Nuevos retos en la Administración del siglo XXI: digitalización, inteligencia artificial y transformación administrativa

En un escenario cambiante a un ritmo vertiginoso en el que las tecnologías de la información y comunicación continúan generando nuevos retos, pero en el que, además, ya existe un nuevo escenario que afecta a todos los ámbitos de la sociedad, las Administraciones públicas no son, ni pueden, permanecer ajenas. De la tradicional Administración en papel, pasamos a la Administración electrónica y hoy acudimos a la denominada Administración digital, cuando aún la anterior parecía no terminar de consolidarse, pero a la vez, cada vez con más fuerza, irrumpe la Inteligencia Artificial en el ámbito de la Administración pública. El objeto del presente trabajo es conocer de primera mano en qué medida está afectando la digitalización de la Administración, los cambios que conlleva en el seno de la misma pero también y, fundamental, para los ciudadanos, y todo ello unido a los nuevos retos a los que, en este escenario, se enfrenta la “Administración del siglo XXI”, en particular las principales bondades, pero también controversias que genera.

Esther Rando Burgos es Profesora Ayudante Doctora (acreditada a PCD) en la Universidad de Málaga

Este artículo se publicó en el número 64 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2023)

NEW CHALLENGES IN THE 21ST CENTURY ADMINISTRATION: DIGITALISATION, ARTIFICIAL INTELLIGENCE AND ADMINISTRATIVE TRANSFORMATION

ABSTRACT: In a scenario that is changing at a dizzying pace in which information and communication technologies continue to generate new challenges, but in which, in addition, there is already a new scenario that affects all areas of society, public administrations are not nor can they remain outside. From the traditional administration on paper, we went to electronic administration and today we turn to the so-called digital administration, when the previous one still seemed not to be consolidated, but at the same time, with increasing force, Artificial Intelligence is breaking into the field of the public administration. The purpose of this paper is to find out first-hand to what extent the digitization of the Administration is affecting, the changes that it entails within it but also, and fundamentally, for citizens, and all this together with the new challenges facing which, in this scenario, the "21st century Administration" faces, in particular the main benefits, but also the controversies that it generates.

1. ¿TRÁNSITO DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA A LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL O MÁS DE LO MISMO?

Vivimos en la sociedad del cambio, de la revolución tecnológica, una sociedad donde las dinámicas que acaecen son, en no pocas ocasiones, difíciles de seguir en términos temporales por nuestro ordenamiento jurídico. Sin duda, la realidad y los acontecimientos que en el día a día acaecen lo hacen a un ritmo vertiginoso, favorecido en buena parte por la proliferación de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), y la Administración pública en general, pero también, las múltiples esferas en la que la misma está presenta, no es– ni puede- permanecer ajena a ello.

En un escaso tiempo hemos pasado de hablar de “Administración electrónica” a “Administración digital”. Parece que la Administración electrónica ha quedado ya en un término casi obsoleto y lo que predomina –o, si se quiere, lo que está de moda- es hablar de Administración digital.

Ahora bien, la cuestión estriba en plantearse si realmente estamos ante cuestiones distintas, en tanto la Administración digital es la evolución de la Administración electrónica o si, sencillamente, se está ante una misma realidad y es la propia terminología empleada la que puede llevar a confusiones o a plantear interrogantes como los expuestos.

Se ha de partir de un dato. Pese a los impulsos dados en el ámbito de la Administración electrónica por parte de nuestro ordenamiento jurídico, no se está ante un objetivo que se pueda afirmar se ha conseguido a nivel práctico. También se ha de reconocer que más que el propio marco y las exigencias normativas, la situación generada por la COVID, conllevó, en la práctica, fruto de la necesidad ciudadana pero también de la propia Administración por adecuarse a una situación sin precedentes, un importante avance en el empleo de los medios electrónicos y nuevas formas de relacionarse con los ciudadanos, así como de llevar a cabo las actuaciones que le son propias.

La Administración electrónica, en origen, se impone paulatinamente en nuestro ordenamiento jurídico fruto de la propia adaptación de la Administración a la nueva realidad social impuesta con la irrupción de las nuevas tecnologías, con bondades como la mejora en la tramitación administrativa, principalmente la eficiencia y reducción de costes y cargas administrativas, o la simplificación administrativa y la mayor transparencia en la actuación administrativa.

Pese a sus importantes antecedentes, a los que nos referiremos con mayor detenimiento, fue con la aprobación de la LPAC y de la LRJSP las que formalmente conllevaron la apuesta definitiva por la Administración electrónica, recientemente complementada con el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, en marzo de 2021. Este único dato parece dar debida cuenta de que nos encontramos ante una cuestión aún en vías de concreción en nuestro ordenamiento jurídico, todo un reto para la Administración del siglo XXI. En síntesis, tanto a nivel práctico como en el plano formal normativo, una efectiva y real Administración electrónica aún parece precisar de algún tiempo, de ahí que suponga ese reto al que se hacía referencia.

Siquiera someramente expuesto, las anteriores son algunas de las razones que nos llevan a plantear los interrogantes expuestos al comienzo. Ello, unido a que de manera casi repentina en el acervo se ha implementado el término Administración digital o digitalización de la Administración que, por otra parte, viene prácticamente a sustituir al anterior.

Pero la cuestión no queda aquí, ya es una realidad que irrumpe con fuerza la conocida como Inteligencia Artificial (IA) y su aplicación al ámbito de actuación de la Administración pública tampoco parece ser ajeno. Todo un nuevo reto al que nos enfrentamos y que, aunque por el momento, desde el punto de vista normativo, carece del adecuado marco que le dote de soporte jurídico, particularmente controvertido, ya está presente y lo estará en múltiples ámbitos de la Administración pública en un corto espacio temporal. Nuevamente, todo un reto para la Administración del siglo XXI.

Todas las cuestiones anteriores, precisan detenerse en ellas y, al menos, conocer con más precisión en qué punto nos encontramos, cuáles son los retos a los que la Administración del siglo XXI se enfrenta y precisar, para evitar confusiones indeseadas, si las referencias a Administración electrónica y Administración digital son análogas o, por contra, se está ante una nueva realidad que no es más que la evolución y el avance de la Administración electrónica, y todo ello, en el contexto expuesto, que no se limita a las anteriores sino en las que entra en escena la denominada Inteligencia Artificial, llamada a establecer un antes y un después en la forma en que hasta el momento conocemos la Administración. En síntesis, se está ante algunos de los que se pueden denominar retos a los que se enfrenta la Administración del siglo XXI.

2. LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA: ALGUNAS REFERENCIAS

En un breve repaso, pero necesario con el único fin de entender mejor la evolución y situación actual que la Administración electrónica presenta, es preciso partir de las escuetas referencias ya contenidas en la redacción original de la LRJAP-PAC. La propia exposición de motivos ya era consciente de ello, pero también de las limitaciones a las que se enfrentaba. En este contexto existente en el marco de la Administración pública, predicaba de esta forma “El extraordinario avance experimentado en nuestras Administraciones Públicas en la tecnificación de sus medios operativos, a través de su cada vez mayor parque informático y telemático, se ha limitado al funcionamiento interno, sin correspondencia relevante con la producción jurídica de su actividad relacionada con los ciudadanos. Las técnicas burocráticas formalistas, supuestamente garantistas, han caducado, por más que a algunos les parezca inamovibles, y la Ley se abre decididamente a la tecnificación y modernización de la actuación administrativa en su vertiente de producción jurídica y a la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas”, incluso apunta a “una abierta incorporación de las técnicas informáticas y telemáticas en la relación ciudadano-Administración”.

El artículo 45 se refería a la “Incorporación de medios electrónicos”(1), consciente de la presencia que ya a comienzos de la década de los 90 empezaban a tener estos medios, si bien bastante limitados pues no se ha de obviar que la irrupción de las nuevas tecnologías y la rapidez con la que se han implementado en nuestras vidas es un fenómeno prácticamente sin precedentes, basta echar la vista atrás sólo unos años.

Coherente con el señalado escenario, prácticamente el precepto se limitaba a abrir la posibilidad de establecer relaciones telemáticas con la Administración, que puede afirmarse como acorde al contexto temporal en el que tenía lugar.

Ahora bien, poco reproche se entiende cabe frente a lo anterior. Se está en los comienzos de la década de los 90, y pese a los avances previos y su implementación en determinados ámbitos, coincide este momento temporal prácticamente con la irrupción de internet como un servicio dirigido al público en general, como recuerda TRIGO ARANDA (2004, 23), quien precisamente señala el año 1990 como “el año en que España se conectó a Internet”. Por ello, el simple hecho de que, siquiera en su exposición de motivos, ya se hiciera eco el texto legal de la importancia del desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación y de su relevancia como uno de los factores que más ha afectado a las relaciones de la Administración con los ciudadanos, en síntesis, de la importancia de la utilización de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en el marco de las relaciones públicas, debe entenderse como un gran avance por los motivos apuntados.

El punto de inflexión fundamental en nuestro ordenamiento jurídico vino dado con la promulgación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP) que apuesta de manera definitiva, como también señala en su exposición de motivos, por consagrar como servicio al ciudadano el derecho a comunicarse con las Administraciones por medios electrónicos, la contrapartida al derecho es la obligación de la Administración de dotarse de los medios y sistemas electrónicos que posibiliten su ejercicio. La LAECSP tiene en su haber que por primera vez reguló el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas y la obligación de la misma, en coherencia con ello, de dotarse de sistemas precisos para garantizar tal derecho.

La LAECSP justifica su promulgación en la creación de un marco jurídico que facilite la extensión y utilización de estas tecnologías, con el reto principal de la implantación de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), para la sociedad en general y para la Administración en particular, de generar la confianza suficiente que elimine o minimice los riesgos asociados a su utilización. Mucho más contundente cuando afirma que una de las grandes novedades de la Ley es “pasar de la declaración de impulso de los medios electrónicos o informáticos -que se concretan en la práctica en la simple posibilidad de que algunas Administraciones, o algunos de sus órganos permitan las comunicaciones por medios electrónicos- a pesar que estén obligados a hacerlo porque la Ley reconoce el derecho de los ciudadanos a establecer relaciones electrónicas”.

Sin entrar en un exhaustivo análisis de la LAECSP, cuestión ya abordada con magisterio por diferentes autores (FERNÁNDEZ RAMOS, 2009; MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, 2009; GAMERO CASADO, 2010; COTINO HUESO y VALERO TORRIJOS, 2010; RIVERO ORTEGA, 2011), lo realmente relevante, a los efectos que ocupan, son las finalidades que la misma persigue, como facilitar la relación del ciudadano con la Administración, promover la proximidad con el ciudadano, la transparencia administrativa, la eficacia y eficiencia en el funcionamiento interno de las Administraciones públicas o la simplificación de los procedimientos administrativos y proporcionar oportunidades de participación con mayor transparencia.

Ahora bien, es con la promulgación de la LPAC y la LRJSP, cuando de manera definitiva queda la Administración electrónica reconocida en el seno de la legislación básica en la materia. Precisamente, con ello se incorpora en el marco de la legislación estatal, en base a las atribuciones del art. 149.1.18 “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” y “procedimiento administrativo común”, la Administración electrónica como eje central de los citados cuerpos legales.

Como antecedente, estos cuerpos legales tratan de acabar con la dispersión en ese momento existente en la regulación de la materia, lo que en la práctica generaba una superposición de regímenes jurídicos no siempre coherentes entre sí: Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las acciones de servicios y su ejercicio; Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; o Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, son algunos ejemplos en este sentido.

En este contexto y en el marco de la Administración electrónica, su justificación la ofrece la propia LPAC en su exposición de motivos “Las nuevas realidades, exigencias y experiencias que se han ido poniendo de manifiesto; el propio desarrollo de la sociedad de la información, la importancia que una regulación clara, precisa y común de los derechos de los ciudadanos y el cambio de circunstancias tecnológicas y sociales exige actualizar el contenido, muy diferente al de 1992, de la regulación básica que esté hoy a la altura de las nuevas exigencias. Esa regulación común exige, hoy, por ejemplo, reconocer el derecho de los ciudadanos –y no sólo la posibilidad– de acceder mediante comunicaciones electrónicas a la Administración”, sin obviar, como también recoge expresamente, el reconocimiento general del derecho de acceder electrónicamente a las Administraciones públicas conlleva otras muchas consecuencias a las que hay que dar solución y que constituyen el objeto de la LPAC así como de la LRJSP.

Nuevamente sin entrar en el contenido concreto de las múltiples incorporaciones que las citadas leyes llevan a cabo en aras al logro de una efectiva y real Administración electrónica(2), la LRJSP establece alguno de los principios generales de actuación de las Administraciones públicas. Cuestiones como servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad al ciudadano; participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión; buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; o eficacia, eficiencia y economía, son algunos de los que enumera en su art. 3. Y todo ello en el marco de la firme apuesta por los medios electrónicos y su propósito de alzarlos como medio precursor para alcanzar los anteriores.

Sólo un dato, a los efectos del presente trabajo, tanto en la LPAC como en la LRJSP, el término “electrónico” en sus diferentes acepciones se repiten más de un centenar de veces. Por su parte, las referencias a “digital”, tanto en la LPAC como en la LRJSP, se caracterizan por su práctica inexistencia, más allá de alguna referencia a la denominación de órganos concretos, y con concretas excepciones en la LPAC(3).

Sin embargo, en este punto parece adecuado detenerse. La LPAC, al regular la “validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones Públicas” en el art. 27, contiene en su apartado 3, párrafo segundo, una concepción del término “digitalización”. De esta forma señala:

“Se entiende por digitalización, el proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen codificada, fiel e íntegra del documento”.

Por su parte, y en este somero repaso cuya única pretensión es situar el contexto en el tránsito de la Administración electrónica a la Administración digital, la aprobación del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos (RD 203/2021), se observa como el empleo de los términos medios electrónicos y medios digitales, incluso Administración electrónica y Administración digital, tienen prácticamente la misma relevancia. Incluso en su anexo, el RD 203/2021 define un conjunto de conceptos, entre ellos “digitalización”, entendiendo por tal:

“Proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel o en otro soporte no electrónico en uno o varios ficheros electrónicos que contienen la imagen codificada, fiel e íntegra del documento”.

En definitiva, idéntica definición a la ya contenida en el articulado de la LPAC. Ahora bien, a partir del mismo, sí se observa que el término digitalización, y con ello Administración digital, etc., empleado por la norma, es más constreñido y preciso que Administración electrónica, pudiendo entenderse incluso que el primero queda circunscrito en el ámbito del segundo, constituyendo una herramienta, si bien de carácter particularmente relevante en las actuaciones electrónicas llevadas a cabo por la Administración, más en aras a hacer efectiva la implementación de las tecnologías de la información en el seno de la Administración pública y, en particular, ponerlas al alcance en tanto derecho de los ciudadanos que facilite sus relaciones con la misma.

Ahora bien, en los últimos tiempos se imponen términos como Administración digital, digitalización administrativa, digitalización en los servicios públicos, etc si bien en puridad, como se indicaba, la denominación “digital” bien parece quedar englobada en el término más amplio empleado de “Administración electrónica”, lo cierto es que se impone lo digital como el predominante, invirtiendo incluso el juego de roles, y a la luz de las últimas promulgaciones normativas y los diferentes instrumentos aprobados en el nuevo escenario al que asistimos a raíz de la pandemia y las medidas adoptadas para paliar los devastadores efectos ocasionados, bien puede afirmarse que lo imperante es la Administración digital, incluso en una acepción que parece más acorde a los nuevos tiempos y más actualizada al contexto en el que nos situamos.

3. LA PAULATINA Y RECIENTE IMPLEMENTACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL

A partir del contexto que antecede y llegados a este punto, es adecuado precisar la irrupción de la Administración digital, así como matizar en qué consiste y qué aporta en este proceso de implementación de las tecnologías de la información al ámbito de las Administraciones públicas, con el objetivo de adecuar las mismas a la nueva realidad social pero, a su vez, facilitar en múltiples ámbitos las relaciones del administrado con la Administración, a la vez que reconociendo el derecho de los ciudadanos a relacionarse a través de medios electrónicos con la Administración.

Ya se ha apuntado el giro que parece impulsar el RD 203/2021, al emplear indistintamente ambos términos, si bien precisa y concreta en qué consiste la digitalización.

Autores como GAMERO CASADO (2022, 36) ya se han ocupado de la cuestión, entendiendo que una vez desarrollada e implantada una solución de Administración electrónica no parece suficiente con permanecer complacientemente observando el progreso obtenido, sino que es preciso reflexionar continuamente sobre el modo de seguir avanzando, de aplicar nuevos desarrollos, porque la tecnología avanza a un ritmo imparable, la sociedad los asume inmediatamente, y la Administración pública, en su vocación de servicio público y atenta a las necesidades y realidades sociales, ha de incorporar esos nuevos medios a su quehacer cotidiano.

El vertiginoso e imparable ritmo de los avances tecnológicos obliga a renovarse de manera constante pero no ya en un intento de, valga la redundancia, avanzar o mejorar los resultados obtenidos en la implementación de la Administración electrónica sino como una necesidad de desarrollo continuo e implementación de nuevas herramientas y mecanismos acordes a las demandas sociales y al progreso incesante en que nos encontramos, con el objetivo de no retroceder en los avances obtenidos y ser capaces de contar con una Administración acorde a los tiempos y a las demandas y necesidades sociales. Y aquí parece se encuentra el interrogante a la pregunta que se planteaba en torno a la irrupción de la Administración digital. Junto a ello, los incesantes planes y programas, además, de las modificaciones normativas, como medio para, en efecto, lograr la meta indicada.

Un hito en este camino vino dado por la pandemia, ninguna novedad representa apuntar que tras varios años de vigencia de la LPAC y el derecho o deber (atendiendo a los diferentes colectivos que diferencia la Ley en relación a las relaciones administrativas con la ciudadanía) de relacionarse electrónicamente con la Administración, fue la situación de necesidad en la que todos nos vimos inmersos la que favoreció de manera sin precedentes el empleo de la Administración electrónica, posibilitando a las Administraciones mantener los servicios con la ciudadanía y a los ciudadanos poder continuar relacionándose con la Administración, en un escenario en el que la tradicional forma física de llevarlo a cabo no era posible con el cierre al público de las sedes administrativas, la dificultad del contacto, incluso el confinamiento de la población. La necesidad más que la propia Ley que ya contenía desde algunos años atrás ciertas obligaciones, puede afirmarse que fue la que conllevó un impulso sin precedentes en el empleo de la Administración electrónica. Por fortuna, se contaba con el marco normativo que posibilitaba lo anterior.

3.1. Agenda España Digital 2025: impulso de la digitalización de la Administración pública

En general, la implementación de la sociedad de la información en nuestro país no ha sido un proceso inmediato, sino que cuenta con unos antecedentes a los que parece adecuado siquiera hacer referencia(4). El Plan Avanza(5), aprobado en el año 2005 y previsto para el período 2006-2010, fue formalmente el primer documento en el que se concretó la apuesta de España por la sociedad de la información y el conocimiento. En el mismo ya se es consciente, tal y como recogía la moción aprobada unánimente por el Senado, de la necesidad de una estrecha colaboración entre la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas, la Federación Española de Municipios y Provincias, así como una firme apuesta por la cooperación entre las mismas en aras al adecuado seguimiento y coordinación del Plan, como medio para lograr su impulso. Pero, además, y en lo que ocupa, el Plan Avanza se articula en torno a cinco grandes áreas de actuación, entre las cuales se encuentran los “Servicios Públicos Digitales”, articulando medidas para mejorar los servicios de las Administraciones públicas, aumentando la calidad de vida de los ciudadanos y la eficiencia de las empresas. La meta de este área de actuación la define el propio Plan: “Conseguir una Administración Electrónica plenamente desarrollada constituye un objetivo clave del Plan Avanza”, objetivo cuya consecución, a mayor abundamiento, incide directamente en el resto de los objetivos del Plan(6). De esta forma, apuesta por una Administración electrónica centrada en el usuario y no en el proveedor del servicio “que supere los problemas más graves de los servicios electrónicos ofrecidos por las Administraciones españolas: su desigual desarrollo y calidad y la falta de integración de los servicios proporcionados por distintos departamentos o administraciones”.

Le seguiría el Plan Avanza 2, aprobado en fecha 28 de enero de 2009, y su Estrategia 2011-2015, aprobada el 16 de julio de 2010, con la meta puesta en el período 2011-2015. El Plan Avanza 2 se vertebra en cuatro líneas: ciudadanía digital, lo que vertebra en la calidad de vida; economía digital en aras a lograr la competitividad en el sector empresarial en general; contexto digital orientado a la productividad; y educación y servicios públicos digitales como medio para lograr el bienestar social. La Estrategia del Plan Avanza 2, enmarcada dentro de las iniciativas europeas que en aquel momento se venían desarrollando (particularmente, la Agenda Digital Europea), y contextualizando las implicaciones de las TIC en una época de cambios vertiginosos y en el nuevo modelo económico y social que fruto del mismo ya se venía produciendo, centra sus esfuerzos en la consecución de 10 objetivos tendentes a facilitar estos retos, entre ellos, algunos centrados en la Administración como los objetivos 1 “Promover procesos innovadores TIC en las AAPP”, el objetivo2 “Extender las TIC en la sanidad y el bienestar social” o el objetivo 3 “Potenciar la aplicación de las TIC al sistema educativo y formativo”.

En febrero de 2013, el Consejo de Ministros aprobó la Agenda Digital para España como estrategia para desarrollar la economía y la sociedad digital en España, marcando la hoja de ruta en materia de TIC y de Administración Electrónica para el cumplimiento de los objetivos de la Agenda Digital para Europa en 2015 y en 2020, e incorporando objetivos específicos. Inicialmente contenía 106 líneas de actuación que se estructuraban en torno a seis grandes objetivos, entre ellos, nuevamente la Administración electrónica y los servicios públicos digitales no solo se incluyen como objetivo específicos sino que tienen carácter transversal en otros tantos ámbitos de la Agenda.

Como se ve, la digitalización de la Administración se enmarca en un contexto mucho más amplio que precisa, para su logro y efectividad, incidir en todos los ámbitos de la sociedad. En este contexto, de manera más reciente el documento “España digital 2025” que recoge un conjunto de medidas, reformas e inversiones, articuladas en torno a diez ejes estratégicos, alineados con las políticas digitales marcadas por la Comisión Europea, y cuyas acciones están orientadas a impulsar un crecimiento más sostenible e inclusivo, impulsado por las sinergias de las transiciones digital y ecológica, capaces de llegar a conjunto de la sociedad y conciliar las nuevas oportunidades que ofrece el mundo digital, conjugado con el respeto a los valores constitucionales y la protección de los derechos individuales y colectivos. Esta última cuestión, aunque requiere un análisis que por su entidad y autonomía supera con creces el objeto del presente trabajo, sí es preciso siquiera apuntar que es uno de los grandes retos de la digitalización y, máxime con el exponencial desarrollo de la inteligencia artificial, llamada a ser el nuevo reto no sólo social sino por ende de la propia Administración. Ahora bien, su empleo genera aun numerosos interrogantes cómo su conjugación con derechos fundamentales tales como el derecho a la intimidad o la expresa previsión constitucional, en el marco de los derechos fundamentales, identificada en el artículo 18.4. de la CE, referido a la limitación del uso de la informática para garantizar el honor o la intimidad personal y familiar de los ciudadanos, así como el pleno ejercicio de sus derechos.

Pues bien, entre los objetivos que se propone la Agenda España Digital 2025, se encuentran “impulsar la digitalización de las Administraciones Públicas (meta 2025: 50% de los servicios públicos disponibles en app móvil)”. De hecho, entre los diez objetivos que propone, se encuentra la “Transformación digital del sector público”. La Agenda reconoce los importantes avances alcanzados pero, a su vez, reconoce que entre los grandes desafíos que afronta la Administración, se encuentran los cambios tecnológicos que se están produciendo con la maduración de las tecnologías disruptivas, los nuevos paradigmas de relación con las Administraciones y la reutilización eficiente de la información, por ello aboga por “servicios más personalizados, más fáciles de usar y más adaptados a nuestras necesidades particulares, y se incrementen las exigencias de mayores niveles de seguridad y de respeto al medio ambiente”, reconociendo que todo ello exige introducir cambios importantes en la forma en que se prestan los servicios públicos y en las infraestructuras que le dan soporte y, lo que se entiende esencial: la innovación de manera permanente que deben llevar a cabo las Administraciones públicas y el hecho de que las mismas deban predicar con el ejemplo en tanto son uno de los motores de la transformación digital del país.

En dicho contexto, la Agenda asume el compromiso de la relación digital con la ciudadanía mediante la modernización de los servicios digitales prestados por las Administraciones, proceso de transformación que se orienta en un conjunto de objetivos específicos:

- Simplificar la relación de la ciudadanía con las Administraciones Públicas: aboga para ello por consolidar progresivamente todas las relaciones de ciudadanía y empresas en un único punto: la carpeta ciudadana; ampliando la proactividad de las Administraciones públicas mediante sistemas de notificaciones más adaptados a las demandas ciudadanas. Pero también recoge, entre otras cuestiones, potenciar una “Administración digital con portales renovados y una estrategia `click-less´ que facilite el uso por parte de la ciudadanía y empresas de los servicios digitales de las Administraciones, garantizando la accesibilidad para todos y permitiendo que los servicios más demandados tengan una orientación `onmicanal´”.

- Personalizar los servicios públicos digitales: Hacia un modelo ciudadano 360º: fijando poner el foco en un modelo de atención a la ciudadanía personalizado, proactivo y omnicanal, abierto a la incorporación de nuevos canales y servicios de valor añadido, plenamente adaptativo en base a la experiencia de usuario.

- Integración de todas las Administraciones en la Transformación Digital del Sector Público: apostando por facilitar el desarrollo digital a toda la ciudadanía y territorios en aras a que se beneficien de la mejora de la prestación de los servicios públicos derivados de los procesos e iniciativas que se pongan en marcha, lo que el documento entiende redundará en facilitar la vertebración y cohesión territorial, reducir la brecha digital en la oferta de servicios por parte de las diferentes Administraciones territoriales y, en definitiva, facilitar el acceso del conjunto de la ciudadanía a los servicios.

- Digitalización de los servicios prestados por la Administración General del Estado en el territorio: favoreciendo, entre otros, la descentralización de la prestación de los servicios y contribuyendo a la lucha contra el reto de la despoblación.

- Actualizar las infraestructuras tecnológicas de las Administraciones públicas, avanzando hacia la consolidación, la seguridad y el respeto al medio ambiente: todo ello con el objetivo de impulsar a la aplicación de servicios de automatización, capacidades de Inteligencia Artificial reutilizables y servicios de gestión inteligentes, facilitando una transformación efectivo de los procesos de articulación y ejecución de las políticas públicas, simplificando y automatizando los procesos que resulten en un mayor bienestar para la ciudadanía y en una mayor eficiencia empresarial. Se aboga por el impulso del desarrollo de servicios automatización cognitiva “as-a-Servicice” para la Administración General del Estado, que permita la implementación de modelos de aplicación de Inteligencia Artificial de la eficiencia de procesos y áreas como la ciberseguridad, y que sea reutilizable en todos los niveles de las Administraciones públicas.

Para su efectiva consecución se plantean un conjunto de medidas: App factory para el desarrollo de servicios personalizados a la ciudadanía; accesibilidad multiplataforma de los servicios públicos; sistema centralizado de notificaciones electrónicas (SCNE) y sistema de interconexión de registros (SIRI); actualización de las infraestructuras tecnológicas del sector públicos, puestos de trabajo de nueva generación; mejora del marco regulatorio de la Administración digital; proyectos tractores para la digitalización de los servicios públicos; laboratorios de innovación Gobtechlab.

3.2. La digitalización en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia europea ¿cuestión de adaptarnos?

Y en este contexto, valga un mero ejemplo. El conocido y tan repetido en los últimos tiempos Mecanismo de Recuperación y Resiliencia adoptado por la UE para hacer frente a las graves consecuencias generadas por la COVID, formalizado en el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, enumera en su art. 3 los seis ámbitos de actuación de importancia europea en los que materializa su aplicación, uno de ellos dedicado a la “transformación digital” El mecanismo previsto son los Planes de Recuperación y Resiliencia que prevé debían llevar a cabo los Estados a fin de recibir una contribución financiera.

En el caso español, el denominado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia es de fecha 27 de abril de 2021. El mismo, acogiendo y adaptando los ámbitos de actuación previstos en el Reglamento (UE) 2021/241, apuesta por lo que inicialmente denomina cuatro ejes transversales, que se interrelacionan y retroalimentan, con el objeto de “avanzar hacia una España más verde, más digital, más cohesionada desde el punto de vista social y territorial, y más igualitaria”. Entre estos cuatro ejes transversales, y coincidiendo con la previsión europea, el segundo de ellos está dedicado a la “transformación digital”, presentado como aquel que “en línea con la estrategia digital europea y la Agenda España Digital 2025, fija la hoja de ruta para acelerar una transición digital humanista en España, a través de inversiones y reformas que potencien las infraestructuras, competencias y tecnologías necesarias para una economía y una sociedad digital”, reconociendo su carácter transversal, lo que lleva a que la transformación digital, como indica expresamente, se despliegue “desde la Agenda Urbana, a la educación, desde la agricultura al turismo, desde la industria a movilidad”, pero también en el ámbito de la Administración pública: “desde la modernización de la Administración pública hasta la nueva economía de los cuidados”. En términos cuantitativos, para la transformación digital, el Plan prevé destinar el 29,58% de la inversión, más de la cuarta parte de los fondos que representa, lo que alude a la significancia e importancia otorgada a la misma.

En lo que interesa, el Plan reconoce que, en el ámbito de la Administración electrónica, España ha avanzado en el índice de Economía y Sociedad Digital 2020, hasta el segundo puesto, pero, aun así, entiende que es necesario modernizar procesos y adaptar canales para lograr una Administración más eficiente y con menos cargas burocráticas.

El esquema que sigue el Plan, en lo esencial, responde a los cuatro ejes señalados que orientan lo que denomina diez políticas “palanca”, dentro de las cuales se recogen treinta componentes o líneas de acción, de forma que se posibilite articular los programas coherentes de inversiones y reformas del Plan, a su vez, las líneas de acción se estructuran en 102 reformas y 110 inversiones. La cuarta política palanca está dedicada a “Una Administración para el siglo XXI”, conformada por un único eje “Modernización de las Administraciones públicas” (componente 11, C11).

Ahora bien, qué plantea para alcanzar una efectiva, según la denominación que le otorga, “Administración para el siglo XXI”. El reto del que parte es la reforma y modernización de la Administración pública, con la finalidad de adaptarla a los retos de la sociedad contemporánea. Es más, este reto se entiende esencial para un buen funcionamiento de la economía, en la medida que plantea que la transformación eficaz del tejido productivo sólo será posible si se actualiza la Administración por el papel clave que desempeña en la misma. Este cambio, de impacto transversal, descansa en cuatro claves:

- Digitalización de la Administración y sus procesos, a través de la introducción de nuevas tecnologías y la simplificación de procedimientos, orientando el conjunto de las unidades administrativas a la atención a la ciudadanía y la resolución de sus problemas.

- Reducción de la temporalidad de los empleados públicos y mejora de su formación.

- Transición energética de la Administración, a través de la rehabilitación de sus edificios y la utilización de energías renovables.

- La modernización de la gestión pública, asegurando un nuevo modelo de gobernanza más estratégico y con un seguimiento que permita una mejor rendición de cuentas.

La inversión estimada total que prevé el Plan para alcanzar el componente 11 asciende a 4.315 millones. La citada inversión se centra en cinco ámbitos: modernización de la Administración General del Estado y orientación al servicio del ciudadano, para lo que plantea la mejora de los servicios públicos digitales, mejorando las infraestructuras tecnológicas y la ciberseguridad, automatizando procesos y el desarrollo de servicios públicos basados en datos; proyectos tractores de digitalización de la Administración General del Estado, a través de seis iniciativas para la transformación digital de las Administraciones de sanidad, justicia, Servicio Público de Empleo, Seguridad Social, migraciones y políticas de inclusión, consulados, y una lanzadera de proyectos tractores en Interior y Defensa, Agricultura y Consumo; Transformación digital y Modernización de las Administraciones Públicas territoriales, con una inversión que aborda proyectos de modernización en el ámbito de las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales; Plan de Transición Energética en la Administración General del Estado, para promover el ahorro y la eficiencia energética y fomentar la utilización de energías de origen renovable en los edificios e infraestructuras, así como impulsar la movilidad sostenible; transformación de la Administración para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, inversión orientada a poner en marcha los elementos imprescindibles para un correcto funcionamiento del Plan, incluyendo tanto acciones de carácter organizativo como formativas y de comunicación.

En coherencia con ello, para lograr la Administración del siglo XXI que el Plan se propone, se plantean un conjunto de reformas en diferentes ámbitos: reforma para la modernización y digitalización de la Administración, con el objetivo de simplificar y digitalizar los procesos y procedimientos administrativos, así como reducir la tasa de temporalidad de las Administraciones públicas y reforzar la evaluación de las políticas públicas con el fin de mejorar su eficiencia; reforma para el impulso del Estado de Derecho y la eficiencia del servicio público de justicia, fijando un plan de trabajo para diez años cuyo objetivo es la adaptación y mejora de la Administración de Justicia para hacerla más accesible y eficiente, digitalizarla y promover su transformación ecológica; reforma para la modernización de la arquitectura institucional de gobernanza económica, lo que supone la puesta en marcha de un conjunto de políticas en el ámbito financiero y contable, con la finalidad de reforzar nuestro sistema e incrementar la protección de los consumidores en materia financiera; Estrategia Nacional de Contratación Pública, mediante la profesionalización de los agentes intervinientes en la contratación pública, mejora del acceso de las pymes, refuerzo de la transparencia y la eficiencia, de la seguridad jurídica y de la supervisión y control; refuerzo de las capacidades administrativas, reforma que incluye los elementos necesarios para la ejecución del Plan, como un sistema de seguimiento, auditoría y control, formación y comunicación, de forma que se transformen las Administraciones públicas, a la vez que se propicie un cambio de cultura administrativa, con el consiguiente impacto positivo a medio y largo plazo a nivel económico y social.

En coherencia con las metas y objetivos del Plan, el mismo incorpora el conjunto de reformas llevadas a cabo en el período comprendido entre febrero de 2020 y marzo de 2021 para cada una de las políticas palanca que establece, diferenciando entre la reforma planteada, el objetivo que con la misma se persigue y los hitos alcanzados (diferenciando entre febrero y diciembre de 2020 y los logrados en el año 2021). El objetivo para la modernización de las Administraciones públicas, coherente con la entidad y ámbitos en los que incide, contiene un importante número de reformas. Se identifican las mismas y la normativa o instrumentos aprobados o en fase de elaboración para su logro, actualizados a febrero de 2023(7):

- Plan de digitalización de la Administración Pública: aprobado por el Consejo de Ministros el 26/01/2021.

- Reglamento de la Caja General de Depósitos: aprobado el Real Decreto 937/2020, de 27 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Caja General de Depósitos.

- Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos: aprobado el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos.

- Plan Justicia 2030: publicación del Plan de Justicia 2030 en 2021 y Anteproyecto de la Ley de Medidas de Eficiencia Procesal del Servicio Público de Justicia aprobado en Consejo de Ministros el 15/11/2020.

- Refuerzo de las capacidades administrativas e impulso de la colaboración público-privada: aprobación del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

- Regulación del teletrabajo en las Administraciones públicas: Real Decreto-ley 29/2020, de 29 de septiembre, de medidas urgentes en materia de teletrabajo en las Administraciones Públicas y de recursos humanos en el Sistema Nacional de Salud para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19.

- III Plan para la igualdad de género en la Administración General del Estado y en los Organismos Públicos vinculados o dependientes de ella: Resolución de 29 de diciembre de 2020, de la Secretaría General de Función Pública, por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 2020, por el que se aprueba el III Plan para la igualdad de género en la Administración General del Estado y en los Organismos Públicos vinculados o dependientes de ella.

- IV Plan de Gobierno Abierto 2020-2024: Plan aprobado en noviembre de 2020, tras la reunión del Pleno del Foro de Gobierno Abierto, espacio de consulta y debate que reúne a 32 representantes de las Administraciones Públicas y otros 32 en representación de la sociedad civil.

- Modernización del marco financiero: aprobación de la Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero (sandbox). El 20/01/2023, la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional publicaba en su página web, la apertura de la quinta convocatoria para presentar proyectos para el entorno controlado de pruebas, conocido como “sandbox” financiero; Proyecto de ley de Fomento de la implicación a largo plazo de los accionistas de sociedades cotizadas. Aprobado en Consejo de Ministros 14/07/2020; Orden de 27/07/2020, del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, que modifica la Orden 2899/2011 de transparencia y protección de clientes de servicios bancarios; Real Decreto que mejora la supervisión, transparencia e información de los fondos de pensiones de empleo aprobado por Consejo de Ministros 04/08/2020; Creación del Grupo de Trabajo para la Estructuración de las Emisiones de Bonos Verdes Soberanos del Reino de España y la Promoción de las Finanzas Sostenibles. Acordado en Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos 05/03/2021.

- Marco contable y de auditoría: Real Decreto 2/2021, de 12 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 22/2015, de 20 de julio, de Auditoría de Cuentas; Real Decreto 1/2021, de 12 de enero, por el que se modifican el Plan General de Contabilidad, el Plan General de Contabilidad de pymes, las Normas para la Formulación de Cuentas Anuales Consolidadas, y las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos.

- Evaluación de Políticas Públicas: en fecha 10/11/2020 el Instituto para la Evaluación de Políticas Públicas, publicaba las siguientes guías: Guía de evaluabilidad de intervenciones públicas: grado en el que una intervención pública puede ser evaluada de forma fiable y creíble; Guía de evaluación de resultados de políticas públicas: evaluación de resultados orientado a los efectos, resultados y eficacia que tienen las intervenciones públicas; Guía de evaluación de diseño de políticas públicas: evaluación centrada en la implementación y en los resultados-efectos del programa político; Guía de evaluación de implementación de políticas públicas: evaluación de la puesta en marcha de los planes operativos, las actuaciones administrativas (procedimientos), las prestaciones, servicios o instrumentos de fomento económico o no económico, las inversiones, así como los recursos disponibles para la implementación de la política pública.

Como se observa, la Administración digital se instituye en uno de los pilares y, a la par, en eje vital para la consecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia español. Y argumentos no faltan, pues si bien la era de la digitalización y las nuevas tecnologías es una cuestión que afecta a la sociedad en general y a la totalidad de ámbitos en los que la misma se incluye, la Administración es fundamental para la misma, máxime cuando es desde el sector público desde el que se debe “predicar con el ejemplo” y adaptar, modernizar y llevar a cabo incesantes cambios capaces de articular los intensos y rápidos cambios que en la sociedad del siglo XXI tienen lugar, con la meta puesta en el logro de una Administración pública para el siglo XXI.

3.3. Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025

El Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025(8), también denominado “Estrategia en materia de Administración Digital y Servicios Públicos Digitales”, aprobado en 2021, es el instrumento elaborado para fomentar, impulsar y desarrollar el conjunto de reformas e inversiones previstas tanto en la Agenda España 2025, en concreto su eje 5 “Transformación Digital del sector público”(9), como en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que incluye entre sus palancas de transformación, “Una Administración para el siglo XXI”, incorporando tres elementos claves: digitalización, programa de rehabilitación de edificios públicos y reforma de la Administración.

Como su propio nombre indica, el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas (PDAP) está dirigido al conjunto de Administraciones. A modo de ejemplo, de los 3.165 millones de euros de inversiones que contempla para los próximos tres años, al menos, 970 millones están destinados específicamente a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales para el desarrollo de los servicios públicos digitales en todo el territorio.

El Plan nace con el propósito de alcanzar objetivos concretos, centrados en Administración digital y en servicios públicos digitales, esto es: mejorar la accesibilidad de los servicios públicos a los ciudadanos y empresas con todas las garantías para la protección de los datos personales y de las empresas; superar las brechas digitales sociales y territoriales; e impulsar la eficiencia de las Administraciones públicas a través de la digitalización de importantes ámbitos como la sanidad, la justicia, incluso las políticas de empleo. En síntesis, el Plan nace con una vocación clara, incorporar las reformas e inversiones precisas que permitan mejorar tanto los procedimientos administrativos como las competencias digitales y los recursos disponibles para hacer realidad “Una Administración del siglo XXI”.

Ahora bien, mejorar la accesibilidad de los servicios públicos digitales a los ciudadanos, superar la actual brecha digital y favorecer la eficiencia y eficacia de los empleados públicos, no solo son hitos claves para alcanzar una efectiva Administración pública acorde a los tiempos sino que, a su vez, incide en otros aspectos transversales en tanto medios para la consecución de los objetivos de resiliencia, cambio climático, transición digital salud pública o cohesión que persigue el propio Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En coherencia con lo anterior, el PDAP pretende alcanzar tres objetivos:

- Servicios digitales, accesibles, eficientes, seguros y fiables: desarrollando servicios públicos digitales más inclusivos, eficientes, personalizados, proactivos y de calidad para el conjunto de la ciudadanía.

- Políticas públicas basadas en datos y modernización de la gestión de datos: transformando la Administración pública española en una Administración más moderna y, como fija el Plan, “guiada por datos”, donde la información de los ciudadanos y de las Administraciones se emplee eficientemente para diseñar políticas públicas alineadas con la realidad social, económica y territorial de España, así como para la construcción de una experiencia ciudadana de los servicios públicos que resulte realmente innovadora.

- Democratización del acceso a las tecnologías emergentes: a través del desarrollo de servicios, activos e infraestructuras comunes que permitan a todas las Administraciones públicas sumarse a la revolución tecnológica que supone la irrupción de nuevos habilitadores tecnológicos como son la Inteligencia Artificial o la tecnología de analítica de datos.

Estos objetivos se enmarcan dentro de unos principios rectores para guiarlos, tanto en su etapa de concepción como de desarrollo posterior, y que se orientan a maximizar la eficiencia, la reutilización de herramientas ya disponibles y la colaboración entre distintos departamentos y Administraciones, con la meta puesta en el logro de objetivos concretos a corto plazo y centrando los esfuerzos en un conjunto de proyectos prioritarios: responsabilidad centralizada, ejecución colaborativa, reutilización, sostenibilidad, orientación a resultados y visión global y sectorial.

Alineado con los objetivos anteriores y como medio para su logro, el PDAP se estructura en tres ejes estratégicos:

- Eje 1. Transformación digital de la Administración General del Estado.

El objeto de este eje es desarrollar iniciativas de carácter transversal para toda la Administración General del Estado que posibiliten alcanzar diferentes medios. En primer lugar, un despliegue ágil de servicios públicos digitales eficientes, seguros y fáciles de utilizar. En segundo lugar, la democratización y generalización del acceso a las tecnologías emergentes sobre un modelo de infraestructura de tecnologías de la información dinámico y flexible. En tercer lugar, la hiperconexión entre los silos de información existentes hasta el momento entre los diferentes departamentos ministeriales.

- Eje 2. Proyectos de alto impacto en la digitalización del sector público.

Con este eje, el PDAP se centra en el desarrollo de líneas estratégicas más específicas para la digitalización de determinados ámbitos funcionales de la Administración General del Estado (es lo que viene a denominar “tractores”), entre los que son de destacar ámbitos como sanidad, justicia o empleo. No obstante, las líneas estratégicas de este eje, también se contempla que hagan uso de los servicios e infraestructuras transversales desarrollados en el eje 1, a fin de que los esfuerzos del eje 2 estén centrados en la personalización y adecuación de los servicios para los colectivos de ciudadanos concretos a los que se dirige.

- Eje 3. Transformación digital y modernización del Ministerio de Política Territorial, Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

El eje 3, como su nombre indica, está orientado a la modernización de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, bajo la dirección del Ministerio de Política Territorial y la coordinación técnica de la Secretaría General de Administración Digital, a fin de que se lleve a cabo de manera coherente y coordinada con las inversiones realizadas a nivel transversal por la Administración General del Estado, conforme a los criterios de consistencia e impacto planteados y esperados por la propia Comisión Europea.

La coherencia del PDAP, como de cualquier estrategia que se lleve a cabo, no sólo pasa por un diagnóstico de situación a partir del cualquier fijar un conjunto de objetivos, en este caso, además, con el necesario referente del marco en el que se desarrolla, el Plan de Recuperación para Europa (Next Generation EU), sino lo que se entiende fundamental, la adopción de medidas y herramientas orientas a su puesta en marcha, hacer de los instrumentos, mecanismos ejecutables y capaces de llevar a cabo su gestión, como único medio para alcanzar la meta, esto es, los objetivos que se plantea. En este sentido, el PDAP prevé poner en marcha 17 medidas, nueve medidas de carácter transversal para toda la Administración pública con la finalidad de encarar el proceso de transformación digital de todo el sector público; seis medidas orientadas a la transformación de los sectores de mayor impacto en la Administración, en concreto en los ámbitos de sanidad, justicia, empleo, inclusión, Seguridad Social y migraciones y servicio consular; junto a otras dos medidas orientadas a la modernización de los servicios centrales de la Administración General del Estado y el apoyo a la transformación de las Administraciones territoriales(10).

En síntesis, se apuesta de manera decido por una completa digitalización de la Administración, articulando medidas concretas a tal fin como medio para su efectiva y real implementación, ahora bien, ello requiere de importantes esfuerzos materiales y humanos por parte de la Administración para que, en efecto, la tan ansiada y proclamada digitalización administrativa sea una realidad y, ante todo, que la misma facilite y mejore lo que es una máxima de la Administración, la relación del administrado con la misma y la facilidad en el acceso a los servicios públicos. Lo contrario poco o ningún sentido tendrá y muy difícilmente podrán alcanzarse los objetivos que se proponen.

4. EL DESAFÍO DE LA ADMINISTRACIÓN DEL SIGLO XXI: LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL

Ahora bien, el reto que supone apostar por una Administración adaptada al siglo XXI no queda en lo expuesto hasta el momento. No se puede ser ajeno a las nuevas realidades y a la continuidad de los incesantes cambios que la tecnología conlleva. En este sentido, es ya una evidencia que la Inteligencia Artificial y su empleo en el ámbito de la Administración pública llevará a nuevos escenarios y los consiguientes cambios y evolución en la forma, hasta el momento novedosa, que a día de hoy supone hablar de Administración digital. Todo hace indicar que en no demasiado tiempo pasaremos a hablar de Administración digital a Administración artificial o Administración IA.

GAMERO CASADO (2022, 47) lo ponía de relieve recientemente, apuntando como el desarrollo de soluciones de Inteligencia Artificial debe ser una prioridad para la Administración pública. Aunque señala otros aspectos, en lo que a la prestación de servicios públicos se refiere, el empleo de la Inteligencia Artificial puede resultar muy provechosa, como ejemplos, los que el propio autor expone; movilidad y transportes, ubicación de dotaciones como centros educativos y sanitarios, personalización de los servicios. Pero todo ello, debe ponerse en adecuada relación con los nuevos retos a los que con ella se enfrenta nuestro ordenamiento jurídico con un debate ya abierto en torno a su articulación y la confrontación entre los beneficios que ofrece y la incidencia en derechos fundamentales como la protección de datos, el propio derecho a la igualdad o el derecho a la tutela judicial efectiva. En relación a este último el profesor GAMERO CASADO trae a colación un tema que sin duda genera una notable incertidumbre, cómo articular el derecho a la tutela judicial efectiva como la motivación de las decisiones adoptadas mediante inteligencia artificial. La cuestión no es baladí y puede incidir en otros tantos derechos fundamentales del ciudadano, sin perjuicio, de la inseguridad jurídica que puede tener lugar.

Otros autores como VELASCO RICO (2022, 238) va más allá y apunta que “nuestras Administraciones ya están utilizando en muchos ámbitos de herramientas de IA. Las están introduciendo o las introducido en muchos en muchos casos sin publicidad ni grandes alharacas. Las suspicacias y el rechazo que genera su uso en algunas capas de la población (incluso entre los propios servidores públicos) –por distintas razones (potencial invasivo de la privacidad para subsistir trabajadores no cualificados que desarrollen trabajos mecánicos, masivos y de escaso valor añadido, etc.)- comportan que, en numerosos casos, las administraciones no den noticia de su adquisición o desarrollo, pese a que los resultados en productividad y en el ahorro de recursos públicos sea exitosos”, afirmando, a su vez, como el empleo de herramientas de IA, pese a encontrarse menos desarrollado que en otros países como EEUU, su incorporación al sector público está aumentando rápidamente(11).

Sin duda, hablar de Administración del siglo XXI obliga a poner las miras en la IA y su aplicación en el ámbito de la Administración pública. Pronto quedará “lejano” en el tiempo el debate en torno a Administración electrónica, Administración digital, etc dando paso a un enfoque sin precedentes enmarcado en la IA.

Ahora bien, como ya se ha expuesto, la cuestión no es sencilla. Entran en juego importantes derechos, incluso derechos fundamentales, de los ciudadanos y es preciso y urgente dotarlo con el marco jurídico adecuado que garantice las bondades que puede conllevar la IA en el marco de la Administración con la garantía de los derechos de que gozan los ciudadanos. Aquí se encuentra en la actualidad el debate y el que podría llamarse uno de los principales escollos al que nos enfrentamos.

En la actualidad(12), el marco normativo de referencia se encuentra en el contexto europeo, no en vano, la UE consciente de que “La forma en que abordemos la Inteligencia Artificial (IA) definirá el mundo que vivimos en el futuro. Para ayudar a construir la resiliencia, las personas y las empresas deben poder disfrutar de la IA mientras se sientan seguros y protegidos”. Entre las acciones más relevantes, además de la Estrategia Europea de IA (2018) cuya máxima es convertir a la UE en un centro de referencia mundial para la IA a la vez que garantizar que la IA se centre en el ser humano y sea fiable, en abril del año 2021, la Comisión Europea presento su paquete de medidas en materia de IA, que incluye tres instrumentos claves: la Comunicación sobre el fomento de un enfoque integrado de la inteligencia artificial; una actualización del Plan coordinado sobre inteligencia artificial con los Estados miembros de la UE; y su propuesta de Reglamento por el que se establecen normas armonizadas sobre la IA (Acta de IA) y la evaluación de impacto pertinente.

Pero, además, la apuesta europea por la IA va más allá y se sustenta en la excelencia, apostando por reforzar su potencial para competir a nivel mundial, en este sentido, la Comisión y los Estados miembros acordaron impulsar la excelencia en inteligencia artificial uniendo fuerzas en materia de política e inversiones, de esta forma, el Plan coordinado actualizado sobre IA ya esboza una visión tendente a acelerar, actuar y alinear las prioridades con el panorama actual de la IA europea y mundial y poner en práctica la estrategia de IA.

Por su parte, el acceso a datos de alta calidad es un factor esencial en la construcción de sistemas de IA robustos y de alto rendimiento, en coherencia con ello iniciativas como la Estrategia de Ciberseguridad de la UE, con el objetivo de desarrollar la resiliencia frente a amenazas cibernéticas y garantizar que los ciudadanos y las empresas se beneficien de tecnologías digitales confiables; el Reglamento de Gobernanza de Datos(13) con el objetivo de apoyar la creación y el desarrollo de espacios de datos europeos comunes en dominios estratégicos, capaces de involucrar a actores públicos y privadas en sectores como salud, medio ambiente, energía, agricultura, movilidad, finanzas, manufactura o Administración público. Junto a los anteriores, el Reglamento de Servicios Digitales y el Reglamento de Mercados Digitales, cuyo objetivo común es crear un espacio digital más seguro en el que los derechos fundamentales de los usuarios estén protegidos, con dos objetivos principales: crear un espacio digital más seguro en el que se protejan los derechos fundamentales de todos los usuarios de servicios digitales y establecer condiciones equitativas para fomentar la innovación, el crecimiento y la competitividad, tanto en el Mercado Único Europeo como a nivel mundial.

El Reglamento de Servicios Digitales(14), conjunto de normas dirigidas a proteger mejor a los consumidores y sus derechos en línea, establecer una poderosa transparencia y un marco claro de rendición de cuentas para las plataformas en línea y fomentar la innovación, el crecimiento y la competitividad en el mercado único.

Por su parte, el Reglamento de Mercados digitales(15), cuyo principal cometido se orienta a las grandes plataformas en línea cuya función es actuar como “guardianes” en los mercados digitales, en este sentido la norma tiene por objeto garantizar que estas plataformas se comporten de manera justa en línea, alzándose, a su vez, en una de las piezas centrales de la Estrategia Digital Europea.

En esta firme apuesta de la UE por la IA es destacable, junto a los anteriores, las iniciativas jurídicas llevadas a cabo y que se centran en lograr una IA fiable, focalizando sus esfuerzos en los derechos del ciudadano y la seguridad jurídica. En este contexto, las iniciativas planteadas son: un marco jurídico europeo para la IA a fin de abordar los riesgos para los derechos fundamentales y la seguridad específicos de los sistemas de IA; una Directiva sobre responsabilidad por IA; y una propuesta de Directiva sobre responsabilidad por productor defectuosos.

El conjunto de acciones que viene desarrollando la UE son esenciales para configurar un marco global capaz de dotar del adecuado y preciso marco normativo a una cuestión tan novedosa a la par que dinámica como lo es la IA, sin obviar la urgente necesidad de lo anterior, pues no es el futuro se está ante lo que ya es el presente, un presente que avanza a un ritmo vertiginoso y del que la Administración pública, como la sociedad en general, debe aprovechar sus bondades sin afectar a los derechos que pueden verse afectados. De ahí que ante una cuestión de tal envergadura y conscientes del carácter global de la materia, la importancia de contexto europeo, en parte vigente y en parte en desarrollo, como paso previo y necesario para que los Estados articulen y pongan en marcha también sus propios marcos normativos.

5. REFLEXIONES FINALES

La notable importancia que en los últimos tiempos viene teniendo las TIC y los revulsivos cambios a los que, en general, está dando lugar en nuestra sociedad, no son ajenos a la Administración pública. En relativamente poco tiempo hemos pasado a una auténtica transformación del Derecho Administrativo, en general. Valga como ejemplo, alguno de sus pilares básicos como el procedimiento administrativo o la propia prestación de servicios públicos, que han logrado cambios sin precedentes tal y como eran conocidos en su historia reciente, dando lugar a un nuevo marco vanguardista adaptado a los estándares europeos e internacionales.

La firme apuesta realizada por el legislador, que se remonta, aunque muy sensiblemente ya a los últimos años del siglo pasado y de manera más acuciada en las algo más de dos décadas que llevamos del siglo XXI, por la progresiva y paulatina implantación de las TIC en el marco de la Administración pública, adecuado su organización y funcionamiento a la sociedad del siglo XXI, han tenido como consecuencia una auténtica transformación de la Administración, transformación en la que en el momento actual nos seguimos encontrando inmersos.

Frente a una Administración estática e institucionalizada durante décadas, en apenas unos años, casi sin advertirlo, hemos pasado de la denominada Administración electrónica a la apuesta decidida por la digitalización en el seno de la Administración, pero, esta transformación no queda ahí, nos encontramos a las puertas de una Administración sustentada en la IA, una cuestión que ya no representa el futuro de la Administración sino el presente y cuya principal controversia se encuentra en cómo articularla jurídicamente de manera que las bondades que se predica puede suponer la aplicación de la IA a la Administración no mermen lo que es la máxima de la misma, la garantía de los derechos de los ciudadanos.

No sólo la irrupción de las TIC ha dado lugar a lo anterior, la propia necesidad de hacer una Administración cercana a la ciudadanía y acorde a los tiempos ha jugado un papel fundamental que se ha visto favorecido por la vivencia de acontecimientos recientes como la pandemia generada por la COVID-19 que evidenció, si cabe con más fuerza, la necesidad de adaptarse a los nuevos tiempos, a la sociedad del siglo XXI, y sin duda, más que las propias normas, nuevamente la necesidad tanto de la sociedad como de la Administración de adecuarse a una situación sin precedentes, aceleró de manera nunca vista una autentica transformación en la forma de actuación de la Administración.

Ahora bien, como se decía, no es una cuestión zanjada, todo lo contrario, se está ante un camino al que aún le queda recorrido. Aspectos como la mejora en el acceso a los servicios públicos, una efectiva y real simplificación administrativa en todas sus esferas de actuación o el impulso definitivo en la eficacia y eficiencia de la Administración en múltiples ámbitos en los que la misma está presente, continúan siendo retos para la misma. En este escenario, la oportunidad temporal que supone el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia europeo y su apuesta por la digitalización administrativa como pilar del cambio que se propone, así como su carácter transversal que incide en otros tantos ámbitos, suponen una coyuntura sin precedentes que, sin duda, dotan del soporte necesario y que precisa el logro de una efectiva Administración acorde, en todos sus términos, al siglo XXI.

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NOTAS:

(1). El citado art. 45 de la LRJAP-PAC, señalaba:

“1. Las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes.

2. Cuando sea compatible con los medios técnicos de que dispongan las Administraciones Públicas, los ciudadanos podrán relacionarse con ellas para ejercer sus derechos a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con respecto de las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento.

3. Los procedimientos que se tramiten y terminen en soporte informático garantizarán la identificación y el ejercicio de la competencia por el órgano que la ejerce.

4. Los programas y aplicaciones electrónicos, informáticos y telemáticos que vayan a ser utilizados por las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus potestades, habrán de ser previamente aprobados por el órgano competente, quien deberá difundir públicamente sus características.

5. Los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrónicos, informáticos o telemáticos por las Administraciones Públicas, o los que éstas emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios, gozarán de la validez y eficacia de documento original siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conservación y, en su caso, la recepción por el interesado, así como el cumplimiento de las garantías y requisitos exigidos por esta u otras Leyes”.

Si bien, debe precisarse que los apartados 2, 3 y 4 del precepto, serían posteriormente derogados por la Ley 11/2007, de 22 de junio.

Con posterioridad, la promulgación de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, incorporó un nuevo precepto a la LRJAP-PAC, el artículo 71 bis dedicado a la “Declaración responsable y comunicación previa”, incorporando ambos títulos habilitantes a nuestro ordenamiento jurídico que, en lo esencial, venían a suplir en determinados supuestos a la autorización administrativa como manifestación tradicional de la actividad de limitación de la Administración. En cualquier caso, y en lo que aquí ocupa, lo relevante es que dicho precepto, en su apartado 5, contiene la siguiente dicción “Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los cuales facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica”.

(2). Véase sobre el particular, entre otros, los trabajos de GAMERO CASADO, 2016; GALLARDO CASTILLO, 2016; COTINO HUESO, 2018; GAMERO CASADO y FERNÁNDEZ RAMOS, 2020; GAMERO CASADO, 2020.

(3). Es el caso del art. 16.5. de la LPAC al referirse a los documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones, que deberán ser “digitalizados”, el art. 27.3., referido a digitalización de las copias electrónicas de documentos en soporte papel o en otro soporte no electrónico susceptible de digitalización que requerirán que el documento haya sido digitalizado, debiendo incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento.

(4). Entre las primeras iniciativas publicadas en torno a la Sociedad de la Información en España, entre los años 2001 y 2005, destacar:

Informe de recomendaciones de la Comisión Especial de Estudio para el Desarrollo de la Sociedad de la Información, publicado el 1 de abril de 2003, bajo el título “Aprovechar la oportunidad de la Sociedad de la Información en España”.

España.es: Programa de actuaciones para el desarrollo de la Sociedad de la Información en España, publicado en el año 2004.

Informe del Consejo Asesor de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, publicado en junio de 2005.

El Plan de Acción INFO XXI: La Sociedad de la Información para todos. TORNÉ MUGURAZA (2001).

Programa Ingenio 2010, publicado en junio de 2005.

Propuesta de la Comisión de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, bajo la denominación “Propuestas de cara al nuevo Plan para el Desarrollo de la Sociedad de la Información y de Convergencia con Europa y entre nuestras Comunidades Autónomas”, publicado en junio de 2005.

(5). Denominado “Plan 2006-2010 para el desarrollo de la Sociedad de la Información y de Convergencia con Europa y entre Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas”, fue impulsado por la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

(6). Como objetivos concretos en esta área, el Plan señala:

Garantizar el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas.

Establecer los mecanismos para que la oferta de servicios en línea se corresponda con la demanda existente, creando un catálogo claro de servicios electrónicos con indicación expresa del calendario, funcionalidad y responsabilidad de su puesta en marcha.

Garantizar la existencia de canales adecuados para que todos los ciudadanos y empresas puedan hacer uso de los servicios proporcionados por las Administraciones públicas.

Modernizar las Administraciones públicas españolas en términos de mejora de la calidad, agilidad y rendimiento de los servicios a los ciudadanos, eficiencia en el uso de los recursos públicos, reducción de costes, satisfacción de los usuarios, integración interdepartamental y simplificación administrativa adaptando la Administración pública al nuevo paradigma de prestación de servicios centrado en el usuario.

Crear estructuras de cooperación entre las distintas Administraciones Públicas, tanto estatal, autonómica como local, que posibiliten el desarrollo conjunto de soluciones y la integración de las desarrolladas por cada una de ellas.

(7). Fecha de cierre del presente trabajo.

(8). Ministerio Asuntos Económicos y Transformación Digital (2021) “Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025”. Gobierno de España. Disponible file:///C:/Users/Usuario/Downloads/Plan_Digitalizacion_sp_ACC%20(1).pdf (última consulta 03/03/2023).

(9). Aunque también, como expresamente recoge el documento, y aun de manera parcial, otros ejes de la Agenda España 2025, como el eje 4 “Ciberseguridad” y el eje 9 “Economía del dato e Inteligencia Artificial”.

(10). Cada una de las 17 medidas previstas por el PDAP, cuentan ya con su propia denominación y descripción de la iniciativa que se plantea. Se sintetizan a continuación:

Medida 1. App Factory (Servicio de factoría para el desarrollo de App): con esta iniciativa se pretende potenciar el desarrollo de aplicaciones móviles de calidad con las que mejorar el acceso a los servicios públicos, acercar la Administración a la ciudadanía y facilitar una relación más fluida y cercana, con las miras puestas en que, en el año 2025, la mitad de los servicios públicos estén disponibles en app móviles.

Medida 2. Mejora de la experiencia de la ciudadanía: iniciativa orientada a establecer un modelo de atención a la ciudadanía personalizado, proactivo y omnicanal, de forma que a través de único punto de acceso se pueda obtener información y realizar trámites con la Administración.

Medida 3. GobTechLab (Laboratorio ciudadano de innovación tecnológica en la Administración): mediante la puesta en marcha de un laboratorio de innovación de la Administración General del Estado para mejorar la experiencia en el uso de los servicios públicos digitales a través de la participación ciudadana, la creación colaborativa y la innovación en servicios públicos.

Medida 4. Nuevo modelo de identidad digital: a través del desarrollo de sistemas y servicios que permitan acreditar digitalmente a los ciudadanos y empresas de forma 100% telemática, mediante el empleo de tecnologías como biometría, imagen, etc

Medida 5. Servicio de automatización inteligente: al objeto de impulsar un servicio de automatización inteligente común de la Administración General del Estado, tendente a facilitar a los diferentes departamentos ministeriales la adopción de las tecnologías.

Medida 6. Gestión e intercambio transporte de datos: medida tendente a impulsar y evolucionar el concepto de reutilización de información del sector público por parte de la ciudadanía, aumentando el nivel de transparencia de la Administración General del Estado para situarla a la vanguardia internacional, impulsando el desarrollo de servicios de alto valor añadido (G2B) y facilitando la interoperabilidad (B2G).

Medida 7. Servicio de Infraestructuras Cloud. Iniciativa para la habilitación de infraestructuras para el alojamiento de los Centros de Proceso de Datos de los diferentes departamentos ministeriales en centros redundantes entre sí, impulsando la transformación de los mismos a través de centros internos (nube privada) y proveedores externos (nube pública).

Medida 8. Puesto de Trabajo Inteligente: proyecto transformador para la implantación del puesto de trabajo de nueva generación, abordando tanto los componentes tecnológicos como los vinculados a las capacidades digitales de los empleados públicos, o los asociados a la gestión del cambio.

Medida 9. Centro de Operaciones de Ciberseguridad: iniciativa orientada a la creación del Centro de Operación de Ciberseguridad para toda la Administración General del Estado y sus organismos autónomos, para proporcionar de manera centralizada protección frente a amenazas de ciberseguridad.

Medida 10. Transformación digital del ámbito sanitario: iniciativa para reforzar los sistemas del Sistema Nacional de Salud mediante sistemas interoperables para la gestión de la información de las distintas Comunidades Autónomas que permitan mejorar el servicio, aplicar inteligencia artificial de datos y afrontar emergencias sanitarias.

Medida 11. Transformación digital de la Administración de Justicia: a través del Plan Justicia 2030 se desarrollarán diversas actuaciones y proyectos orientados a mejorar los servicios digitales para la ciudadanía, empresas y colectivos.

Medida 12. Transformación digital en materia de empleo: iniciativa que tiene como objetivo la mejora de los servicios públicos ofrecidos a la ciudadanía en todos los ámbitos relativos al empleo.

Medida 13. Transformación digital en materia de inclusión, Seguridad Social y Migraciones: iniciativa para modernizar los servicios públicos de los Ministerios de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones con el objetivo de mejorar su usabilidad, utilidad, calidad, accesibilidad, etc, habilitando nuevos canales y servicios más adaptados a las necesidades de las empresas.

Medida 14. Plan de Digitalización Consular: iniciativa dirigida a facilitar y potenciar el acceso a los servicios digitales de la Administración española por parte de los extranjeros residentes en el exterior.

Medida 15. Transformación digital en otros ámbitos de la Administración General del Estado: además de los proyectos de alto impacto, el PDAP también tiene presente trabajar en otros ámbitos relevantes como la seguridad, la agricultura, el consumo y la economía de los cuidados.

Medida 16. Transformación Digital y Modernización del Ministerio de Política Territorial y Función Pública: medida cuya meta es que la transformación digital llegue a todos los niveles de la Administración, incluyendo inversiones a nivel nacional, autonómico y local.

Medida 17. Transformación Digital de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales: medida centrada en la ayuda financiera para la realización de proyectos vinculados con la transformación digital (automatización de procesos, servicios públicos digitales, etc.), el gobierno abierto, la implementación del teletrabajo o la innovación en servicios y tecnología.

(11). Sobre la IA en el ámbito de la Administración pública, véase, entre otros, los trabajos de ÁLVAREZ GONZÁLEZ (2021); CAMPOS ACUÑA (2021); IGNACIO CRIADO (2021); BOIX PALOP (2020); COTINO HUESO (2019); MORENO FERNÁNDEZ (2019); PADILLA RUIZ (2019).

(12). COMISIÓN EUROPEA (2022). “Un enfoque europeo de la inteligencia artificial”. Disponible https://digital-strategy.ec.europa.eu/es/policies/european-approach-artificial-intelligence (última consulta 28/02/2023).

(13). Reglamento (UE) 2022/868 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 2022 relativo a la gobernanza europea de datos y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2018/1724 (Reglamento de Gobernanza de Datos). Su entrada en vigor tuvo lugar el 23 de junio de 2022 aunque su aplicación se aplaza hasta el 24 de septiembre de 2023. El citado Reglamento, como establece en su art. 38, será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.

(14). Reglamento (UE) 2022/2065 del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de octubre de 2022 relativo a un mercado único de servicios digitales y por el que se modifica la Directiva 2000/31/CE (Reglamento de Servicios Digitales). Aunque se encuentra vigente, su aplicación tendrá lugar a partir del 17 de febrero de 2024.

(15). Reglamento (UE) 2022/1925 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de septiembre de 2022 sobre mercados disputables y equitativos en el sector digital y por el que se modifican las Directivas (UE) 2019/1937 y (UE) 2020/1828 (Reglamento de Mercados Digitales).

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