Javier García Luengo

La reducción de las sanciones administrativas por reconocimiento de la responsabilidad o pago voluntario

 11/11/2022
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El trabajo realiza un análisis crítico de la normativa básica que establece en el caso de las sanciones pecuniarias sendas rebajas de la sanción en caso de reconocimiento de la responsabilidad y de pago anticipado. Se trata de valorar si esa previsión general es adecuada a los principios implicados de proporcionalidad, eficacia en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y tutela judicial efectiva, realizando un análisis detallado de los supuestos en los que, a pesar del consentimiento expresado en vía administrativa, un recurso contra la sanción se podría estimar en vía judicial. Se concluye con una valoración negativa sobre el sistema, que en su aparente automatismo puede dañar tanto a los particulares como a los intereses públicos.

Javier García Luengo es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Oviedo

El artículo se publicó en el número 61 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2022)

I.- INTRODUCCIÓN. LA GENERALIZACIÓN DE LA REDUCCIÓN DE LA SANCIÓN PECUNIARIA SI MEDIA RECONOCIMIENTO DE LA RESPONSABILIDAD O PAGO VOLUNTARIO (1)

La reducción de la cuantía de las sanciones pecuniarias por el reconocimiento de la responsabilidad por parte del expedientado, o por el pago voluntario antes de que la Administración imponga efectivamente la sanción, dista de ser una novedad de la normativa de procedimiento administrativo común de 2015 y tiene una centenaria trayectoria en la normativa sectorial.

Así en ámbitos como el tributario(2), la posibilidad de que el contribuyente diese su consentimiento con los hechos descritos en un acta de inspección, lo que motivaría la liquidación inmediata de las cuotas, recargos y sanciones que correspondan, pero con reducción de la penalidad a una tercera parte de la que le correspondería si no reconoce los hechos, ya se preveía en el Real Decreto de 14 de noviembre de 1899, simplificando los procedimientos de apremio en los expedientes de defraudación(3). Esta posibilidad se mantiene hasta nuestros días a través de las denominadas actas con acuerdo (hoy reguladas en el artículo 155 de la Ley General Tributaria), que hoy permiten la reducción de la sanción al 65% de la cantidad fijada inicialmente [artículo 188.1.a) de la Ley General Tributaria, en la redacción dada por la Ley 11/2021, de 9 de julio].

También es tradicional la existencia de posibilidades de reducción de la sanción, en este caso por pago anticipado, en el ámbito del derecho de la seguridad vial, en el que fue el Decreto 3268/1968, de 26 de diciembre el que introdujo está posibilidad, como medida para “aliviar la tremenda carga de procedimientos sancionadores que produce el gran número de denuncias que se formulan en las grandes ciudades”, permitiendo el artículo 267 del Código de la Circulación, que se modificaba por dicho Real Decreto, una reducción del veinte por ciento de la cuantía de la sanción(4). Al igual que en el caso anterior, esta posibilidad de pago anticipado con una reducción sustancial se mantiene hoy en el denominado procedimiento sancionador abreviado, previsto en el artículo 94 del Texto Refundido de la Ley de Tráfico y Seguridad Vial, con la característica de que hoy el pago voluntario en el momento de la denuncia, o en el plazo de veinte días naturales contados desde el día siguiente al de su notificación, permite una reducción del cincuenta por ciento de la sanción.

La novedad de la Ley de Procedimiento Administrativo Común consistió básicamente en una generalización de lo que recogían numerosas normas sectoriales, a las que el artículo 8 del hoy derogado Real Decreto 1398/1993 (Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora) remitía la posibilidad de una reducción de la sanción pecuniaria por reconocimiento de responsabilidad o por pago anticipado(5), generalización que se hace en términos que parecen claramente imperativos(6) y que extiende los beneficios por el reconocimiento de la responsabilidad y por el pago anticipado de la sanción a un mínimo del veinte por ciento de la cuantía de la sanción potencial en cada caso, con lo que quien reconoce su responsabilidad y paga anticipadamente se ahorra, como mínimo, un cuarenta por ciento de la citada sanción pecuniaria, a cambio no sólo de reconocer la responsabilidad y abonar la sanción, sino de renunciar a los recursos en vía administrativa.

Esta regulación aparentemente sencilla, y supuestamente ventajosa para el particular, plantea, no obstante, numerosos interrogantes tanto en su adecuación completa a los principios constituciones del ejercicio de la potestad sancionadora, como en su propia aplicación práctica. El objeto de este trabajo es destacar los que, entendemos, son los principales problemas de esta norma y, en la medida de lo posible, proponer soluciones que puedan resultar operativas, y valorar, en último término, si es conveniente, dado el contexto jurídico en el que se deben insertar estas reglas, optar por una solución general como la que parece imponer de lege lata la Ley de Procedimiento Administrativo Común.

II.- LAS EXIGENCIAS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA REDUCCIÓN DE LA SANCIÓN PECUNIARIA (DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, LEGALIDAD, DERECHO A LA DEFENSA, EFICACIA, Y SEGURIDAD JURÍDICA)

La decisión de reducir una sanción pecuniaria por el reconocimiento de la responsabilidad o por el pago de la multa está presidida por diversos principios constitucionales que la delimitan y que nos permiten, en último término, como vamos a ver, valorar su legalidad.

Empezando por los principios constitucionales que contribuyen a justificar la propia existencia de la reducción de las sanciones, la doctrina plantea en primer lugar el servicio al principio de eficacia en la acción administrativa que se presta con una terminación anticipada del procedimiento sancionador(7).

Es indudable, en tal sentido, que la posibilidad de esa terminación anticipada del procedimiento puede justificar un incentivo a favor de los interesados que la propician, ya que se produce un ahorro innegable de recursos públicos y se reduce la incertidumbre jurídica generada en todo procedimiento administrativo y especialmente en uno presidido por un denso haz de garantías (a pesar de la reducción general que de estas garantías supuso la aprobación de la LPAC en 2015).

El impacto que para la eficacia y la eficiencia de la Administración suponen las dos posibilidades de reducción de la sanción contempladas en la LPAC es diverso. En el caso del reconocimiento de la responsabilidad, dado que, como veremos, condiciona de forma intensa las posibilidades de defensa contencioso-administrativa se produce un ahorro potencial de los recursos públicos y una mayor seguridad jurídica que en el caso del mero pago anticipado, en el que simplemente se asegura la terminación de los procedimientos en vía administrativa, aunque en este segundo caso, la Administración se asegura el cobro anticipadamente y sin necesidad de tomar ninguna medida para la ejecución de la sanción(8).

La generalización de estas vías de terminación anticipada de los procedimientos sancionadores previa adhesión del interesado es efectivamente un instrumento que ahorra tiempo y recursos a la Administración y le permite concentrarse tanto en los asuntos más controvertidos, como en la investigación de otras posibles infracciones, al tiempo que le ahorra enzarzarse en múltiples procedimientos sancionadores en los que es fácil que se cometan infracciones procedimentales que puedan determinar la nulidad de lo actuado y comprometer notables recursos administrativos.

El objetivo de mejorar la eficacia de la Administración es una las máximas prioridades de la mejor doctrina administrativista europea que se ha empeñado en las últimas décadas en la reforma del Derecho Administrativo(9) y, por supuesto, no sólo es una finalidad constitucionalmente legítima, sino un objetivo muy plausible desde el punto de vista de la oportunidad.

Además, una mayor eficacia en los procedimientos sancionadores favorece el efecto disuasorio del arsenal sancionador de la Administración y redunda, por lo tanto, en un mayor respeto de la legalidad.

Todas estas consideraciones, en las que se ha insistido con brillantez(10), quedan oscurecidas, sin embargo, en la opción de la LPAC, como vamos a tratar de demostrar en este trabajo, por una aproximación maximalista y muy deficiente técnicamente a un problema que requiere tener en cuenta no sólo la búsqueda de la eficacia, sino otras importantes consideraciones constitucionales.

Además, estas indudables ventajas no se pueden predicar de forma generalizada, el artículo 85 de la LPAC permite una rebaja acumulativa del 40% (20% por reconocimiento de la responsabilidad y 20% por pago anticipado) de la sanción pecuniaria en cualquier circunstancia y no es lo mismo una leve sanción impuesta en un ámbito caracterizado por el tráfico en masa, en la que la inmediatez de la sanción propiciada por el sistema de rebajas aumenta el efecto disuasorio del sistema ya que propicia perseguir muchas más infracciones, que una infracción muy grave y manifiesta en un ámbito en el que la propia virtualidad disuasoria del sistema es baja como puede ser el caso en algunas infracciones en materia de medio ambiente.

La necesidad de tener en cuenta las exigencias del principio de proporcionalidad son también obvias si se considera que en una infracción leve los costes de tramitación o de recaudación pueden resultar una carga considerable para la Administración, pero no ocurre así en las infracciones graves o muy graves en las que una rebaja del 20% de la sanción por pronto pago puede suponer una pérdida de cantidades muy importantes para la Administración con disminución del efecto disuasorio de la sanción. Tampoco se justifica que una infracción grave o muy grave y manifiesta goce automáticamente de una reducción del 20% por reconocimiento de lo que es obvio (ampliable a un 40% por el ofrecimiento de pago).

Por otra parte, si la eficacia en la actuación administrativa aboga por el reconocimiento de estos incentivos a la adhesión a la sanción, otros principios constitucionales aconsejan delimitar esta institución para evitar el sacrificio de garantías esenciales del particular.

En una primera aproximación, podría alegarse que la decisión de reducir la sanción legalmente tipificada pudiera violentar los principios de legalidad y de igualdad. La propia existencia de una norma básica y general que establece la posibilidad de la reducción e incluso su cuantificación mínima aleja la posibilidad de un reproche desde el punto de vista de estos principios. El legislador ha fijado con el mismo instrumento legal que debe emplear para tipificar las sanciones, una reducción generalizada de las mismas por circunstancias que son, además, objetivas(11). Tampoco se puede apreciar, en principio, lesión del principio de igualdad por las mismas razones, quien se acoge a la reducción de las sanciones lo hace a partir de una regulación legal general cuyas condiciones pueden ser, por regla general, conocidas y aprovechadas por cualquier presunto infractor. Si bien, debe reconocerse que la reducción de la sanción por pago anticipado sí plantea problemas de discriminación puesto que es preciso el pago material, y ello incrementa la carga contra quienes no disponen de liquidez suficiente para afrontar ese pago, si bien, este problema real, no es más que otra manifestación de la falta de adaptación de las sanciones a la capacidad económica del sancionado que es un problema casi general en nuestro sistema(12).

Sin embargo, en nuestra opinión, resulta más problemática la relación entre la reducción de la sanción y el derecho a la tutela judicial efectiva, concretamente, en su vertiente más intensa de acceso a la tutela jurisdiccional.

Tempranamente, el Tribunal Constitucional en la Sentencia 76/1990, de 26 de abril, decidió que no cabía hacer un reproche de inconstitucionalidad a la reducción de una pena de multa por el reconocimiento por el infractor de su responsabilidad a partir de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva. La argumentación del Tribunal se puede resumir en tres importantes consideraciones:

En primer lugar, el sancionado no está obligado a prestar su conformidad con la actuación de la Administración (en el caso con la propuesta de liquidación que la Administración hace tras comprobar la irregularidad cometida por el contribuyente), reconociendo, por lo tanto, su responsabilidad, y si lo hace es para disfrutar de un beneficio (la reducción de la sanción) al que no tiene derecho(13).

En segundo lugar, el Tribunal Constitucional interpreta, ante el silencio de la norma que entonces enjuiciaba (y que es paralelo al que mantiene, como veremos, la normativa actualmente vigente) sobre las consecuencias de una impugnación posterior, que el sancionado no queda privado de su posibilidad de impugnar la sanción impuesta, con la correspondiente reducción, tras aceptar la liquidación, entendiendo que, en caso de impugnación, es razonable entender que simplemente perdería el derecho a la disminución de la cuantía de la sanción(14).

En tercer lugar, el Tribunal Constitucional advierte de que la falta de conformidad no puede en ningún caso operar in peius para agravar la sanción del interesado, ya que en tal caso se trataría de una intimidación que menoscabaría su derecho de defensa(15).

Esta posición del Tribunal Constitucional, que está, posiblemente, detrás de la propia redacción del artículo 85 de la LPAC, en cuanto se limita el desistimiento o la renuncia, al que se condiciona la reducción de la sanción, sólo a los recursos en vía administrativa, deja, no obstante, abiertas varias cuestiones esenciales (lo que se podría explicar, en parte, porque el Tribunal se pronunció sobre una norma que distaba notablemente tanto en su ámbito de aplicación como en su intensidad de la normativa general hoy vigente).

La primera cuestión que debemos subrayar es la compatibilidad de esta doctrina constitucional con la que sostiene, en su interpretación del artículo 6.1 del CEDH, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al abordar el juego que puede tener la renuncia a acciones contra la sanción impuesta, a cambio de una rebaja de la cuantía o intensidad de la pena, en el contexto del derecho a la tutela judicial efectiva.

Esta doctrina, desarrollada en el ámbito de sanciones de naturaleza penal, pero plenamente aplicable a cualquier manifestación del poder punitivo del Estado, admite que se pueda incluso renunciar al ejercicio del derecho reconocido por el CEDH, pero subordina dicha renuncia en el caso particular a tres requisitos:

En primer lugar, la renuncia debe hacerse de forma inequívoca(16).

En segundo lugar, debe ser el fruto de un consentimiento informado, el presunto infractor tiene que ser consciente de qué consecuencias tiene el reconocer su responsabilidad(17).

Por último, es preciso que el consentimiento del particular no sea el fruto de una presión o coacción, que se puede derivar de la desproporción entre la sanción sin reducción y la reducida(18).

Todos estos elementos constituyen criterios esenciales para la valoración de nuestro actual sistema de reducción de sanciones, sin que su manejo deba llevarnos a soluciones maximalistas, puesto que por su propia naturaleza se trata de criterios orientados a valorar las circunstancias de cada caso. En este contexto, en una primera aproximación, la normativa española en su generalidad y excesiva simplicidad ni tiene la claridad requerida para que se adopte una decisión informada, ni exige o siquiera facilita una apreciación matizada de las circunstancias de cada caso, como expondremos más abajo.

A partir de estas consideraciones constitucionales debemos analizar el alcance de las posibilidades de reducción de la sanción previstas en el artículo 85 de la LPAC.

III.- ¿DISCRECIONALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA APLICACIÓN DE LAS REDUCCIONES?

La primera consideración que debemos abordar en el análisis de la normativa básica sobre reducciones en la sanción por la adhesión a la misma del interesado es si estamos ante una facultad del inculpado o si, por el contrario, se trata de una posibilidad que la Administración puede ofrecer en el seno de una decisión discrecional.

A favor de la consideración de la reducción como una potestad discrecional de la Administración, valorando las circunstancias del caso concreto, se ha pronunciado recientemente entre nosotros un autor de la talla del Profesor Tornos Mas, para quien no existe a favor del presunto responsable un derecho subjetivo a la finalización “convencional” de los procedimientos sancionadores. Su argumentación se sustenta, ante la inexistencia de un pronunciamiento expreso del legislador(19), en la jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicando el artículo 52 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia(20).

Esta posición doctrinal es sumamente interesante, porque se sitúa en la línea no sólo de la tradicional posición del Tribunal Supremo en la aplicación de la terminación convencional al procedimiento sancionador prevista en la normativa sectorial, que aunque no sea exactamente la misma institución aquí analizada, se somete sustancialmente a los mismos presupuestos constitucionales e institucionales(21), sino porque también es la solución prevista expresamente por el legislador en sistemas jurídicos presididos por principios similares y para instituciones análogas a nuestra reducción de la sanción por reconocimiento de la responsabilidad(22). Pero, además, buena parte de los problemas que ya hemos adelantado al valorar los presupuestos constitucionales se solucionarían con una aproximación adecuada al caso concreto en el marco de una decisión discrecional de la Administración(23).

El problema es que partiendo del tenor literal de la LPAC no es fácil argumentar la existencia de esta potestad discrecional del órgano administrativo sancionador. El artículo 85 LPAC utiliza, es cierto, una fórmula ambigua cuando señala, en su apartado primero, que si el infractor reconoce su responsabilidad “se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda”, pero ya en el apartado segundo se refiere a que el pago voluntario por el presunto responsable “implicará la terminación del procedimiento”, y en el apartado tercero, común tanto al reconocimiento de la responsabilidad como al pago anticipado de la sanción pecuniaria, se determina que el órgano competente para resolver el procedimiento “aplicará reducciones de, al menos, el 20% sobre la sanción propuesta”.

Pero el principal obstáculo para el carácter discrecional de la propuesta de reducción por reconocimiento de responsabilidad o pago anticipado, desde el punto de vista de la interpretación literal de este conjunto normativo, lo contiene el artículo 64 LPAC al ordenar que el acuerdo de iniciación “deberá contener al menos”, entre otras previsiones, la referencia al “[ó]rgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85”.

Parece que esta redacción se acerca bastante al reconocimiento de un derecho subjetivo en esta materia(24), ya que se trata de una garantía que se debe comunicar al presunto responsable de la infracción en el mismo acto de inicio del procedimiento administrativo sancionador. De hecho, un sector también relevante de nuestra doctrina se ha pronunciado, muy recientemente, por la consideración de que el artículo 85 reconoce a la persona a la que se ha iniciado un procedimiento sancionador un derecho al reconocimiento de la responsabilidad o al pago anticipado a cambio de una reducción de la sanción pecuniaria, que no está a disposición de la Administración(25).

Sin embargo, a pesar de lo que se puede desprender de una interpretación gramatical de la norma sería conveniente tener en consideración todas las circunstancias del caso y evitar un automatismo ciego en esta materia tan compleja, en la que son muchas las consideraciones de interés público, de eficacia y de garantía del ciudadano que deben hacerse según las circunstancias de cada caso.

Sea cual sea la solución por la que la jurisprudencia se acabe pronunciando, la intervención del Legislador es necesaria, porque en las actuales circunstancias se está, cuando menos, generando una notable inseguridad jurídica sobre la misma existencia de un derecho a la reducción o, visto desde la perspectiva de la Administración, de una facultad discrecional para otorgar o no dicha posibilidad.

IV.- OMISIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN DE LA MENCIÓN A LA POSIBILIDAD DE RECONOCER LA RESPONSABILIDAD

Recientemente la llamada jurisprudencia menor se ha pronunciado sobre las consecuencias que sobre la resolución sancionadora adoptada puede tener la ausencia en el acto que inició el procedimiento sancionador de la mención, requerida por el artículo 64 LPAC, a que el particular puede reconocer su responsabilidad. La solución que estos órganos jurisdiccionales han encontrado consiste básicamente en privar de efecto invalidante alguno a la omisión por la Administración en el acuerdo de inicio a que el particular puede reconocer su responsabilidad y disfrutar de la reducción correspondiente(26).

En la solución adoptada podemos identificar dos argumentos. El primero, es que, a lo largo del procedimiento no ha habido intención por parte del particular afectado de reconocer su responsabilidad, pero es obvio que difícilmente iba a existir dicha intención si al particular, que actúa en vía administrativa normalmente sin asistencia letrada, no se le informa sobre las ventajas de dicho reconocimiento.

El segundo argumento, es que legalmente no procedería en tales casos anular la sanción, porque estamos ante una irregularidad procedimental no invalidante, ya que no condiciona en absoluto la resolución final sobre si procede o no la sanción (no le falta a la resolución sancionadora ningún elemento esencial, ni se ha producido indefensión).

No obstante, entendemos que si el particular en vía contencioso-administrativa impugna la sanción, no discutiendo su responsabilidad, sino alegando la imposibilidad de haberla reconocido en vía administrativa por la infracción procedimental que ha motivado una sanción superior a la que podría haberle correspondido, sí existen razones para cuestionar la sanción impuesta, puesto que la infracción procedimental ha impedido fijar adecuadamente la sanción, y cabe, por lo tanto, reducirla en la cuantía legalmente prevista para el reconocimiento de la responsabilidad.

V.- AUTONOMÍA DE LAS DOS REDUCCIONES. DISTINTOS FUNDAMENTOS

Del propio texto del artículo 85 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común se deduce que ambas reducciones son autónomas entre sí y pueden darse por separado o acumularse.

El fundamento de la reducción por responsabilidad es, en nuestra opinión, distinto al de la reducción por pago anticipado. En el primer caso, se trata de garantizar que la Administración no va a tener que romper la presunción de inocencia de la persona a la que se le ha abierto el procedimiento sancionador ya que el propio particular ha propiciado la sanción con el reconocimiento de los hechos y de su culpabilidad. Lo que, al tiempo, aunque no excluye, en los términos que veremos, una posible impugnación en vía contencioso-administrativa, le resta buena parte de las posibilidades de éxito.

En el caso de la reducción por pago anticipado, aunque también propicia, como vamos a ver, la terminación del procedimiento no supone en puridad, en la versión establecida en la normativa de procedimiento común, reconocimiento alguno de responsabilidad, pero sí facilita a la Administración la gestión del cobro de la sanción, que no tiene que esperar a que la resolución sancionadora sea ejecutiva para su cobro(27), a la par que propicia la inmediatez entre la infracción y la ejecución de la sanción, lo que sin duda refuerza el efecto disuasorio de la infracción. Cuestión distinta es que estos beneficios justifiquen una reducción que, como mínimo, supone el veinte por ciento de la sanción pecuniaria propuesta, especialmente cuando se trata de sanciones muy graves por cuantías elevadas, asunto sobre el que volveremos más abajo(28).

VI.- MOMENTO PROCEDIMENTAL Y FORMAS PARA ACOGERSE A LA REDUCCIÓN

En íntima relación con el fundamento de estas reducciones, pero, también, con un mínimo de seguridad jurídica y garantía para el presunto infractor, se plantea la cuestión de a partir de qué momento procedimental y hasta cuándo puede acogerse el ciudadano a estas reducciones.

La regulación legal adolece en este punto de una notable falta de concreción y sólo establece que ambas reducciones se podrán solicitar “iniciado un procedimiento sancionador” y, en cuanto al pago anticipado, se tendrá que producir antes de la resolución (“en cualquier momento anterior a la resolución”) que imponga la sanción.

Esta imprecisión legal plantea problemas interpretativos de primer orden. En primer lugar, si nos centramos en el reconocimiento de la responsabilidad, si el mismo se produce en un momento temprano, cercano al inicio del propio procedimiento sancionador, resulta especialmente beneficioso para la Administración que evita buena parte del esfuerzo del procedimiento administrativo(29). Sin embargo, este reconocimiento temprano requiere que el acto de inicio del procedimiento o, en su caso, el pliego de cargos que se pueda redactar fije con precisión la infracción que se imputa y la cuantía de la sanción a imponer. En otro caso, el consentimiento a la sanción se daría en abstracto sin conocer qué se está concretamente reconocimiento y sin tener una idea exacta de la cantidad que se va a afrontar como sanción, lo que recordemos, es contrario a la doctrina del TEDH(30).

Por otra parte, algunas Administraciones no permiten, en una práctica frecuente, contemplada en algunas normas sectoriales(31), pero que incluso se aplica en ocasiones al margen de cualquier previsión normativa expresa, el reconocimiento de la responsabilidad si ya se han presentado alegaciones en el procedimiento sancionador, lo que impediría al presunto responsable de la infracción discutir las circunstancias fácticas en aspectos en los que discrepe, con fundamento, del relato de la Administración y aportar las pruebas que pueden contribuir a una determinación fiel de los hechos. No parece que nada impida que el particular que justificadamente ha alegado contra algún aspecto del relato inicial de la Administración, o discutido la proporcionalidad de la sanción inicialmente propuesta, no puede ya reconocer su responsabilidad cuando la misma se aquilata adecuadamente en la propuesta de resolución.

Ante el silencio de la norma reguladora del procedimiento administrativo común, negar la posibilidad de reconocer la responsabilidad, tras alegar en un primer estadio del procedimiento, es un exceso, y, aunque no puede negarse que los beneficios para la Administración se reducen, en la medida en que ha tenido que seguir un procedimiento sancionador y entrar en la prueba de las circunstancias de hecho que justifican la imposición de la sanción, si esas alegaciones han tenido un fundamento racional, y no hay indicios claros de una actitud ventajista por parte del presunto responsable, no debería excluirse la posibilidad de un reconocimiento de la responsabilidad tras la propuesta de resolución del procedimiento, siendo esta la regla en los procedimientos de complejidad media o alta. Al respecto, ha de tenerse en cuenta que la Administración al inicio del procedimiento ni siquiera puede fijar, en condiciones normales y en la mayor parte de los procedimiento sancionadores, que son más complejos que los que se plantean en el ámbito del tráfico, la cuantía adecuada de la sanción dentro del arco que suelen fijar las leyes, ni puede, en ese momento inicial del procedimiento, definir adecuadamente las circunstancias agravantes o atenuantes que contribuyen a fijar la sanción concreta. Evidentemente, si la propuesta se aparta, aunque sea en elementos no esenciales de los hechos descritos en el inicio del procedimiento, de su calificación o de la sanción es obvio el un reconocimiento de la responsabilidad, fijada en términos muy distintos a los inicialmente determinados por la Administración, debe ser posible. Hay que tener en cuenta que la renuncia a los recursos en vía administrativa y la propia existencia de una declaración de responsabilidad que dificulta extraordinariamente la defensa en vía contencioso-administrativa justifican sobradamente la reducción de la sanción, al menos, cuando su importe es moderado(32).

En definitiva, lo razonable (a salvo, tal vez, de algún caso excepcional en el que se pueda apreciar un abuso de derecho o retraso desleal) será que el particular pueda reconocer su responsabilidad y acogerse a la rebaja de la sanción, tras haber alegado al acto de inicio del procedimiento sancionador, o, en su caso, al pliego de cargos, en el momento en el que se le notifica la propuesta de resolución(33).

En cuanto al caso de la reducción en la sanción pecuniaria por el pago anticipado, no tiene sentido, tras la Ley de Procedimiento Administrativo Común, que ha consagrado, como vimos, la independencia de este supuesto de reducción del reconocimiento de la responsabilidad, exigir o premiar, en este caso, un pago anticipado cercano al inicio del procedimiento y renunciando a la presentación de alegaciones, es más, sostener lo contrario es hoy contravenir el propio tenor literal del artículo 85.2 de la misma Ley 39/2015 que permite dicho pago “en cualquier momento anterior a la resolución”, la consecuencia es que, cuando menos, las normas autonómicas que imponen o incentivan el pronto pago tras el inicio del procedimiento(34) deben entenderse contrarias a la norma estatal, con la consecuencia, para la última jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de que si la norma autonómica es anterior a la LPAC se puede entender desplazada por la norma estatal posterior, y si la norma autonómica es posterior debería ser declarada inconstitucional y nula por el propio Tribunal Constitucional(35). Habiendo autores que están reivindicando incluso la preeminencia de la solución impuesta por la LPAC sobre el resto de la normativa estatal(36), aunque, en nuestra opinión, no hay aquí una exigencia constitucional que configure ese “derecho a la reducción”, y a sus circunstancias, reconocido en una ley ordinaria, como no disponible por el legislador estatal, sin que una negación sectorial del mismo o una alteración de las condiciones de su ejercicio, si respetan convenientemente el principio de seguridad jurídica, puedan ser consideradas vulneraciones de garantías esenciales del ciudadano.

En cuanto a la forma del reconocimiento de la responsabilidad y del pago entendemos que tiene que estarse al carácter antiformalista tradicional de nuestro procedimiento administrativo de forma que baste en el caso del reconocimiento de la responsabilidad que la declaración se haga por cualquier medio fehaciente a la Administración o incluso que, sin declaración expresa, la misma se pueda inferir de la conducta del sancionado cuando paga la cantidad correspondiente a la sanción determinada con ambas reducciones(37) y, en el caso del pago anticipado, entendemos que tanto vale el pago efectivo como la declaración del particular de que una cantidad que ya se haya en poder de la Administración se destine a tal fin(38).

VII.- EXIGENCIA DE PROPORCIONALIDAD EN LA REDUCCIÓN

Como viene destacando desde hace décadas la mejor doctrina(39), la reducción por reconocimiento de la responsabilidad o por pago anticipado suponen un riesgo al principio de proporcionalidad, que se agrava en nuestro sistema por la dejadez del Legislador que realiza casi sistemáticamente una regulación anémica del ejercicio de la potestad sancionadora, que, en la práctica, otorga con gran frecuencia al órgano sancionador un margen de discrecionalidad desproporcionado a la hora de fijar el montante concreto de la sanción.

La primera manifestación de este riesgo para el principio de proporcionalidad se refleja en el peligro de que la existencia de la propia reducción conduzca a aumentar desproporcionadamente la fijación de la sanción para, aumentando el riesgo inherente al ejercicio de una defensa plena, disuadir al ciudadano de acogerse a su derecho a la defensa(40). Esta suerte de “chantaje”, a menudo apreciable en la práctica, se propicia por el hecho de que la mayor parte de nuestras sanciones se determinan a partir de normas legales que establecen tanto para las sanciones fijas, como para las proporcionales amplios intervalos, que, además, se comparten para todas las sanciones de un mismo grado (se comparte así, generalmente, un mismo intervalo para la sanción por infracciones leves, graves o muy graves) con independencia del bien jurídico protegido en cada caso(41).

El control de esta práctica, evidentemente contraria no sólo al principio de proporcionalidad, sino al derecho a la tutela judicial efectiva(42) (de ahí su prohibición por el TEDH, en su sentencia de 27 de febrero de 1980, en el caso Deweer Vs. Bélgica, demanda nº 6903/75 que arriba analizamos(43)), e intrínsicamente fraudulenta, es, no obstante, complejo, por las deficiencias ya destacadas de la tipificación de las sanciones. Por ello, es muy importante exigir que la determinación de la sanción base, sobre la que se va a calcular el descuento esté convenientemente motivada, lo que viene a constituir otro argumento a favor de considerar como momento adecuado para el reconocimiento de la responsabilidad o el pronto pago el inmediatamente posterior a la propuesta de resolución.

En esta misma línea, se vulneraría también el principio de proporcionalidad si la distancia entre la sanción determinada inicialmente y la sanción reducida es tan grande que hace irrazonable la defensa por la magnitud del riesgo que comporta(44). Aunque los ejemplos que la doctrina suele poner son extremos, el hecho de que la Ley básica imponga un mínimo, acumulado, del cuarenta por ciento de la sanción base, pero pueda ser aumentado por la normativa especial sin fijación en la norma básica de límite alguno(45), propicia que en la práctica se pueda generar esta lesión al principio de proporcionalidad.

Por último, una reducción excesiva, especialmente de las sanciones más graves produce también, y es importante destacarlo, una vulneración de la proporcionalidad en contra del interés público ya que ninguna ventaja se puede derivar para la comunidad de una reducción que ya no puede estar, por su entidad, justificada en los ahorros de esfuerzos administrativos o de seguridad jurídica(46).

En este sentido, aunque coincidimos con los parámetros propuestos por la doctrina para determinar cuándo es desproporcionada una rebaja de la sanción, no compartimos que el actual sistema español basado en una rebaja proporcional a la sanción, con independencia de su cuantía, sea adecuado a tal fin(47), ya que no sólo no hay una limitación del montante total que se puede establecer para el descuento, sino que en las sanciones de mayor contenido económico el importe de la rebaja es absolutamente desproporcionado en contra del interés público y no tiene justificación objetiva alguna. Así, por ejemplo, ante una sanción por una conducta contraria al Derecho ambiental, que puede resultar ya de por sí poco persuasiva, impuesta a una gran multinacional reducir la cuantía un mínimo de un 40% pueden ser cientos de miles de euros de rebaja y no hay ahorro de gestión o ventaja en la seguridad jurídica que justifique esa pérdida de dinero público, que, además, hace mucho menos eficaz la sanción, porque reduce su efecto disuasorio.

Por ello, un sistema que no tiene en cuenta las circunstancias del caso, y que impone una reducción mínima proporcional elevada a sanciones que muchas veces ni siquiera tienen ya de por sí efecto disuasorio alguno, porque no se fijan en función del poder económico de cada sujeto, es un sistema muy poco razonable.

Esta situación contrasta con la de otros sistemas comparados, como el alemán, que reservan la posibilidad de concluir anticipadamente el procedimiento sancionador asumiendo un apercibimiento y pagando una cantidad (Verwarnung mit Verwarnungsgeld) a supuestos en los que infracción sea de escasa entidad. Para determinar esa escasa entidad el órgano competente tiene en cuenta tanto la naturaleza de la acción, como el grado de reproche que merece, y todo ello considerando que la cantidad máxima a pagar se sitúa hoy en los 55 euros y no puede existir una gran desproporción entre esta cantidad y la que correspondería imponer por la infracción según la tipificación que corresponda(48).

En esta misma línea, es muy significativo también que el Consejo de Europa en su Recomendación de 13 de febrero de 1991, entienda que es permisible que el consentimiento del particular permita sancionar prescindiendo de las garantías esenciales, siempre que se trate de infracciones de “menor importancia”(49).

VIII.- CONSECUENCIAS EN VÍA ADMINISTRATIVA DE LA ACEPTACIÓN DE LAS REDUCCIONES

A.- La renuncia a los recursos en vía administrativa

El apartado tercero del artículo 85 de la LPAC condiciona la efectividad de las reducciones, tanto por reconocimiento de la responsabilidad, como por pago anticipado, al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

Como ya se ha señalado por la mejor doctrina, la referencia al desistimiento es cuando menos inapropiada, ya que no cabe duda de que el reconocimiento de la responsabilidad o el pago se hacen, en todo caso, antes de la resolución del procedimiento sancionador y en tal momento no habrá recurso alguno en vía administrativa del que desistir(50).

El tenor literal de la norma plantea dudas sobre el alcance concreto de la renuncia, ya que no se aclara expresamente si ante la interposición del recurso o acción en vía administrativa se debería inadmitir ese medio de impugnación por incurrir el recurrente en una conducta contraria a sus propios actos, o si la referencia a que la eficacia de las reducciones queda condicionada a dicha renuncia nos debe llevar a considerar que si se interpone el recurso que procede en vía administrativa el mismo podría ser admitido y simplemente el recurrente perdería la reducción con lo que se jugaría en dicho recurso la posibilidad de ser sancionado con el importe total de la multa que se hubiese establecido.

La doctrina, sin embargo, ha interpretado mayoritariamente que la consecuencia de la interposición de un recurso en vía administrativa no debe ser la inadmisión del instrumento de impugnación en cuestión, sino la pérdida del beneficio obtenido, esto es de las reducciones sobre la sanción propuesta(51), obviamente, si se desestima el recurso(52).

Esta interpretación es la más plausible partiendo del propio tenor literal del precepto y es también acorde con una interpretación sistemática de la LPAC, ya que entre las causas de inadmisión de los recursos administrativos no se encuentra el haber reconocido la responsabilidad o haber pagado anticipadamente la sanción propuesta en un procedimiento administrativo sancionador, y aunque es cierto que, en puridad, no se ha completado el procedimiento sancionador y se estaría imponiendo, en caso de alzada, al órgano superior una carga adicional, que surge del comportamiento errático del presunto infractor, y que en cierta medida se atenta así contra los principios de eficacia y eficiencia que justifican precisamente la posibilidad de reconocer la responsabilidad o de proceder al pago anticipado, no permitir el recurso en vía administrativa supone remitir la cuestión, en su caso, al recurso en vía contencioso-administrativa, lo que no parece una solución muy razonable tampoco desde el punto de vista de los citados principios de eficacia y eficiencia.

En cuanto al alcance objetivo de esta renuncia a los recursos, entendemos que la renuncia se debe entender limitada a los recursos administrativos propiamente dichos, y aun a los de carácter ordinario, ya que la acción de nulidad por su propia naturaleza(53), limitada a denunciar las infracciones más graves y manifiestas, que bajo ningún punto de vista deben consolidarse en un ordenamiento democrático y de derecho, debe permanecer a disposición, en cualquier caso y en cualquier momento de los afectados por un acto nulo de pleno derecho(54).

Baste pensar en que la acción de nulidad es la única vía para que, por ejemplo, una persona afectada por un trastorno mental severo pueda, tras su recuperación, atacar una sanción que pudo haber consentido o dejado firme durante un brote psicótico o para quien ha sido víctima de un delito o una violencia severa pueda, una vez depuradas las responsabilidades correspondientes, eliminar también las sanciones que puedan haberse derivado, por ejemplo, de una persecución injusta.

B.- ¿La finalización del procedimiento sancionador? Necesidad de una resolución expresa y consecuencias

En el caso del reconocimiento de la responsabilidad por el infractor la Administración, y concretamente el órgano competente para resolver sobre el procedimiento (ya que no es uno de los supuestos en los que, de conformidad con el artículo 89.1 de la LPAC, el instructor puede poner fin al procedimiento) puede, según señala el artículo 85.1 de la LPAC, “resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda”, lo que implica que en tales casos es necesaria una resolución del procedimiento aceptando el reconocimiento de la responsabilidad y fijando la sanción.

Más compleja es la cuestión sobre si en el caso del pago anticipado es precisa o no una resolución que ponga fin al procedimiento. El artículo 85.2 de la LPAC al señalar que el plago voluntario “implicará la terminación del procedimiento” parece optar por una solución similar a la propia del ámbito del Derecho del tráfico y la seguridad vial en el que el mero pago pone fin al procedimiento, pero hay una diferencia esencial entre ambas normativas ya que la normativa de tráfico advierte explícitamente [artículo 94.c) del Texto Refundido de la Ley de Tráfico y Seguridad Vial(55)] que no será precisa la resolución expresa. En ausencia de esta referencia específica a que el pago pone fin al procedimiento no parece ajustado a las exigencias de la seguridad jurídica considerar que el mero pago equivale a la resolución, siendo preciso que, nuevamente, el órgano que tiene la competencia para decidir sobre el fondo del procedimiento dicte la correspondiente resolución, acompañada de la debida indicación de los recursos que proceden y el órgano (en este caso jurisdiccional) ante el que se deben interponer, cumpliendo así el deber de resolver sobre el procedimiento y de notificar dicha resolución, que le impone el artículo 21 de la LPAC(56).

No nos parece correcta, precisamente por la exigencia expresa de resolver y notificar en plazo que establece el artículo 21 de la LPACA, la doctrina establecida por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 9 de marzo de 2021 según la cual una resolución expresa extemporánea no genera en estos casos la caducidad del expediente(57). No existe previsión legal alguna que autorice aquí para una interpretación especial contra cives de las normas sobre el silencio y la caducidad, normas que son una garantía formal esencial que no admite entrar en consideraciones sobre la previsibilidad del contenido del acto administrativo a dictar(58). Conviene, además, aclarar que el pago anticipado no equivale formalmente a un pacto o convenio, que eximiría de la notificación según el apartado 1 del propio artículo 21 de la LPACA(59).

Es importante destacar, no obstante, que, a efectos de impugnación de la sanción, alguna sentencia de esta línea jurisprudencial admite que, por seguridad jurídica, el plazo para el contencioso-administrativo se cuente a partir de la notificación por la Administración de la resolución que admite el pago(60), otra solución nos parece poco adecuada a las garantías básicas del ciudadano derivadas del derecho a acceder a la Jurisdicción(61), porque solo en ese momento se le indicará al afectado, que no tiene que contar con representación letrada en estos trámites, qué recursos corresponden y qué plazo tiene para interponerlos.

IX.- LIMITACIONES A LA TUTELA EN VÍA JUDICIAL

Posiblemente la principal cuestión que el actual sistema general de incentivos al reconocimiento o pronto pago de las infracciones administrativas plantea es cómo afecta esa renuncia en vía administrativa a las posibilidades de impugnación en vía contencioso-administrativa.

Un primer interrogante en esta materia, que ha dividido a la doctrina y a la jurisprudencia, se plantea sobre la posibilidad de recurrir en vía contencioso-administrativa las resoluciones adoptadas tras el reconocimiento que no agotaban la vía administrativa. En estos casos, es obvio que no cabe contra las mismas, al menos sin renunciar a la reducción, recurso de alzada, con lo que la pregunta es si se puede acudir directamente al contencioso-administrativo o si, por el contrario, no sería posible recurso alguno al no ser posible agotar la vía administrativa previa.

Algunos autores se pronuncian a favor de esta segunda alternativa. Así, por ejemplo, el Profesor Tornos, sostiene que “la renuncia a interponer recursos administrativos supone de hecho la renuncia a acudir a la vía judicial si el acto sancionador es susceptible de recurso de alzada, lo que no ocurre si el recurso a interponer es el de reposición”(62), aunque califica esta consecuencia como muy discutible y critica que se genere un trato desigual en la ley de difícil justificación.

Otro sector doctrinal, con el que esencialmente coincidimos, sostiene, por el contrario, que cuando el apartado tercero del artículo 85 de la LPAC dispone que la reducción de la sanción estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción se “pone de manifiesto, con una defectuosa redacción, que dicho pago agota la vía administrativa y no impide el recurso ante el orden contencioso-administrativo”(63).

Esta segunda interpretación nos parece más sostenible teniendo en cuenta las exigencias de la tutela judicial efectiva, especialmente si se considera que el Legislador parte conscientemente, aunque emplea efectivamente una técnica deplorable, de la doctrina constitucional expresada en la STC 76/1990, de 26 de abril, que limita las posibilidades de renuncia a la vía administrativa. No obstante, la desafortunada redacción del precepto, que nuevamente se demuestra por la diversidad de interpretaciones, plausibles en sí mismas, que plantea, entraña un riesgo cierto de que los órganos jurisdiccionales inadmitan un recurso contencioso-administrativo contra una resolución adoptada en aplicación del artículo 85 de la LPAC cuando las resoluciones del órgano que la adoptó no agotan normalmente la vía administrativa precisamente porque no se ha interpuesto el recurso de alzada correspondiente [alegando, por lo tanto la causa de inadmisión prevista en los artículos 25.1, 51.1.c) y 69.c) de la LJCA](64).

En este contexto, el Tribunal Supremo se ha pronunciado, recientemente (Sentencia de 18 de febrero de 2021, en el recurso 2201/2020), sobre el alcance de las limitaciones a la impugnación que implica el acogerse a las reducciones en la sanción contempladas en el artículo 85 de la LPAC y lo ha hecho partiendo de una afirmación tan categórica como inexcusable, dado el tenor literal del propio precepto:

A juicio de esta Sala, la solución a esta cuestión no ofrece duda alguna. Dada la claridad de la redacción del precepto mencionado, basta su simple lectura para constatar que no cabe alcanzar otra conclusión que no sea la de entender que la renuncia o el desistimiento que se exigen en el referido precepto para poder beneficiarse de las reducciones en el importe de la sanción se proyectan única y exclusivamente sobre las acciones o recursos contra la sanción a ejercitar en la vía administrativa y no en la judicial. Y esa claridad hace innecesaria la utilización de cualquier otro método de interpretación ("in claris non fit interpretatio"), como reiteradamente ha establecido este Tribunal Supremo”.

Esta afirmación categórica, que constituye la doctrina sentada por la Sala en respuesta de la cuestión de interés casacional(65), se matiza inmediatamente por el propio Tribunal en los siguientes términos:

Ahora bien, una cosa es que en tales casos subsista la posibilidad de impugnar en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa la resolución sancionadora, y otra distinta que el sujeto que se haya visto beneficiado por la reducción de la sanción -por haber reconocido su responsabilidad en la infracción y haber renunciado a ejercitar acciones o recursos en vía administrativa contra la sanción- tenga que asumir, como contrapartida lógica, que se incremente la dificultad para impugnar con éxito en la vía judicial contencioso-administrativa la resolución sancionadora, porque esa será la consecuencia natural de haber reconocido voluntariamente su responsabilidad en aplicación de los principios de buena fe y de vinculación a los propios actos, que exigen a todos los sujetos que intervienen en el procedimiento la debida coherencia en sus comportamientos procesales. Esto es, aunque el sujeto renunciante pueda impugnar en vía jurisdiccional la resolución sancionadora, para que dicha impugnación pueda tener éxito tendrá que proporcionar al juzgador una sólida explicación que justifique cumplidamente el motivo por el que, habiendo asumido primeramente su responsabilidad por la infracción cometida -que conlleva el reconocimiento de la concurrencia de los elementos objetivo y subjetivo de la infracción, es decir, de su participación en los hechos tipificados y de su culpabilidad-, después, en vía judicial, sostiene la inexistencia de la infracción, negando la concurrencia de los mencionados elementos constitutivos de la infracción y evidenciando así un comportamiento procesal notoriamente contradictorio”.

En definitiva, el Tribunal Supremo entiende que la doctrina de los actos propios impide, generalmente, a quien ha reconocido en vía administrativa su responsabilidad en vía administrativa acudir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para poner en duda esa misma responsabilidad, ya que sería un comportamiento incoherente y, por lo tanto, contrario a la buena fe(66). No se trata, es importante destacarlo, de una limitación formal y a priori, que sería lo propio de la firmeza(67), sino de una limitación material y condicionada al alcance atribuible a la declaración que el sancionado ha realizado en vía administrativa.

Se trata de una doctrina con importantes consecuencias prácticas ya que alude y trae a colación una figura de contornos relativamente conocidos. Limitar las posibilidades de defensa en vía contencioso-administrativa de quien ha reconocido su responsabilidad en vía administrativa para obtener la reducción de la sanción pecuniaria, supone dejar al margen de dicho reconocimiento las consideraciones jurídicas que podría hacer el sancionado ante los tribunales para cuestionar la legalidad de la sanción finalmente impuesta. Esta afirmación se deduce del hecho de que el venire contra factum proprium no se puede alegar para consolidar una ilegalidad(68). En este caso, la existencia de un consentimiento por parte del particular (que, además, es otorgado normalmente sin asistencia letrada) no puede servir para consolidar actuaciones administrativas ilegales, que afectarían, además, con normalidad al derecho fundamental a la legalidad en materia sancionadora(69).

No podemos quedarnos aquí en un nivel abstracto y debemos, para otorgar utilidad a nuestro análisis, descender a lo concreto y apreciar como el juego entre la necesidad de estar a los propios actos y la búsqueda de la eficacia en la aplicación del ius puniendi estatal, que abogan por una revisión jurisdiccional limitada en casos de reconocimiento administrativo de la responsabilidad, encaja con la defensa de la legalidad y del derecho a la tutela judicial efectiva del ciudadano. Para ello, vamos a tratar de identificar en las páginas que siguen los supuestos en los que el particular podría fundamentar con éxito un recurso contra la sanción dictada, incluso tras haber reconocido su responsabilidad para beneficiarse de la reducción.

A.- En caso de reconocimiento expreso de la responsabilidad

Vamos a centrarnos, en primer lugar, en los supuestos en los que el particular ha renunciado por reconocimiento expreso de su responsabilidad, para luego entrar a analizar si estas mismas consideraciones son extensivas a los supuestos en los que simplemente se ha acogido al pago anticipado y, a continuación, ha interpuesto un recurso contencioso-administrativo alegando sobre el fondo del asunto.

En la doctrina, incluso con anterioridad a la LPAC, ya se habían propuesto algunos supuestos en los que es posible que quien ya reconoció su responsabilidad en vía administrativa pueda no sólo formalmente impugnar ante la Jurisdicción el acto dictado “con su conformidad”, sino alegar con alguna posibilidad de éxito la anulabilidad o nulidad de la resolución que le impuso la sanción. Aquí vamos a completar el catálogo ya propuesto con otros supuestos que surgen en la reciente jurisprudencia.

En conjunto, se han alegado, con carácter general, los siguientes supuestos en los que un recurso contencioso-administrativo podría estimarse a pesar de la conformidad expresada en vía administrativa con la sanción impugnada:

1.- Posibilidad de discutir en vía contencioso-administrativa la competencia del órgano sancionador

En primer lugar, en vía contencioso-administrativa, con independencia, incluso, de la aceptación de la responsabilidad en vía administrativa, se puede discutir la competencia del órgano sancionador.

Es esta una afirmación compartida ya por la doctrina desde las primeras reflexiones sobre el reconocimiento de la responsabilidad en vía administrativa(70) y que, en cierta medida, viene arraigada en la idea de que el vicio de competencia es la causa de nulidad primaria y es enjuiciable antes que cualquier otra consideración. Desde luego, dejando incluso a un lado cualquier disquisición lógica, la incompetencia en materia sancionador es una infracción particularmente grave en cuanto la potestad sancionadora, que es especialmente intensa y potencialmente lesiva de los derechos particulares, debería ser ejercitada únicamente por los órganos que la tienen expresamente reconocida(71), pero, sobre todo, la cuestión sobre la competencia es puramente jurídica y perfectamente independiente del consentimiento del particular, que no puede servir para atribuir a un órgano de la Administración una atribución de la que carece(72).

2.- Posibilidad de alegar infracciones formales o procedimentales siempre que no contradigan el reconocimiento de responsabilidad

La posibilidad de impugnar en vía contencioso-administrativa la sanción, impuesta previo reconocimiento de la responsabilidad por el sujeto sancionado, por la concurrencia de una infracción formal o procedimental sólo se podría aceptar, según viene destacando la doctrina(73), si la infracción produce su efecto invalidante con independencia del reconocimiento de la responsabilidad.

Dicho con otras palabras, si la carencia formal del acto es consecuencia del reconocimiento (porque una vez concurre el reconocimiento de la responsabilidad se ha obviado el resto del procedimiento) o se ve subsanada por el mismo (una prueba deficiente de la responsabilidad deviene indiferente una vez que el sancionado la ha reconocido directamente) no se podría atender cualquier alegación relativa a dichas infracciones u omisiones procedimentales.

¿En qué supuestos, entonces, podría tener relevancia una infracción formal en este contexto? Claramente, cuando la concurrencia de la infracción enturbia el reconocimiento, porque, por ejemplo, al cometer la infracción procedimental se ha hurtado información esencial al sancionado antes de prestar su consentimiento(74), lo que nos sitúa próximos al siguiente supuesto, la concurrencia de vicios del consentimiento en la declaración de responsabilidad.

3.- Posibilidad de impugnar las sanciones dictadas “de conformidad” cuando concurra un vicio del consentimiento

Cabría también la posibilidad, si bien, remota por la dificultad de probar estas circunstancias, de que se pudiese demostrar que el reconocimiento de la responsabilidad por el sujeto se encontraba viciado al concurrir cualquiera de los supuestos que invalidan el consentimiento en el ámbito civil (error, violencia, intimidación o dolo). Posibilidad que admite tanto la jurisprudencia(75) como la doctrina(76).

No cabe descartar, en efecto, que el presunto infractor se encuentre en una posición objetivamente intimidante cuando, por ejemplo, se enfrenta a inspectores o agentes de la autoridad y, por ejemplo, se ve compelido a adoptar la decisión sobre el reconocimiento de la responsabilidad en ese momento(77), pero, insistimos, la prueba de estas circunstancias es sumamente compleja y, además, pesa en contra la objetividad que se presume en el comportamiento de las autoridades y funcionarios públicos.

Particular interés tiene el juego del error en este ámbito, ya que puede ocurrir que el afectado, que no tiene en vía administrativa asistencia letrada, no esté en condiciones de comprender el alcance de su consentimiento. Si bien, según la jurisprudencia tradicional, cabe exigir que antes de prestar el consentimiento se informe adecuadamente sobre el alcance de dicha declaración(78), no cabe descartar que en el caso concreto las circunstancias hayan propiciado dicho error, por ejemplo, por la mala calidad de la información facilitada.

También se produce, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo(79), un vicio del consentimiento con virtud invalidante del mismo cuando la Administración para obtener el consentimiento oculta un dato relevante que razonablemente hubiese hecho variar la opinión del particular, supuesto que podría perfectamente concurrir en este ámbito, cuando, por ejemplo, los agentes de la autoridad afirmen contar con pruebas que después se demuestra que no tienen, o no pueden utilizar.

4.- Cuando en el momento en el que se prestó el consentimiento la Administración ya no podía ejercitar la potestad sancionadora

Entendemos que una alegación de caducidad del procedimiento o de prescripción de la potestad en el caso concreto siempre podrá sostenerse aunque en vía administrativa se haya reconocido “extemporáneamente” la responsabilidad, ya que el consentimiento del sancionado, lo mismo que nada añade a la facultad de la Administración para ejercitar su potestad sancionadora y sólo facilita su ejercicio al levantar la carga de la prueba sobre los hechos y su comisión por el presunto infractor, no puede tampoco hacer renacer para el caso concreto una facultad ya fenecida.

De hecho, la jurisprudencia ya ha destacado el juego que deben tener la caducidad y la prescripción en relación a las posibilidades de reconocimiento de la responsabilidad y pago de la sanción previstas en el artículo 85 LPAC, destacando la importancia de primar el carácter tuitivo de estas instituciones para el expedientado y el principio nemo aurdiatur turpitudinem suam allegans, dado que resulta inaceptable permitir que la Administración incurra en una infracción legal (incumplimiento del plazo máximo de resolución) para así obtener un beneficio en perjuicio de quien ha sido diligente(80).

5.- Cuando la acción, en los términos en los que se ha reconocido, es atípica o no es antijurídica

Siguiendo con esta misma línea de razonamiento, el consentimiento del expedientado no autoriza a la Administración a aplicar un tipo sancionador a una conducta que no reúne objetivamente las características objetivas descritas por la norma sancionadora, o no es antijurídica porque concurre una causa de justificación. Si el relato fáctico en el que se ha basado el consentimiento y la sanción subsiguiente no se ajusta al supuesto de hecho que la norma requiere no puede haber sanción alguna, y, tampoco, si por otras circunstancias fácticas concurrentes la acción está jurídicamente justificada.

No se trataría aquí, es importante destacarlo, de discutir la realidad de los hechos que se han reconocido, sino su ajuste a la conducta legalmente sancionada; o la concurrencia de otras circunstancias que permiten, en Derecho, evitar la constatación de una sanción, aunque la conducta sea típica.

La falta de tipicidad puede darse, por ejemplo, por una interpretación extensiva del tipo o por un simple error aplicativo, pero, en todo caso, no se podría denegar la posibilidad de una revisión jurisdiccional de la sanción consentida en vía administrativa(81), ya que el consentimiento del particular no tiene fuerza de Ley y no es, en consecuencia, una vía válida para extender el ámbito de aplicación objetiva del tipo.

La falta de antijuridicidad dependerá esencialmente de la concurrencia de causas de justificación(82), como la defensa legítima o el estado de necesidad, que requieren de una valoración jurídica que un lego no estará con normalidad en condiciones de hacer cuando prestó el consentimiento sobre su responsabilidad(83). No se trata nuevamente de discutir los hechos, sino de entrar a una valoración jurídica que puede ser particularmente compleja, o que está fuera de las facultades del sancionado, precisamente por las circunstancias que pueden haber concurrido en el momento de reconocimiento de la responsabilidad.

6.- Sin embargo, el reconocimiento de la responsabilidad implica reconocer la culpabilidad

El Tribunal Supremo en la citada Sentencia de 28 de febrero de 2021, en el recurso 2201/2020, incluye inequívocamente la culpabilidad, junto a los hechos, como elementos que quedarían al margen de la revisión jurisprudencial tras el reconocimiento en vía administrativa de la responsabilidad. Esta posición es, en principio, y a salvo la posible concurrencia de un vicio del consentimiento, correcta, porque el particular reconoce los hechos y su participación en ellos y el propio tenor literal del artículo 85.1 de la LPAC al no limitar el consentimiento a los hechos fortalece esta posición.

Además, en este caso, el consentimiento no supone otorgar a la Administración facultad alguna que no tenga, ya sólo aclara un elemento que en otro caso tendría que extraerse del material probatorio, y que la propia declaración del particular despeja.

Si en el caso del dolo este esquema creemos que es siempre aplicable, más dudas nos suscita en el supuesto de conductas meramente culposas en las que no cabe descartar que, según las circunstancias, elementos como el nivel de diligencia exigible requieran una valoración jurídica, que es objetiva y que podría, en nuestra opinión, llegar a ser discutida en el proceso contencioso-administrativo.

7.- Conclusión, alcance del consentimiento

En definitiva, con el consentimiento el interesado reconoce los hechos tal y como se describen por la Administración(84) y, siempre que la declaración se haga por alguien que tiene el pleno uso de sus facultades en ese momento, también se reconoce por regla general la culpabilidad, siendo estos elementos los que no podrán ser ya discutidos en vía judicial por quien los ha reconocido en vía administrativa.

B.- En caso de pago voluntario

La segunda reducción que contempla el artículo 85 de la LPAC, por pago voluntario antes de que finalice el procedimiento sancionador, tiene dos consecuencias claramente definidas y que ya hemos analizado: la “terminación” del procedimiento sancionador y la renuncia a los procedimientos de recurso en vía administrativa, pero no debe extenderse a esta figura las limitaciones a la revisión jurisdiccional previstas para el reconocimiento de la responsabilidad, puesto que la propia existencia de estas dos figuras paralelas no permite esa interpretación extensiva.

Quien paga anticipadamente, sólo facilita la labor recaudatoria de la Administración, pero no reconoce su responsabilidad. El reconocimiento expreso es un acto, como vimos, autónomo y distinto. Si se produce el pago y el reconocimiento, la Ley reconoce un efecto acumulativo, que no tendría sentido si el mero pago ya hubiese traído consigo el reconocimiento de la responsabilidad(85). Se trata, insistimos, de dos supuestos distintos y perfectamente autónomos.

El problema que plantea esta solución, que desde un punto de vista lógico-jurídico parece la más razonable, es que el pago anticipado al traer consigo la terminación del procedimiento alteraría la lógica del proceso contencioso-administrativo en la revisión de los procedimientos administrativos sancionadores si se hubiese producido la terminación por pronto pago antes de que la Administración ya hubiese determinado la concurrencia de los elementos esenciales de la infracción(86), en el caso concreto, con la aportación de la prueba de cargo correspondiente(87).

Por ello, para evitar que el Juez de lo Contencioso-administrativo se encuentre con un procedimiento administrativo vacío de contenido, porque se produjo el pago anticipado en un fase inicial del mismo, lo que evitaría que pudiese cumplir su función de revisor de la sanción y le convertiría de facto en un juez sancionador, es exigible que el pago anticipado tenga lugar, al menos en los procedimientos más complejos(88), cuando el procedimiento ya está en una fase avanzada, normalmente tras la propuesta de resolución, salvo que el particular decida acumular el pago anticipado a su propio reconocimiento de la responsabilidad.

X.- UNA VALORACIÓN GLOBAL: UNA SOLUCIÓN GENERAL QUE NO PUEDE CUMPLIR SIEMPRE CON LAS EXIGENCIAS DEL INTERÉS PÚBLICO Y VULNERA CON FRECUENCIA GARANTÍAS BÁSICAS

La decisión del Legislador de 2015 de generalizar a nivel básico la reducción de las sanciones pecuniarias tanto por reconocimiento de la responsabilidad, como por el pago anticipado de la sanción ha introducido un factor distorsionante, por su automatismo ciego, en nuestro derecho administrativo sancionador.

Buena parte de las disfunciones de la figura vienen de la parquedad e insuficiencia de la regulación legal que deja, como hemos visto, numerosos asuntos esenciales sin una respuesta clara, pero la propia generalización de una solución sencilla sin tomar en consideración los complejos equilibrios que requieren los principios jurídicos implicados hace que la propia decisión del legislador sea, con excesiva frecuencia, lesiva tanto para el particular como, incluso, para la propia Administración.

Como hemos visto, en el sistema jurídico alemán la reducción sólo se ofrece en supuestos en los que la sanción tiene escasa cuantía. Cabe preguntarse qué hay detrás de esa limitación.

La respuesta no es muy compleja. Las sanciones de reducida cuantía, pero que se imponen en masa, suponen para la Administración un reto de gestión difícil. El principio de proporcionalidad procedimental aconseja en estos casos una tramitación rápida y si el consentimiento del expedientado puede agilizar el proceso, es razonable que se pueda premiar al mismo con una reducción de la sanción que guarda, además, una proporción debida con el ahorro en medios que la Administración consigue.

En efecto, el tráfico en masa propio de algunos campos del derecho sancionar donde se multiplican las infracciones leves o de gravedad moderada y donde una reacción ágil por parte de la Administración contribuye también, por la propia proximidad al hecho sancionado, a un mejor efecto preventivo en la sanción, aconsejan la implantación de un sistema de reducción de las sanciones pecuniarias tanto ante el reconocimiento de la responsabilidad, como ante el pago anticipado de la sanción, que ahorra a la Administración las dificultades de los procedimientos de cobro y contribuye, de nuevo, a esa inmediatez entre el hecho y su consecuencia, que tiene un indudable valor disuasorio.

Ahora bien, este mecanismo sencillo, con ventajas evidentes también para el particular que se ahorra parte de la sanción y la tensión implícita a la condición de expedientado, se complica y pierde su propio sentido a medida que las infracciones son más graves y, en consecuencia, lo son también las sanciones.

La quiebra del sentido institucional de la reducción a medida que la sanción es de mayor cuantía es fácilmente constatable.

En primer lugar, la rebaja para el infractor deja de tener sentido para la Administración que, en los casos de las infracciones más graves, y máxime cuando se imponen a grandes empresas, pierde, sin una contrapartida equivalente, cantidades muy significativas que multiplican varias veces lo que hubiese costado seguir un procedimiento administrativo complejo y garantista. Téngase en cuenta que la rebaja del cuarenta por ciento de una multa millonaria equivale, con frecuencia, al presupuesto de las unidades destinadas a la tramitación de esos expedientes durante años, y la importancia de la sanción no siempre conlleva una especial complejidad en el expediente. Es más, ante una infracción grave o muy grave, en la que los hechos son evidentes y las consecuencias muy lesivas, tener que ofrecer una rebaja por el reconocimiento de lo obvio y por el pago anticipado de una cantidad que por más que sea objetivamente importante es, con frecuencia, insignificante para el infractor, es simplemente absurdo y contrario a cualquier efecto disuasorio y, por lo tanto, a la propia esencia de la potestad sancionadora.

Desde la perspectiva del particular expedientado una rebaja tan significativa es una presión sobre el presunto infractor, que es o se cree inocente, para evitar una amenaza de sanción que puede ser inasumible si se tiene que afrontar en su cuantía no reducida y sus recursos son escasos, y, al mismo tiempo, es un elemento que distorsiona el efecto disuasorio de la sanción para el infractor consciente, que puede ver como la sanción se le reduce, como mínimo en un cuarenta por ciento, por renunciar a un procedimiento que sabe perfectamente que ningún beneficio le va a suponer.

El efecto pernicioso de esta dinámica se exacerba por la concurrencia de otro defecto estructural de nuestro sistema punitivo, la falta de consideración de la capacidad económica del expedientado para la fijación del montante de la sanción pecuniaria, lo que genera que la presión para reconocer la responsabilidad y pagar anticipadamente sea mayor cuanto menor sea el patrimonio del sancionado.

En definitiva, a medida que la sanción es más importante, la reducción pierde su sentido institucional, ofrece poca o ninguna ventaja a la Administración, y hace que el efecto disuasorio de la infracción se reduzca, al tiempo que genera, en la mayor parte de los casos, desigualdad, puesto que se presiona más al infractor cuanto menor es su patrimonio.

La alternativa pasaría por una derogación de las reglas sobre reducción entendidas como reglas generales aplicables a cualquier expediente sancionador(89), remitiendo la decisión al legislador sectorial, al tiempo que se asegura que se emplea sólo en los procedimientos más masivos y que generan sanciones de cuantía baja o moderada y evitando un automatismo ciego en el reconocimiento de la reducción(90), permitiendo a la Administración, como ocurre en otros sistemas, una valoración discrecional de las circunstancias del caso, lo que permitiría evitar, por ejemplo, que se beneficien de la reducción los reincidentes.

NOTAS:

(1). El presente trabajo se enmarca en el proyecto MCIU-19-RTI2018-096688-B-I00, “Derecho Administrativo Sancionador 2.0”, financiado por la Agencia Estatal de Investigación.

(2). Para una excelente exposición de las distintas posibilidades que históricamente ofrecieron las leyes sectoriales pueden consultarse los trabajos de la Profesora Blanca Lozano (1990), “Procedimientos abreviados para la represión de las infracciones administrativas: el pago voluntario en cuantía reducida”, REDA, nº 66, págs. 221 y sigs., en concreto, págs. 232 y sigs., y La extinción de las sanciones administrativas y tributarias, Marcial Pons, Madrid, págs. 103 y sigs.

(3). Publicado en la Gaceta de Madrid nº 320 de 1899, del 16 de noviembre. En el artículo 4 del citado Real Decreto se establecía lo siguiente: “Cuando el contribuyente suscriba personalmente la manifestación de conformidad, la Administración de Hacienda liquidará a continuación, sin más trámites, el importe de las cuotas, recargos y multas que corresponda exigir”. Para añadir en el artículo 5 lo siguiente: “En este caso se reducirá la cuantía de la penalidad aplicable a una tercera parte de la señalada en los respectivos reglamentos, constituyendo esa parte la retribución del Investigador o denunciador”.

(4). El citado artículo 287 quedaba redactado en los siguientes términos: “Los infractores de preceptos contenidos en el presente Código. siempre que el hecho no esté previsto en las Leyes penales o pueda -dar origen a la suspensión del permiso de conducción prevista en el artículo 289, o al cierre temporal o definitivo de la escuela a que hace referencia el apartado IV del 275, podrán hacer efectivo en el acto, o dentro de los diez días siguientes a la notificación de la denuncia, el Importe de la multa correspondiente, con una reducción del 20 por 100 de su cuantía Cuando la infracción tenga señalada multa en cuantía graduable, la reducción se aplicará sobre la mínima prevista. ()”

(5). El artículo 8 del citado Real Decreto 1398/1993, establecía lo siguiente: “1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento, con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga carácter pecuniario, el pago voluntario por el imputado, en cualquier momento anterior a la resolución, podrá implicar igualmente la terminación del procedimiento, sin perjuicio de la posibilidad de interponer los recursos procedentes.

En los términos o períodos expresamente establecidos por las correspondientes disposiciones legales, se podrán aplicar reducciones sobre el importe de la sanción propuesta, que deberán estar determinadas en la notificación de la iniciación del procedimiento”.

(6). Conviene recordar el tenor literal del artículo 85 de la LPAC: “1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente”.

(7). En tal sentido, por ejemplo, Rodríguez de Santiago, J. M. (2009), “El pago voluntario de las multas en cuantía reducida; legalidad, eficacia, seguridad jurídica y tutela judicial efectiva”, DA, nº 284/285, págs. 153 y sigs., en concreto, pág. 165.

(8). La existencia de fundamentos distintos entre ambas reducciones y el hecho de que existe fundamento para la reducción por pago anticipado, incluso sin que la misma suponga la renuncia a recurrir, ya fue apuntada, con razón, por Alejandro Huergo Lora (1998), Los contratos sobre los actos y las potestades administrativas, Civitas, Madrid, pág. 423.

(9). Notablemente por el movimiento académico sobre la reforma y la nueva ciencia del Derecho Administrativo que en Alemania presidieron W. Hoffmann-Riem, E. Schmidt-Assmann y A. Vosskuhle. Sobre las características de este movimiento, puede consultarse en español la obra de Schmidt-Assmann, E. (2012), “Cuestiones fundamentales sobre la reforma de la teoría general del Derecho Administrativo”, en Barnes, J. (editor), Innovación y reforma en el Derecho Administrativo, 2.0, Global Law Press-Editorial Derecho Global, Sevilla, especialmente, págs. 92 y sigs.

(10). Destacan en tal sentido los trabajos de Huergo, A. (1998), Los contratos, cit., loc. cit, y de Rodríguez de Santiago, J. M. (2009), “El pago voluntario de las multas”, cit., passim.

(11). Así pues, no hay vulneración al principio de legalidad si es voluntad del legislador excepcionar su aplicación singular conforme a reglas objetivas que la propia norma predetermina. Hay autores, no obstante, que justifican aquí una supuesta vulneración por la intervención de otros principios como el de eficacia o el de seguridad jurídica. En tal sentido, Rodríguez de Santiago, J. M. (2009), “El pago voluntario ”, cit., en concreto, pág. 159: “el legislador considera justificado el perjuicio que se causa al principio de legalidad por las ventajas que el pago voluntario en cuantía reducida trae consigo desde la perspectiva de los principios de eficacia administrativa (art. 103.1 CE) y de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). El “borrón y cuenta nueva” que la ley vincula al pago voluntario de la multa en cuantía reducida permite a la Administración sancionadora descargarse del trabajo derivado de la tramitación masiva de muchos “asuntos bagatela” y concentrar sus energías en los casos legalmente más relevantes o de difícil tramitación. La terminación automática del procedimiento administrativo y la garantía de que no se replanteará cuestión alguna en vía administrativa derivada de esos hechos ya sancionados favorecen directamente la adquisición inmediata de certeza sobre las situaciones jurídicas”.

(12). Al respecto, nos remitimos a García Luengo, J. (2015), “La adaptación de las sanciones pecuniarias administrativas a la capacidad económica del infractor y los problemas de tipicidad de las medidas sancionadoras”, Revista General de Derecho Administrativo, nº 38, ENLACE y a Izquierdo Carrasco, M. (2021), “¿Tienen que adaptarse las multas a empersas a su situación económica? Un estudio del principio de proporcionalidad en materia sancionadora” en la obra colectiva dirigida por Rebollo Puig, M., Huergo Lora, A., Guillén Caramés, J., y Cano Campos, T., Anuario de Derecho Administrativo Sancionador 2021, Civitas, Cizur Menor, págs. 141 y siguientes.

(13). En palabras del Tribunal Constitucional [STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 7 a)]: “debe desde luego añadirse que nada obliga a aquellos sujetos a prestar tal conformidad, y que si lo hacen es porque esperan obtener un beneficio -la reducción de la cuantía de la multa- que, de otro modo, sin tener derecho a ello, no hay seguridad en obtener. Se trata, por tanto, de una opción del contribuyente para poder gozar de un beneficio al que no se tiene derecho, pero que en modo alguno aquél está obligado a tomar”.

(14). Al respecto, señala literalmente el Tribunal Constitucional [STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 7 a)], lo siguiente: “Por otro lado, como hace notar el Abogado del Estado, la Ley no excluye la posibilidad de impugnar la sanción ante los Tribunales de Justicia una vez que aquélla haya sido impuesta, y ello hace patente la inexistencia de lesión alguna del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 de la Constitución) en cuanto derecho a acceder o no libremente a los Tribunales de justicia. En resumidas cuentas, la Ley no obliga al contribuyente a prestar su conformidad, ni impide tampoco que, una vez prestada ésta, se puedan ejercitar las acciones de impugnación. Pero es lógico, aunque la Ley no lo diga, que, si se impugna la liquidación y la correspondiente multa, en cuya determinación se ha tenido en cuenta por la Administración la conformidad a la propuesta de liquidación de la deuda tributaria, deje entonces de operar ese criterio y su efecto de disminución de la cuantía. Mantener la conformidad es, pues, una facultad -no una obligación, ni siquiera un deber- para conservar el beneficio de su consideración como un elemento más en la graduación in melius de la cuantía de la sanción pecuniaria”.

(15). En este caso, el Tribunal afirma, en la reiteradamente citada Sentencia 76/1990, lo siguiente: “debe excluirse, por carecer de sentido, una interpretación de la letra h) del art. 82 que propiciara una agravación de la sanción tributaria en el caso de que no se acepte la propuesta de liquidación que la Administración formule. Sólo la conformidad del contribuyente tiene expresamente reconocido en la Ley un efecto graduatorio de la sanción, y obviamente con un sentido mitigador de la misma. En consecuencia, no puede admitirse que dicho criterio -o, por mejor decir, su contrario: la disconformidad- pueda jugar también in peius para agravar la sanción al sujeto pasivo, retenedor o responsable, pues ello conllevaría un injustificable efecto intimidatorio que menoscabaría el derecho de defensa de los interesados dentro de un procedimiento sancionador de carácter contradictorio. En consecuencia, no puede entenderse el art. 82 h) como norma impeditiva del recurso a la jurisdicción, en cuyo caso sería inconstitucional por contrario al art. 24.1 de la Constitución, sino como un beneficio ofrecido al contribuyente conforme con la liquidación para graduar in melius la sanción que, según la Administración tributaria, le corresponde”.

(16). Puede verse al respecto, por ejemplo, la STEDH de 25 de febrero de 1992, asunto Pfeifer y Plankl, demanda nº 10802/84, apartado 37: “According to the Court’s case-law, the waiver of a right guaranteed by the Convention - insofar as it is permissible - must be established in an unequivocal manner”.

(17). Al respecto, la Sentencia de TEDH de 11 de noviembre de 2007, en el asunto D.H. y otros Vs. República Checa, demanda 57325/00, apartado 202: “under the Court’s case-law, the waiver of a right guaranteed by the Convention – in so far as such a waiver is permissible – must be established in an unequivocal manner, and be given in full knowledge of the facts, that is to say on the basis of informed consent (see Pfeifer and Plankl v. Austria, 25 February 1992, §§ 37-38, Series A no. 227) and without constraint (see Deweer v. Belgium, 27 February 1980, § 51, Series A no. 35).”

(18). El leading case en la materia viene constituido por la Sentencia del TEDH de 27 de febrero de 1980, en el caso Deweer Vs. Bélgica, demanda nº 6903/75, en el apartado 51 de esta resolución el Tribunal explica a la vista del caso concreto lo que considera es una oferta intimidatoria que vulnera el artículo 6.1 del CEDH en los siguientes términos: “the applicant was probably scarcely apprehensive about criminal prosecution since it was not unlikely that prosecution would result in an acquittal, perhaps proceeded by a request to the Court of Justice of the European Communities for a preliminary ruling (see paragraphs 19-20 above). The "constraint" complained of by the applicant was to be found in another quarter, namely in the closure order of 30 September 1974.

This order was due to come into effect forty-eight hours after notification of the decision of the procureur du Roi and it could have remained in force until the date on which the competent court passed judgment on the offence (sections II par. 2 and 9 par. 5 (b) of the 1945/1971 Act; see paragraph 13 above). In the meantime, that is possibly during a period of months, the applicant would have been deprived of the income accruing from his trade; he would nonetheless have incurred the risk of having to continue to pay his staff and of not being able to resume business with all his former customers once his shop reopened (see pages 2, 7, 46, 47 and 49 of the verbatim record of the hearings of 9 December 1977 before the Commission; and the note of the hearings of 27 September 1979 - the reply given by the applicants’ counsel to the Court’s third question). Mr. Deweer would have suffered considerable loss as a consequence.

The Louvain procureur du Roi did admittedly offer Mr. Deweer a means of avoiding the danger, namely by paying 10,000 BF in "friendly settlement" (see paragraph 9 above). This solution certainly represented by far a lesser evil. As the Government rightly pointed out, the sum in question was only slightly above the minimum amount - 3,000 BF - of "the fine laid down by law", whereas under section 11 par. 1 of the 1945/1971 Act it could have been more than the maximum, namely 30,000,000 BF (see paragraphs 13 and 15 above). Accordingly, as the Delegates observed, there was a "flagrant disproportion" between the two alternatives facing the applicant. The "relative moderation" of the sum demanded in fact tells against the Government’s argument since it added to the pressure brought to bear by the closure order. The moderation rendered the pressure so compelling that it is not surprising that Mr. Deweer yielded”. En consecuencia, el Tribunal concluye lo siguiente (apartado): “Mr. Deweer’s waiver of a fair trial attended by all the guarantees which are required in the matter by the Convention was tainted by constraint. There has accordingly been breach of Article 6 par. 1 (art. 6-1)”.

Para un temprano comentario de esta sentencia, Ortega Álvarez, L. (1983), “La coacción institucional para desistir del acceso al juez”, RAP, nº 100-102, págs. 1437 y sigs.

(19). Véase, Tornos Más, J. (2021), “Comentario al artículo 85. Terminación en los procedimientos sancionadores”, en la obra colectiva dirigida por Baño León, J. M. y Lavilla Rubira, J. J., Comentarios al Procedimiento Administrativo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2021, págs. 603 y sigs., en concreto, pág. 606: “No se especifica si esta forma de finalización debe adoptarse a instancia de parte o de oficio, pero la jurisprudencia ha establecido que la opción por esta forma de finalización corresponde en todo caso a la Administración”.

(20). El propio Prof. Tornos cita dos ejemplos de esta doctrina del Tribunal Supremo. En primer lugar la Sentencia de 24 de septiembre de 2015, en el recurso 725/2013 (razonando sobre el artículo 52 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y 39 del Reglamento) que razona lo siguiente: “De aceptar la tesis de las partes recurrentes, la mera formulación de la propuesta de compromisos comportaría siempre la finalización convencional del expediente sancionador, cuando en este tipo de expedientes concurren un conjunto de intereses tanto públicos como privados que han de valorarse en cada caso concreto, sin que pueda despojarse al órgano competente de sus facultades para la consecución de los fines que le competen. La terminación convencional del expediente sancionador ha de responder a una concreta y precisa finalidad que realmente la justifique tras la consideración de las circunstancias concurrentes, los intereses públicos implicados y la asunción de compromisos por parte de los presuntos infractores que sirvan para resolver los efectos sobre la competencia. Estos factores objetivos determinan la pertinencia de finalizar de forma flexible el expediente sancionador, sin que pueda desnaturalizarse transformándose en una alternativa al alcance del presunto autor de la conducta prohibida. No cabe, en fin, transmutar la finalización del expediente sancionador en el que concurren relevantes intereses públicos, ni cabe aceptar que sea la conducta del presunto infractor la que determine en exclusiva la modalidad de finalización del expediente, con independencia de dichos intereses públicos concernidos”.

Con un razonamiento similar se cita la STS de 5 de octubre de 2015, rec. 3250/2012, que también interpreta la citada normativa en el ámbito de la defensa de la competencia: “Por ello, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la sociedad recurrente, respecto de que el inicio de las actuaciones tendentes a la terminación convencional de un expediente sancionador es un acto reglado, con el significado de que no cabe denegar la apertura de dicho procedimiento sin dar la oportunidad al solicitante de realizar propuestas de compromiso, porque entendemos que corresponde a dicha autoridad administrativa valorar ab initio si concurren circunstancias objetivas que justifiquen su tramitación, puesto que la utilización de este instituto procedimental no resulta viable cuando por la naturaleza y entidad de la infracción, o por la irreversibilidad de los efectos sobre la competencia, derivados de la conducta infractora, existen razones de interés público que aconsejan la tramitación del expediente sancionador con la finalidad de depurar prácticas y conductas prohibidas por el Derecho de la Competencia y exigir responsabilidad al presunto infractor”.

(21). Como se aprecia en las sentencias citadas en la nota anterior.

(22). Así, en el Derecho alemán la figura de la Verwarnung con pago de una cantidad que, aunque no es exactamente equivalente a nuestra reducción de la sanción por pago anticipado, cumple una función similar (como han señalado entre nosotros, Lozano, B. (1990), “Procedimiento abreviados”, cit., págs. 230 y 231, y La extinción de las sanciones, cit., págs. 102 y 103, o Rodríguez de Santiago, J. M. (2009), “El pago voluntario ”, cit., especialmente, pág. 160, nota 13), en cuanto la sanción se evita si el particular, tras haber sido informado de su derecho a oponerse, acepta el apercibimiento de la Administración, y paga una cantidad poco significativa, que debe guardar la adecuada proporcionalidad con la sanción potencial que amenazaba al afectado y que tendrá un montante entre 5 y 55 euros (lo que justifica que la infracción deba ser de escasa relevancia o cuantía). Lo importante, en este momento, es que tanto la decisión de realizar el apercibimiento condicionado al pago de la cantidad, como la determinación de la misma dentro de la escala legal (de 5 a 55 euros) es una decisión discrecional del órgano administrativo competente, que debe tener en cuenta circunstancias como la importancia de la infracción o el grado de la culpa. Al respecto, Seith, S. “§ 56 Verwarnung durch die Verwaltungsbehörde”, en la obra colectiva dirigida por Gassner, K. y Seith, S., Ordnungwidrigkeitengesetz, Kommentar, 2ª edic., Nomos, Baden-Baden, 2020, págs. 445 y sigs., en concreto, págs. 449 y 450 (§ 56.11), y Gürtler, F. y Thoma, A., “§ 56 Verwarnung durch die Verwaltungsbehörde”, en la obra colectiva fundada por Göhler, E., Ordnungwidrigkeitengesetz, Kommentar, 18ª edic., C.H.Beck, München, 2021, págs. 476 y sigs., en concreto, pág. 479 (§ 56.17a).

(23). Rechaza, sin embargo, la discrecionalidad y exige el automatismo en la aplicación de esta figura “para evitar posibles arbitrariedades”, Lozano, B. (1990), “Procedimientos abreviados”, cit., págs. 251 y 252. Entendemos, no obstante, que las técnicas de control de la discrecionalidad pueden evitar un uso abusivo en más o en menos del ofrecimiento de la reducción de la sanción por reconocimiento de la responsabilidad o por pago anticipado y el riesgo a dicho uso abusivo queda compensado por la adecuación a las circunstancias del supuesto específico.

(24). Parece claro que la Administración debe indicar al particular que tiene la posibilidad de reconocer su responsabilidad. La elección es del particular, no de la Administración que tiene que ofrecerle esa posibilidad desde el mismo inicio del expediente.

(25). En tal sentido, el Profesor Iñigo Sanz Rubiales (2022), “La reducción de sanciones pecuniarias por pago adelantado y por reconocimiento de la responsabilidad”, Revista Aragonesa de Administración Pública, nº 58, págs. 13 y sigs., en concreto, págs. 15, 20, 21 y 42.

(26). La primera resolución en tal sentido que podemos citar, por abordar más directamente la cuestión, es la Sentencia del Juzgado de lo Social nº 13 de Barcelona de 22 de abril de 2021, en el recurso 284/2019, que afirma lo siguiente: “ Examinadas las actuaciones, resulta la omisión denunciada por la parte actora, no habiéndole concedido la administración demandada dicha posibilidad y ello a pesar de que el artículo 64.2 de la ley 39/2015 de 1 de octubre dispone que "el acuerdo de iniciación del procedimiento ( de naturaleza sancionadora) deberá contener al menos "d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el art. 85". Y asimismo el art. 85.3 del mismo texto legal indica "Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

Teniendo en cuenta los hechos expuestos en el párrafo anterior, y teniendo en cuenta el tenor de los artículos 47 y 48 de la ley 39/2015 de 1 de octubre, debemos concluir que dicha actuación de la administración no puede comportar ni la nulidad ni la anulabilidad del acta de infracción ni ulteriores resoluciones dictadas como consecuencia de la misma y ello por los siguientes motivos:

i.- En cuanto a la nulidad de los actos impugnados por inobservancia de lo dispuesto en el artículo 85.3 de la LRJS, debemos indicar que no podemos hablar de nulidad de dichos actos por el mero hecho de que la administración hubiese omitido dicha mención por cuanto ninguna indefensión se causó a la parte hoy actora, estando tasados por el legislador los motivos de nulidad radical de los actos administrativos , no siendo subsumible el supuesto de hecho alegado por la parte actora dentro de ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 47 de la ley 39/2015 de 1 de octubre.

ii.- A lo sumo podría entenderse como un supuesto de anulabilidad siempre que se cumpliesen determinadas premisas tales como "carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados". En el presente caso tanto el acta como las ulteriores resoluciones cumplen con los requisitos esenciales para alcanzar su fin por cuanto el acta de infracción cumplía con las exigencias del artículo 14 del RD 928/1998 y las ulteriores resoluciones que traen causa del acta también describen los hechos, resuelven las cuestiones planteadas por la parte actora en su escrito de alegaciones y recurso de alzada y exponen la fundamentación jurídica, con la correspondiente calificación jurídica y sanción que proponía o imponía.

Tampoco causan indefensión, por cuanto para ello se hubiese requerido que la parte actora hubiese reconocido voluntariamente los hechos que se le imputaban en el acta de infracción y a pesar de ello la administración no hubiese aplicado la reducción prevista en el artículo 85.3 de la ley 39/2015 de octubre. En el presente caso, dicha premisa no se cumple por cuanto la parte actora en todo momento negó los hechos que motivan la imposición de la sanción tanto en su escrito de alegaciones a la propuesta de sanción de la inspección como en el recurso de alzada ( folios 771 al 783, 934 al 961 de las actuaciones), esto es, no reconoció voluntariamente los hechos que motivaban la imposición de la misma (cesión ilegal de trabajadores) con lo que en modo alguno a pesar de la omisión de la posibilidad prevista en el artículo 85.3 de la ley 39/2015 se causó indefensión a dicha parte con dicha irregularidad administrativa. (...) En términos similares se ha pronunciado este juzgado en el procedimiento nº 1078/2019 seguido ante este juzgado y el juzgado de lo social nº 1 de Toledo, sentencia nº 307/2020 de fecha 30/07/2020”.

En esta misma línea, aunque con matices importantes, podría traerse también a colación, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 5 de febrero de 2021, en el recurso 41/2019 cuando afirma lo siguiente: “En cuanto a la infracción de lo previsto en los artículos 64 y 85 de la Ley 39/2015, que contemplan la posibilidad de reconocer la responsabilidad en el momento de la notificación de la resolución de inicio del procedimiento (art. 64.2.d) y acogerse a las reducciones previstas en el artículo 85, en el acuerdo de inicio del procedimiento hay una expresa referencia a esos artículos, indicando que no resultan de aplicación los apartados 2 y 3 del artículo 85; además, en ningún momento el demandante ha mostrado su voluntad de reconocer la responsabilidad por la infracción sancionada y acogerse a la posibilidad establecida en dichos artículos (el pago voluntario puede hacerse en cualquier momento anterior a la resolución), por lo que procede desestimar también esta alegación”.

(27). En tal sentido, ya, Alejandro Huergo (1998), Los contratos sobre los actos, cit., pág. 423, que insiste, además, con razón, que de esta forma se disuade al particular de emplear recursos “tácticos” dirigidos exclusivamente a retrasar el pago de la sanción.

(28). De hecho, no faltan autores de primer nivel que cuestionan la oportunidad de esta segunda reducción. Así, por ejemplo, Sánchez Morón, M. (2015), “Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, nº 56, págs. 18 y sigs., en concreto, pág. 26, o Cano Campos, T. (2018), Sanciones Administrativas, Lefebvre, Madrid, 2018, pág. 174 (marginal 3510), que afirma lo siguiente: “no está tan claro el fundamento de la reducción por pronto pago y aparece sobre él la duda de en qué medida no supone un condicionamiento del derecho mismo a recurrir”.

(29). Así lo propugna, Marina Jalvo, B. (2018), “La determinación de las sanciones administrativas. Normas establecidas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”, REDA, 195, apartado 3.3.

(30). Véase, arriba, la nota al pie nº 15.

(31). El ejemplo con más importancia práctica y tradición sería en este caso el del procedimiento abreviado en materia de tráfico y seguridad vial, que permite, como ya señalamos, reducir la sanción al 50% si se paga directamente, pero que trae como consecuencia, según el artículo 94. B) del Texto Refundido de la Ley de Tráfico y Seguridad Vial: “[l]a renuncia a formular alegaciones. En el caso de que se formulen se tendrán por no presentadas”. Se trata, no obstante, de un supuesto peculiar, en primer lugar, porque aunque aquí lo que la ley exige es sólo el pago se produce en un contexto en el que debe ser considerado equivalente a un reconocimiento de la responsabilidad porque en este procedimiento la Administración da sin más terminada la tramitación del expediente y no aporta prueba alguna de la culpabilidad o de los hechos, lo que haría muy difícil una revisión en el proceso contencioso (como ya señaló Huergo Lora, A. (1998), Los contratos sobre los actos, cit., págs.. 424 y sigs., que entiende que, en este caso, el pago anticipado equivale al reconocimiento de la propia responsabilidad). Esta situación singular es explicable en el contexto de un ámbito caracterizado por los procedimientos en masa y las sanciones de cuantía escasa o moderada, lo que explica, igualmente, que la Ley justifique una reducción que supera la suma de las previstas en la normativa general para el reconocimiento y el pago anticipado. También está dentro de lo razonable la reducción cuando, previamente al inicio del procedimiento sancionador, se ha producido una actuación inspectora y lo que se consiente es la sanción propuesta en el acta correspondiente, porque se supone que la misma es fruto de una tramitación en la que el particular ha podido hacer alegaciones (es el caso, que ya vimos, de las actas con acuerdo, hoy reguladas en el artículo 155 de la Ley General Tributaria). El problema es que se ha extendido esta misma previsión limitativa de la tramitación en vía administrativa del procedimiento y particularmente del trámite de audiencia, al puro reconocimiento de la responsabilidad en otros sectores, como el de los transportes terrestres (artículo 146.3 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en la redacción dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio). Mención aparte merece el caso de algunas normas autonómicas en las que se llega a establecer una reducción menor de la sanción si el presunto responsable alega. Así, según el artículo 84 de la Ley 7/2014, de 23 de julio, de protección de las personas consumidoras y usuarias de las Illes Balears, si se reconoce la responsabilidad y se paga la sanción tras el inicio del procedimiento se obtiene una reducción del 50% de la sanción, pero si se alega y luego se reconoce y paga tras la propuesta de resolución la reducción se rebaja al 20% (tomo el ejemplo, de Buades Feliu, J. (2019), “Acerca del régimen de los supuestos beneficios por reconocimiento de responsabilidad y por pago anticipado voluntario de multas pecuniarias en la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común”, Diario La Ley, nº 9509, consultado en ENLACE), esquema que se repite casi en los mismos términos (aunque la rebaja aquí en el caso de aquietarse tras la propuesta de resolución es del 25% de la sanción) en el artículo 109, apartados 3 y 4 de la Ley 5/2022, de 8 de julio, de políticas de juventud de las Illes Balears. Dada la abierta contradicción con el artículo 85 LPAC de estas normas, se deben entender, en todo caso, inaplicables por contravenir la normativa básica estatal.

(32). Sostiene esta posibilidad de reconocer la responsabilidad tras la propuesta de resolución y aun propugna, con razón, que se indique por la Administración esta posibilidad en la propia propuesta, Sanz Rubiales, I. (2022), “La reducción de sanciones pecuniarias”, cit., págs. 48 y 49.

(33). Coincidimos, en la conclusión, con Buades Feliu, J. (2019), “Acerca del régimen de los supuestos beneficios por reconocimiento de responsabilidad”, cit., apartado IV in fine, o con López Donaire, M. B. (2016), “Comentario al artículo 85. Terminación en los procedimientos sancionadores”, en la obra colectiva dirigida por Recuerda Girela, M.A., Régimen jurídico del sector público y procedimiento administrativo común, Aranzadi, Cizur Menor, págs. 609 y siguientes (apartado 2, consultado en proview.thomsonreuters.com)

(34). Entre las que están las referidas en la nota 31.

(35). Al respecto, la Sentencia del Tribunal Constitucional 204/2016, de 1 de diciembre. Sobre esta doctrina puede consultarse, Fernández Farreres, G. (2017), “¿Puede el juez inaplicar la ley autonómica por razón de la prevalencia del derecho estatal? Estado actual de la cuestión”, REDA, 186, págs. 47 a 82 y De la Quadra-Salcedo Janini, T. (2017), “La reanimación de la prevalencia. ¿Una grieta abierta en nuestro modelo centralizado de justicia constitucional?”, REDC, 111, págs. 307 a 340. Específicamente entiende aplicable el criterio de prevalencia a la normativa autonómica en el caso del artículo 85 LPAC, Rams Ramos, L. (2019), “De supletorio a prevalente: la incidencia de la terminación de los procedimientos sancionadores establecida por la Ley 39/2015 en la normativa sectorial, RAP, nº 208, págs. 101 y sigs., en concreto, págs. 137 y sigs., más controvertida es la afirmación de que esta normativa deba primar sobre la normativa estatal, que la contravenga, que también sostiene la autora.

(36). En tal sentido, Rams Ramos, L. (2019), “De supletorio a prevalente”, cit., especialmente pág. 150 y, más recientemente, Sanz Rubiales, I. (2022), “La reducción de sanciones pecuniarias”, cit., págs. 23 y 24.

(37). Al respecto, con razón, Sanz Rubiales, I. (2022), “La reducción de sanciones pecuniarias”, cit., pág.49.

(38). Esta cuestión es el objeto de un recurso de casación, el 8315/2021, que está actualmente admitido y sub iudice en la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, en virtud de Auto de 11 de mayo de 2022. En concreto la cuestión de interés casacional consiste en determina “si la manifestación expresa efectuada con anterioridad a que se dicte la resolución sancionadora a que la sanción se hiciere efectiva con la cantidad incautada equivale al pago voluntario a efectos de aplicación de la reducción establecida en apartado 3 del citado artículo 85”.

(39). Especialmente, Alejandro Huergo Lora (1998), Los contratos sobre los actos, cit., especialmente, pág. 429 y siguientes.

(40). En tal sentido, Huergo Lora, A. (1998), Los contratos sobre los actos, cit., pág. 429. Tras la aprobación de la LPAC destaca en la denuncia de este riesgo, Buades Feliu, J. (2019), “Acerca de los supuestos “beneficios” por reconocimiento de responsabilidad y pago anticipado voluntario de multas pecuniarias en la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común”, Diario La Ley, nº 9509 (consultado en ENLACE), especialmente apartado VII.

(41). Sobre esta forma de tipificar las sanciones, Rebollo Puig, M. (2010), “Las sanciones pecuniarias”, en la obra colectiva dirigida por Lozano Cutanda, B., Diccionario de Sanciones Administrativas, Iustel, Madrid, págs. 985 y sigs., en concreto, págs. 989 y sigs.

(42). Hay que recordar que el Tribunal Constitucional ha declarado en la STC 76/1990, de 26 de abril que una agravación de la sanción por no aceptar el acta que fijaba la liquidación es inconstitucional (vid., al respecto, Rebollo Puig, M. (2010), “El control contencioso-administrativo de la potestad sancionadora”, en Rebollo Puig, M., Izquierdo Carrasco, M., Alarcón Sotomayor, L. y Bueno Armijo, A. M., Derecho Administrativo Sancionador, Lex Nova, Valladolid págs. 911 y sigs., en concreto, pág. 912), y la operación que aquí se describe es absolutamente equivalente puesto que se agrava la sanción para quien no reconoce su responsabilidad (al tiempo que, normalmente, en nada se mejora la posición de quien sí lo ha hecho).

(43). Véase al respecto la nota al pie número 18.

(44). Nuevamente, destacó esta cuestión el Profesor Huergo (1998), Los contratos, cit., pág. 430 en la que ponía el ejemplo de determinadas regulaciones de estacionamiento regulado (ORA) en las que el pago anticipado de una cantidad reducida (unos tres euros), antes de que se iniciase el procedimiento sancionador, permitía evitar una sanción de cuantía mucho mayor (unos noventa euros).

(45). De hecho, como recuerda con acierto, Sanz Rubiales, I. (2022), “La reducción de sanciones pecuniarias”, cit., pág. 28 se rechazó una enmienda del Grupo Parlamentario de Izquierda Unidad (la número 131 al Proyecto de Ley) que proponía limitar cada reducción a un 35%.

(46). Al respecto, Rodríguez de Santiago, J. M. (2009), “El pago voluntario ”, cit., en concreto, pág. 163: “Una rebaja en la sanción que no exceda del grado estrictamente necesario para que el ciudadano esté interesado en zanjar la situación voluntariamente aceptándola puede estar justificada por el beneficio que se obtiene desde la perspectiva de la eficacia, la economía procesal y la seguridad jurídica. Pero difícilmente puede argumentarse que moderadas ventajas para la eficacia y la seguridad jurídica sirvan para justificar una desviación desmesurada en el tipo o en el grado de la sanción que puede imponerse si el imputado se pliega a la imputación de responsabilidad sancionadora por parte del Estado. Una alteración de grado en uno de los platos de la balanza no puede compensarse por una modificación cualitativa en el otro. La rebaja de la sanción ha de moverse, pues, en la franja que resulta, por una parte, de la línea de lo que puede hacer su aceptación interesante para el imputado y, por otra, de la línea que marca dónde empieza la desproporción”.

(47). Vid., al respecto, Rodríguez de Santiago, J. M. (2009), “El pago voluntario”, cit., pág. 165.

(48). Vid., Al respecto, Seith, S. “§ 56 Verwarnung durch die Verwaltungsbehörde”, cit., en concreto, págs. 448 y 449 (§ 56.8), y Gürtler, F. y Thoma, A., “§ 56 Verwarnung durch die Verwaltungsbehörde”, cit., en concreto, pág. 478 (§ 56.6).

(49). En tal sentido, la Recomendación nº R (91) 1 del Comité de Ministros a los Estados Miembros sobre sanciones administrativas (adoptada por el Comité de Ministros el 13 de febrero de 1991) establece, en su principio sexto, lo siguiente: “1. In addition to the principles of fair administrative procedure governing administrative acts as set out in Resolution (77) 31, the following principles shall apply specifically to the taking of administrative sanctions:

i. Any person faced with an administrative sanction shall be informed of the charge against him.

ii. He shall be given sufficient time to prepare his case, taking into account the complexity of the matter as well as the severity of the sanctions which could be imposed upon him.

iii. He or his representative shall be informed of the nature of the evidence against him.

iv. He shall have the opportunity to be heard before any decision is taken.

v. An administrative act imposing a sanction shall contain the reasons on which it is based.

2. Subject to the consent of the person concerned and in accordance with the law, the principles in paragraph 1 may be dispensed with in cases of minor importance, which are liable to limited pecuniary penalties.

However, if the person concerned objects to the proposed sanction, all the guarantees of paragraph 1 shall apply”.

(50). En tal sentido, con plena razón, Cano Campos, T. (2016), “El autismo del Legislador: la <<nueva>> regulación de la potestad sancionadora de la administración”, RAP, nº 201, págs. 25 y sigs., en concreto, pág. 61 y del mismo autor (2018), Sanciones administrativas, cit., pág. 174 (marginal, 3522). También, recientemente, Sanz Rubiales, I. (2022), “La reducción de sanciones pecuniarias”, cit., pág. 50.

(51). Al respecto, Gallardo Castillo, M. J. (2016), “El procedimiento sancionador tras la reforma de 2015, reflexiones y propuestas para un debate”, REDA, nº 179, págs. 111 y sigs., en concreto, pág. 137 y Cano Campos, T. (2016), “El autismo del Legislador”, en concreto, pág. 61 y de este último autor, Sanciones administrativas, cit., págs. 174 y 174 (marginal 3523).

(52). Para esta importante puntualización, Tornos Más, J. (2021), op. cit., pág. 611.

(53). Otro tanto se podría afirmar, igualmente, del recurso extraordinario de revisión, que también es un mecanismo excepcional de cierre del sistema que poco o nada tiene que ver en su función institucional con los recursos ordinarios.

(54). En contra de admitir la acción de nulidad, Sanz Rubiales, I. (2022), “La reducción de sanciones pecuniarias”, cit., pág. 50.

(55). La citada norma no da lugar a duda alguna, con el siguiente tenor literal: “Una vez realizado el pago voluntario de la multa, ya sea en el acto de entrega de la denuncia o dentro del plazo de veinte días naturales contados desde el día siguiente al de su notificación, concluirá el procedimiento sancionador con las siguientes consecuencias: ()

c) La terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar resolución expresa, el día en que se realice el pago”.

(56). En tal sentido, Alarcón Sotomayor, L. (2017), “Derecho Administrativo Sancionador: Garantías formales y procedimiento sancionador”, en la obra colectiva coordinada por Rebollo Puig, M. y Carbonell Porras, E., Derecho Administrativo II. Régimen jurídico básico y control de la Administración, 2ª edic, Tecnos, Madrid, págs. 225 y sigs., en concreto, pág. 239; Marina Jalvo, B. (2018), “La determinación de las sanciones administrativas”, cit., apartado 3.3 (consultado en la base de datos Aranzadi Insignis) o Cano Campos, T. (2018), Sanciones administrativas, cit., pág. 174 (marginal 3520) a quien seguimos fundamentalmente en la exposición que antecede en el texto principal.

(57). En lo que aquí interesa la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 9 de marzo de 2021, recurso 427/2019, alcanza la siguiente conclusión que, francamente, entendemos contradictoria: “En consecuencia, la resolución sancionadora expresa ha de entenderse, como en la misma se indica, dictada en cumplimiento de la obligación de resolver que se contiene en el art. 21 de la Ley 39/2015, pero, al implicar el pago la terminación del procedimiento de acuerdo con el art. 85.2 de dicho cuerpo legal, la resolución expresa finalizadora del procedimiento dictada extemporáneamente no puede tener los efectos que se pretenden por la parte demandante”. En el mismo sentido, la Sentencia de 15 de abril de 2021 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Toledo, en el recurso 81/2020, cuando afirma lo siguiente: “Por tanto es cierto que, a efectos de caducidad o plazo máximo, el procedimiento termina con la resolución y no con la notificación como se establece en el régimen ordinario (art. 25 y 40.4 LPAC), sino con el pago. Por tanto un procedimiento terminado, por ejemplo, no puede caducar porque ya está terminado desde el momento del pago y la posterior consolidación con el paso del tiempo y falta de alegaciones.

VI.- Sobre la cuestión relativa a la notificación de la terminación del procedimiento cabe decir que el art. 21.1 LPAC excluye de tal cuestión los que acaban por pacto o convenio exclusivamente. Aquí más bien, lo que hay, es una "renuncia de derechos" al renunciar a la oposición y a la práctica de prueba o a la continuación del procedimiento sancionador. Por tanto debería la administración constatar la causa de finalización y proceder a notificarla, aunque con un mero valor declarativo, pues el procedimiento termina con el pago”.

(58). Coincidimos, por lo tanto, con quienes ya adelantaron que la no resolución y notificación a tiempo tras el pago podría dar lugar a la caducidad del procedimiento. En tal sentido, Marina Jalvo, B. (2018), “La determinación de las sanciones administrativas”, cit., apartado 3.3 (consultado en la base de datos Aranzadi Insignis).

(59). No lo entiende así, sin embargo, la Sentencia de 2 de marzo de 2021 del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, en el recurso 245/2020, que expone lo siguiente: “Habiéndose acogido la parte al pago voluntario con arreglo a lo indicado en el artículo 85-2, una vez realizado el pago de la sanción, ya no es posible para la Administración el dictado de otra resolución más que la que declare terminado el expediente sancionador. El hecho del pago causa y produce la terminación material del expediente. La resolución que declara terminado ese expediente es una resolución de carácter formal que declara exclusivamente el efecto que ha provocado el pago de la sanción, o sea, la terminación del expediente. El artículo 21-1 párrafo primero de la LPAC establece la regla general de que la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificar. Pero esa regla general tiene excepciones. Se trata de las excepciones señaladas en el párrafo tercero de dicho artículo 21-1 de la LPAC, debiendo entenderse comprendidas en el mismo las especialidades que en materia de terminación de procedimientos sancionadores se regulan en el artículo 85 de la LPAC”.

(60). Es el caso, nuevamente de la Sentencia de 2 de marzo de 2021 del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, en el recurso 245/2020, cuando afirma lo siguiente: “Ante la alternativa de iniciar el cómputo en el momento del pago, o bien al tiempo de notificarse esa segunda resolución con instrucción de la posibilidad de interponer recurso contencioso, debemos concluir en aras al principio de seguridad jurídica en concordancia con el principio de tutela judicial efectiva del justiciable, que sea la fecha de la notificación de dicha resolución la que inicie el dies a quo del cómputo del plazo de dos meses señalado en el artículo 46 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo tanto, y conforme a lo expuesto, como fuere que la resolución de la Consellería de 27 de diciembre de 2018 se notificó a la parte el 2 de enero de 2019, y el recurso contencioso se puso antes de las 15 horas del día 3 de marzo de 2019, el recurso es temporáneo y debe admitirse”.

(61). En contra, Sanz Rubiales, I. (2022), “La reducción de sanciones pecuniarias”, cit., págs.38 y 39.

(62). Vid., Tornos Más, J. (2021), “Comentario al artículo 85”, cit., pág. 611.

(63). Cfr. Santamaría Pastor, J.A. y Lozano Cutanda, B. (2016), “20 Cosas que todo abogado debe saber de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo”, Diario La Ley, Nº 8851, 26 de octubre de 2016 (consultado en laleydigital.laleynext.es), apartado XIV. También recientemente, Sanz Rubiales, I. (2022), “La reducción de sanciones pecuniarias”, cit., págs. 51 y 52.

(64). Advierte con toda razón de este riesgo, Cano Campos, T., “El autismo del Legislador: la <<nueva>> regulación de la potestad sancionadora de la administración”, RAP, nº 201, 2016, págs. 25 y sigs., en concreto, pág. 62 y del mismo autor, Sanciones administrativas, Lefebvre, Madrid, 2018, pág. 175 (marginal, 3523).

(65). En concreto, la regla establecida por el Tribunal tiene el siguiente tenor: “En consecuencia, a la vista de lo expuesto, debemos dar respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión en los siguientes términos: la renuncia o el desistimiento que se exigen en el artículo 85 de la Ley 39/2015 para poder beneficiarse de la reducción en el importe de la sanción se proyectan única y exclusivamente sobre las acciones o recursos contra la sanción a ejercitar en la vía administrativa y no en la judicial”.

(66). Pone el acento en la fundamentación de la sentencia en el principio del venire contra factum propium que, además, se consolida aquí a partir de una declaración expresa y no, como es usual, de una conducta tácita, Boto Álvarez, A. (2021), “A vueltas con los actos propios: la trascendencia judicial de acogerse a los incentivos por autoincriminación en vía administrativa”, Actualidad Administrativa, nº 6 de junio de 2021 (consultado en ENLACE), apartado II in fine.

(67). Ha subrayado con razón, que el consentimiento no otorga firmeza al acto sancionador ni en vía administrativa ni en vía jurisprudencial,

(68). En el origen de la figura, la doctrina civilista insistió e insiste en esta nota de la figura. Así, por ejemplo, Díaz-Picazo y Ponce de León, L. (1963), La doctrina de los propios actos, Bosch, Barcelona, págs. 201 y sigs., con cita de jurisprudencia en este sentido que se remonta a 1889. En la doctrina administrativa se insiste en esta misma idea desde los inicios de la recepción del principio: así, López Rodó, L. (1952), “Presupuestos subjetivos para la aplicación del principio que prohíbe ir contra los propios actos”, RAP, 9, págs. 11 y sigs., en concreto, págs. 22 y 37; González Pérez, J. (2004), El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo, 4ª edic., Civitas, Madrid, págs. 236 y sigs.; Mairal, H. A. (1988), La doctrina de los propios actos y la Administración Pública, Depalma, Buenos Aires, págs. 77 y sigs.; Boto Álvarez, A. (2021), Administración y doctrina de los actos propios. Incoherencias aplicativas, Tirant lo Blanch, Valencia, especialmente, págs. 133 y 134.

(69). Este matiz es importante para prevenir la alegación de la jurisprudencia que, en ocasiones, admite un ámbito más amplio de aplicación del venire contra factum proprium si quien realiza la actividad que ha consolidado una ilegalidad administrativa previa es el particular, aunque, en todo caso, admite como límite los actos nulos de pleno derecho. Al respecto, Sánchez Morón, M. (2011), “Venire contra factum proprium non valet”, DA, nº 263-264, págs. 223 y sigs., en concreto, págs. 242 y sigs., aunque esta jurisprudencia, emitida fundamentalmente en el contexto de las impugnaciones extemporáneas de los pliegos de cláusulas administrativas particulares o de las bases en procedimientos selectivos, en los que la alegación de los actos propios es más bien una argumentación para reforzar la idea de la firmeza formal de las actuaciones que se tratan de impugnar extemporáneamente.

(70). Antes incluso de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se expresaban ya en este sentido, Lozano, B. (1990), “Procedimientos abreviados”, cit., pág. 249, y La extinción de las sanciones administrativas y tributarias, cit., pág. 123; Huergo Lora, A. (1998), Los contratos sobre los actos, cit, pág. 125, Rodríguez de Santiago, J. M. (2009), “El pago voluntario de las multas en cuantía reducida; legalidad, eficacia, seguridad jurídica y tutela judicial efectiva”, DA, nº 284/285, págs. 153 y sigs., en concreto, pág. 170. Más recientemente, Sanz Rubiales, I. (2022), “La reducción de sanciones pecuniarias”, cit., pág. 47.

(71). Así lo señala expresamente el artículo 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: “El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario”.

(72). Es significativa la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de 11 de noviembre de 2020, en el recurso 167/2020, se entra a enjuiciar la incompetencia del órgano sancionador, que además se declara en el caso concreto, a pesar de que el recurrente se había acogido en el caso a la reducción del 50% de la sanción por pago anticipado prevista en el artículo 54 de la LOPSC.

(73). Al respecto, con matices, Rodríguez de Santiago, J. M., “El pago voluntario”, cit., págs. 170 y 171.

(74). Nuevamente, tenemos que remitirnos a la doctrina del TEDH que exige un consentimiento bien informado para la renuncia a las garantías en este contexto, como se expuso en la nota 15.

(75). En tal sentido, la jurisprudencia viene contrastando, en el caso específico de las actas de conformidad con las inspecciones tributarias, si el consentimiento se prestó sin concurrencia de vicios de la voluntad. Puede consultarse, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de febrero de 2008, recurso 141/2004.

(76). Al respecto, por ejemplo, ya Lozano, B. (1990), “Procedimientos abreviados”, cit. pág. 249, y La extinción, cit., pág. 123 o Rodríguez de Santiago, J. M. (2009), “El pago voluntario”, cit., pág. 170.

(77). Razonando sobre la experiencia alemana y concretamente sobre los pagos inmediatos de sanciones a agentes de la autoridad, Rodríguez de Santiago, J. M. (2009), “El pago voluntario”, cit., pág. 170.

(78). Se ha excluido tradicionalmente la relevancia del error en el ámbito administrativo sancionador porque, como resume la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 20 de mayo de 2010, rec. 1179/2007: “El Tribunal Supremo exige que exista una creencia razonable e invencible en el interesado de que actúa lícitamente, negando que ello pueda apreciarse cuando no ha recabado la información precisa de los organismos competentes (sentencia de 21-2-1991) o cuando el interesado ha mantenido una actitud pasiva en orden a procurarse un conocimiento exacto de las consecuencias de su actitud ( sentencia de 2-7-1999 ),como parece ocurrir en el presente caso y en general cuando el error pudo fácilmente vencerse mediante las posibilidades de instrucción y asesoramiento a través de los órganos competentes ( sentencias de 16-3-1991y 13-6-1992)”.

(79). En tal sentido, las Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de septiembre de 2018 (recurso de casación 2922/2016) y de 15 de junio de 2015 (recurso de casación 1407/2014), en las que la sala afirma lo siguiente: "si con carácter general es nulo el consentimiento presentado por error, violencia, intimidación o dolo (artículo 1265 del Código Civil), debe entenderse que también es nulo el consentimiento obtenido ocultando un dato relevante para la toma de posición sobre el consentimiento que se solicita".

En los asuntos enjuiciados por esas sentencias, los Inspectores se personaron en el domicilio de una empresa cuando ya se había dictado y notificado la resolución judicial denegatoria de la entrada domiciliaria, y recabaron el consentimiento para entrada y registro sin informar a los responsables de la empresa que previamente el Juzgado había denegado la autorización, siendo la ocultación de dicho dato el que determinó que el Tribunal Supremo considerara viciado el consentimiento prestado.

(80). En tal sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 22 de noviembre de 2018, en el recurso 384/2017, que niega que la Administración pueda declarar la caducidad de un procedimiento, ya extinto por el pago anticipado de la sanción, con la intención de rectificar la propuesta de sanción para cambiar la calificación a un tipo de mayor gravedad. En la doctrina, Sanz Rubiales, I. (2022), “La reducción de sanciones pecuniarias”, cit., págs. 47.

(81). Así lo ha señalado, con brillantez, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Vigo, de 19 de octubre de 2020, rec. 144/2020, con la siguiente argumentación: “Por tanto, cualquier alegato acerca de la descripción fáctica contenida en la denuncia, presunción de inocencia, falta de motivación de la intervención policial son sencillamente inanes. Los hechos están reconocidos por el demandante.

Ahora bien; lo que sí es factible introducir y sustanciar en el debate jurisdiccional es la vertiente estrictamente jurídica de los hechos: tipicidad, antijuridicidad, causas de justificación, proporcionalidad. En particular, la tipificación de las infracciones implica una labor de calificación jurídica de los hechos denunciados y de subsunción de los mismos en alguna de las conductas tipificadas como infracciones por la normativa vigente.

A efectos de favorecer esa labor de tipificación resulta necesario, como premisa previa, que los agentes de la autoridad documenten sus denuncias y atestados con la mayor precisión y grado de detalle posible, pues dichas denuncias y atestados constituyen, además, el medio principal de prueba en los procedimientos sancionadores respectivos”.

También puede consultarse, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Logroño, de 27 de noviembre de 2020, en el recurso 131/2020, o la Sentencia del del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de León, de 23 de noviembre de 2020, en el recurso 106/2020. El hecho de que estas sentencias se refieran a la normativa de seguridad pública que formalmente se refiere al pago anticipado no obsta a su alegación en este ámbito, ya que en las normas anteriores a la LPACA se entremezcla el pago anticipado con el reconocimiento de la responsabilidad, como estas mismas sentencias demuestran, con independencia de que esa sea la interpretación más correcta.

También, con matices, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Córdoba, de 17 de noviembre de 2020, en el procedimiento 151/2020, cuando afirma los siguiente: “no hay infracción a la doctrina de los actos propios porque éstos consisten básica y esencialmente, asumiendo la concreta expresión de la norma, en pagar una multa reducida, renunciar a formular alegaciones de descargo, acudir a la jurisdicción habilitado por dicho precepto e invocar una cuestión jurídica exclusivamente. A lo sumo, en la visión más estricta o restrictiva del derecho de defensa, pagando la multa reducida, el actor renuncia al trámite de instrucción y prueba del procedimiento y en todo caso, excluye el planteamiento de cuestiones de hecho en sede judicial, pero aún con esa interpretación, nada impide la invocación de las cuestiones jurídicas al margen de los hechos de cargo que quedan fijados, en este caso, por la denuncia y por el pago mismo de la multa reducida por el propio actor y ello en el ámbito judicial al que la norma aplicada habilita o permite expresamente.

Por consiguiente, con independencia de que el hecho consentido en la vía administrativa no puede alterarse, sí es posible si a su derecho conviene, sustanciar el recurso en vía judicial sobre la base exclusiva de cuestiones estrictamente jurídicas, como lo es la denuncia de vulneración del principio de tipicidad”.

También admite la revisión en vía contenciosa de la tipicidad de la sanción, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Palencia de 8 de octubre de 2021, en el recurso 118/2021.

(82). Sobre la antijuridicidad y las causas de justificación, por ejemplo, Muñoz Conde, F. (1991), Teoría general del delito, Tirant lo Blanch, Valencia, págs. 83 y sigs.

(83). La citada Sentencia de Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Vigo, de 19 de octubre de 2020, rec. 144/2020, alude expresamente a la antijuridicidad entre los elementos que se pueden discutir en vía contencioso-administrativa.

(84). En tal sentido, por ejemplo, aplicando ya la doctrina de la STS de 18 de febrero de 2021 en el recurso 2201/2020, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Lugo de 8 de febrero de 2022, en el recurso 249/2021. Se puede comentar, no obstante, que no falta alguna Sentencia de lo Social que parece dejar abierta la puerta a la revisión en vía judicial de los hechos, puede verse la Sentencia del Juzgado de lo Social nº 2 de Cuenca de 6 de junio de 2022, en el procedimiento 54/2022.

(85). En tal sentido, con razón, Sanz Rubiales, I. (2022), “La reducción de sanciones pecuniarias”, cit., págs. 48 y 49.

(86). Ya apuntaba este problema cuando el pago se produce al inicio del procedimiento, Huergo Lora, A. (1998), Los contratos, cit., págs. 424 y 425.

(87). Este es el problema que se plantea en la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n° 1 de Toledo, de 15 de abril de 2021, Rec. 81/2020, que razona la contradicción entre alegar falta de prueba y haber terminado el procedimiento por pago anticipado en los siguientes términos: “I.- Que el hoy demandante sólo habla de la repercusión económica como justificación de su posición. Ello no es suficiente para considerar justificada su posición. Aceptar ello, supondría desnaturalizar esta institución y habilitar que la propia consecuencia o beneficio justifique la contradicción sin más razón que su obtención. Ello no es admisible. La razón debe ser ajena a la reducción pretendida, pues algo no puede ser causa y consecuencia.

II.- Lo que pretende es la retroacción del procedimiento en abierta contradicción con lo que se deduce del pago sin ningún tipo de justificación ni explicación. El procedimiento termina por el pago y lo que no puede es terminarlo en vía administrativa y en contradicción con aquello solicitar que se reabra en vía judicial. Terminar implica que ha sido resuelto. Aquí hay una ley especial que señala una excepción a la obligación de resolver (art. 88 LPAC). La fase de prueba es anterior a la terminación del procedimiento y, por tanto, no puede hablarse de una omisión de un trámite que no es procedente cuando se pide.

III.- En relación a la prueba, conforme al art. 77 LPAC, la misma debe realizarse en el momento oportuno y un procedimiento terminado no admite prueba más que si se reabre conforme a alguno de los procedimientos previstos y excepcionales”.

(88). Las leyes especiales pueden determinar otra solución para procedimientos sancionadores sencillos, como la mayor parte de los relacionados con el tráfico en los que la propia denuncia suele tener un peso específico muy importante.

(89). La necesidad de una adecuada ponderación caso por caso, contraria a una norma general y automática ha sido una constante de la doctrina que ha abordado el tema, ya, por ejemplo, Ortega Álvarez, L. (1983), “La coacción”, pág. 1444 afirmaba, comentando el asunto Deweer del TEDH lo siguiente: “habría, pues, que determinar en cada caso cuándo estaríamos ante una <<simple presión>>, que se reputaría admisible, o por el contrario, cuándo dicha presión debería considerarse de una cierta entidad, supuesto en el cual nos encontraríamos ante una coacción”.

(90). En este punto, se puede consultar en términos muy similares la opinión de Marina Jalvo, B. (2018), “La determinación de las sanciones administrativas”, cit., apartado 3.1 (consultado en la base de datos Aranzadi Insignis)

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