Los límites competenciales de las normas sancionadoras autonómicas

Según el Tribunal Constitucional tiene dicho, las normas sancionadoras autonómicas deben observar un doble límite competencial. De un lado, deben respetar, allá donde exista, la correspondiente legislación básica estatal. Y, de otro, pero con carácter general y, por tanto, también en el caso de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, no pueden introducir divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio, por impedirlo ahora las exigencias que derivan del art. 149.1.1 CE. Este artículo expone el panorama normativo autonómico y analiza críticamente este doble límite para desvelar algunas de las debilidades que despuntan en las explicaciones que lo justifican.

Miguel Casino Rubio es profesor de la Universidad Carlos III de Madrid

El artículo se publicó en el número 63 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo de 2023)

THE LIMITS OF COMPETENCE OF THE REGIONAL SANCTIONING RULES

ABSTRACT: According to the Constitutional Court, the regional sanctioning rules must observe a double limit of competence. On the one hand, they must respect, where it exists, the corresponding basic state legislation. And, on the other hand, but in general and, therefore, also in the case of exclusive competences of the Autonomous Communities, they cannot introduce unreasonable and disproportionate differences to the objective pursued with respect to the legal regime applicable in other parts of the territory, now ex art. 1491.1 CE. This article critically analyzes this double limit and reveals some of the weaknesses that emerge in the explanations that justify it.

I. LA POTESTAD SANCIONADORA ES SIMPLEMENTE INSTRUMENTAL DE LA COMPETENCIA SUSTANTIVA (∗)

Siempre se ha dicho entre nosotros que la potestad sancionadora no constituye ningún título competencial autónomo y que es, por el contrario, simplemente instrumental de la correspondiente competencia material, de manera que, si el Estado o una Comunidad Autónoma es competente para ordenar normativamente una materia, también lo es para establecer el correspondiente régimen sancionador que respalde esa ordenación sustantiva.

Está así dicho, en efecto, en una unánime y reiterada doctrinal constitucional, que arranca, según mis cuentas, de la STC 87/1985, de 16 de julio, y de la que son buena muestra, y entre otras muchas, las SSTC 156/1995, de 26 de octubre ; 235/2001, de 13 de diciembre ; 37/2002, de 14 de febrero ; o, en fin, 148/2011, de 28 de septiembre, cuando declaran que efectivamente “la potestad sancionadora no es un título competencial autónomo”.

De modo que, como también está dicho en esa misma jurisprudencia constitucional, y de la que son ahora buen ejemplo las más modernas SSTC 8/2012, de 18 de enero ; 34/2013, de 14 de febrero, y 32/2016, de18 de febrero, “la potestad sancionadora va ligada a la competencia sustantiva de que se trate” y, en consecuencia, como recuerdan por su parte las más recientes SSTC 86/2017, de 4 de julio, y 57/2022, de 7 de abril, “las comunidades autónomas puedan adoptar normas administrativas sancionadoras cuando tengan competencia sustantiva sobre la materia de que se trate”.

Naturalmente, esta misma conclusión es la que puede leerse en las explicaciones doctrinales más autorizadas. Es el caso, por ejemplo, de NIETO que, sirviéndose de la doctrina constitucional que ya conocemos, recuerda que “la competencia sancionadora corresponde al titular de la materia sustantiva, de la que aquélla viene a ser un anejo”(1). La misma idea ya había sido subrayada años antes por REBOLLO PUIG cuando advertía que la competencia para tipificar infracciones y sanciones, y regular otros elementos del derecho administrativo sancionador, “será estatal o autonómica según de quién sea la competencia legislativa sobre la materia sustantiva de que se trate”(2). O, en fin, CANO CAMPOS, cuando recuerda asimismo que “la potestad sancionadora tiene carácter instrumental del ejercicio de competencias sustantivas”(3).

Hasta aquí se trata, de hecho, de una regla de deslinde competencial tan asentada en las explicaciones jurisprudenciales y doctrinales que sencillamente no se discute.

Por esta razón, no puede extrañar y se comprende mejor que, al amparo de los correspondientes títulos competenciales, las leyes administrativas sectoriales (sean estatales o autonómicas), contengan un capítulo o título aparte, dedicado precisamente a regular el correspondiente régimen sancionador, según es fácil de comprobar con solo echar un vistazo a cualquiera de esas múltiples leyes sectoriales. En todo caso, y para probarlo, sirvan de testimonio, y por fijarme solo en alguna de las más modernas, la siguiente media docena de leyes estatales y autonómicas publicadas últimamente y que están tomadas de sectores muy diversos de la actividad administrativa.

Del lado estatal:

- Ley orgánica 11/2021, de 28 de diciembre, de lucha contra el dopaje en el deporte

- Ley 7/2022, de 7 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular ;

- Ley 11/2022, de 28 de junio, general de telecomunicaciones.

Y del lado autonómico:

- Ley del País Vasco 9/2022, de 30 de junio, de protección de los animales domésticos ;

- Ley 5/2022, de 15 de julio, de ordenación del territorio y urbanismo de Cantabria ;

- Ley 4/2022, de 27 de julio, de racionalización y simplificación de Extremadura.

El correspondiente régimen sancionador que establecen estas leyes es comúnmente muy extenso y comprende un buen número de determinaciones(4). Además de la tipificación de las infracciones, distribuidas en sus distintos y tradicionales grados de muy graves, graves y leves, y de las sanciones y medidas accesorias, todas esas leyes administrativas establecen también reglas muy precisas sobre otros variados elementos del régimen sancionador. Precisan, por ejemplo, los sujetos responsables; los criterios de graduación de las sanciones; el régimen de las medidas provisionales; el plazo máximo para resolver el procedimiento; o, en fin, el plazo de prescripción de las infracciones y sanciones.

Si se comparan entre sí cualesquiera de estas leyes podrá comprobarse que el régimen sancionador que establecen varía de una ley a otra, y, en ocasiones, mucho, además, según enseguida podrá comprobarse. Prescindiendo en este momento de la lista de infracciones y sanciones, y que lógicamente varía de una ley a otra, y por fijarme ahora en una de esas reglas, esa diferencia es bien visible, por ejemplo, si se observan los plazos de prescripción de las correspondientes infracciones y sanciones que fijan esas mismas leyes administrativas sectoriales, y que es el asunto que aquí particularmente nos va a interesar.

Nada hay en principio de extraño, y sin perjuicio de lo que más adelante veremos, en estas divergencias normativas, principalmente si se tiene en cuenta la remisión al legislador sectorial que contempla el art. 30.1 de la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público de 2015 (LRJSP) cuando, con carácter básico ex art. 149.1.18 CE, según se encarga de precisar su disposición final decimocuarta, siguiendo la regla que con ese mismo carácter y contenido ya estableció antes el art. 132 de la Ley 30/1992, dispone que “las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan”. Para añadir a continuación que, si estas leyes no fijan plazos de prescripción, entonces

“las infracciones muy graves prescribirán a los tres años; las graves a los dos años y las leves a los seis meses;

Y que,

“las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año”

Si volvemos ahora a las leyes sectoriales que antes se han anotado, podrá comprobarse que efectivamente cada ley (estatal o autonómica) establece sus propios y singulares plazos de prescripción de las infracciones y sanciones que tipifica.

El art. 33 de la Ley orgánica de lucha contra el dopaje en el deporte de 2021, aunque con una redacción algo confusa, dispone, por ejemplo, que todas las infracciones en materia de dopaje, pero que la ley curiosamente no se preocupa de agruparlas en ninguna de las tres categorías tradicionales de muy graves, graves y leves,

“prescribirán a los diez años [y que todas] las sanciones prescribirán a los cinco años”.

Por su parte, la Ley estatal de residuos de 2022 establece, como es más habitual que hagan las normas sancionadoras, plazos de prescripción distintos en función de la gravedad de las infracciones y sus correlativas sanciones. Con arreglo a este criterio, y según su art. 113. 1 y 5,

“las infracciones [y sus sanciones] muy graves prescriben a los cinco años; las graves a los tres años; y las leves al año”.

El mismo criterio sigue también la citada nueva Ley general de telecomunicaciones de 2022, solo que ahora, de conformidad con su art. 113.1 y 2,

“las infracciones [y sus sanciones] muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años, y las leves al año”.

Parecidas diferencias de plazo lucen asimismo si de las leyes estatales pasamos ahora a repasar las leyes autonómicas que antes también he anotado.

En materia de prescripción de infracciones y sanciones, la Ley extremeña sobre racionalización y simplificación administrativa de 2022 establece en su art. 53.1 que

“las infracciones muy graves prescribirán a los tres años; las graves a los dos años, y las leves a los seis meses”

Y en el siguiente art. 58.1 que,

“las sanciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves al año”.

Por su parte, según el art. 274 de la Ley cántabra de ordenación del territorio y urbanismo de 2022,

“el plazo de prescripción para las infracciones muy graves será de cuatro años, para las graves de tres años y para las leves de un año”.

Y de conformidad con el siguiente art. 279

“las sanciones impuestas por infracciones muy graves prescribirán a los tres años de su imposición. Las sanciones impuestas por infracciones graves prescriben a los dos años y las correspondientes a infracciones leves al año”.

Finalmente, con arreglo al art. 49.1 y 2 de la Ley moderna vasca de protección de los animales domésticos, también de 2022,

“las infracciones [y sus sanciones] muy graves prescriben a los tres años; las graves a los dos años, y las leves al año”.

Si atamos ahora todas estas reglas legales unas pocas conclusiones saltan inmediatamente a la vista.

La principal y más evidente es que cada ley sectorial (estatal o autonómica) establece sus propios y singulares plazos de prescripción de las infracciones y las sanciones siguiendo su particular criterio, que rara vez coincide con el criterio subsidiario de la LRJSP que antes se ha recordado. Estos plazos varían comúnmente, y mucho, en ocasiones, de una ley a otra, y se ajusta a divisiones igualmente muy diversas.

Hay, en primer lugar, leyes que no distinguen entre tipos o categorías de infracciones y sanciones en función de su respectiva gravedad y, en consecuencia, fijan el mismo plazo de prescripción para unas y otras, aunque distinto para las infracciones y sanciones. Las hay también, en segundo lugar, que sí distinguen entre tipos de infracciones y sanciones en función de su gravedad y que fijan plazos de prescripción distintos según se trate de infracciones leves, graves o muy graves, pero que son los mismos que ordenan la prescripción de las correspondientes sanciones. Y, las hay, por último, que, atendiendo también a su respectiva gravedad, establecen plazos de prescripción distintos para las infracciones, de un lado, y sus respectivas sanciones, de otro.

Según antes adelantaba, estas apreciables diferencias normativas nada tienen, sin embargo, de irregular(5). Apuran simplemente la remisión de la LRJSP que ya conocemos y son, en consecuencia, el resultado del legítimo ejercicio de la correspondiente competencia legislativa en la materia(6). Desde esta perspectiva, traducen, en suma, las particularidades sancionadoras en cada uno de los correspondientes sectores de la actividad administrativa, conforme han sido apreciadas por el legislador sectorial competente en cada caso, “según las exigencias de prudencia u oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos territoriales” (SSTC 148/2011, de 28 de septiembre ; 37/2002, de 14 de febrero ; y 96/1996, de 20 de mayo).

II. LOS LÍMITES COMPETENCIALES DE LAS NORMAS SANCIONADORAS AUTONÓMICAS

De todas formas, si esta observación vale con carácter general para el legislador estatal, no puede decirse lo mismo, sin embargo, respecto del legislador autonómico, puesto que las normas sancionadoras autonómicas están sujetas a un doble límite competencial.

De un lado, como es natural, deben respetar, allá donde exista, la legislación básica estatal dictada en virtud del correspondiente título habilitante. Y, de otro, pero con carácter general y, por tanto, también en el caso de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas (STC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8), sus normas sancionadoras deben observar las condiciones básicas que garanticen a la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales fijadas por el Estado al amparo del art. 149.1.1. CE.

Este segundo límite(7) ha sido repetidamente subrayado por el Tribunal Constitucional. Conforme a esa doctrina constitucional, en efecto, las normas sancionadoras autonómicas, además de observar las garantías constitucionales del Derecho administrativo sancionador (art. 25.1 CE) y de ajustar el procedimiento sancionador que diseñan a las reglas del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), no pueden “introducir divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio” (STC 218/2013, de 19 de diciembre), por impedirlo ahora “las exigencias que derivan del art. 149.1.1 CE” o “de la igualdad esencial en el tratamiento administrativo-sancionador [] que derivan del art. 149.1.1 CE” (SSTC 227/1998, de 29 de noviembre; FJ 29 ; y 196/1996, de 28 de noviembre, FJ).

Apurando estas declaraciones, esa misma doctrina constitucional ha subrayado que el legislador autonómico puede, por ejemplo, modular los tipos y sanciones previstos por la legislación estatal, pero siempre que al hacerlo no rompa “la unidad en lo fundamental del esquema sancionatorio”. Y negativamente ha declarado también que las normas sancionadoras autonómicas no pueden “introducir tipos ni prever sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de los ya recogidos en la normación válida para todo el territorio” (STC 87/1985, de 16 de julio ; y 131/1991, de 20 de junio ; 142/2016, de 21 de julio); ni tampoco “acortar los plazos de prescripción” fijados por el legislador estatal (SSTC 166/2002, de 18 de septiembre, FJ 9 ; y 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 11). Más adelante volveremos sobre esta doctrina constitucional.

Este segundo límite, que mira a las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales, y que, según mis cuentas, formula por primera vez la tantas veces citada STC 87/1985, y que efectivamente el Tribunal Constitucional ha repetido luego en otras muchas ocasiones, que llegan hasta nuestros días (SSTC 142/2016, y 117/2022, de 29 de septiembre), no aprietan mucho, sin embargo. Principalmente porque, según se ha anticipado y podrá comprobarse también más adelante, aunque no faltan desde luego las declaraciones constitucionales que por ese motivo anulan normas sancionadoras autonómicas, la doctrina del Tribunal dista bastante de ser convincente(8) y, en todo caso, termina por apretar más bien poco. Por esta razón, no puede extrañar y se comprende algo mejor que el legislador haya decidido seguir su propio camino. Esta es, al menos, la conclusión que sugiere el repaso a las normas sancionadoras autonómicas en los sectores en los que el Estado y las Comunidades Autónomas comparte la regulación normativa sancionadora.

III. LOS PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES EN LOS SECTORES EN LAS NORMAS SANCIONADORAS AUTONÓMICAS. ALGUNOS EJEMPLOS

La misma divergencia de soluciones en materia de plazos de prescripción es apreciable, en efecto, si de las leyes administrativas sectoriales que antes hemos repasado pasamos ahora a las leyes estatales y autonómicas que comparten el mismo sector material de la actividad administrativa, ya sea en los ámbitos materiales que competencialmente siguen el esquema constitucional de bases estatales-desarrollo autonómico, o lo sea, en cambio, en aquellos otros sectores atribuidos a la exclusiva competencia legislativa de las Comunidades Autónomas.

1. Comercio minorista

La ordenación del comercio minorista es un buen ejemplo de regulación compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En concreto, sobre los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones que aquí nos interesan, la Ley estatal 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, y cuyo interés notaremos más adelante, establece en su art. 70.1 y 2 que

“Las infracciones [y sus sanciones] muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses”.

Estos mismos plazos son igualmente los que fijan la gran mayoría de las leyes autonómicas sobre comercio interior(9). Únicamente, de hecho, tres de ellas se apartan parcialmente de la pauta general y fijan plazos distintos.

El art. 48.1 de la Ley del País Vasco 7/1994, de 27 de mayo, de la Actividad Comercial, establece que las infracciones y sanciones previstas en esta ley prescribirán en los siguientes plazos:

“[Las] muy graves a los tres años; las graves a los dos años y las leves al año”

Más tímidamente, y bastante tiempo después, el Decreto-Legislativo 1/2012, de 21 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación de la Actividad Comercial de Canarias y reguladora de la licencia comercial, fija en su art. 70.4 los mismos plazos de prescripción de las infracciones que ha fijado la Ley estatal y que ya conocemos, para precisar, no obstante, a continuación, en el siguiente apartado 5 que

“Las sanciones impuestas por infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por infracciones graves a los dos años, y las impuestas por infracciones leves al año”

Y finalmente, pero con bastante más ambición, el art. 69 de la Ley de Cataluña 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias, y cuyo interés notaremos más adelante, dispone en su primer apartado que

“Las infracciones muy graves prescriben a los cinco años; las graves, a los dos años, y las leves a los dieciocho meses”

Para añadir luego en el siguiente apartado 2 que

“Las sanciones muy graves prescriben a los tres años; las graves a los dos años, y las leves al año”.

2. Montes y aprovechamientos forestales

Si de la ordenación del comercio minorista pasamos ahora a repasar las leyes en materia, por ejemplo, de “montes y aprovechamientos forestales”, la falta de homogeneidad en los respectivos plazos de prescripción es igualmente apreciable con facilidad.

Al respecto, el art. 71 de la Ley estatal Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, que curiosamente se olvida, sin embargo, de fijar el plazo de prescripción de las sanciones de multa que contempla, dispone que

“El plazo de prescripción de las infracciones será de cinco años para las muy graves, tres años para las graves y un año para las leves”.

En este caso, la misma regla establecen, por ejemplo, las siguientes cinco leyes autonómicas:

- Ley 2/1995, de 10 de febrero, de Protección y desarrollo del Patrimonio Forestal de la Rioja (art. 89.4)

- Ley 3/2008, de 12 de junio de Montes y Gestión Forestal Sostenible de Castilla-La Mancha (art. 84.1)

- Ley 7/2012, de 28 de junio, de montes de Galicia (art. 130.1).

- Ley 3/2004, de 23 de noviembre de Montes y Ordenación Forestal de Asturias (art. 97.1).

- Decreto Legislativo 1/2017, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Montes de Aragón (art. 122.1).

Singularmente, en cambio, el art. 93 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, establece que

“Las infracciones a que se refiere la presente ley prescribirán a los cuatro años las especialmente graves y muy graves, al año, las graves y a los dos meses las leves”.

Su propia y distinta solución siguen también los arts. 103.1 de la 16/1995, de 4 de mayo, de Protección Forestal y la Naturaleza de Madrid, y 77.3 de la Ley 6/1998, de 30 de marzo, Forestal de Catalunya cuando advierten respectivamente que

“El plazo de prescripción de las infracciones será de tres años para las muy graves, dos años para las graves y seis meses para las leves”.

O, en fin, también, el art. 78.4 de la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de Protección y Desarrolló del Patrimonio Forestal de Navarra, cuando en forma asimismo original establece que

“Las infracciones tipificadas en esta Ley Foral prescribirán: en el plazo de seis meses, las infracciones leves; en el de doce meses, las infracciones graves y en el de dos años, las muy graves”.

Sin abandonar este mismo esquema, en el que conviven el legislador estatal con los legisladores autonómicos, hay de todas formas algunas materias en las que las divergencias entre las respectivas soluciones son incluso mucho más llamativas.

3. Caza

El caso de la caza es también otro buen ejemplo de la existencia de apreciables divergencias en la fijación de los plazos de prescripción estatales y autonómicos. Al respecto, aunque la vieja Ley estatal de caza de 1970 nada dice sobre la prescripción de las infracciones y sanciones, sí lo hace, en cambio, la más moderna Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Concretamente, según los apartados y 2 de su art. 83,

“Las infracciones a que se refiere esta Ley [y sus correlativas sanciones] calificadas como muy graves prescribirán “a los cinco años, las calificadas como graves, a los tres años, y las calificadas como leves, al año”.

Si repasamos ahora la legislación autonómica en materia de caza podrá verse, sin embargo, que prácticamente cada ley fija sus propios y respectivos plazos de prescripción, y que, además, nunca coinciden con los de la Ley estatal de 2007 que acabamos de anotar.

El art. 50.1 de la ley 2/1989, de 6 de junio, de Caza de Asturias, la más antigua todavía en vigor, que nada dice sobre la prescripción de las sanciones, establece que

“Las infracciones administrativas contra lo dispuesto en la presente Ley, prescribirán en el plazo de cuatro años, las muy graves; en el de un año, las graves; en el de seis meses, las menos graves; y en el de dos meses, las leves.

Este mismo plazo de prescripción de las infracciones, divididas además en cuatro categorías, es el que fijan también la Ley 2/1991, de 14 de febrero, para la protección y regulación de la fauna y flora silvestres de la Comunidad de Madrid (art.51), y la Ley 7/1998, de 6 de julio, de Caza de Canarias (art. 56.1).

Hay luego cinco leyes autonómicas(10), prácticamente de la misma época, que utilizan los mismos plazos de prescripción de las infracciones y sanciones que el art. 30.1 LRJSP fija con carácter supletorio y, en consecuencia, establecen que

“Las infracciones tipificadas en la presente Ley prescriben a los tres años en el caso de las muy graves, a los dos años en el de las graves, y a los seis meses en el de las leves”.

Y que,

“Las sanciones impuestas por infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por infracciones graves a los dos años, y las impuestas por infracciones leves al año”.

A partir de aquí, ya no hay, sin embargo, más coincidencias y cada Ley autonómica establece sus propios y singulares plazos de prescripción de las infracciones y sanciones. Siguiendo la fecha de su respectiva aprobación, el cuadro resultante es algo enredado pero necesario, por suficientemente ilustrativo:

i) La Ley Andalucía 8/2003, de 28 de octubre, de la Flora y la Fauna Silvestres, establece en el art. 70.1 que

“Las infracciones muy graves contra lo dispuesto en la presente Ley prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses”.

Para añadir a continuación en el siguiente apartado 2 que

“Las sanciones impuestas por infracciones muy graves prescribirán a los tres años las impuestas por infracciones graves a los dos años y las impuestas por infracciones leves al año”.

ii) Los arts. 89.1 y 3 de la Ley 7/2003, de 12 de noviembre, de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, establecen respectivamente por su parte que

“Las infracciones administrativas contra lo dispuesto en la presente Ley prescribirán en el plazo de cuatro años las muy graves, en el de un año las graves y en el de seis meses las leves.

Y que

Las sanciones derivadas de las infracciones previstas en la presente Ley prescribirán a los tres años las impuestas por infracciones muy graves, a los dos años las impuestas por infracciones graves y al año las impuestas por infracciones leves

iii) La 13/2004, de 27 de diciembre, de caza de la Comunidad Valenciana, que nada dice sobre la prescripción de las sanciones, establece en su art. 59.1.

“Las infracciones previstas en esta ley prescribirán a los seis meses las leves, a los dos años las graves y a los tres años las muy graves”.

iv) Según el art. 90.1 de la Ley 14/2010, de 9 de diciembre, de caza de Extremadura

“Las infracciones leves y sus sanciones prescribirán al año, las infracciones graves y sus sanciones a los dos años y las infracciones muy graves y sus sanciones a los cuatro años”.

v) Con arreglo al art. 87.1 de la Ley 13/2013, de 23 de diciembre, de caza de Galicia,

“Las infracciones previstas en la presente ley prescribirán en los siguientes plazos: a los nueve meses, las infracciones leves; a los tres años, las infracciones graves; y a los cinco años, las infracciones muy graves

Y de conformidad con el siguiente art. 91.1:

“Las sanciones previstas en la presente ley prescribirán en los siguientes plazos: al año, las impuestas por infracciones leves; a los tres años, las impuestas por infracciones; a los cinco años, las que se impongan por infracciones muy graves”

vi) Según los art. 811, y 82.1 de la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de Caza de Castilla-La Mancha

“Las infracciones [y sanciones] leves prescribirán al año, las graves a los tres años y las muy graves a los cinco años”.

vii) De conformidad ahora con el art. 98.1 y 3 de la Ley 1/2015, de 12 de marzo, de Caza de Aragón

“Las infracciones administrativas contra lo dispuesto en la presente ley prescribirán [y sus respectivas sanciones]: las muy graves, a los tres años; las graves, a los dos años, y las leves, al año”.

viii) Por último, el art. 86.1 de la Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León, establece por su parte que,

“Las infracciones previstas en esta ley [y las respectivas sanciones impuestas] prescribirán en el plazo de cuatro años, las muy graves; en el de tres años, las graves; y en el de un año, las leves”.

4. Consumidores y usuarios

En esta materia abundan también las leyes autonómicas que conviven con el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias. En lo que ahora exclusivamente nos interesa, su art. 52.1 establece que:

“Las infracciones muy graves prescribirán a los cinco años, las graves a los tres años y las leves al año. [Los mismos plazos de prescripción valen igualmente para las sanciones impuestas por la comisión de las respectivas infracciones]”.

Esta misma regla establecen la Ley 2/2015, de 4 de marzo, por la que se aprueba el Estatuto del Consumidor de Castilla y León (art. 49.1 y 2); y la Ley 3/2019, de 22 de marzo, del Estatuto de las Personas Consumidoras en Castilla-La Mancha (arts. 150.1 y 151).

Parcialmente distinta es la regla que establece la Ley 3/2003, de 12 de febrero, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Comunidad Autónoma de Canarias, puesto que, aunque fija esos mismos plazos de prescripción de las infracciones, para el caso de las sanciones advierte, en cambio, que

“las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año” (art. 44.3).

Aquí acaban, sin embargo, las coincidencias. Ninguna de las otras catorce leyes autonómicas en materia de defensa de los consumidores y usuarios sigue el criterio de la ley estatal de 2007. Incluso habría que añadir que apenas hay coincidencias entre las respectivas leyes autonómicas.

Únicamente manejan la misma regla, de un lado, la Ley 6/2003, de 22 de diciembre, de las Personas Consumidoras y Usuarias del País Vasco (art. 62.1); la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de los Consumidores y Usuarios (arts. 45.1 y 46.1); y la Ley 16/2006, de 28 de diciembre, de Protección y Defensa de los Consumidores y Usuarios de Aragón (art. 99.1 y 2), y que efectivamente coinciden al establecer que las infracciones y las respectivas sanciones impuestas prescribirán:

“las muy graves, a los tres años; las graves, a los dos años, y las leves, al año”.

Y, de otro, la Ley Cantabria 1/2006, de 7 de marzo, de Defensa de los Consumidores y Usuarios (arts. 56.1 y 58.1), y el Decreto Legislativo 1/2019, de 13 de diciembre, del Consell, de aprobación del texto refundido de la Ley del Estatuto de las personas consumidoras y usuarias de la Comunidad Valenciana (art. 78.1 y 80.1). Estas dos leyes autonómicas, que fijan los mismos plazos de prescripción de las infracciones que acabamos de ver, precisan luego, sin embargo, que

“[Todas] las sanciones a que se refiere la presente Ley prescribirán por el transcurso del plazo de cuatro años desde que adquieran firmeza en vía administrativa”.

A partir de aquí, en efecto, ya todas las demás leyes autonómicas establecen sus propios y singulares plazos de prescripción. Entre esta amplia variedad de soluciones, hay algunas reglas realmente llamativas. Como es el caso, en primer lugar, de la Ley 2/2012, de 28 de marzo, de protección general de las personas consumidoras y usuarias de Galicia. Sus arts. 94 y 95 restablecen respectivamente establecen que

“[Todas] Las infracciones tipificadas por la presente ley prescriben a los cinco años [y que todas] las sanciones prescriben en el plazo de cuatro años []”.

Esta misma fórmula, que no distingue entre tipos de infracciones y sanciones, es la que utiliza también, aunque parcialmente, la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid, cuyo art. 57 establece que

“[Todas] las infracciones en materia de defensa del consumidor prescribirán a los cinco años [y que] las sanciones impuestas por las infracciones muy graves previstas en la presente Ley prescribirán a los cuatro años, las graves a los tres años y las leves a los dos años”

Y es también la que utiliza la Ley 5/2013, de 12 de abril, para la defensa de los Consumidores de La Rioja, cuando establece por su parte que

“[Todas] las infracciones en materia de defensa del consumidor prescribirán a los cinco años [y] las sanciones impuestas por las infracciones muy graves previstas en la presente Ley prescribirán a los cinco años, las graves a los tres años y las leves a los dos años” (art. 82.4 y 5).

O la Ley 11/2002, de 2 diciembre, de los consumidores y Usuarios del principado de Asturias, cuando en su art. 51.1 y 3 respectivamente establece

“[Todas] las infracciones previstas en esta ley prescriben a los tres años [mientras que] el plazo de prescripción de las sanciones previstas en esta ley será el establecido en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ”.

Y la Ley 13/2013, de 17 de diciembre, de defensa y protección de los consumidores y usuarios de Andalucía, cuando establece en sus arts. 87 y 89 que

“[Todas] las infracciones previstas en esta ley prescriben a los cuatro años [y que] las sanciones impuestas en aplicación de esta ley prescribirán en los plazos y conforme al régimen establecido en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ”.

O, en fin, igualmente, aunque ahora desde la perspectiva de las sanciones, la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, cuyo art. 335-1, cuando dispone que las infracciones prescriben:

“Las muy graves en el plazo de cuatro años, las graves en el plazo de tres años y las leves en el plazo de dos años”

Para añadir, en cambio, en el siguiente art. 335.2 1 que

“[Todas] las infracciones prescriben en el plazo de cuatro años”

En este repaso, mención aparte merece la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, cuando en su art. 44.1 establece que

“Las infracciones a que se refiere la presente ley prescribirán por el transcurso de los siguientes plazos: las muy graves, a los tres años; las graves, a los dos; y las leves, a los seis meses [y que] las sanciones por faltas muy graves prescribirán a los tres años; las impuestas por faltas graves, a los dos años, y las impuestas por faltas leves, al año”

O también, incluso con mayor razón, la Ley 7/2014, de 23 de julio, de protección de las personas consumidoras y usuarias de las Illes Balears, cuando en su art. 90.1 y 4 advierte que

“Las infracciones en materia de defensa del consumidor [y sus sanciones] prescriben a los seis años las calificadas de muy graves, a los cuatro años las graves y a los dos las leves”

Y, por último, la más moderna Ley 6/2019, de 20 de febrero, del Estatuto de las personas consumidoras de Extremadura, cuyo art. 71 establece que

“Las infracciones [y sus correlativas sanciones] muy graves prescribirán a los cuatro años, las graves a los tres años y las leves a los dos años”.

5. Promoción y ordenación del turismo

En este ámbito sectorial, en el que los Estatutos de todas las Comunidades Autónomas reconocen su competencia exclusiva (art. 148.1.8 CE), abundan también las soluciones originales.

Con todo hay una dominante. Según mis cuentas, es la que establece por primera vez el art. 74.1 y 2 de la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, cuando advierte que

“las infracciones turísticas [y sus respectivas sanciones] prescribe las muy graves a los tres años; las graves a los dos años, y las leves al año”.

Estos mismos plazos de prescripción de las infracciones y sanciones figuran en las respectivas leyes en materia de ordenación del turismo de otras nueve Comunidades Autónomas(11). Pero las hay también que fijan sus propios plazos de prescripción.

Por ejemplo, la Ley Foral 7/2003, de 14 de febrero, de Turismo, introduce un primer matiz a esa solución dominante cuando, para el caso singular de las infracciones leves, establece que “prescribirán a los seis meses” (art. 52.3).

También la Ley 2/2011, de 31 de enero, de desarrollo y modernización del turismo de Extremadura (art. 106.1), y la Ley 15/2018, de 7 de junio, de turismo, ocio y hospitalidad de la Comunidad Valenciana (art. 96.1), fijan su propio plazo de prescripción de las infracciones cuando establecen que

“las muy graves prescribirán a los dos años, las graves al año, y las leves a los seis meses”

Este mismo plazo de prescripción, pero aplicable ahora también a las sanciones, establecen la Ley 7/2001, de 22 de junio, de Turismo de Asturias (arts. 74.1 y 81.1), y la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, de Turismo de Andalucía (arts. 75.1 y 77.1), cuando precisa que las infracciones y sanciones

“prescribirán las muy graves a los dos años; las graves al año, y las leves a los seis meses”.

Con todo, la solución más original es la que establece la Ley 12/2013, de 20 de diciembre de la Región de Murcia. Su artículo 54.1 fija el plazo de prescripciones de las infracciones siguiendo la misma regla dominante que ya conocemos. Sin embargo, un poco más adelante, en su art. 56, a propósito de la prescripción de las sanciones, advierte en forma por completo original que

“Las sanciones pecuniarias a que se refiere la presente ley prescriben en el plazo de cuatro años”.

6. Ordenación del territorio y urbanismo

7. La misma divergencia es apreciable en las leyes autonómicas sobre ordenación del territorio y urbanismo (art. 148.1.3 CE), otra de las materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. En este caso, las coincidencias entre los respectivos plazos de prescripción de las infracciones y sanciones que fijan esas leyes son igualmente contadas y, por tanto, abundan por el contrario las reglas singulares.

Reunidas esas leyes autonómicas según sus respectivas coincidencias, hay en primer lugar un grupo de cuatro leyes autonómicas que, además de guardar silencio sobre el plazo de prescripción de las sanciones, establecen la siguiente misma regla:

“Las infracciones urbanísticas graves y muy graves prescriben a los cuatro años y las leves al año”(12)

En un segundo grupo figuran la Ley 15/2001, 14 diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura (arts. 202 y 203); y el Decreto Legislativo 1/2010, 18 mayo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha (arts. 187 y 188), cuando en términos idénticos advierten que

“Las infracciones [y las sanciones] prescribirán en los siguientes plazos: las muy graves a los cinco años, las graves en un plazo de tres años; y las leves en un año”.

Hay luego un tercer grupo que forman ahora el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (art. 205), y el Decreto Legislativo 1/2004, de 22 abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias (art. 225), que coincide por su parte al establecer que

“Las infracciones [y en el primer caso también las sanciones] urbanísticas muy graves prescribirán a los cuatro años, las graves a los dos años y las leves al año”.

Y luego hay un último grupo en el que están todas las demás leyes autonómicas en materia de ordenación urbanística y que únicamente comparten entre sí el hecho de seguir cada una de ellas su propio criterio, de forma que cada una fija su propio y singular plazo de prescripción, ya sea de las infracciones o de las sanciones impuestas, o de ambas a la vez.

Entre ellas hay diferencias realmente llamativas. Por ejemplo, y por atender únicamente ahora al plazo de prescripción de las infracciones, la ley Foral 35/2002, 20 diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra establece que

“Las infracciones urbanísticas [y sus sanciones] muy graves prescribirán a los cuatro años, las graves a los dos y las leves a los seis meses” (art. 222).

Poco o nada tiene que ver este plazo de prescripción de las infracciones con el que fija el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo Cataluña:

“Las infracciones urbanísticas muy graves prescriben a los seis años, las graves prescriben a los cuatro años y las leves prescriben a los dos años” (art. 227).

Ni menos aún con el que establece el Decreto Legislativo 1/2014, 8 julio, que aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón, cuando precisa que el plazo de prescripción de las infracciones será

“para las muy graves de diez años; para las graves de cuatro años y de un año para las infracciones leves”.

O con el siguiente que fija el art. 179 de la Ley 2/2014, 25 marzo, de Ordenación y uso del Suelo de las Islas Baleares:

“Las infracciones urbanísticas graves y muy graves prescriben a los ocho años y las leves al año”

Ni tampoco, en fin, y menos todavía, con el plazo que fija la Ley 9/2002, 30 diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia cuando precisa que,

“Las infracciones urbanísticas muy graves prescribirán a los quince años, las graves a los seis años y las leves a los dos años”.

Sirvan estos testimonios para probar que soluciones las hay efectivamente para casi todos los gustos

Este largo y seguramente algo enredado, pero necesario rodeo por la legislación autonómica en los sectores administrativos anotados confirma que cada legislador autonómico no parece efectivamente muy dispuesto a seguir al legislador estatal básico ni a fijarse tampoco en la solución que han establecido las otras Comunidades Autónomas cuando se trata del ejercicio de sus competencias exclusivas. Aunque, como se ha advertido, no faltan las soluciones comunes, son muchas más las veces en las que cada Comunidad Autónoma fija sus propios plazos de prescripción, bien de las infracciones o de las sanciones impuestas, o bien de ambas a la vez.

Ante este panorama normativo, en el que, ya sea en las materias compartidas con el Estado o, con mayor razón, en las materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, abundan las normas sancionadoras autonómicas que, a despecho de la correspondiente norma estatal básica o, en los ámbito de su competencia exclusiva, sin mirar al resto de legisladores autonómicos, fijan sus propios y singulares plazos de prescripción de las infracciones y/o sanciones, el Tribunal Constitucional ha elaborado una abundante doctrina que, sin perjuicio de los matices que luego irán saliendo, tiene desde luego una apariencia bastante inquietante para la práctica legislativa autonómica que hemos repasado, como enseguida podrá comprobarse.

IV. LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En la doctrina del Tribunal Constitucional hay efectivamente una docena larga de sentencias que abordan este mismo núcleo de problemas sobre los límites competenciales de las normas sancionadoras autonómicas. De esa larga lista de sentencias, merece la pena ahora anotar particularmente las siguientes.

i) Según mis cuentas, la STC 87/1985, de 16 de julio, es, en efecto, la primera en enfrentarse a esta cuestión, entonces con motivo de resolver el recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la Ley 15/1983, de 14 de julio, del Parlamento de Cataluña, sobre higiene y control alimentario.

Entre otros motivos, el recurso denunciaba que la citada Ley autonómica, al establecer sanciones diferentes a las previstas en la legislación básica estatal, había invadido la competencia del Estado en materia de bases y coordinación general de la sanidad del art. 149.1.6 CE. Concretamente la duda de constitucionalidad consistía en determinar si la sanción de clausura temporal o definitiva de la empresa o industria que haya incurrido en infracción muy grave prevista por la ley autonómica respetaba o no el orden constitucional de distribución de competencias habida cuenta que la norma básica estatal solo contemplaba para ese tipo de infracciones la sanción de cierre temporal por un plazo máximo de cinco años.

Al respecto, la sentencia (FJ 8), además de subrayar el carácter instrumental de la potestad sancionadora que ya conocemos, y la necesidad de que las normas sancionadoras autonómicas observen las garantías constitucionales del Derecho administrativo sancionador (art. 25.1 CE) y ajusten su procedimiento sancionador a las reglas del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), añade, casi por sorpresa, que, con independencia del carácter exclusivo o compartido de la competencia autonómica en cada caso en juego,

“no por ello sus disposiciones quedarían libres del límite predispuesto en el art. 149.1.1 CE, [lo que significa que serán legítimas siempre que, tenido competencia en la materia,] no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1), [] de modo que no podrá[n] introducir tipos ni prever sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de los ya recogidos en la normación válida para todo el territorio”.

Apurando estas declaraciones, pero sin muchas más explicaciones, la sentencia concluye que el precepto sancionador autonómico es inconstitucional. Literalmente porque, comprobado que la ley autonómica, apartándose de la sanción prevista en la legislación básica estatal, que únicamente prevé como máximo el cierre temporal del correspondiente establecimiento e industria hasta un máximo de cinco años, permite efectivamente su clausura temporal o definitiva,

“estas dos palabras últimas [] implican un salto sancionador cualitativo que rompe la unidad en lo fundamental del esquema sancionatorio”.

ii) Hay que esperar algunos años para volver a encontrar otra sentencia del Tribunal sobre este mismo asunto. Concretamente hasta la STC 48/1988, de 22 de marzo, que resuelve los recursos de inconstitucionalidad acumulados interpuestos respectivamente por el Gobierno de la Nación contra la Ley del Parlamento de Cataluña 15/1985, de 1 de julio, de Cajas de Ahorro de Cataluña, y contra la Ley del Parlamento de Galicia 7/1985, de 17 de julio, de Cajas de Ahorro Gallegas.

En lo que ahora solo nos importa, lo que se discutió entonces era si la Leyes catalana y gallega de Cajas de Ahorro, al tipificar como sanción la destitución de sus respectivos órganos de gobierno e incluir entre ellos a los miembros de la asamblea general y de la comisión de control habían ignorado la legislación básica estatal en materia de ordenación del crédito y de la planificación general de la actividad económica de los arts.149.1.11 y 13 CE, que no preveía como sanción la destitución de ningún órgano de gobierno y únicamente contemplaba la responsabilidad de los administradores y del director general.

La respuesta afirmativa del Tribunal figura en el FJ 25 de la sentencia y es bastante sumaria. Después de recordar, sirviéndose de la STC 87/1985 que ya conocemos, el carácter instrumental de la potestad sancionadora autonómica y la prohibición de que las normas sancionadoras autonómicas introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio por exigencia del art. 149.1.1. CE, confirma, en efecto, la inconstitucionalidad de los respectivos preceptos autonómicos impugnados, literalmente en esta ocasión porque

“La previsión, por parte de las leyes autonómicas, de una sanción tan grave como la destitución de los órganos de gobierno, no contemplada en la legislación estatal, supone en definitiva una diferencia de trato sustancial o <<salto sancionador cualitativo que rompe la unidad en lo fundamental del esquema sancionatorio>> (STC 87/1985 FJ 8 in fine). Lo mismo cabe decir de la ampliación de la responsabilidad disciplinaria a las personas pertenecientes a cualquier órgano de gobierno de las Cajas, en vez de circunscribirla a los administradores y al director general como preceptúa el ordenamiento estatal. A ello debe añadirse que las sanciones a los consejeros generales y miembros de la Comisión de Control, y especialmente la posibilidad de destitución de estos órganos, inciden directamente en la independencia y el carácter representativo de los órganos de gobierno de las Cajas, por lo que también desde la perspectiva de la ordenación del crédito debe considerarse básica su regulación”.

iii) Con los precedentes de las SSTC 152/1988, de 20 de julio (FJ 14), y 227/1988, de 29 de noviembre (FJ 29), pero cuyas declaraciones no tienen mucho interés, porque recuerdan simplemente a las de la STC 87/1985 que ya conocemos, en este repaso conviene parar sin embargo en la decisiva STC 136/1991, de 20 de junio.

Esta sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad promovido también por el Gobierno de la Nación, en este caso contra los apartados a) y b) del art. 46.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 20/1985, de 25 de julio, de prevención y asistencia en materia de sustancias que puedan generar dependencia, en cuanto que, a diferencia de la legislación básica estatal en la materia que solo contemplaba la clausura definitiva de centros y establecimientos como medida cautelar y la sanción complementaria de cierre temporal por un plazo máximo de cinco años (arts. 31.2 y 36.2 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad), los citados preceptos autonómicos establecían la sanciones respectivamente de suspensión definitiva de actividades y el cierre definitivo de empresas, locales o establecimientos.

Con estos antecedentes, la presente controversia se parece mucho a la planteada en el caso resuelto por la citada STC 87/1985, que antes hemos repasado. El principal interés de esta sentencia reside, no obstante, en que en este caso la impugnación defendida por el Abogado del Estado se fundaba, no en la contradicción con las bases estatales, sino precisamente en el art. 149.1.1 CE, y que, conforme ya nos consta, impide al legislador autonómico, prever sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de los ya recogidos en la normación válida para todo el territorio del Estado

De modo congruente con este planteamiento, la sentencia (FJ 1) comienza notando que

“aquí no se está tanto ante la clásica relación ley básica estatal-ley autonómica, sino ante una relación distinta, cercana al juicio de igualdad del art. 14 CE”

Y dicho esto, la sentencia advierte inmediatamente a continuación que

“Para que pueda operar ese límite específico y excepcional del art. 149.1.1 C.E., en su función de asegurar la igualdad en el ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes constitucionales en todo el territorio del Estado -en este caso, la garantía institucional de la libertad de empresa (art. 38 C.E.) en relación con el bien constitucionalmente protegido en el art. 139.2 C.E.-, han de darse dos condiciones: en primer lugar, la existencia de un <<esquema sancionatorio>> estatal, que afecte a estos derechos y deberes constitucionales, y, en segundo lugar, que la normativa sancionadora autonómica suponga una divergencia cualitativa sustancial respecto a esa normativa sancionadora estatal que produzca una ruptura de la unidad en lo fundamental del esquema sancionatorio que pueda calificarse además de irrazonable y desproporcionada al fin perseguido por la norma autonómica”.

Aplicando estos criterios, la sentencia concluye que el precepto autonómico cuestionado no merece reproche de inconstitucionalidad con fundamento en el art. 149.1.1 CE. De un lado, porque, dada la singularidad de su objeto, no existe “una previsión sancionadora estatal con ese grado de especificidad [] aplicable en todo el Estado” y, en segundo lugar, de otro, porque, de existir, la divergencia sería en cualquier caso de carácter técnico (la que media entre el cierre definitivo adoptado como medida cautelar o, en cambio, como sanción) y, por tanto, insuficiente para probar la existencia de “un salto sancionador cualitativo” que resulte irrazonable y desproporcionado “al fin perseguido respecto a las sanciones previstas en la normación del Estado”.

iv) La STC 102/1995, de 26 de junio, enjuicia la constitucionalidad de Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (LCEN). Esta larga sentencia dedica su FJ 32 a comprobar si el régimen sancionador que establece la ley encaja en el ejercicio de la competencia básica estatal en materia medioambiental ex art. 149.1.23 CE.

Concretamente, para el Tribunal, la tipificación de ciertas infracciones como muy graves; la fijación de una horquilla de máximos y mínimos para las sanciones a imponer, así como la determinación de ciertas sanciones accesorias, privativas de derechos, y la posibilidad de utilizar multas coercitivas durante el tiempo necesario para obtener el cumplimiento de lo ordenado, con la fijación igualmente de un límite máximo, son determinaciones que “no rebasan el ámbito de lo básico” reservado al Estado por el art. 149.1.23 CE.

En cambio, cuando examina los plazos de prescripción que fija el art. 41 LECN, la sentencia da entonces un giro repentino y declara que

“el señalamiento de los plazos de prescripción de las infracciones, acomodados a su gravedad, conviene a la seguridad jurídica y, sobre todo, la uniformidad en esta materia procura la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales cuya garantía, en su dimensión normativa, sólo puede conseguirse mediante la regulación de sus condiciones básicas (art. 149.1.1 CE). La Ley, por omisión deliberada o inadvertida, deja en manos de las Comunidades Autónomas la determinación del tiempo necesario para que prescriban las sanciones, pecuniarias o restrictivas de derechos, una vez impuestas”.

v) A esta última sentencia siguieron luego otras que, tomando pie en sus principales declaraciones, tienen por objeto común el enjuiciamiento de la constitucionalidad de normas sancionadoras autonómicas por su posible contradicción con la legislación básica estatal en materia medioambiental ex art. 149.1.23 CE y con el art. 149.1.1 CE (13).

La STC 156/1995, de 26 de octubre, es, según mis cuentas, la primera de esa serie de sentencias constitucionales. Esta sentencia resuelve un nuevo recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Nación, en este caso, contra varios preceptos sancionadores de la Ley del Parlamento Vasco 5/1989, de 6 de julio, de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, por su posible contradicción con la regulación básica estatal contenida por entonces en la citada LCEN con fundamento en las competencias del Estado de los art. 149.1.23 y 149.1.1 CE.

En su recurso, el Abogado del Estado denunció que la citada ley autonómica no había respetado el citado doble orden constitucional de distribución de competencias al tipificar las infracciones, puesto que, al hacerlo, había suprimido la categoría de menos graves que en cambio preveía el art. 39.1 LCEN y, con arreglo a ese esquema sancionador propio, en el que solo figuraban las infracciones muy graves, graves y leves, había determinado asimismo las correspondientes sanciones y plazos de prescripción de unas y otras, y que lógicamente no coincidían tampoco con las determinaciones de la LCEN.

En esta ocasión, el Tribunal, en un largo FJ 7 rechaza, en primer lugar, que las normas sancionadoras autonómicas cuestionadas pugnen con las determinaciones básicas de la LCEN dictadas al amparo del art. 149.1.23 CE, puesto que las bases estatales en materia medioambiental, por su carácter de protección mínima, deben consentir el desarrollo autonómico. Una idea que, sirviéndose de las declaraciones que ya formulara la STC 102/1995, de 26 de junio, la sentencia expresa entonces del modo siguiente:

“con la finalidad de garantizar unos mínimos de protección comunes a todo el territorio nacional, el Estado pueda establecer con carácter básico un catálogo mínimo de conductas que en todo caso se deberán considerar infracciones administrativas (art. 38 LCEN); asimismo, puede determinar que algunas de esas conductas tendrán siempre la calificación de infracciones muy graves (art. 39.2) y, por último, puede establecer los criterios generales para la determinación de la gravedad de las infracciones, así como una escala de sanciones con unos límites máximos y mínimos (art. 39.1)”.

Para la sentencia, no obstante, el título habilitante del art. 149.1.23 CE no autoriza al Estado para determinar la escala de gravedad de las infracciones, con todas sus consecuencias de régimen jurídico. Literalmente, porque esa la definición acabada del cuadro sancionador,

“sólo al legislador autonómico le corresponde [ni] puede justificarse desde la necesidad de establecer uno mínimos [uniformes] de protección”.

Descartada de este modo la vulneración del art. 149.1.23 CE, la sentencia examina, en segundo lugar, si las normas sancionadoras autonómicas consideradas pudieran, no obstante, vulnerar el art. 149.1.1 CE, por traducir, según la expresión plenamente normalizada en la doctrina constitucional, “divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio”.

La sentencia rechaza asimismo este segundo posible reproche, en este caso, porque la determinación de la gravedad de las infracciones, con sus inevitables y lógicas secuelas en el régimen de las sanciones y de los plazos de prescripción de unas y otras,

“no afecta por sí misma a las condiciones básicas de igualdad de los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes y, por ello, no introduce divergencias desproporcionadas respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio. Máxime si se tiene en cuenta que [] la gravedad de las conductas dependerá en muchos casos de las condiciones concretas de cada uno de los espacios que se pretenden proteger”.

vi) Esta doctrina muy pronto quedaría matizada, sin embargo, por la STC 196/1996, de 28 de noviembre, y a la que enseguida seguirían algunas más (entre otras, las SSTC 282/1997, de 30 de enero; y 15/1998, de 22 de enero).

En esa ocasión, lo que se discutió fue si la Ley del País Vasco 1/1989, de caza y pesca fluvial, al sancionar la infracción consistente en la caza y la comercialización de especies amenazadas o en peligro de extinción con multa sensiblemente inferior a la prevista por la LECN para corregir esa misma infracción, vulneraba la legislación básica estatal dictada al amparo del 149.1.23 CE y había introducido de este modo una divergencia injustificada y contraria a las exigencias igualdad del art. 149.1.1 CE.

La sentencia, en un breve razonamiento, confirma la tacha de inconstitucionalidad por el doble motivo denunciado por el Abogado del Estado, y declara que esa rebaja en la respuesta sancionadora autonómica respecto de la prevista en la LECN supone

“una modificación del esquema sancionatorio que, con el carácter de básico, debe presidir la protección del medio ambiente y la represión administrativa de determinadas conductas gravemente atentatorias al mismo, como son la caza y comercialización de las especies amenazadas o en peligro de extinción. Los preceptos impugnados son contrarios a la legislación básica del Estado dictada en ejercicio de su competencia sobre medio ambiente, así como a las exigencias de igualdad en el tratamiento administrativo-sancionador de la materia que derivan del art. 149.1.1 CE. Razones ambas que conducen derechamente a la declaración de su inconstitucionalidad, por incurrir en una vulneración del referido orden constitucional de distribución de competencias”.

vii) En este recorrido por la doctrina constitucional, la STC 37/2002, de 14 de febrero, merece también ser anotada, entre otras razones, porque es probablemente la decisión que con más detalle aborda directamente el alcance del límite del art. 149.1.1.CE.

La sentencia tiene su origen en sendas cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña contra determinadas normas sancionadoras de la Ley catalana de Función Pública de 1985, por su posible contradicción con el régimen disciplinario básico de los funcionarios previsto en la Ley de funcionarios civiles del Estado de 1964 y el Texto refundido de la LRL de 1986 ex art. 149.1.18 CE y, de otra parte, con las condiciones básicas del 149.1.1 CE.

Concretamente, las dudas de constitucional entonces formuladas por la Sala proponente consistían en determinar si la ley autonómica podía válidamente, ex novo, sin invadir el orden constitucional de distribución de competencias, tipificar una infracción muy grave; añadir una sanción para las infracciones graves y contemplar una medida cautelar que en ningún caso figuraban en la legislación básica estatal; así como fijar para las faltas leves y sus correspondientes sanciones un plazo de prescripción distinto asimismo del previsto por la Ley estatal de los funcionarios civiles de 1964 y el Texto refundido de la LRL de 1986.

Al respecto, el Tribunal comienza por rechazar el carácter básico de los preceptos de las leyes estatales de 1964 y 1986 invocados por el Abogado del Estado como parámetro de control de la constitucionalidad de las normas sancionadoras autonómicas. En el caso de la primera, porque, una vez que el legislador postconstitucional (Ley 30/1984) ha establecido de manera completa e innovadora las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones públicas

“no cabe atribuir, naturaleza básica a los preceptos de la Ley de funcionarios civiles del Estado de 1964 referidos al mencionado régimen disciplinario, al no haber sido declarados expresamente como básicos por el legislador estatal postconstitucional, ni poder inferirse dicho carácter de su posible consideración como complemento necesario de las normas básicas postconstitucionales, al no existir dato alguno que permita deducir de manera cierta y clara que el legislador postconstitucional no haya pretendido agotar la regulación de los aspectos que ha estimado básicos de la materia”.

Y en el caso de los preceptos del Texto refundido de régimen local de 1986 porque, con independencia de su posible carácter básico, no pueden tampoco servir de canon de constitucionalidad puesto que operan en un ámbito material distinto y, en consecuencia, las normas sancionadoras autonómicas cuestionadas no pueden colisionar con las normas de la LRL de 1986,

“al encontrar su respaldo en la competencia atribuida por el Estatuto de Autonomía de Cataluña a la Comunidad Autónoma sobre régimen estatutario de sus funcionarios, la cual no se encuentra limitada por las bases de la función pública local”.

Una vez descartado de este modo que las normas sancionadoras autonómicas vulneren el art. 149.1.18 CE, la sentencia examina si pueden contradecir, no obstante, el art. 149.1.1 CE. Al respecto, recuerda que este último título competencial contiene

“una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas condiciones básicas uniformes- el ejercicio de [las] competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales

Y que

“La expresión <<condiciones básicas>> no es sinónima de las locuciones <<legislación básica>>, “<<bases>> o “<<normas básicas>>, por lo que “la competencia ex art. 149.1.1 CE no se mueve en la lógica de las bases estatales-legislación autonómica de desarrollo”, de forma que el Estado tiene la competencia exclusiva para incidir sobre los derechos y deberes constitucionales desde una concreta perspectiva, la garantía de la igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales, dimensión que no es, en rigor, susceptible de desarrollo como si de unas bases se tratara; será luego el legislador competente, estatal y autonómico, el que respetando tales condiciones básicas establezca su régimen jurídico, de acuerdo con el orden constitucional de competencias”.

Teniendo en cuenta estas precisiones y las que ya conocemos desde las primeras declaraciones de la STC 37/1985 sobre el carácter instrumental de la potestad sancionadora y la prohibición de que las normas autonómicas introduzcan, sin el imprescindible fundamento, divergencias en la normación válida para todo el territorio, la sentencia declara en primer lugar que la tipificación en la ley autonómica de una nueva infracción muy grave que, sin embargo, no figura en el catálogo previsto por la Ley estatal 30/1984, no es inconstitucional, primero ex art. 149.1.18 CE porque no

“[no cabe] apreciar incompatibilidad o contradicción alguna entre el precepto legal autonómico y la norma básica estatal, ni con la finalidad que ésta persigue”.

Y, segundo, ahora desde la perspectiva del art. 149.1.1 CE porque en este caso,

“la ausencia de una monolítica uniformidad jurídica no infringe necesariamente el art. 149.1.1 CE, ya que este precepto no exige un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que, por otra parte, sería incompatible con la opción por un Estado organizado en la forma establecida en el Título VIII de la Constitución, sino que, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de derechos y al cumplimiento de los deberes se refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales” [], sin que la misma pueda entenderse quebrada en este caso como consecuencia de la tipificación como falta muy grave de la conducta descrita en el art. 93 n) de la Ley de Cataluña 17/1985, de 23 de julio, que, al no establecer una diferencia que afecte a las posiciones jurídicas fundamentales de los ciudadanos, ni implique privilegios económicos o social [], ni suponga una infundada o irrazonable diferencia de trato [] tampoco vulnera las exigencias del principio de igualdad”.

La sentencia rechaza igualmente desde esta misma perspectiva que la previsión por la ley autonómica de una sanción, así como una medida cautelar desconocidas en la legislación estatal, y la fijación de un plazo de prescripción las infracciones y sanciones leves asimismo distinto, puesto que el art. 149.1.1 CE

“ni representa una suerte de prohibición para el legislador autonómico de un trato divergente respecto de la legislación estatal, ni, en conexión con los arts. 14 y 138.2 CE, implica más que una exigencia de una igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales, resultando evidente que el contenido de los arts. 74.4, 97.1 d) de la Ley de Cataluña 17/1985, de 23 de julio, en los concretos extremos cuestionados, no afecta en sí mismo considerado a las condiciones básicas, entendidas como contenido primario, facultades elementales y límites esenciales, para asegurar una igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Este razonamiento es aplicable también al plazo de prescripción previsto en el art. 99 pues, frente al carácter genérico del instituto, ha de subrayarse que el plazo sólo es distinto en materia de faltas leves”.

viii) La STC 124/2003, de 19 de julio, contiene asimismo algunas declaraciones de interés.

Esta sentencia resuelve los recursos de inconstitucionalidad acumulados interpuestos por la Comunidad Foral de Navarra contra, entre otras, la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista y, singularmente contra sus arts. 67.1, 69 y 70, y que respectivamente regulan la reincidencia en las infracciones, los criterios de graduación de las sanciones y los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones.

La Comunidad Autónoma recurrente razonó en su recurso que ninguno de esos preceptos estatales, aunque dictados al amparo de los arts. 149.1.1 y 149.1.18 CE según la disposición final única de la ley, podía, sin embargo, considerarse en rigor básico. Sencillamente porque el Estado ya había ejercido esas competencias mediante la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que es la norma estatal que establece las reglas básicas que ordenan la potestad sancionadora de la Administración y a la que, en consecuencia, había que estar.

Por su parte, el Abogado del Estado defendió, sirviéndose de alguna de las declaraciones constitucionales que ya conocemos, que los criterios de graduación de las sanciones son básicos, y la que fijación de los plazos de prescripción es una determinación que conviene a la seguridad jurídica y, en consecuencia, competencia del Estado ex art. 149.1.1 CE.

La sentencia resuelve esta controversia en su FJ 8 con arreglo al siguiente razonamiento. Después de recordar la doctrina constitucional que ya conocemos sobre el carácter instrumental de la potestad sancionadora y los límites que deben observar las normas sancionadoras autonómicas, afirma, en primer lugar, en relación con los criterios de graduación de las sanciones que esos criterios tienen

“[el] carácter de condiciones básicas (SSTC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8 ; 102/1995, de 26 de junio, FJ 32) por su vinculación a las exigencias derivadas del art. 149.1.1 CE, que apoderan al Estado para fijar unos principios que eviten divergencias irrazonables o desproporcionadas entre las distintas regulaciones autonómicas. [De manera que] el art. 69 de la Ley impugnada establece un esquema básico, en el que se incluyen los criterios de graduación de las sanciones al que ha de atenerse el ejercicio de la potestad sancionadora de las Comunidades Autónomas, y que, en consecuencia, debe ser de aplicación en todo el territorio del Estado, sin perjuicio de que la legislación sancionadora que pueda establecer cada Comunidad Autónoma, y en este caso la Comunidad Foral, module tipos y sanciones en el marco de aquellas normas”.

Y a continuación añade, ahora a propósito de los arts. 67 y 70 de la Ley impugnada, sobre reincidencia en las infracciones y los plazos de prescripción, que deben

“ubicarse materialmente, como hace la disposición final única de la Ley, en el ámbito del art. 149.1.18 CE puesto que se trata de principios y reglas encuadrables en las "bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas", cuya configuración es de exclusiva competencia estatal. [y] se orientan a garantizar al administrado un tratamiento común ante cualquier Administración pública y que, a tal título, aparecen regulados en el título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (arts. 131 y 132).

Concretamente, que

“el art. 67 no merece tacha alguna de inconstitucionalidad al limitarse a reiterar una norma que garantiza a los administrados la igualdad básica que también le encomienda al Estado el art. 149.1.1 CE.

Por su parte, el art. 70 de la Ley en cuestión trata de la prescripción de las infracciones y las sanciones. En este punto ha de tenerse en cuenta que el legislador estatal, cuando estableció los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones públicas en el ejercicio de la competencia exclusiva que la Constitución le reconoce ex art. 149.1.18, defirió, en principio, su regulación a posteriores previsiones legales. En el presente caso se trata de una regla que el Estado puede dictar al amparo del art. 149.1.1 CE para responder a exigencias derivadas del tratamiento igual del que los administrados son acreedores en sus relaciones con la Administraciones públicas”.

ix) Algunos años después el Tribunal dicta la STC 148/2011, de 28 de septiembre, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno contra varios preceptos de la Ley de Castilla-La Mancha 6/1999, de 15 de abril, de protección de la calidad del suministro eléctrico. Las razones de la impugnación fueron entonces también competenciales y cuestionaban, en lo que ahora nos interesa, la tipificación por la ley autonómica de dos infracciones muy graves y otra grave en materia de tarifas eléctricas, y la fijación de un plazo de prescripción de las infracciones graves distinto del previsto por el legislador estatal en la Ley del sector eléctrico de 1997 dictada en el ejercicio de sus competencias en materia “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (149.1.13 CE) y de “bases del régimen minero y energético” (art. 149.1.25 CE).

En relación con la primera de esas impugnaciones, la sentencia, recuerda una vez más el carácter instrumental de la potestad sancionadora y alerta también sobre la mala técnica legislativa que supone la reproducción de preceptos estatales en normas autonómicas. Con arreglo a estos presupuestos, y una vez comprobado que el legislador básico estatal ha tipificado las mismas infracciones autonómicas cuestionadas en términos sustancialmente idénticos, la sentencia declara en su FJ 9 que,

“es claro que las previsiones de los arts. 15.1 e) y f) y 15.2 h) de la Ley de protección de la calidad del suministro eléctrico tipificando como infracciones determinadas conductas en materia de tarifas eléctricas que se solapan con las previstas por el legislador básico estatal, perturban las competencias estatales expresadas en la determinación por la Ley del sector eléctrico de los tipos infractores con los que se sanciona la irregular aplicación de las distintas tarifas de peajes y precios, en particular en lo atinente a la denominada tarifa de último recurso [], cuya determinación corresponde al Estado en tanto que parte esencial del régimen económico del sector eléctrico, régimen económico que, dado su carácter básico, conlleva la correspondiente potestad sancionadora estatal puesto que la facturación de energía a los consumidores afecta a la retribución del conjunto de los sujetos que realizan actividades reguladas en el sector eléctrico así como a la satisfacción de otros costes relacionados con el funcionamiento del sistema”.

Por su parte, respecto de la fijación por la ley autonómica de un plazo de prescripción de dos años para las infracciones graves, la sentencia declara asimismo su inconstitucionalidad razonando

“que ha de tenerse en cuenta que el legislador estatal, cuando estableció los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones públicas en el ejercicio de la competencia exclusiva que la Constitución le reconoce ex art. 149.1.18, defirió, en principio, su regulación a posteriores previsiones legales. En el presente caso, el art. 67 de la Ley del sector eléctrico ha establecido un plazo de prescripción de tres años para las infracciones graves, regla que tiene carácter básico, con fundamento en las competencias estatales sobre el sector eléctrico, en la medida en que establece un plazo de prescripción para las infracciones muy graves que no puede ser acortado por las Comunidades Autónomas. A ello ha de añadirse que la reducción de los plazos de prescripción respecto a los previstos por el legislador básico estatal supone una reducción del nivel sancionador establecido por la ley estatal en beneficio del infractor, lo que resulta constitucionalmente improcedente (STC 196/1996, de 28 de noviembre, FJ 2)”.

x) La STC 142/2016, de 21 de julio, dictada con motivo del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la Ley estatal Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria, contiene también algunas declaraciones de particular interés para el asunto que ahora nos importa.

La controversia era también entonces de carácter competencial y consistía en determinar si el régimen sancionador diseñado en la citada ley estatal y, singularmente, entre otras determinaciones, su lista de infracciones; la cuantía y periodicidad de las multas coercitivas; el catálogo de sanciones; y el plazo de prescripción de las infracciones y sanciones podían considerarse parte del régimen sancionador básico o, por el contrario, desbordándolo, agotaban la regulación en la materia, impidiendo de este modo a la Generalitat dictar su propia normativa sancionadora.

En relación con la lista de infracciones la sentencia declara en su FJ 5 que la ley cuestionada contiene

“una tipificación de las infracciones en materia de calidad alimentaria que, dado su carácter amplio y omnicomprensivo, combinado con su alto grado de minuciosidad y detalle, considerando también su aparente falta de conexión (en numerosos casos) con el régimen sustantivo básico contenido en la propia Ley, vacía de contenido la competencia normativa autonómica del art. 116.1 EAC. Por todo ello, exceden la competencia estatal del art. 149.1.13 CE y son inconstitucionales y nulos”.

La misma comprobación utiliza la sentencia para declarar a continuación (FJ 6) que la Ley impugnada

“al establecer la cuantía concreta de dichas multas y su periodicidad, invade la competencia autonómica, vaciándola de contenido. Por tanto, el segundo párrafo del art. 19.1 de la Ley 28/2015 es inconstitucional y nulo”.

Este mismo criterio es el que asimismo utiliza la sentencia para enjuiciar la constitucionalidad del catálogo de sanciones, incluidas las accesorias, solo que ahora (FJ 7) para afirmar que esa formulación en uno y otro caso “son lo bastante amplias para preservar el margen autonómico”.

Finalmente, respecto de los plazos de prescripción, que aquí singularmente nos interesa, la citada sentencia no observa ningún reproche y, frente al criterio defendido por la Generalitat que denunciaba que esos plazos desbordaban lo dispuesto por entonces en la Ley 30/1992, declara, con remisión a la STC 124/2003, que

“la prescripción, en cuanto determinante de la extinción de la responsabilidad, debe necesariamente ser objeto de tratamiento unitario”

Y con remisión ahora a las SSTC 102/1995 y 148/2011, que también conocemos, afirma que

“ha de tenerse en cuenta que el legislador estatal, cuando estableció los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones públicas en el ejercicio de la competencia exclusiva que la Constitución le reconoce ex art. 149.1.18, defirió, en principio, su regulación a posteriores previsiones legales [estatales o autonómicas].

[Y que] el señalamiento de los plazos de prescripción de las infracciones, acomodados a su gravedad, conviene a la seguridad jurídica y, sobre todo, la uniformidad en esta materia procura la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales cuya garantía, en su dimensión normativa, sólo puede conseguirse mediante la regulación de sus condiciones básicas (art. 149.1.1 CE.)”.

xi) La STC 117/2022, de 29 de septiembre, es por el momento la última de las sentencias dictadas a propósito de este núcleo de problemas. Comoquiera que esta reciente sentencia condensa buena parte de los pronunciamientos que hemos repasado y cierra por ahora la lista de sentencias anotadas, conviene detenerse en ella con algo más de detalle.

Los antecedentes del caso entonces decidido son, en lo que ahora exclusivamente nos interesa, muy simples. Como antes se ha recordado, el art. 69 de la Ley catalana 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias, bajo la rúbrica de “prescripción de infracciones y sanciones”, establecía efectivamente en su primer apartado que:

“Las infracciones muy graves prescriben a los cinco años; las graves, a los dos años, y las leves a los dieciocho meses.

Para precisar a continuación en el siguiente apartado 2 que:

“Las sanciones muy graves prescriben a los tres años; las graves a los dos años, y las leves al año”.

Contra el citado art. 69, el presidente del Gobierno de la Nación interpuso recurso de inconstitucionalidad para denunciar que esos plazos de prescripción y, en particular, los previstos para las infracciones muy graves y leves, de un lado, y para las sanciones impuestas por infracciones asimismo leves, de otro, no coincidían con los fijados en el art. 70 de la Ley estatal 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, dictado al amparo de los arts. 149.1.1 y 149.1.18 CE, y que como también más arriba se ha dejado anotado, establece por su parte que:

“Las infracciones [y sus sanciones] muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses”

En recurso de inconstitucionalidad, el Abogado del Estado razonó que la discrepancia anotada entre el art. 69 de la ley autonómica y el art. 70 de la Ley estatal solo podía solucionarse mediante la declaración de inconstitucionalidad de los citados preceptos autonómicos.

Por su parte, el Parlamento de Cataluña defendió que el precepto cuestionado, además de coincidir sustancialmente con los plazos subsidiarios del 30.1 LRJSP, y que ya conocemos, traducía en cualquier caso el legítimo ejercicio de las competencias autonómicas exclusivas en materia de “comercio y ferias” y de “régimen jurídico y de procedimiento de las Administraciones públicas catalanas” (arts. 121.1 y 159.1 EAC).

En parecidos términos, la abogada de la Generalitat, además de subrayar la remisión que contiene el citado art. 30.1 LRJSP a “lo dispuesto en las leyes [correspondientes]”, defendió la prevalencia del título autonómico en materia comercio interior y notó también la concurrencia prefecta entre las dos reglas de prescripción pretendidamente enfrentadas, supuesto el criterio instrumental de la potestad sancionadora y advertido, por tanto, que los correspondientes plazos funcionan únicamente respecto de las infracciones y sanciones tipificadas en las respectivas leyes, estatal y autonómica.

Con estos antecedentes, la citada STC 117/2002 resuelve la controversia planteada con arreglo a los siguientes razonamientos que figuran en su FJ 5.

La sentencia comienza recordando el carácter instrumental de la potestad sancionadora respecto del ejercicio de la competencia material, y que es, según se ya nos consta por las explicaciones anteriores, el elemento que explica que las comunidades autónomas puedan adoptar legítimamente normas administrativas sancionadoras propias, siempre que efectivamente tengan competencia sobre la materia en cada caso considerada.

La comprobación de esta última condición en el caso examinado no resultaba dudosa. De manera que, en virtud de la competencia autonómica en materia de comercio interior, ferias y artesanía de los arts. 121 y 139.3 EAC (expresamente invocados por disposición final quinta de la Ley 18/2017 recurrida), el Tribunal confirma la competencia autonómica para establecer normas administrativas sancionadoras.

Y dicho todo esto sobre el carácter instrumental de la potestad sancionadora y la competencia autonómica para dictar normas sancionadoras en el caso examinado, la sentencia recuerda que esas normas sancionadoras que dicten las Comunidades Autónomas deben no obstante observar

“las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del Derecho administrativo sancionador (art. 25.1 CE), y no introducir divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1 CE; SSTC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8 ; 196/1996, de 28 de noviembre, FJ 3). [De modo que] la regulación de las infracciones y sanciones que las comunidades autónomas lleven a cabo estará pues limitada por los principios básicos del ordenamiento estatal (STS 227/1988, FJ 29)”.

A partir de aquí, el razonamiento de la sentencia pierde lamentablemente pie y el hilo de sus explicaciones se enreda. Pues lo que se sigue del planteamiento constitucional que acaba de recordarse es identificar cuáles son esas “garantías constitucionales del Derecho administrativo sancionador” o “los principios básicos del ordenamiento estatal” que son indisponibles para el legislador autonómico, y cuál es, además, su concreto encuadramiento constitucional.

Al respecto, sin embargo, la sentencia, luego de advertir que la Ley estatal en liza 7/1996 se justifica en la competencia estatal para ordenar las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (art. 149.1.13 CE), y que esa competencia sustantiva no habilita, sin embargo, al Estado “para dictar el completo régimen sancionador en la materia [ordenación del comercio minorista]”, afirma simplemente que

“la prescripción de las infracciones y de las sanciones puede ubicarse materialmente, en el ámbito del art. 149.1.18 CE puesto que se trata de principios y reglas encuadrables en las “bases del régimen jurídico de las administraciones públicas”, cuya configuración es de exclusiva competencia estatal [] siendo el reparto material [en cada sector de la actividad administrativa] el que condiciona el impacto del título estatal previsto en el art. 149.1.18 CE sobre los concretos preceptos enjuiciados”.

Para, sin solución de continuidad, añadir que

“el legislador estatal, cuando reguló en el art. 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (y anteriormente en el art. 132 de la Ley 30/1992), los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones, determinó que son aplicables en defecto de previsión legal expresa, disponiendo como regla general que <<prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan>>; leyes que podrán ser tanto estatales como autonómicas, en función de la titularidad de la competencia en cada caso”,

Pero que, en el caso de la prescripción,

“[e]l señalamiento de los plazos de prescripción de las infracciones, acomodados a su gravedad, conviene a la seguridad jurídica y, sobre todo, la uniformidad en esta materia procura la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales cuya garantía, en su dimensión normativa, solo puede conseguirse mediante la regulación de sus condiciones básicas (art. 149.1.1 CE)”.

Apurando este nuevo encuadramiento constitucional, la sentencia añade a continuación, sirviéndose ahora de la STC 124/2003, FJ 8 c), dictada precisamente a propósito del art. 70 de la Ley 7/1996, que

“se trata de una regla que el Estado puede dictar al amparo del art. 149.1.1 CE para responder a exigencias derivadas del tratamiento igual del que los administrados son acreedores en sus relaciones con las Administraciones públicas [y, por tanto], que forma parte del régimen sancionador básico en la materia”,

Y remata su razonamiento afirmando, de la mano ahora de la declaración que figura en la STC 142/2016, de 21 de julio, FJ 10, que

“la prescripción, en cuanto determinante de la extinción de la responsabilidad, debe necesariamente ser objeto de tratamiento unitario”.

Y dicho todo esto, y que meritoriamente puede pasar como ejemplo de la simple acumulación sucesiva de declaraciones constitucionales anteriores, sin mucha explicación y, sobre todo, sin ningún hilo que las una, la sentencia concluye que

“ateniéndonos a este canon, el contraste entre el art. 69 de la Ley catalana 18/2017 y el art. 70 de la Ley [estatal] 7/1996 nos muestra una diferencia evidente en cuanto a los plazos de prescripción []; diferencia que, en atención al criterio sustentado por este Tribunal en la materia, nos conduce a la declaración de inconstitucionalidad del inciso <<las infracciones muy graves a los cincos años>>, así como del inciso <<y las leves a los dieciocho meses>>, ambos del art. 69.1; y el inciso <<y las leves al año>> del art. 69.2”

V. OBSERVACIONES CRÍTICAS A LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL

A poco que se observe, podrá advertirse que esta doctrina constitucional contiene una auténtica carga de profundidad que dinamita el ordenamiento administrativo sancionador y, en particular, el modo en el que las Comunidades Autónomas han interpretado las reglas de reparto competencial en materia sancionadora, según ya nos consta. De hecho, con esa doctrina constitucional en la mano, buena parte de las normas sancionadoras autonómicas que antes se han dejado anotadas quedan seriamente tocadas de inconstitucionalidad, puesto que, como se ha comprobado, fijan plazos de prescripción distintos a los previstos por el legislador estatal en las materias que comparten su regulación normativa.

Esa amenaza, y su desenlace probable, resultan bastante inquietantes, sin embargo. Principalmente por culpa de las debilidades que a mi modo de ver despuntan en la doctrina constitucional que hemos repasado. Son principalmente las que apunto a continuación.

i) Para empezar, si se repasan nuevamente las sentencias anotadas, podrá verse enseguida que el título competencial estatal del art. 149.1.1 CE aparece en todas las ocasiones traído al debate por el Tribunal casi por los pelos y sin mucho fundamento, salvo el que le proporciona la cita de su propia STC 87/1985 anterior, y que es, como ya nos consta, la primera sentencia que lo utiliza y cuyas declaraciones se repiten ya a partir de entonces en todas las demás como un auténtico mantra.

Pero dogmas aparte, naturalmente, esta invocación bien parece, en efecto, algo forzada. Lo es ya en la citada STC 87/1985, en el que, como se ha notado en su momento, el título del art. 149.1.1 CE aparece en el razonamiento de la sentencia por sorpresa y sin ninguna explicación. Y lo es también desde luego en todas las demás sentencias que simplemente, como se ha observado, se limitan a seguir esa declaración. De todas formas, no es solo que la invocación del título competencial del Estado del art. 149.1.1 CE resulte sorpresiva. Es, sobre todo, que bien parece injustificada técnicamente por las siguientes razones.

Por lo pronto, me parece que, a diferencia de las bases estatales, que es un concepto material, pero del que, no obstante, debe distinguirse muy bien, como la propia doctrina constitucional anotada se encarga muy bien de advertir (por todas, STC 37/2002), las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, no pueden deducirse simplemente de la regulación estatal, como si de las bases se tratara. La regulación de las correspondientes condiciones básicas, precisamente porque no consienten ningún desarrollo autonómico, reclama de modo congruente el ejercicio expreso del título habilitante del art. 149.1.1 CE. Con mayor razón, si se tiene en cuenta que, como también está dicho en la doctrina constitucional, con el decisivo antecedente de la STC 61/1997 (14), de 20 de marzo, ese título “no puede operar como título horizontal capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento” (SSTC 227/2012, de 29 de noviembre ; y 141/2014, de 11 de septiembre)(15).

Al margen de esta objeción, lo que me parece todavía más dudoso es que el Tribunal pueda hacerlo, además, en contra y a pesar de la expresa y propia decisión del legislador estatal, una vez comprobado que, en todos los asuntos resueltos por las sentencias constitucionales anotadas, las normas sancionadoras estatales en liza se justifican, no en el art. 149.1.1 CE, sino en el correspondiente título habilitante sectorial(16).

ii) Teniendo en cuenta estas precisiones del propio legislador estatal, se comprende mejor que el límite que para las normas autonómicas sancionadoras marca el art. 149.1.1 CE se difumine y acabe finalmente perdiendo peso en las explicaciones de la doctrina constitucional, y en las que, de hecho, aparece generalmente mezclado con el límite que impone el obligado respeto a la legislación básica estatal(17).

En estas condiciones, no es infrecuente, de hecho, que, para justificar su respectiva conclusión, algunas sentencias salten de un título competencial del Estado a otro, sin solución de continuidad y, sobre todo, ninguna explicación.

Es lo que ocurre, por ejemplo, en el caso de las SSTC 124/2003 y 117/2022 que antes hemos visto. En ambos casos, después de afirmar que el régimen de los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones es un asunto que “puede ubicarse materialmente en el ámbito del art. 149.1.18 CE, puesto que se trata de principios y reglas encuadrables en las <<bases del régimen jurídico de las administraciones públicas>>”, y de recordar también la remisión que contiene el art. 30.1 LRJSP, dictado precisamente al amparo del art. 149.1.18 CE, para que sea el legislador sectorial, estatal o autonómico, el que fije los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones, el Tribunal, sin pararse a explicarlo, da entonces un giro repentino y afirma que esos plazos de prescripción deben ser, no obstante, uniformes para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y que esa es, de modo congruente, una finalidad que solo puede alcanzarse por la vía del título competencial del Estado previsto en el art. 149.1.1 CE.

De tal modo que, para el Tribunal ya no es el art. 149.1.18 CE, sino el art. 149.1.1 CE el que habilita competencialmente al Estado para fijar los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones con carácter vinculante para el legislador autonómico. Lo que, en el caso entonces examinado por las citadas sentencias constitucionales, significa que la regla estatal sobre los plazos de prescripción no es una regla básica del régimen jurídico de las Administraciones públicas, sino una condición básica pensada para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

Este inesperado giro competencial, además de inopinado, no es en cualquier caso tampoco nada fácil de comprender. Principalmente porque el Tribunal no identifica en ningún momento (ni en estas, ni en todas las demás sentencias que hemos repasado), cuál es el derecho constitucional en liza capaz de justificar la determinación por el legislador estatal de las condiciones básicas de su ejercicio al amparo del art. 149.1.1 CE. Al respecto, lo único que consta en las citadas sentencias es la sumaria afirmación sobre que la prescripción “conviene a la seguridad jurídica”, y que según mis cuentas es una fórmula que toman de la STC 102/1995, y a la necesidad de garantizar un “tratamiento común de los administrados” en sus relaciones con las Administraciones públicas(18). Y en el caso, aunque implícitamente de la STC 87/1985, y de modo expreso, en el de la STC 136/1991, una simple referencia a la libertad constitucional de empresa del art. 38 CE. Pero ciertamente nada más.

En este último caso, porque esta referencia a la libertad de empresa, aparte de muy sumaria, puede servir en su caso, pero todo lo más, para valorar la constitucionalidad de las sanciones autonómicas que contemplan el cierre o la clausura de establecimientos o industrias, pero no obviamente para el caso de las multas económicas, que es, por otra parte, la sanción más habitual prevista en las leyes autonómicas de todos los sectores y épocas(19).

Y, en los otros, pero con mayor razón, porque esa doble y simple apelación no resulta tampoco convincente. De un lado, pero en forma manifiesta, porque la <<seguridad jurídica>> no es ningún derecho constitucional, sino un principio del ordenamiento (art. 9.3 CE)(20). Y, de otro, porque la exigencia de un tratamiento común de los administrados es precisamente el objetivo característico de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, según tiene dicho el propio Tribunal Constitucional en una consolidada doctrina que repetidamente ha declarado que “el objetivo fundamental, [aunque no el único], de las bases del art. 149.1.18 CE es el de garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas” [STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 7B), con cita de otras muchas sentencias].

En estas condiciones, el encuadramiento competencial de “la unidad en lo fundamental del esquema sancionatorio”, por seguir la expresión que utiliza el Tribunal, apunta, por tanto, antes que al art. 149.1.1 CE, al título habilitante del art. 149.1.18 CE. Más aún si se tiene en cuenta, además, que, en el caso de la prescripción, con ella, no desparecen las infracciones y sanciones, sino únicamente la potestad de la Administración para corregir las infracciones o ejecutar las sanciones impuestas(21). Y, en consecuencia, que la regulación de la prescripción es un elemento de la ordenación del régimen general de las potestades administrativas, en este caso, de la sancionadora, y que es uno de los elementos esenciales de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, según el propio Tribunal Constitucional se encargado de subrayar repetidamente (entre otras, SSTC 132/2018, de 13 de diciembre, FJ 4 ; y 75/2018, de 5 de julio, FJ 6)(22).

iii) De todas formas, este abandono del título competencial del art. 149.1.18 CE se comprende algo mejor si se repara que en que su invocación como canon de control de las constitucionalidad de las normas sancionadoras autonómicas y, en particular, de la fijación por las leyes autonómicas de plazos de prescripción diferentes a los previstos en la correspondiente legislación estatal colocaba al Tribunal en una situación algo incómoda, y que, además, que no le servía tampoco para justificar la inconstitucionalidad de la correspondiente norma sancionadora autonómica en cada caso impugnada por vulneración del orden constitucional de competencias.

Sencillamente porque, como esta dicho en la propia doctrina constitucional, cuando el legislador estatal ha regulado la prescripción de las infracciones y sanciones al amparo del art. 149.1.18 CE (primero, en el art. 132 de la Ley 30/1992, y más tarde, en el vigente art. 30 LRJSP de 2015), lo ha hecho con carácter subsidiario y, por tanto, para confiar la determinación de los correspondientes plazos de prescripción al legislador competente por razón de la materia, que naturalmente podrá ser luego el estatal o, en cambio, el autonómico [SSTC 124/2003, FJ 8c) ; 148/2011, FJ 11 ; 142/2016, FJ 5 ; y 117/2022, FJ 15 ](23). Y eso es, precisamente, lo único que había hecho el legislador autonómico en los asuntos examinados por el Tribunal.

De tal manera, que la inconstitucionalidad del citado precepto autonómico solo podría en su caso venir de la mano de su contraste con la regla estatal fundada en otro título competencial. Salvo naturalmente que el Tribunal hubiera afirmado que, cuando el legislador estatal sectorial fija los correspondientes plazos de prescripción de las infracciones y sanciones, lo hace precisamente de cada vez en el ejercicio de la competencia del art. 149.1.18 CE y no, por tanto, en virtud del correspondiente título material habilitante.

Esta es, sin embargo, una solución bastante discutible(24) y que choca, además, con la decisión del propio legislador estatal sectorial que, como antes se ha subrayado, comúnmente justifica sus normas sancionadoras en el correspondiente título competencial material y no tampoco, por tanto, en el art. 149.1.18 CE. Al igual, por cierto, que hace también el Tribunal Constitucional que, como ya nos consta, utiliza el título sustantivo habilitante de la correspondiente legislación estatal sectorial básica (en conexión en ocasiones con el art. 149.1.1 CE), y n en el art. 149.1.18 CE, como norma de contraste de la norma sancionadora autonómica en cada caso cuestionada.

iv) Con razón, NIETO ha podido decir que la cuestión más candente es la de la articulación de las competencias autonómicas a la hora de desarrollar las normas básicas del Estado”(25).

Al respecto, la doctrina constitucional se muestra, sin embargo, vacilante. Pues si en algunos asuntos no duda en afirmar que las normas sancionadoras autonómicas no pueden tipificar infracciones o sanciones que no figuran en la legislación estatal (SSTC 87/1985 ; y 48/1988), en otras afirma justo lo contrario (STC 136/1991). De la misma manera si, en otras, censura los plazos autonómicos de prescripción de las infracciones y sanciones por no coincidir con los previstos antes por la correspondiente ley sectorial del Estado (SSTC 102/1995 ; 148/2001, y 117/2022), en otras, en cambio, afirma que esa discrepancia es constitucionalmente inocua (STC 37/2002).

El saldo final de la doctrina constitucional es, pues, hasta el momento bastante desconcertante y, en cualquier caso, no proporciona ningún criterio mínimamente seguro que permita resolver este tipo de controversias(26). Lo que noto, en su lugar, es que el Tribunal advierte correctamente la necesidad de impedir que el ordenamiento sancionador acabe por fragmentarse en múltiples reglas, pero que luego desafortunadamente no acierta a objetivar esa intuición, menos aún, en forma convincente. De hecho, si se repasan una vez más las sentencias anotadas podrá verse que las más de las veces su respectivo razonamiento se resume en una simple, y hasta en ocasiones desordenada, acumulación de declaraciones anteriores, comenzando por las que formula la STC 87/1985, todo ello sin mucho cuento y, sobre todo, sin ninguna explicación que las una.

Pues, según yo lo veo, si el Tribunal Constitucional quiere ser congruente con su propio planteamiento y, en particular, con los límites que ha marcado a las normas sancionadora autonómicas, le caben dos soluciones. Confirmar, allá donde exista, el carácter básico del régimen sancionador ideado en cada caso por el legislador sectorial estatal, en cuyo caso ya no ha lugar, por definición, a admitir ninguna divergencia autonómica que simplemente desconozca o contradiga las correspondientes decisiones básicas. O, en defecto de determinaciones básicas sancionadoras, aceptar las divergencias autonómicas, puesto que, mientras que el Estado no haga ejercicio positivo del art. 149.1.1 CE(27), este título competencial no puede ser entendido, como ya nos consta, como una prohibición de divergencia autonómica(28).

En cualquier caso, lo que desde luego no es correcto y revela desconcierto es utilizar los distintos títulos competenciales del Estado en forma alternativa o acumulativa para acabar mezclando “normas básicas” con “condiciones básicas”, en un verdadero totum revolutum que, por su desorden, acaba finalmente por apretar más bien poco. Por eso probablemente, como se ha comprobado, que el legislador autonómico no parezca por el momento muy dispuesto a seguir al Tribunal Constitucional, al menos a rajatabla.

NOTAS:

(∗). Este trabajo recoge mi contribución al Anuario de Derecho Administrativo Sancionador 2023 que dirigen los profesores M. REBOLLO PUIG; A. HUERGO LORA; J. GUILLÉN CARAMÉS y T. CANO CAMPOS y que publica la editorial Civitas-Thomson Reuters.

(1). A. NIETO, Derecho Administrativo Sancionador, Tecnos, 5ª ed., Madrid, 2012, pp. 58-59, y 75.

(2). M. REBOLLO PUIG, “Derecho Administrativo Sancionador de las Comunidades Autónomas”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 2, 1990, p. 41; y más modernamente también en “Competencias normativas del Estado y las Comunidades Autónomas sobre Derecho administrativo sancionador”, en M. REBOLLO PUIG, M. IZQUIERDO CARRASCO, L. ALARCÓN SOTOMAYOR, A. M.ª BUENO ARMIJO, Derecho Administrativo Sancionador, Lex Nova, Valladolid, 2010, p. 106.

(3). T. CANO CAMPOS, Sanciones administrativas, Francios Lefebvre, Madrid, 2018, p. 18.

(4). NIETO, Derecho Administrativo Sancionador, cit., p. 59, nota el abultado, incluso desmedido, contenido sancionador de muchas de las leyes administrativas. La misma idea en T. CANO CAMPOS, Sanciones administrativas, cit., p.18

(5). A. M.ª BUENO ARMIJO, “La extinción de la responsabilidad administrativa sancionadora”, en M. REBOLLO PUIG, M. IZQUIERDO CARRASCO, L. ALARCÓN SOTOMAYOR, A. M.ª BUENO ARMIJO, Derecho Administrativo Sancionador, cit., p. 867.

(6). Algunos autores han criticado esa descarga del legislador básico del art. 149.1.18 CE en el legislador sectorial y han defendido, aunque sin muchas explicaciones y para evitar “disparidades indeseables que usualmente se tornan en perjuicios tanto para el ciudadano como para la propia Administración sancionadora”, la conveniencia de que los plazos de prescripción sean comunes y únicos para todas las infracciones (curiosamente estas opiniones nada dicen, sin embargo, sobre la prescripción de las sanciones) Cfr., J. JUNCEDA MORENO, “Los principios de proporcionalidad y prescriptibilidad sancionadores”, en La potestad sancionadora de las Administraciones públicas, Tomo I, Documentación Administrativa, núm. 280-281, enero-agosto 2008, p. 130. En parecido sentido, M. GÓMEZ TOMILLO-I. SANZ RUBIALES, Derecho Administrativo Sancionador. Parte General, Thomson Reuters-Aranzadi, 3ª ed., Cizur Menor (Navarra), 2013, p. 676

(7). G. VALENCIA MARTÍN, “Derecho administrativo sancionador y principio de legalidad”, El principio de legalidad. Actas de las V Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales/Tribunal Constitucional, Madrid, 2000, p. 181.

(8). Esta misma conclusión formula J, PEMÁN GAVÍN, Igualdad de los ciudadanos y autonomías territoriales, Prensas Universitarias, Zaragoza, 1992, pp. 202-203. Más recientemente, pero al hilo de esta misma doctrina constitucional, A. NIETO, Derecho Administrativo Sancionador, cit. 78, ha notado igualmente que “el sistema establecido por el Tribunal Constitucional [resulta] vulnerable en su lógica argumental y muy poco convincente en sus resultados”.

(9). Cfr., ordenadas cronológicamente según su respectiva fecha de aprobación, i) Ley 16/1999, de 29 de abril, de Comercio Interior de la Comunidad de Madrid (arts. 51 y 52); ii) Ley Foral 17/2001, de 12 de julio, reguladora del comercio en Navarra (arts. 70 y 74); iii) Ley 1/2002, de 26 de febrero, del Comercio de Cantabria (art. 76 y 80); iv) Ley 3/2002, de 9 de mayo, de Comercio, de la Comunidad Autónoma de Extremadura (art. 56); v) Ley 3/2005, de 14 de marzo, de Ordenación de la actividad comercial y las actividades feriales en la Comunidad Autónoma de La Rioja (art. 72); vi) Ley 4/2015, de 25 de marzo, de Comercio de Aragón (art. 60); vii) Ley 11/2006, de 22 de diciembre, sobre Régimen del Comercio Minorista y Plan de Equipamientos Comerciales de la Región de Murcia (arts. 53 y 59); viii) Ley 2/2010, de 13 de mayo, de comercio de Castilla-La Mancha (art. 68 y 72); ix) Ley 13/2010, de 17 de diciembre, del comercio interior de Galicia (art. 108; nada dice sobre sanciones); x) Ley 9/2010, de 17 de diciembre, de comercio interior de Asturias (67 y 73); xi) Ley 3/2011, de 23 de marzo, de comercio de la Comunidad Valenciana (arts. 106 y 108); xii) Decreto Legislativo 1/2012, de 20 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Comercio Interior de Andalucía (art. 86 y 89); xiii) Decreto Legislativo 2/2014, de 28 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Comercio de Castilla y León (arts. 58 y 58); y xiv) Ley 11/2014, de 15 de octubre, de comercio de las Illes Balears (arts. 64 y 70)

(10). Son la Ley de Andalucía 8/2003, de 28 de octubre, de la Flora y la Fauna Silvestres (art. 70.1 y 2); Ley Foral 17/2005, de 22 de diciembre, de Caza y Pesca de Navarra (arts. 94 y 102); Ley 6/2006, de 12 de abril, de Caza y Pesca de las Islas Baleares (arts. 65.1 y 68.1); Ley 12/2006, de 17 de julio, de Caza de Cantabria (arts. 69.1 y 78), y la mucho más moderna Ley 8/2022, de 24 de junio, de caza y gestión cinegética de La Rioja (arts. 74.1 y 86.1)

(11). i) Ley 1/1999, de 12 de marzo, de Ordenación del Turismo de la Comunidad de Madrid (art. 65); ii) Ley 8/1999, de 26 de mayo, de Ordenación del Turismo de Castilla-La Mancha (art. 70); iii) Ley 2/2001, de 31 de mayo, de Turismo de La Rioja (art. 48); iv) Ley 13/2002, de 21 de junio, de turismo de Cataluña (art. 100); v)Ley 14/2010, de 9 de diciembre, de turismo de Castilla y León (arts. 84.1 y 88); vi) Ley 7/2011, de 27 de octubre, del Turismo de Galicia (arts. 113.1 y 118.1); vii) Ley 8/2012, de 19 de julio, del Turismo de las Illes Balears (arts. 121.1 y 125.1); viii) Decreto Legislativo 1/2016, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Turismo de Aragón (arts. 87.1 y 94); y ix) Ley 13/2016, de 28 de julio, de Turismo del País Vasco (art. 107.1). A esta larga lista habría que añadir la Ley 5/1999, de 24 de marzo de Ordenación del Turismo de Cantabria, que fija ese miso plazo de prescripción de las infracciones (art. 59), pero que se olvida luego, sin embargo, de establecer el plazo de prescripción de las sanciones.

(12). Cfr.: i) Ley 5/1999, 8 abril, de Urbanismo de Castilla y León (art. 121); ii) Ley 7/2002, 17 diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (art. 221); iii) Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (art. 291; y iv) Ley 13/2015, 30 marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la región de Murcia (art. 294). A estas cuatro leyes habría que añadir también v) la Ley 5/2014, 25 julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana, solo que en este caso la ley sí se preocupa de fijar el plazo de prescripción de las sanciones, precisamente en los mismos términos que ordenan la prescripción de las infracciones (arts. 251 y 252).

(13). Sobre esta doctrina constitucional, puede verse M. CALVO CHARRO, Sanciones medioambientales, UC3M-Marcial Pons, Madrid, 1999, pp. 25 y ss.

(14). La importancia de esta sentencia constitucional es subrayada por G. VALENCIA MARTÍN, “Derecho administrativo sancionador y principio de legalidad”, cit., p. 182 y ss. En el mismo sentido, J. PEMÁN GAVÍN, “La cláusula de igualdad en las condiciones básicas”, en Comentarios a la Constitución Española (Dirs. M. Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer-M.ª E. Casas Baamonde), Tomo II, BOE/Wolters Kluwer, Madrid, 2018, pp. 1217 y ss.

(15). Sobre el citado título habilitante del art. 149.1.1 CE, cfr., entre otros, J. M.ª BAÑO LEÓN, Las autonomías territoriales y el principio de uniformidad de las condiciones de vida, INAP, Madrid, 1988; J. BARNÉS, Problemas y perspectivas del art. 149.1.1 CE. Instituto de Estudios Autonómicos, Barcelona, 2004; J. PEMÁN GAVÍN, “La cláusula de igualdad en las condiciones básicas”, cit., pp. 1212 y ss.

(16). Sin ánimo de exhaustividad, es el caso, por ejemplo, de las SSTC 102/1995, 156/1995 y 96/1996 y en las que la LCEN entonces en liza se dicta, según precisa su disposición final quinta, al amparo de la competencia estatal del art. 149.1.23 CE. Pero también de la STC 37/2002, y en la que la Ley estatal sobre Función pública se dicta al amparo de la competencia estatal para regular las bases del régimen estatutario de los funcionarios del art. 149.1.18. Y de la STC 148/2011 que enfrenta a la Ley autonómica con la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico dictada con arreglo a las competencias estatales de los arts. 149.1.3 y 149.1.25 CE. O, en fin, por último, de la STC 142/2016 y que, como asimismo se ha anotado en el texto, enfrenta a las normas sancionadoras autonómicas con la Ley 28/2015, para la defensa de la calidad alimentaria, dictada en virtud del título competencial del art. 149.1.13, según aclara también su disposición final quinta.

Únicamente en el caso de las SSTC 124/2003 y 117/2002, en las que se examina el régimen sancionador de la Ley 7/1996, de la Ley 7/1996, de ordenación del comercio minorista, su disposición final única precisa que “los artículos 67 [sobre la reincidencia en las infracciones] y 70 [sobre los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones] se dictan al amparo de lo dispuesto en las reglas 1.ª y 18.ª del artículo 149.1 de la Constitución”. Esta doble habilitación competencial no es fácil de comprender, sin embargo, ni cuadra tampoco con la que a continuación formula la propia disposición final única para precisar ahora que “el art 69 [que fija los criterios de graduación de las sanciones] tendrá carácter básico y se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales contenida en la regla 1.ª del artículo 149.1 de la Constitución”. Ni se entiende muy bien tampoco porqué en el criterio de la citada disposición final sólo alguna de las infracciones graves que tipifica la ley (pero no todas ni, en particular, las leves y, sobre todo, muy graves), tienen “la consideración de normativa básica dictada al amparo de la regla 13.ª del artículo 149.1 de la Constitución”.

Esta misma comprobación luce igualmente si repasamos ahora las otras leyes estatales que se han dejado anotadas en el texto para probar las divergencias en materia de plazos de prescripción entre la correspondiente ley básica estatal y las correspondientes leyes autonómicas. Sirvan para probarlo los siguientes testimonios: según precisa su disposición final segunda, la Ley de Montes de 2003, con algunas excepciones que tampoco afectan al régimen sancionador, “esta Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.23 CE y tiene, por tanto, carácter básico (legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y protección del medio ambiente)”. La disposición final segunda de la ley 42/2007 de protección del patrimonio natural y la biodiversidad, precisa también que “esta ley tiene carácter de legislación básica sobre protección del medio ambiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.23 CE”.

Mención aparte merece la disposición final primera del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios, en cuanto precisa por su parte que “[] el título IV del libro primero [sobre la “potestad sancionadora”] tiene carácter básico al dictarse al amparo de las competencias que corresponden al Estado en el artículo 149.1.1, 13, 16 y 18 CE. En este caso, esa invocación formal del art. 149.1.1 CE, aparte de nuevamente imprecisa, porque aparece mezclada con la de títulos competenciales del Estado, tampoco permite encuadrar competencialmente en ese título habilitante los plazos de prescripción que fija la Ley. Ahora, pero incluso con mayor razón, porque esa posible conclusión está desmentida en el propio texto legal y, en particular, por su art. 46.11 que expresamente dispone que “[] los plazos de prescripción [de las infracciones y sanciones] y caducidad establecidos en el artículo 52 serán considerados como mínimos, pudiendo ser desarrollados y ampliados por normas con rango de ley”. En forma concluyente, en efecto, porque, según es consolidada doctrina constitucional, las normas estatales dictadas al amparo del título del art. 149.1.1 CE, a diferencia de las dictadas con carácter básico, no consienten, como ya nos consta, ningún desarrollo normativo (STC 141/2014).

(17). M. REBOLLO PUIG, en “Derecho Administrativo sancionador de las Comunidades Autónomas”, cit., p. 55. Al respecto, G. VALENCIA MARTÍN, “Derecho administrativo sancionador y principio de legalidad”, cit., p. 183, defiende, de hecho, que “la unidad en lo fundamental del esquema sancionatorio deberá venir de la mano de la legislación básica”. Cfr., también, A. NIETO, Derecho Administrativo Sancionador, cit., en especial, pp. 79-80.

(18). Una pretensión de principio, acaso razonable, pero que, sin perjuicio de lo que luego se dirá en el texto, para poder ser compartida, debiera justificarse naturalmente algo mejor. El mismo déficit es apreciable asimismo en alguna de las opiniones doctrinales que han defendido la conveniencia de que los plazos de prescripción sean comunes y únicos para todas las infracciones (curiosamente esas opiniones nada dicen, sin embargo, sobre la prescripción de las sanciones). Cfr., nota 5.

(19). Al respecto, importa notar, por otra parte, que bastaría que las normas sancionadoras autonómicas descargaran la medida de cierre o clausura de todo componente sancionador para arrumbar automáticamente ese argumento. Se trata, en suma, desde esta perspectiva, de atender a “las falsas sanciones” de las que certeramente alerta M. REBOLLO PUIG, en “Derecho Administrativo sancionador de las Comunidades Autónomas”, cit., p. 42. Sobre esta última cuestión, ampliamente, M. CASINO RUBIO, El concepto constitucional de sanción administrativa, 2ª Ed., CEPC, Madrid, 2021.

Desde esta perspectiva, no me resisto a anotar el despropósito de la Ley 4/2022, de 27 de julio, de racionalización y simplificación administrativa de Extremadura cuando en su art. 54, sobre “clases de sanciones”, dispone que las infracciones graves o muy graves, además de las correspondientes sanciones pecuniarias, podrán ser sancionadas también con el “resarcimiento de todos los gastos que haya generado la intervención a cuenta de la persona o entidad infractora” [art. 54.3 c)]; y con la “obligación de restitución del estado de las cosas a la situación previa a la comisión de la infracción” [art. 54.3 e)]. Se trata, efectivamente, de una doble determinación normativa realmente muy llamativa y, lo que es peor, rigurosa y técnicamente equivocada, puesto que, conforme desde hace tiempo y en forma unánime han explicado la doctrina y jurisprudencia administrativas, esas dos medidas administrativas nada tiene que ver con el Derecho sancionador. Al respecto, M. CASINO RUBIO, El concepto constitucional de sanción administrativa, cit.

(20). La doctrina del Tribunal Constitucional a propósito del art. 149.1.1CE es desde luego inequívoca cuando subraya que “la materia sobre la que recae o proyecta son los derechos constitucionales en sentido estricto, así como los deberes básicos” Las condiciones básicas que el Estado puede establecer con la finalidad de garantizar la igualdad no se refieren “a los sectores materiales en los que éstos se insertan”, pues el artículo 149.1.1 CE “sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce” [entre otras muchas, SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ, 7; 227/2012, de 29 de noviembre, FJ 5; y 143/2017, de 14 de diciembre; FJ 2 a)]. En el mismo sentido, J. PEMÁN GAVÍN, “Acerca de la uniformidad de las condiciones de vida como principio constitucional en el Estado de las Autonomías, Revista de Administración Pública, núm. 119, 1989, p. 192.

(21). T. CANO CAMPOS, Sanciones Administrativas, Francis Lefebvre, Madrid, 2018, p. 196.

(22). De hecho, en otros asuntos semejantes de encuadramiento competencial, con esos mismos títulos competenciales en liza, el Tribunal Constitucional ha declarado que la competencia del art. 149.1.1. CE, dado su carácter de cláusula general y limitada al contenido imprescindible o necesario para garantizar la igualdad, “queda absorbida por las competencias que le corresponden al Estado ex art. 149.1.18 CE, más específicas y que pueden proyectarse con mayor amplitud e intensidad” [STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 7B)]; De manera que, cuando el correspondiente precepto legal estatal puede ser encuadrado en el artículo 149.1.18 CE, el título competencial del art. 149.1.1CE queda entonces “necesariamente desplazado” por las competencias estatales para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, “en tanto que regla más precisa que asegura, en este ámbito, la uniformidad normativa que la Constitución ha querido preservar en todo el territorio del Estado” (SSTC 104/2018, de 4 de octubre, FJ 4; y 251/2006, de 25 de julio, FJ 11).

(23). Probablemente porque, a diferencia de lo que ocurre con el modo de computar la prescripción y las causas de su interrupción, que son determinaciones básicas, el legislador estatal ha pensado que la fijación de los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones es una cuestión forzosamente casuística, que depende de los concretos bienes presentes en cada sector de la intervención administrativa, y que, en resumidas cuentas, no forma parte en cambio de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Por estas razones, cabe dudar de la afirmación de la STC 124/2003 cuando en forma, tan solmene como inmotivada, declara, como ya nos consta por el resumen del texto, que “la prescripción, en cuanto determinante de la extinción de la responsabilidad, debe necesariamente ser objeto de tratamiento unitario”.

(24). Aunque es verdad que, según tiene dicho el Tribunal Constitucional, la determinación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas “no tiene por qué agotarse necesariamente en la fijación de unas bases expresadas de una vez por todas en una sola ley, sino que admite, sin desbordar por ello el concepto de lo básico, la determinación de bases relativas a un sector específico” (STC 143/2017, de 14 de diciembre), la aceptación de esa premisa en el asunto que consideramos desembocaría en un resultado fragmentado en tantas bases estatales como leyes sancionadoras haya dictado o dicte el Estado; un resultado que ciertamente no cuadra muy bien con el “mínimo común denominador que caracteriza a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” (STC 103/2015, de 28 de mayo, FJ 8).

(25). A. NIETO, Derecho Administrativo Sancionador, cit., p. 79.

(26). A. NIETO, ibidem, p. 80. Por su parte, M. REBOLLO PUIG, “Derecho Administrativo sancionador de las Comunidades Autónomas”, cit.., p. 62, tiene una opinión algo más matizada y favorable de esta doctrina constitucional porque ofrece “elementos imprescindibles para garantizar una mínima y necesaria coherencia del Derecho administrativo sancionador, [no obstante] el sinuoso y tortuoso camino seguido”.

(27). En este contexto, M. REBOLLO PUIG, ibidem, pp. 43 y 46-47, ha defendido que el Estado pueda servirse del título del art. 149.1.1 CE para dictar la, por otra parte, largamente reclamada, ley general reguladora de la potestad sancionadora.

(28). Esta conclusión vale, desde luego, para el caso de normas sancionadoras autonómicas dictadas en el ejercicio de sus competencias exclusivas. Pues, como testimonian los ejemplos de las leyes autonómicas en las materias de turismo y urbanismo anotadas en el texto, aquí la eliminación de las divergencias que establecen a propósito de los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones es imposible de verificar, sencillamente por ausencia de un verdadero y meritorio canon de control de la uniformidad.

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