana y, en particular, en su art. 51, ni en la igualdad sustancial del art. 3; siendo posteriormente modificado dicho art. 51 en cuanto a la igualdad en el acceso a los cargos públicos para especificar que el legislador puede introducir medidas que contribuyan a la esencial igualdad en el ejercicio de ese derecho. En relación con ello se comparte la idea de FERNANDO PABLO M., “Sobre la equidad de género en un régimen de Derecho Administrativo. A propósito de la Ley Orgánica 3/2007”, en REGUERO CELADA J. Y GARCÍA TRASCASAS A. (Coords.) Hacia la igualdad efectiva entre hombres y mujeres (Estudios), Comares, Granada, p.16, de que tales medidas en todo caso han de ser necesariamente de carácter transitorio, como por otra parte exige el propio art. 11 de la LOI a toda acción positiva.

(17). Como han entendido la doctrina y la jurisprudencia, por ejemplo, la STC 12/2008. Valga mencionar, entre otros, CORCHETE MARTÍN Mª J., “Algunos apuntes sobre la igualdad en la Constitución Española y su situación sobre la mujer”, en GONZÁLEZ BUSTOS Mª. A. (Coord.) La mujer ante el ordenamiento jurídico: soluciones a realidades de género, Atelier, Barcelona, 2009, p. 66; o LORENZO RODRÍGUEZ-ARMAS M., “La igualdad real y efectiva desde la perspectiva de género en la jurisprudencia del tribunal constitucional federal alemán y el tribunal constitucional español”, Anuario jurídico y económico escurialense, nº 40, 2007, pp. 181-194.

(18). ROSENFELD M., Affirmative Action and Justic: A Philosophical and Constitucional Inquiry, Yale University Press, New Haven and London, 1991.

(19). McGRUDDEN CH., Anti-Discrimination Law, Aldershot, Darmouth, 1991, p. xxi.

(20). Como se verá más adelante, también es en el ámbito laboral en que se comienzan a adoptar medidas en el contexto europeo.

(21). BARRÈRE UNZUETA Mª. A., Discriminación, Derecho antidiscriminatorio y acción positiva a favor de las mujeres, Civitas, Madrid, 1997, p.35.

(22). FLECHA ANDRÉS J-R., Los derechos de la mujer, Universidad Pontificia de Salamanca-Instituto de Estudios Europeos y Derechos Humanos, Salamanca, 2003, pp. 20-21.

(23). En torno a este término, véase también BARRÈRE UNZUETA Mª. A., “Ciudadanía europea e igualdad de género”, Revista Vasca de Administración Pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria, nº 66, 2003, pp. 47-66.

(24). Tal y como subraya GURRERA ROIG, M. (1998) “Discriminación”, en BALADO M. y GARCÍA REGUEIRO, J. A., La Declaración Universal de los Derechos Humanos en su 50 aniversario, Bosch, Barcelona, p. 445.

(25). Sin duda, esta idea ha sido enfatizada por el Prof. GARCÍA DE ENTERRÍA, entre otras obras, en La lengua de los Derechos. La formación del Derecho Público Europeo tras la Revolución Francesa, 2ª ed., Civitas, Madrid, 2001.

(26). Dicho precepto establecía lo siguiente: “La ley es la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboración, personalmente o por medio de sus representantes. Debe ser la misma para todos, ya sea que proteja o que sancione. Como todos los ciudadanos son iguales ante ella, todos son igualmente admisibles en toda dignidad, cargo o empleo públicos, según sus capacidades y sin otra distinción que la de sus virtudes y sus talentos”.

(27). Así, señala FERNANDO PABLO M., “Sobre la equidad de género en un régimen de Derecho Administrativo. A propósito de la Ley Orgánica 3/2007”, op. cit., p.13, que el modelo de Derecho público occidental se asienta sobre una concepción de la sociedad y del individuo que permanece, a fecha de hoy, como una de las señas de identidad de esta cultura, pudiendo tomarse como acta de nacimiento y expresión sucinta de aquella concepción la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano y su art. 6.

(28). MARTÍNEZ ALARCÓN Mª L., “La Ley Orgánica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres y la sentencia del tribunal Constitucional 12/2008, de 29 de enero”, op. cit., pp. 609-610.

(29). Cuyo texto se publicó en el DOCE de 14 de diciembre de 2007.

(30). En relación con la normativa europea, véanse, entre otros, FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ D., “El principio de igualdad entre hombres y mujeres en la Unión Europea”, en REGUERO CELADA J. y GARCÍA TRASCASAS A. (Coords.) Hacia la igualdad efectiva entre hombres y mujeres (Estudios), Comares, Granada, p. 29 y siguientes; LOMBARDO E., La europeización de la política española de igualdad de género, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2004; CRUZ VILLALÓN J. y otros, La igualdad de trato en el Derecho Comunitario Europeo, Aranzadi, Pamplona, 1997; ZOCO ZABALA C., “Igualdad de género en la nueva normativa nacional y estatutaria a la luz de las innovaciones del ordenamiento comunitario”, Revista Aragonesa de Administración Pública, nº 30, 2007, pp. 209-260; BUSTELO RUESTA Mª. y LOMBARDO E. (Coords.), Políticas de igualdad en España y en Europa: afinando la mirada, Cátedra, Madrid, 2007, etc.

(31). En relación precisamente con la política europea a este respecto véase, entre otros, MARTÍN HERNÁNDEZ Mª. L., “La política comunitaria sobre igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el ámbito del empleo y la ocupación. Recepción en la Ley de Igualdad”, en REGUERO CELADA J. y GARCÍA TRASCASAS A. (Coords.) Hacia la igualdad efectiva entre hombres y mujeres (Estudios), Comares, Granada, pp.81-144.

(32). Esta Directiva refundió en un único texto las Directivas 76/207, la 75/117, la 86/378 y la 97/80.

(33). Como ha señalado, FLECHA ANDRÉS J-R. (Coord.), Los derechos de la mujer, op. cit., p.25.

(34). PALOMEQUE LÓPEZ M. C., “El derecho de las mujeres a la igualdad efectiva (Consideración general acerca de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres)”, en REGUERO CELADA J. y GARCÍA TRASCASAS A. (Coords.) Hacia la igualdad efectiva entre hombres y mujeres (Estudios), Comares, Granada, p. 3.

(35). NUÑO GÓMEZ L., “Análisis comparado del tratamiento de la conciliación de la vida familiar y laboral en los países de la Unión Europea”, Revista General de Derecho Público Comparado, nº 6, 2010, p. 1.

(36). Que por primera vez prevé la obligatoriedad y remuneración de los permisos de maternidad.

(37). Entre las normas a tener en consideración al respecto, cabe citar, el Décret n° 2022-1452 du 23 novembre 2022 modifiant le statut particulier du corps des administrateurs de l'État; el Décret n° 2022-1453 du 23 novembre 2022 relatif aux conditions de classement, d'avancement et de rémunération applicables à certains emplois supérieurs de la fonction publique de l'État; el Décret n° 2022-1454 du 23 novembre 2022 portant diverses dispositions relatives à l'échelonnement indiciaire applicable à l'encadrement supérieur de l'État; el Décret n° 2022-1455 du 23 novembre 2022 portant diverses dispositions applicables à certains emplois supérieurs de la fonction publique de l'État; el Arrêté du 23 novembre 2022 pris pour l'application au corps des administrateurs de l'État des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État; el Arrêté du 23 novembre 2022 pris pour l'application à certains emplois supérieurs de la fonction publique de l'État des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État; o el Arrêté du 23 novembre 2022 relatif à la répartition par niveaux des emplois relevant du décret n° 2022-1453 du 23 novembre 2022 relatif aux conditions de classement, d'avancement et de rémunération applicables à certains emplois supérieurs de la fonction publique de l'État; además de la más reciente Loi no 2023-623 du 19 juillet 2023 visant à renforcer l’accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique.

(38). Para afrontar la reforma se encuestó a los empleadores y altos directivos de la Administración pública estatal, en el marco de una consulta realizada entre el 27 de mayo y el 18 de junio de 2021, para conocer sus expectativas sobre la reforma. Participaron más de 7.300 altos ejecutivos de la Administración pública. Las expectativas de mejorar el funcionamiento de la Administración se refieren principalmente a la mejora de la gestión de los recursos humanos, la adaptación del funcionamiento de la Administración y la adquisición de una visión estratégica a largo plazo. Los directivos recomiendan fomentar la movilidad, reforzando el apoyo profesional y extraprofesional, mejorando la transparencia de las ofertas de empleo, creando trayectorias profesionales estándar y mejorando el reconocimiento y la valoración de la movilidad.

(39). Fue en la Convention managériale de l’État de 8 de abril de 2021, donde se fijaron las bases de la futura reforma de la función pública superior. Y tras una consulta con 7.300 altos funcionarios públicos y numerosos talleres y grupos de trabajo, la Ordonnance du 2 juin 2021 portant la réforme de l’encadrement supérieur de l’État, estableció el marco para una renovación en profundidad de la formación, el acceso a los puestos de trabajo y las trayectorias profesionales de los altos funcionarios.

(40). Precisamente respecto a la mujeres en la ENA, resulta especialmente interesante la tesis de FAVIER E., Enarques et femmes. Le genre dans la haute fonction publique, École des Hautes Études en Sciences Sociales, Centre Maurice Halbwachs, 2020.

(41). A todo lo cual ya me he referido en MENÉNDEZ SEBASTIÁN E. Mª., From bureaucracy to artificial intelligence: the tension between effectiveness and guarantees, Cedam, Milán, 2023.

(42). El programa Talentueuses está destinado a mujeres que hayan construido una trayectoria profesional que les permita aspirar a puestos directivos en la función pública en un futuro próximo. En concreto, se dirige a las mujeres que cumplen las condiciones estatutarias para ser destinadas en un plazo de 6 a 18 meses a un puesto funcional como los regulados por el Décret n° 2022-1453 du 23 novembre 2022 relatif aux conditions de classement, d'avancement et de rémunération applicables à certains emplois supérieurs de la fonction publique de l'Etat y enumerados en el anexo I de la circulaire du 28 avril 2023. Para la función pública hospitalaria, el programa se dirige a las directoras de hospital que aspiran a ocupar la dirección de un hospital o un puesto funcional (directora o subdirectora) en un plazo de 6 a 18 meses y que reúnen las condiciones estatutarias para acceder a este puesto (condiciones establecidas en los artículos 6 y 7 del Décret n° 2020-959 du 31 juillet 2020 relatif aux emplois supérieurs de la fonction publique hospitalière). Y para la función pública local y regional, el programa se dirige a las funcionarias de alto nivel que tengan previsto ocupar, en los próximos 6 a 18 meses, un puesto de alta dirección en una entidad local o institución de más de 80.000 habitantes y que reúnan las condiciones estatutarias para ello (condiciones establecidas en el artículo 6 del Décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés). El objetivo de este amplio programa es reforzar y enriquecer los puntos fuertes de las participantes para que puedan seguir una carrera profesional de éxito. Implica una inversión sustancial por parte de todas las participantes, y les dará la oportunidad, a lo largo del curso, de desarrollar su autoconocimiento (puntos fuertes y débiles, inteligencia emocional, objetivos personales); trabajar su marca personal (asertividad, imagen, visibilidad); potenciar su liderazgo (comprensión de los demás, dinámica de equipo, estilo de dirección/liderazgo, gestión de situaciones); elaborar un plan de desarrollo personal (objetivos desglosados en acciones); y convertirse en parte integrante de un equipo femenino solidario y de emulación.

(43). Incluye tres módulos presenciales de coaching en grupo, diseñados e implementados por el INSP (8 días); con sesiones de coaching individual (entre sesiones, en función de las necesidades del participante); talleres de codesarrollo en subgrupos (entre sesiones, de 1 a 2 talleres al mes); y sesiones individuales de tutoría (al final de los módulos de grupo).

(44). El primer concurso Talents permitió a 23 becarios acceder a una de las escuelas de la función pública cubiertas por el dispositivo.

(45). El decreto organiza la integración del cuerpo de administradores civiles y consejeros económicos en el cuerpo de administradores del Estado a partir del 1 de enero de 2022. Suprime los cuerpos de subprefectos, prefectos, consejeros de asuntos exteriores, ministros plenipotenciarios, la Inspección General de Finanzas, la Inspección General de la Administración del Ministerio del Interior, la Inspección General de Agricultura y la Inspección General de Asuntos Culturales a partir del 1 de enero de 2023, los inspectores generales y los inspectores de la administración del desarrollo sostenible, del control general económico y financiero, los administradores de la hacienda pública, los administradores del Consejo Económico, Social y Medioambiental, la inspección general de asuntos sociales y la inspección general de educación, deporte e investigación. Para los miembros de estos cuerpos, que cesarán a partir del 1 de enero de 2023, prevé el ejercicio de un derecho de opción para integrarse en el nuevo cuerpo de administradores del Estado abierto hasta el 31 de diciembre de 2023.

(46). Creación del estatuto de las inspecciones generales o de control (Décret n.º 2022-335): el decreto establece las disposiciones comunes a todos los puestos de trabajo de los servicios generales de inspección o control, así como las disposiciones relativas a los jefes de estos servicios. Establece los procedimientos de selección de los candidatos a estos puestos, define la reserva de candidatos y establece las condiciones de experiencia profesional necesarias para ocuparlos; creación del estatuto laboral de los subprefectos y prefectos (Décret n.º 2022-491): el decreto establece el marco normativo aplicable a los puestos de prefecto y subprefecto en materia de nombramiento, clasificación de los puestos y gestión de estos puestos. Al mismo tiempo, el decreto establece disposiciones y condiciones específicas relacionadas con el ejercicio de las funciones de prefecto y subprefecto; creación de estatutos de empleo diplomático (Décret n° 2022-561): el texto establece los términos y condiciones para la terminación del cuerpo de Consejeros de Relaciones Exteriores y Ministros Plenipotenciarios y crea, mediante su fusión, el nuevo cuerpo de Consejeros y Ministros Plenipotenciarios de Relaciones Exteriores. Además, este decreto modifica las condiciones de acceso a los puestos de jefes de misiones diplomáticas, así como el sistema de disponibilidad especial; creación de la situación de determinados puestos de trabajo de las finanzas públicas (Décret n.º 2022-644): el decreto prevé la creación de una situación de empleo para los puestos de director de un servicio descentralizado de la Dirección General de Finanzas Públicas, delegado del Director General de Finanzas Públicas, interventor presupuestario y contable ministerial, director de un servicio con competencia nacional adscrito a la Dirección Ministro General de Hacienda Pública, así como los cargos de Jefe Regional de Política Inmobiliaria del Estado, y los cargos de Jefe de División o Subdirector de Servicios Descentralizados o de Competencia Nacional.

(47). Directrices interministeriales de gestión para los cuadros superiores (LDGI) se publicaron en la Circulaire n° 6346/SG de 20 de abril de 2022. Basadas en el artículo L. 413-4 del Code général de la fonction publique, estas directrices completan el Décret n° 2022-441 del 29 de marzo de 2022, que fija las condiciones de su elaboración. Determinan la estrategia plurianual de gestión de los recursos humanos de los altos funcionarios del Estado y fijan las orientaciones generales en materia de reclutamiento, gestión prospectiva de los empleos y competencias, movilidad, promoción, evaluación, formación y acompañamiento individualizado de la carrera. Como instrumento jurídico flexible, establecen directrices y principios para tratar las cuestiones específicas de la alta dirección de una manera más coherente y concertada. Estas directrices son un complemento útil de las directrices departamentales de gestión, sobre las que tienen prioridad.

(48). Décret n° 2022-441 y Circulaire du Premier ministre du 20 avril 2022.

(49). Décret n° 2022-720. Este decreto tiene por objeto establecer el mecanismo de evaluación paritaria de la calidad de las prácticas profesionales y de las realizaciones de los altos funcionarios, así como de su aptitud para asumir responsabilidades de nivel superior.

(50). Situada bajo la autoridad del Primer Ministro, se encarga de definir, coordinar y dirigir la política de recursos humanos en materia de alta dirección y dirección ejecutiva del Estado, así como de participar en la gestión de los recursos humanos.

(51). Décret n° 2022-585. Este comité especializado en cuestiones relativas a la alta administración del Estado constituirá un foro específico de debate con los sindicatos

(52). Rapport n°2023-01-23-STER-55, publié le 23 janvier 2023.

(53). Como ha puesto de manifiesto el citado Haut Conseil à l’Égalité entre les femmes et les hommes en un reciente informe sobre el tema, el Rapport nº2023-11-07-PAR&STER-60, de 7 de noviembre de 2023, denominado Le femme invisible dans le numérique: le cercle vicieux du sexime.

(54). Como concluye en su informe La politique d’égalité entre les femmes et les hommes menée par l’état. Des avancées limitées par rapport aux objectifs fixes, Rapport public thématique, septembre 2023.

(55). La Loi du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses mesures relatives à la fonction publique.

(56). Tal y como se recoge en el Informe de la Comisión de Derecho sobre el proyecto de ley, adoptado por el Senado tras el procedimiento acelerado, para reforzar el acceso de las mujeres a las responsabilidades en la función pública (n°1072), y presentado por el Sr. Guillaume Gouffier Valente. Respecto a esta materia, véanse, entre otros, los siguientes trabajos, BUI-XUAN O., “ L'égalité professionnelle entre hommes et femmes dans la fonction publique. Une révolution manquée ? ”, L'Actualité juridique. Droit administratif, n° 20, 2012, 11 juin,, pp. 1100-1106; CAUDEN J., “ Faut-il instaurer une discrimination positive en faveur des femmes dans la fonction publique ? ”, Les Cahiers de la fonction publique et de l'administration, n° 309, 2011, mars, pp. 21-26; FORT F-X., “ De l'égalité à la parité dans l'accès à la fonction publique”, L'Actualité juridique. Droit administratif, n° 22, 2009, 22 juin, pp. 1181-1187; MONIOLLE C., “ L'évolution de la distinction hommes-femmes en droit de la fonction publique ”, L' Actualité juridique. Fonctions publiques, n° 1, 2013, janvier-février, pp. 19-24; MONOD M., “ Les femmes dans l'administration en 2050 ”, Revue administrative , n° 380, 2011, mars-avril, pp. 136-138; SAVIGNAC J-C., “ La loi qui lutte contre la précarité et les discriminations dans la fonction publique ”, Les Cahiers de la fonction publique et de l'administration , n° 319, 2012, février, pp. 32-34; etc.

(57). Especialmente interesante resulta el balance de la Ley de 2019 tres años después, realizado por la Cour des Comptes, La Loi de transformation de la fonction publique : bilan d’étape, Rapport public thématique, novembre 2023.

(58). Conocidas como las “cuotas Sauvadet”.

(59). Esta observación fue compartida por muchas de las personas entrevistadas por su ponente. En su Libro Blanco 2023, la asociación 2GAP (Gender & Governance Action Platform) subraya que el sistema de nombramientos equilibrados ha "sido un primer paso positivo: ha contribuido a concienciar sobre la falta de paridad en la alta función pública, así como avances reales, pero a un ritmo muy lento y a una escala menor de lo esperado".

(60). Dos términos que, como se verá, se emplean en la reciente reforma que pretende facilitar el acceso de las mujeres a los cargos superiores de la función pública francesa.

(61). Explorer les liens entre mixité et productivité dans les entreprises, France stratégie, juin 2021.

(62). Y es que, considerando todas las categorías y niveles de la función pública, las mujeres representan el 63% de los funcionarios: el 57% en la función pública estatal, el 61% en la función pública local y el 78% en la función pública hospitalaria, como bien describe el Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, Direction générale de l’administration et de la fonction publique, édition 2022. Por tanto, la función pública está especialmente feminizada, mientras que en el sector privado las mujeres solo representan el 46% de los empleados. Sin embargo, en lo que se refiere a los puestos superiores dentro de la función pública, en la categoría "A+", las mujeres representan el 43% de los funcionarios. Sin embargo, representan el 67% de los funcionarios de categoría A. Las mujeres que ocupan puestos de categoría A+ son minoritarias en la función pública estatal (41%), pero mayoritarias en la función pública territorial (53%) y en la función pública hospitalaria (55%).

(63). Respecto al tema concreto de la igualdad de género en la alta función pública francesa, véanse, entre otros, los siguientes trabajos: BARADJI E., DOROTHÉE O. ET POULIQUEN E., “ L'encadrement supérieur et dirigeant dans les trois versants de la fonction publique ”, Point stat , n° 17, 2015; BERENI L. et REVILLARD A., “ Un << mal nécessaire >> ? Les hauts fonctionnaires et les quotas ”, Travail, genre et sociétés, n° 34, 2/2015, pp. 163-168; BOYER B., Les femmes et la haute fonction publique, LGDJ, Paris, 2013; MARRY C., BERENI L., JACQUEMART A. et al., Le plafond de verre et l'Etat : la construction des inégalités de genre dans la fonction publique, A. Colin, Paris, 2017.

(64). Rapport d’information n° 723 fait au nom de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes sur le bilan d’application de la loi Sauvadet, dix ans après son adoption, Mmes Martine Filleul et Dominique Vérien, Sénat, Session ordinaire de 2021 – 2022, 21 juin 2022.

(65). Estas diferencias se refieren a los salarios equivalentes a tiempo completo (ETC), que se utilizan para comparar los salarios por una cantidad equivalente de trabajo. La mayoría de ellas se explican por las diferencias en los puestos profesionales.

(66). Rapport d'information n° 723 (2021-2022) de Martine FILLEUL y Dominique VÉRIEN ,hecho en nombre de la Délégation aux droits des femmes, déposé le 21 juin 2022.

(67). Cabe señalar que el proyecto de ley inicial preveía la inclusión de todos los puestos de alta dirección en el sector de la Administración en el cupo para nombramientos por primera vez (es decir, 21.600 puestos frente a los 6.000 actuales) y rebajaba el umbral de población de los municipios e intermunicipios afectados a 20.000 habitantes (frente a los 40.000 actuales). Estas disposiciones fueron suprimidas.

Comentarios