Moneyba González Medina y Carmen Navarro

Capacidad institucional y contratación pública. Experiencias de aprendizaje organizativo informal en la administración local

 22/07/2022
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La capacidad institucional se ha relacionado tradicionalmente con el éxito de la implementación de políticas públicas. Desde los primeros análisis sobre por qué fallan los programas públicos, la ineficiencia de las organizaciones públicas para optimizar recursos, producir resultados y alcanzar metas ha sido identificada como una de las variables a la que se debe prestar atención. Esta contribución analiza la capacidad de las administraciones municipales en el ámbito de la contratación pública local. A partir de datos procedentes de entrevistas a técnicos y jefes de servicio en municipios de la Comunidad de Madrid, el trabajo explora los retos a los que se enfrentan los gestores de contratos públicos, así como las herramientas de que disponen para el aprendizaje organizativo.

Moneyba González Medina es Doctora en Ciencia Política y de la Administración, profesora del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid y Secretaria Académica del Instituto de Derecho y Gobierno Local (IDL-UAM).

Carmen Navarro es Profesora Titular del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid y subdirectora del Instituto de Derecho y Gobierno Local (IDL-UAM).

El artículo se publicó en el número 29 de la Revista Gestión y Análisis de Políticas Públicas, dedicado monográficamente al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (INAP, Julio 2022)

INTRODUCCIÓN

En la década de los setenta se desarrollaron una serie de investigaciones que pusieron el foco en la efectividad de las políticas públicas, dando lugar a los denominados estudios de implementación (Pressman y Wildavsky, 1973). La pregunta de investigación que guiaba estos trabajos era por qué fallaban las políticas. Una hipótesis que se popularizó en la década de los ochenta, propiciada por el auge de la Nueva Gestión Pública (en adelante, NGP) (Osborne y Gaebler, 1992; Gruening, 2001), apuntaba a la ineficiencia de las organizaciones públicas, consideradas demasiado grandes, poco flexibles y muy costosas. Esto motivó la introducción en el sector público de técnicas de gestión del ámbito privado que, junto a la privatización, la descentralización, la contratación externa y la cooperación público-privada fueron consideradas las mejores estrategias para aumentar el desempeño organizativo y la solución para resolver la crisis de <<eficiencia>> y de <<funcionamiento>> de las organizaciones del sector público (Demmke, 2006, p. 6).

Por su parte, el debate europeo sobre el rendimiento del sector público, enmarcado en la corriente de la good governance (CE, 2001), ha otorgado una gran importancia a la capacidad institucional (en adelante, CI) como factor clave para alcanzar el éxito de las políticas y la calidad del gobierno (OCDE, 2008). Se trata, además, de un factor particularmente relevante para la Política de Cohesión de la Unión Europea y la gestión de los fondos estructurales (CE, 2014; CE 2016; CdR, 2018), especialmente a nivel local (Barca, 2009, URBACT III1), siendo uno de los objetivos específicos de esta política. Su estudio ha puesto de manifiesto que el análisis de la CI no solo es policy-specific (Busetti y Pacchi, 2014) (es decir, que varía por sector de acción pública), sino que también depende de las singularidades de cada país, del pasado de la política, de la cultura organizativa, así como de otros factores institucionales y ambientales (El-Taliawi y Van der Wal, 2019, p. 252).

Este trabajo explora la capacidad administrativa de las administraciones locales en el contexto de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP), que entró en vigor en 2018. La contratación pública es estratégica para la gestión eficiente de los fondos de recuperación Next Generation EU2, ya que incide de forma directa en la capacidad de absorción y de gasto de estos recursos. No obstante, la externalización de servicios, tanto hacia empresas como hacia el tercer sector, lleva aparejada un aumento de la intensidad de la gestión, en términos de volumen y de control de los procesos de contratación pública, lo que exige una alta capacidad institucional. En este sentido, es muy ilustrativo que el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia no solo haya introducido elementos para agilizar la gestión de la contratación administrativa, sino para el desarrollo de la CI (en contraste con la LCSP), al incorporar artículos que prevén explícitamente formación específica, reorganización de las unidades de gestión y dotación de recursos humanos especializados.

Por lo general, las herramientas que desarrollan la CI son de tipo formal, como pueden ser los programas de formación; el reclutamiento; las redes de aprendizaje; o las innovaciones organizativas, procedimentales y los estándares. Ahora bien, junto a estos (y muy especialmente en su ausencia), también emergen herramientas de carácter informal. El concepto de <<workplace learning>> –aprendizaje en el puesto de trabajo– (Le Clus, 2011) se refiere a las oportunidades de aprendizaje informal que surgen en el marco de las actividades laborales cotidianas. La emergencia de este tipo de dinámicas en organizaciones públicas, por definición fuertemente formalizadas, reviste un gran interés. A pesar de ello, existen pocos trabajos que exploren la dimensión micro de los lazos interpersonales para el aprendizaje en el sector público (Siciliano, 2017).

A partir de estas consideraciones, el objetivo de este trabajo es analizar, por un lado, la situación de los gestores de contratos públicos en las administraciones locales tras la reforma de este sector en España; y, por otro, conocer las herramientas de aprendizaje organizativo que utilizan para obtener y transferir el conocimiento necesario para llevar a cabo sus tareas. De los resultados se desprende que las mayores exigencias en la gestión de contratos de servicios derivadas de los cambios normativos no se han visto acompañadas de suficientes herramientas de capacitación de tipo formal adaptadas a la realidad de las administraciones locales; pero también queda patente la resiliencia de los gestores de contratos que acuden a canales informales para avanzar en el conocimiento necesario para el desempeño de su trabajo.

Este trabajo se estructura como sigue. El primer apartado describe la metodología del estudio. El segundo, aborda la noción de capacidad institucional y su importancia como factor de éxito en la implementación de políticas públicas. El tercero desarrolla el concepto de construcción de capacidad y sus herramientas. En el cuarto se justifica la importancia de la capacidad administrativa en el ámbito específico de la contratación pública. El quinto apartado presenta los principales resultados, centrados en el nivel de administración local, analizando las herramientas a través de las que los gestores públicos refuerzan sus habilidades, produciendo aprendizaje organizativo. El apartado de conclusiones reflexiona, a partir de las evidencias recabadas, sobre los objetivos del estudio y su contribución en términos teóricos y empíricos.

1. METODOLOGÍA

La premisa de este trabajo es que la capacidad institucional en el ámbito de la contratación pública es un factor clave para el uso eficiente de los recursos públicos. Por ello, el objetivo de la investigación es analizar, por un lado, la capacidad administrativa de los gestores de contratos públicos locales; y, por otro, conocer las herramientas de aprendizaje organizativo que utilizan para obtener y transferir el conocimiento necesario para llevar a cabo sus tareas.

En cuanto al ámbito del estudio, éste se centra en España y, concretamente, en el nivel de administración local. El caso de España es pertinente dada la reciente reforma experimentada por el sector de la contratación pública tras la aprobación de la LCSP, que entró en vigor en 2018. El foco del estudio se pone en el nivel local porque es donde se podrían estar produciendo las mayores carencias en cuanto a las capacidades de los gestores públicos, dadas sus limitaciones en términos financieros y de personal, a pesar de ser, en términos comparados, el nivel donde se realizan un mayor número de licitaciones (OIReScon, 2020).

El trabajo se nutre de información procedente de entrevistas realizadas entre octubre de 2019 y marzo de 2020 en el marco de una investigación sobre experiencias, competencias y desafíos de la gestión de contratos en las administraciones públicas municipales (Reynaers et al., 2021). Si bien se trata de un estudio anterior a la pandemia y a la aprobación del paquete europeo de ayudas, sus preguntas están alineadas con los objetivos del presente estudio y sus hallazgos resultan igualmente relevantes para reflexionar sobre la capacidad institucional local en el momento actual.

Para seleccionar los casos se tuvieron en cuenta los criterios de tamaño del municipio y la naturaleza del servicio, utilizados en otras investigaciones (Fundació Carles Pi i Sunyer, 2018; Ávila et al., 2019). En relación con el tamaño de los municipios, se fijó el umbral mínimo de 50.000 habitantes a fin de tener un nivel suficiente de complejidad en la estructura institucional y de sofisticación prestacional del servicio.

Se realizaron un total de dieciséis entrevistas semiestructuradas a técnicos y jefes de servicio que gestionan servicios de diversa naturaleza (sociales, medioambientales, obras e infraestructura, cultura y parques y jardines) en ayuntamientos de la Comunidad de Madrid (ver Anexo) y a dos gestores del sector privado implicados en contratos públicos. Los entrevistados fueron seleccionados siguiendo la técnica no probabilística de la <<bola de nieve>> (snowbal sampling) (Van Meter, 1990; Guest et al., 2006). Las entrevistas fueron grabadas, transcritas y codificadas con el programa MAXQDA.

2. LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL COMO FACTOR DE ÉXITO DE LAS POLÍTICAS

2.1. Definiciones y tipos de capacidad institucional

Diversos estudios señalan que un sector público capaz es aquel que optimiza los recursos y los alinea con las acciones, coadyuvando de este modo a una buena implementación de las políticas (Farazmand, 2009; Wu et al., 2015; El-Taliawi y Van der Wal, 2019). El término <<capacidad>> hace referencia a la habilidad de un individuo o una organización para desempeñar una tarea de forma eficaz, eficiente y sostenible (Hilderbrand y Grindle, 1997; Casado et al., 2018). La <<capacidad institucional>> se refiere al ejercicio de dicha habilidad en el ámbito público, y ha sido definida por la OCDE (2008) como la suma de los sistemas organizativo, estructural y técnico, junto a las competencias individuales, en el diseño e implementación de políticas públicas (CE, 2014, p. 3).

Existen otros conceptos afines a esta noción como son el de <<capacidad administrativa>>, <<capacidad estatal>> o <<capacidad política>>, que, con frecuencia, se emplean indistintamente. En nuestro trabajo, manejaremos los términos capacidad institucional y capacidad administrativa. Painter y Pierre (2005) definen la <<capacidad administrativa>> como la habilidad para gestionar eficientemente los recursos humanos y físicos requeridos para la generación de resultados por parte de los gobiernos, y la <<capacidad estatal>> como la habilidad del Estado para movilizar el apoyo social y económico, así como para generar acuerdo para el alcance de objetivos de carácter público. Por su parte, Rosas (2008) entiende que la capacidad administrativa se refiere la existencia de organizaciones administrativas coherentes y cuadros burocráticos expertos bien motivados; mientras que la capacidad relacional o política se refiere a la acción de los actores sociopolíticos implicados en un determinado sector de acción pública.

De lo anterior se extrae que mientras que el concepto de capacidad administrativa tiene una marcada connotación asociada a la gestión y a las competencias necesarias para su desarrollo, el concepto de capacidad institucional se extiende más allá, englobando además las dinámicas relacionales y políticas en la consecución de los objetivos de una política pública. En esta línea, Casado et al. (2018) aportan una definición comprensiva de la capacidad institucional y de sus dimensiones principales, como habilidad de las administraciones para resolver problemas (eficacia), utilizando óptimamente los recursos a su disposición (eficiencia), estableciendo relaciones de colaboración con los actores del contexto en el que operan (relacional) y rindiendo cuentas acerca de los recursos empleados y el alcance de los objetivos (transparencia).

Por su parte, la Comisión Europea (en adelante, CE) ha puesto especial atención en la dimensión administrativa de la capacidad en el marco de su Política de Cohesión y de la gestión de los fondos estructurales (CE, 2014; CE, 2016; Smeriglio et al., 2015). También, en la capacidad de las instituciones locales, al asumir que dicha capacidad es un prerrequisito para el desarrollo territorial (Barca, 2009). La importancia de la dimensión local para la Política de Cohesión se observa en el trabajo de Busetti y Pacchi (2014), quienes proponen la siguiente definición genérica de capacidad institucional en el contexto de los programas financiados por la Política de Cohesión de la UE 2014-2020: <<la capacidad de las instituciones locales de dirigir y coordinar procesos de decisión colectiva>> (p. 17).

Además, estos autores identifican tres tipos de aspectos en los que se plasma la capacidad institucional referidos a: <<1) la habilidad de acomodarse a las normas y procedimientos de la UE, es decir, a la complejidad de la gestión de los fondos europeos y a la destreza de combinarlos con los procedimientos nacionales y/o regionales; 2) la capacidad para gestionar fondos europeos para atraer e implementar proyectos y estrategias concebidos por actores locales; y 3) la capacidad de mejorar la calidad general de la gestión administrativa de la organización gracias a las habilidades adquiridas en la propia gestión de fondos UE>> (Busetti y Pacchi, 2014, p. 17).

El primer tipo guarda relación con el debate sobre la good governance (CE, 2001), que tiene que ver con la difusión de las capacidades básicas de gestión relacionados con la complejidad de las reglas y procedimientos comunitarios. El segundo, con el denominado place-based approach (Barca, 2009), que se refiere a la habilidad estratégica de diseñar políticas y proyectos de carácter integrado ajustados a la realidad local. El tercero, con la europeización del proceso de elaboración de las políticas (Radaelli, 2003), referido a la capacidad de integrar los principios de seguimiento, evaluación y partenariado en el conjunto de la Administración a nivel doméstico.

2.2. Capacity-building: definición, objetivo y herramientas

Reconocida la importancia de la capacidad institucional como factor de éxito de las políticas, la cuestión que se plantea a continuación es cómo puede reforzarse dicha capacidad. El fortalecimiento o la construcción de capacidad institucional (capacity-building) no solo es uno de los conceptos más relevantes abordados por la literatura sobre políticas públicas (El-Taliawi y Van der Wal, 2019) sino también por la CE, que ha impulsado una política explícita de capacitación o profesionalización en diversos ámbitos, especialmente en materia de cohesión (CE, 2014) y de contratación pública (CE, 2017).

De hecho, uno de los Objetivos Temáticos de la Política de Cohesión de la UE en el periodo 2014-2020 (Objetivo Temático 11) fue, precisamente, <<mejorar la capacidad institucional de las autoridades públicas y las partes interesadas y la eficiencia de la administración pública>> (artículo 9, Reglamento de Disposiciones Comunes) con el fin de <<crear instituciones estables y previsibles, pero también lo suficientemente flexibles como para reaccionar a los numerosos desafíos de la sociedad, abiertas al diálogo con el público y capaces de presentar nuevas soluciones políticas y ofrecer mejores servicios>>3. Las inversiones acometidas bajo este objetivo pretendían impulsar procesos organizativos más eficientes, una gestión más moderna y funcionarios motivados y capacitados para desarrollar la capacidad administrativa.

Entre las herramientas formales que promueven el fortalecimiento de la capacidad se encuentran la formación (training), que es la más típica y extendida; el reclutamiento (staffing); las redes de aprendizaje (networking); la introducción de innovaciones procedimentales y estándares (procedural innovations and standards); y las innovaciones institucionales (institutional innovations). Todos estos instrumentos persiguen tanto mejorar las prácticas de gestión siguiendo los presupuestos de la NGP, como transformar las relaciones institucionales y de poder para generar conocimiento y acuerdos innovadores de gobierno (Busetti y Pacchi, 2014, p. 17).

Ahora bien, junto a estas herramientas también existen otras de carácter informal como las redes sociales de asesoramiento entre pares (Siciliano, 2017). Nuestra hipótesis es que este tipo de canales de capacitación informal, basados en relaciones interpersonales, tienden a surgir y a ser los preferidos en ambientes con una alta demanda de información (ya sea por la complejidad técnica de la materia o por su novedad), donde existe una experiencia previa de interacción y donde los canales formales de capacitación resultan insuficientes (ya sea porque no existen o porque resultan inadecuados para las necesidades del servicio).

3. LA IMPORTANCIA DE LA CAPACIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ÁMBITODE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA Y DE SU REFORMA EN ESPAÑA

La contratación pública (public procurement) se refiere al proceso mediante el que los contratos de suministro, servicios y obras públicas son adjudicados por entidades públicas contratantes a operadores externos tales como empresas del sector privado (CE, 2016). Como se mencionó, una de las estrategias promovidas por la NGP para aumentar la eficacia, la eficiencia y la calidad del servicio era la externalización (outsourcing o contracting-out), que consiste en la contratación de una parte de los servicios que presta una organización pública a través de agentes externos, con o sin ánimo de lucro (Fernández, 2003).

Como resultado, la externalización implica el aumento del peso de los <<gestores>> sobre los <<administradores>> (o, <<administrativos>>) y, por tanto, un cambio en el rol de la Administración que exige <<dar más importancia a las funciones de control y seguimiento sobre las tareas meramente administrativas>> (Reynaers et al., 2021, p. 84). En este sentido, si la externalización no se acompaña de una mejora de las competencias profesionales de los empleados públicos para asumir el rol de gestores de contratación, su mera introducción no tiene por qué derivar en una mejora de la eficacia, la eficiencia y la calidad del servicio.

En estudios encargados por la CE, los empleados de este sector en los distintos Estados miembros identifican una serie de problemas que pueden tener un alcance mayor en un nivel de Administración más vulnerable como el local. Entre los principales destacan, por orden de importancia, la complejidad de los procedimientos (a gran distancia del siguiente), la elevada carga de trabajo, la brevedad de los plazos y los frecuentes cambios normativos.

En la figura anterior se confirma que la contratación pública es un sector muy complejo, con un elevado nivel de exigencia técnica (también ética) y una alta carga de trabajo, donde además interviene una gran variedad de actores a lo largo del proceso de contratación y se producen cambios normativos frecuentes4. Al mismo tiempo, se trata de un sector con un carácter estratégico para la buena gestión de las inversiones y del dinero público, siendo el canal a través del que se genera aproximadamente el 20 % del PIB de la UE (CE, 2016). Sin embargo, es un ámbito en el que se han observado deficiencias atribuidas, en gran medida, <<a la falta de una capacidad administrativa suficiente en términos de recursos humanos, sistemas y herramientas y estructuras de gobernanza>> (CE, 2016, p. 7). Por ello, la Comisión Europea (2017) recomienda impulsar una política de profesionalización de la contratación pública para garantizar un uso eficiente de los fondos públicos.

Por otra parte, aunque la contratación pública es un sector muy expuesto a las dinámicas de europeización, de modo que los principios, procedimientos y reglas que ordenan esta materia a nivel comunitario tienen un gran impacto a nivel nacional (Huber, P. M., 2001; Gurakar y Gunduz, 2015), lo cierto es que éstos pueden chocar con las culturas de gestión y con la situación de las estructuras administrativas domésticas. En el caso de España, en aplicación de las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, se llevó a cabo una reforma del sector a través de la aprobación de LCSP, que estableció un nuevo marco jurídico de extraordinaria complejidad y extensión, que estuvo profundamente marcado por los casos de corrupción que salieron a la luz justo en el periodo anterior a su aprobación. Este hecho, aplicado al ámbito municipal, ha tenido una especial significación pues la literatura sobre el tema señala que los problemas de corrupción son mucho más frecuentes en este nivel de gobierno (Jiménez et al., 2012).

En respuesta a esta situación, la norma ha supuesto un reforzamiento de la fiscalización del gasto y de las relaciones con los entes prestadores del servicio, y trascurridos estos años hay consenso en que ha logrado su objetivo de combatir la corrupción, reforzando la integridad y la transparencia. Sin embargo, también ha implicado una ralentización de los procesos de contratación y una mayor rigidez en la interpretación de los contratos, que ha derivado en un aumento de la carga administrativa y en cuellos de botella (Reynaers et al., 2021).

Respecto al tratamiento de la cuestión de la capacidad administrativa en las normas que regulan la contratación pública en España, la LCSP no incorpora de forma expresa herramientas de capacitación para hacer frente a estos nuevos requerimientos. Esta situación contrasta con el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia5, que prevé de forma específica en los artículos 23 y siguientes una serie de medidas para reforzar la capacidad administrativa (si bien con carácter temporal) en la gestión de los fondos.

Resulta, por tanto, muy llamativo el distinto encaje que ha tenido la cuestión de la capacidad administrativa en uno y otro caso, a pesar de que ambas normas se sustancian en la adaptación de la regulación de la contratación administrativa doméstica a los principios comunitarios. En la LCSP el foco se ha puesto en el control para reforzar la transparencia; mientras que, en el citado Decreto, el foco se ha puesto en la agilidad y flexibilidad para la absorción de los fondos europeos, de modo que la propia norma incorpora medidas que inciden de forma expresa en un reforzamiento de la capacidad administrativa tales como la formación, el reclutamiento y la restructuración organizativa y procedimental.

4. LA CAPACIDAD ADMINISTRATIVA EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA LOCAL

Del conjunto de las administraciones, la local emerge como la más vulnerable en términos de capacidad administrativa. En este sentido, a pesar de que la Política de Cohesión haya dedicado una atención específica a la construcción de capacidad, un informe del Comité de las Regiones (en adelante, CdR) concluye que los programas de capacity-building tienen un carácter marginal para la Administración local: <<en el actual Marco Financiero Plurianual [referido al de 2014-2020], solo se está abordando el reforzamiento de la capacidad institucional de las autoridades locales y regionales de forma marginal y muchas de las oportunidades para dicho reforzamiento no han sido aun suficientemente explotadas. El próximo MFP acentuará tanto los desafíos como las oportunidades, pero, sobre todo, hará aún más difícil para las autoridades locales y regionales acceder a apoyo financiero para este reforzamiento>> (CdR, 2018, p. 5). Las diferencias en los datos de inversión a este respecto en los distintos niveles de gobierno son abrumadoras, situándose en el 5 % en el nivel local durante el periodo 2014-2020.

En el ámbito español, como se ha visto, la LCSP no prevé medidas específicas para el reforzamiento de la capacidad administrativa de los gestores de contratación. El Real Decreto-ley 36/2020, sí las contempla; no obstante, tienen un carácter temporal y no están específicamente previstas para el ámbito local. Este es el contexto en el que deben entenderse las valoraciones que realizan los gestores de contratos entrevistados que serán reproducidas a continuación.

4.1. Necesidades de fortalecimiento de la capacidad administrativa de los gestores de contratos en el contexto de la LCSP

La reforma de la contratación en el sector público introducida por la LCSP se ha traducido en un reforzamiento de los controles: <<todo está infinitamente más controlado>> [entrevistado 11]. Sin embargo, éste no se ha visto acompañado del correspondiente reforzamiento de los recursos necesarios para realizar un seguimiento adecuado de la contratación pública en el ámbito local, al que la norma no reconoce ni su singularidad ni su diversidad. Se trata de una queja de los gestores de la contratación local, que no debe ser ignorada en tanto que es el sector donde, en términos comparados, se realiza un mayor número de licitaciones, si bien es el menor en términos de importe económico licitado (OIReScon, 2020).

Algunos de los gestores de contratos entrevistados incluso llegan a hablar de un énfasis desmesurado en los aspectos legales y procedimentales y de una interpretación excesivamente rígida de los mismos. Esto tiene como consecuencia la ralentización de la gestión, que no solo es causada por el aumento de la complejidad de la tramitación, sino también por las dudas sobre la forma en que la nueva ley debe aplicarse: <<Hay un atasco general en todas las Administraciones. Desde los pliegos se dan cien mil vueltas, no salen a nivel jurídico, tienen un montón de versiones. Se va atascando la gestión y todo eso al final está creando un cuello de botella bastante potente>> [entrevistado 4].

La mayor complejidad de la elaboración de los pliegos, la exigencia de canalizar las licitaciones a través de plataformas digitales o la propia dificultad para interpretar la ley son solo algunos de los aspectos que hacen que estas entidades locales se encuentren en situación de desventaja: <<en lo que estamos hablando el derecho contractual público, es un derecho muy difícil, muy específico, y que normalmente no recibe la atención ni la formación por parte del Ayuntamiento que deberíamos recibir>> [entrevistado 1].

El aumento de carga de trabajo que deben afrontar las unidades implicadas en la gestión de contratos debe ser puesta en relación con el volumen y la composición de las plantillas de los ayuntamientos: <<En el capítulo del personal es muy difícil conseguir avances. La crisis de hace diez años fue utilizada en muchas Administraciones, y en concreto en este Ayuntamiento, para eliminar. O sea, no solo no ampliar, sino para reducir el personal interno disponible>> [entrevistado 13]. La alta tasa de interinidad, que afecta tanto a la categoría de personal funcionario como laboral, y que caracteriza todos los niveles de la administración en España, ha sido tildada como un <<problema grave>>, que <<se concentra en comunidades y ayuntamientos>> (Gordo, 2020, p. 176). A esta situación se ha llegado, en gran medida, por el efecto de la tasa de reposición mínima (o incluso <<0>>) impuesta durante los años de la crisis, que ha limitado el margen de renovación de la función pública y a la que han hecho referencia varios de los entrevistados: <<Un municipio pequeño a lo mejor no tiene ningún técnico. Tiene un habilitado nacional, que igual hace de secretario, de interventor, y ya está. Entonces, ¿cómo va a sacar un Ayuntamiento pequeño un contrato ahora mismo, con la complejidad de la nueva LCSP y sin técnicos? Es inviable>> [entrevistado 4].

Junto a ello, otro aspecto relevante está relacionado con el sistema de reclutamiento y la composición de los equipos implicados en la gestión de contratos, donde existe un desequilibrio entre conocimiento técnico y capacidades o habilidades de gestión, un ámbito en el que los ayuntamientos van por detrás en comparación con otras administraciones (Reynaers et al., 2021).

4.2. Aprendizaje organizativo en la contratación pública local

Como se ha visto, la contratación pública es un ámbito en el que la capacidad administrativa juega un papel clave, no solo para un correcto desarrollo de la gestión de los contratos sino para el alcance de los objetivos de las políticas. Las herramientas de capacitación pueden tener un carácter formal (manuales, plantillas, formación, unidades, reuniones periódicas, etc.) o informal (canales o redes sociales de asesoramiento). Estas últimas emergen en el contexto de las tareas cotidianas relacionadas con el desarrollo del trabajo (Le Clus, 2011). A través de la aplicación de estas herramientas se persigue generar aprendizaje organizacional y transferencia de conocimiento que redunde en una mejora de la capacidad administrativa y, por tanto, de la gestión de los recursos para el alcance de los objetivos de la política pública.

Una definición amplia de aprendizaje organizativo es la que proporciona Huber, G. P. (1991), quien entiende que una organización aprende si cualquiera de sus unidades adquiere un conocimiento que reconoce como potencialmente útil para la organización. En este sentido, solo habrá un verdadero aprendizaje organizacional si se produce una transferencia del aprendizaje desde el individuo a la organización en su conjunto. Por su parte, Hager (2001) puntualiza que el aprendizaje puede ser entendido como proceso y como producto; y Le Clus (2011) que el aprendizaje puede ser formal o informal. En este último tipo, el ambiente de trabajo funciona como un contexto de práctica social donde tienen lugar interacciones que generan una dinámica de aprendizaje conocida como <<workplace learning>>.

4.2.1. Valoración de las herramientas y canales de capacitación para los gestores de contratos públicos locales

En el sector de la contratación local española se evidencia la falta de herramientas formales y de mecanismos estructurados de aprendizaje. De hecho, como se ha señalado, la LCSP no contempla medidas específicas para reforzar la capacidad administrativa en la gestión de contratos. Esto se confirma a través de las manifestaciones de los entrevistados cuando señalan que el intercambio de información <<no está institucionalizado, pero debería hacerse>> [entrevistado 11] o que <<de forma reglada no hay nada. Todo está basado en las buenas relaciones, pues como en todo>> [entrevistado 10]. De ello se deduce que impera una práctica contingente, de ir aprendiendo <<sobre la marcha>>, apoyada en las relaciones interpersonales: <<Naturalmente yo más o menos sé quién hace mejor los pliegos y quién no. Yo de una manera indirecta les remito>> [entrevistado 10].

Asimismo, respecto a la frecuencia del intercambio de información, varios entrevistados hicieron referencia a una disminución de las oportunidades de contacto entre gestores de diferentes municipios con el paso del tiempo. Son varios los gestores que señalan que antes se reunían más para intercambiar información. La carga de trabajo, sumada a la ausencia de oportunidades de interacción formalizadas, podrían explicar este resultado: <<Antes era más frecuente, ahora digamos que con la carga de trabajo que tenemos todos, pues casi aprovechas los seminarios, las jornadas, los congresos, cuando puedes ir a alguno de ellos y haces una puesta en común>> [entrevistado 5]. Esta cuestión es relevante porque los estudios sobre aprendizaje organizativo parten de la premisa de que el aprendizaje organizativo tiene lugar a través del diálogo y la interacción entre individuos (Siciliano, 2017, p. 3).

En este contexto emerge que la alternativa privilegiada de capacitación en el sector de la contratación pasa por estrategias y canales de carácter informal. De hecho, los propios entrevistados confirman que lo natural es ver qué han hecho otros: <<Nos formamos mucho de la experiencia de los demás>> [entrevistado 2]. Se trata de un intercambio más transversal y sectorial, fundamentalmente entre pares.

4.2.2. Las herramientas informales como factor principal de capacitación

La dimensión de las relaciones interpersonales resulta fundamental para entender las dinámicas de aprendizaje en una organización. Pero las investigaciones en este campo suelen centrarse más bien en la interacción entre organizaciones y grupos, más que en los mecanismos individuales que generan aprendizaje organizativo. Además, existen pocos trabajos que exploren esta dimensión micro de los lazos interpersonales para el aprendizaje en el sector público. De hecho, la mayoría de trabajos publicados o se centra en organizaciones del sector privado o no hace mención a las especificades del sector público (Marsick, 2006; Le Clus, 2011). Una de las pocas investigaciones empíricas que adopta la perspectiva micro y para el sector público es el estudio realizado por Siciliano (2017) sobre las redes sociales de asesoramiento (Advice Networks) en el ámbito de la educación a nivel local.

El análisis de las herramientas informales de capacitación resulta pertinente en el sector de la contratación pública local porque, como anticipamos, nuestra hipótesis es que este tipo de canales de capacitación y aprendizaje basados en las relaciones interpersonales tienden a surgir y a ser los preferidos en ambientes con una alta demanda de información, donde existe una experiencia previa de interacción y donde los canales formales de capacitación resultan insuficientes. Estas circunstancias concurren en el sector de la contratación pública local.

En la siguiente tabla se resumen los principales instrumentos y la finalidad del intercambio de información entre gestores de contratos públicos a nivel local, tal y como nos la han relatado nuestros entrevistados. Como puede observarse, hay un predominio de herramientas informales como son los chats, las reuniones puntuales, las visitas de campo o las llamadas por teléfono a compañeras y compañeros. Ahora bien, también es cierto que se observan diferencias por tipos de servicios, siendo mayor la interacción a través de estos instrumentos en los servicios sociales en comparación con el resto de servicios analizados. De hecho, uno de los canales más utilizados para obtener información es un chat en la aplicación Sistema de Información de Usuarios de Servicios Sociales (SIUSS), que permite intercambiar información entre gestores de contratos de servicios sociales: <<en servicios sociales, tenemos una web común donde estamos todos los compañeros de servicios sociales de los municipios de Comunidad de Madrid>> [entrevistado 14]. En este sentido resulta interesante observar cómo los técnicos han sabido aprovechar la funcionalidad del SIUUS, que no es una aplicación diseñada para fortalecer la capacitación en materia de contratación pública6.

En segundo lugar, si se tiene en cuenta el perfil de los gestores, emergen diferencias entre los técnicos de los servicios específicos y los técnicos de contratación. Mientras que los primeros acuden mucho más a los canales informales, los jefes de contratación parecen tener menos necesidad de acudir a estas redes de intercambio: <<No nos miramos mucho en el ombligo ajeno>> [entrevistado 11]. De hecho, tienden más a obtener información, que a intercambiarla y lo hacen a través de canales como puede ser el chat del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) o las resoluciones de los tribunales administrativos. Esta diferencia ente perfiles se explica porque en materia de contratos predomina un enfoque eminentemente técnico-jurídico (centrado en el control y la fiscalización) más que técnico-sustantivo del servicio (centrado en las características singulares de los servicios y en sus objetivos), lo que encaja con la hipótesis planteada por Siciliano (2017) de que <<aquellos que son expertos en un sector específico muestran una menor tendencia a buscar consejos y recomendaciones sobre ese sector>> mientras que <<quien demanda consejos en un sector específico muestran una mayor tendencia a buscarlos de otros que son expertos en ese sector>> (p. 9).

CONCLUSIONES

Este trabajo ha realizado un análisis de la capacidad institucional y de su importancia como factor de éxito para la implementación de las políticas públicas poniendo el foco en el ámbito de la contratación pública. Concretamente, se ha centrado en la capacidad de las administraciones municipales, examinando la gestión y seguimiento de los contratos públicos a través de la experiencia de los agentes implicados en este proceso. Consideramos que la información, proveniente de gestores de municipios situados en la Comunidad de Madrid, puede ser extrapolable a otros casos puesto que los gestores no refieren su experiencia a situaciones específicas de su territorio sino al contexto político-administrativo nacional.

Abordar este tema resulta crucial en un momento en que las Administraciones locales están llamadas a ejecutar una parte relevante de los fondos Next Generation EU y tendrán que hacerlo fundamentalmente a través de la externalización de contratos de obras y servicios y la gestión de subvenciones. De que sean capaces de hacerlo eficaz y eficientemente dependerá, en parte, el éxito de la recuperación social y económica. Por ello, generar conocimiento sobre los retos y límites a los que se enfrentan estas organizaciones para actuar eficientemente y explorar las vías para una buena gestión del aprendizaje organizativo adquiere hoy una enorme relevancia.

Entre los hallazgos más destacables desde un punto de vista teórico, hemos constatado la preocupación en la academia y en organizaciones internacionales y supranacionales por los desafíos derivados de capacidad institucional en general y la capacidad administrativa en particular. Son muy numerosos los trabajos e investigaciones encaminados a acuñar conceptos, identificar ejes de intervención y herramientas para mejorar la capacity-building de las instituciones a nivel formal. Sin embargo, la reflexión en torno a las herramientas informales a través de las que también se produce el aprendizaje organizativo y la transferencia de conocimiento emerge como un ámbito muy poco explorado, pero de creciente interés (Marsick, 2006), entre otras razones porque si el aprendizaje informal surge en el marco de las actividades cotidianas en el lugar de trabajo, es esperable que este tipo de conocimiento se produzca con más frecuencia que con las herramientas formales (Le Clus, 2011, p. 370).

En este sentido, la utilización de este tipo de herramientas informales en la experiencia de la contratación pública local española no solo justifica que se preste una mayor atención a este tipo de prácticas en el sector público, sino que, además, permite confirmar nuestra hipótesis de que los canales de capacitación informal, basados en relaciones interpersonales, tienden a surgir y a ser los preferidos en ambientes con una alta demanda de información, donde existe una experiencia previa de interacción y donde los canales formales de capacitación resultan insuficientes.

Por otra parte, destaca también la atención particular a las Administraciones locales, que emergen como las más vulnerables en términos de capacidad administrativa. En este sentido, la CE ha puesto especial atención a la cuestión en su discurso, al señalar que la dimensión administrativa de la capacidad institucional es un prerrequisito para el desarrollo territorial y para la gestión eficaz de los fondos de su Política de Cohesión. Sin embargo, los datos arrojan que en la práctica, en términos comparados, es el nivel de administración que menos recursos económicos ha recibido para capacitación en el contexto de dicha política durante el periodo 2014-2020.

El análisis confirma que la Administración local es muy vulnerable en términos de capacidad administrativa como consecuencia, entre otros, de factores estructurales asociados al volumen y a la composición de las plantillas. Esto, junto con el hecho de que la contratación pública se ha convertido en un sector extremadamente complejo, supone una amenaza de cara a la gestión de los fondos de recuperación europeos. El elevado nivel de exigencia técnica, la variedad de los actores que intervienen a lo largo del proceso de contratación y la situación de aumento de la carga burocrática tras la última reforma legislativa obstaculizan una gestión local eficiente. Además, la legislación parece no estar reconociendo la singularidad y la diversidad del gobierno local pese a ser el sector en donde se producen un mayor número de licitaciones. Por ello, la queja generalizada de los gestores municipales sobre el aumento de la carga administrativa que la LCSP ha introducido en los procesos no puede ser ignorada.

En este escenario, es preciso reforzar los canales de capacitación y promover activamente el aprendizaje organizativo y la transferencia de conocimiento. Sin embargo, se produce la paradoja de que las oportunidades para este aprendizaje son cada vez más escasas justo cuando más se necesitan. Por un lado, se detecta una ausencia de oferta de mecanismos estructurados de aprendizaje en el sector de la contratación local española. Por otro lado, las actuales condiciones de mayor complejidad de los procesos y mayor carga burocrática a las que se enfrentan los gestores les dificulta la participación en actividades de formación. Ante ello, cobran fuerza las herramientas informales como factor principal de capacitación. Reuniones puntuales, chats, visitas de campo o llamadas de teléfono a compañeros proliferan y predominan como estrategias para hacer frente a las dudas, retos o dificultades que se encuentran en su día a día. En la medida en que estas estrategias les permitan superar obstáculos y avanzar hacia una buena implementación deben ser bienvenidas. Sin embargo, a pesar de ser un signo de gran resiliencia, debemos ser conscientes de que se asientan sobre relaciones personales y, por tanto, tienen también sus límites de cara a una buena gestión de los fondos de recuperación de la UE.

ANEXO

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