José Joaquín Jimenez Vacas

Planes estratégicos de subvenciones. Especial referencia a la Comunidad de Madrid

 15/07/2022
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La figura de los planes estratégicos de subvenciones, regulada en el art. 8 de la -básica- Ley 38/03, e incorporada por modificación hecha en la Ley autonómica 2/95 al Derecho de la Comunidad de Madrid, desde la intención de lograr una eficiencia en la utilización de los recursos públicos, subordinada al cumplimiento de los más actuales objetivos de estabilidad presupuestaria, conjuga la tradicional actividad administrativa de fomento con la de planificación; en conexión con los singulares parámetros de la ‘planificación estratégica’ traídos –casi directamente- de la actuación del sector privado o empresarial.

José Joaquín Jiménez Vacas es Técnico Superior de Administración General de la Comunidad de Madrid

El artículo se publicó en el Diario La Ley Núm.7961

Columna de Opinión:

Escribe el Profesor Jordana de Pozas en su clásico `Ensayo de una Teoría del Fomento en el Derecho Administrativo’, que ‘para lograr la satisfacción de las necesidades generales (frase equivalente a la del buen orden de la cosa pública) se utilizan una gran variedad de medios, que pueden agruparse en cuatro grupos o modos: legislación, policía, fomento y servicio público’.

En momentos delicadamente críticos –en la economía, en la política, en la ética y en los valores- como los que nos toca vivir, elaborar e implementar en un ámbito propio a la ‘res publica’ un planeamiento estratégico de ayudas, significa también querer garantizar la vigencia de los principios de eficiencia y eficacia en la fase de diseño de las políticas de fomento llevadas a cabo por una organización administrativa o poder público.

Estas estrategias -donde la acción subvencionada resulta máximo referente- deben hacer por pretender ante todo ‘cobijar’ a un ciudadano –definido cliente de una moderna Administración- por medio de una acción como de tal abrigo definida; del latín fomentum, contracción de fovimentum (calentar, abrigar).

Así, los planes estratégicos de subvenciones (instrumentos programáticos de gestión y naturaleza no normativa) tratan de constituirse a la acción pública en verdadero eslabón intermedio entre la asignación de los recursos y la ejecución de la política de fomento; y en medio interpuesto en el procedimiento de concesión de ayudas del erario consistente en la aprobación de una estrategia previa.

Entre las Comunidades Autónomas -que también son ‘Estado’ conforme el precepto 137 de la Carta Magna Española-, Madrid ve reflejadas en su Estatuto potestades públicas propias de las actividades de planificación y de fomento. Y así, haciendo mímesis de la legislación básica dictada por el legislador en Cortes del Estado, ha incorporando a su régimen jurídico la figura jurídica de los planes estratégicos; figura de marcado rango técnico que, ahora con mayor rigor que nunca, conviene respetar e implementar.

Texto del ESTUDIO:

‘Según el sistema de la libertad natural, el soberano solamente debe atender a tres deberes: 1º, la defensa de la sociedad contra la violencia y la invasión; 2º, el establecimiento de una exacta administración de justicia, y 3º, el deber de construir y mantener ciertas obras e instituciones públicas, nunca en interés particular ()’

The Wealth of Nations. Adam Smith. 1776

‘La acción de fomento es una vía media entre la inhibición y el intervencionismo del Estado, que pretende conciliar la libertad con el bien común mediante la influencia indirecta sobre la voluntad del individuo para que quiera lo que conviene para la satisfacción de la necesidad pública de que se trate’

Ensayo de una Teoría del Fomento en el Dº Administrativo. Jordana de Pozas. 1949

1_ Contexto, marco de referencia y primera aproximación.

Leyendo al Profesor Luís JORDANA DE POZAS, aprendemos los jóvenes juristas que aquel límite que separa el campo de las necesidades particulares o privadas de las públicas, varía constantemente; y así, resulta una de las funciones políticas de mayor relevancia la de discernir de una forma precisa qué necesidades se han convertido en –o permanecen cómo- públicas, y cuáles han perdido dicho carácter.

En observancia de lo anterior, y para un logro eficiente de sus fines al servicio del ciudadano, resulta cometido rector y guía en la actuación de las Administraciones Públicas, el servicio con objetividad al interés general, y la actuación de conformidad y acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con plena sujeción y sometimiento a la Constitución, a la Ley y al Derecho (artículos 103.1 de la Carta Magna Española de 27/12/1978 y 3.1 de la Ley 30/1992, de 26/11/1992, de Régimen Jurídico de la Administración y del Procedimiento Administrativo Común). Cabe añadir, trayendo palabras de la antigua Ley 109/1963 de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado, que una de las claves de la eficacia de la Administración, radica en la calidad de quienes la sirven en sus actividades. Es por ello, que quiero dar comienzo a este estudio técnico, trazando líneas –a hombros de tan admirados maestros- sobre la actividad de las Administraciones Públicas.

En esencia, la clasificación de la actividad administrativa que ha gozado de un mayor consenso y acogida entre la general doctrina jurídica española, fue la enunciada por JORDANA DE POZAS en 1949, cuando distinguió en su clásico ‘Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho Administrativo’ como actividades o medios de la Administración, la de servicio público, la de policía (hoy también denominada ‘de limitación’), y la de fomento, tratada ya en el siglo XVII, entre las diversas especies de la anterior, como ‘policía de prosperidad’. De ésta última –dice el clásico Ensayo- ‘fomento’, viene del latín fomentum, contracción de fovimentum, que significa acción de calentar o abrigar.

Desde la común aceptación de la clasificación anterior, distintos importantes administrativistas hablan de otras formas de actividad, añadiendo o aportando estas a la clasificación establecida por JORDANA DE POZAS que pervive nítidamente en todos ellos; y así, el Profesor José Luís VILLAR PALASÍ trató en 1950, según recoge la Revista de Administración Pública (RAP), sobre una actividad económica (la tan común -parece- a nuestros días, de endeudamiento público) o industrial del Estado; el Profesor ARIÑO ORTIZ sobre una actividad de planificación administrativa; el Profesor José Ramón PARADA VÁZQUEZ sobre una actividad pública arbitral; o el Profesor SANTAMARÍA PASTOR sobre una actividad disciplinaria o sancionadora.

De todas ellas, pretendo hacer trato en este estudio sobre la actividad de fomento como aquella dirigida especialmente a satisfacer un interés público, por intercesión o a través de manos privadas, dirigiendo o guiando la actuación de los particulares -mediante los llamados actos administrativos de fomento, donde la acción subvencionada resulta máximo exponente- hacia fines de objetivo interés para todos.

De forma más específica, quiero centrarme en este estudio en Derecho Administrativo, en la figura jurídica de los planes estratégicos de subvenciones –como una primera aproximación al tema que procede- pudiendo decirse converge en ellos y se ve compaginada, la actividad de fomento con la referida de planificación pública.

Salvo efectos derivados de la actual crisis económica imperante que ha visto disminuir de una forma creciente y paulatina las posibilidades materiales de ayuda pública durante ya algunos años, según viene expresado por la Ley 38/2003, de 17/11/03, General de Subvenciones, una importante parte de la actividad financiera por el Sector Público se canaliza a través de la acción subvencionada, ejercitando la actividad de fomento con el objetivo esencial de poder dar cumplida respuesta -a través de determinadas medidas de apoyo financiero- a demandas sociales y económicas de personas y entidades de naturaleza pública o privada.

Y con finalidad de poder mejorar la eficacia (y la eficiencia, también) en el otorgamiento de las diferentes subvenciones y ayudas públicas, la referida Ley General establece de igual forma, la necesidad de elaborar al respecto por los Órganos administrativos centro gestor de aquellas, un plan estratégico de la acción subvencionada que éstos desarrollen en un determinado tiempo, que debidamente introduzca una adecuada conexión entre los objetivos y los efectos que se pretenden conseguir, con los costes previsibles y sus fuentes de financiación.

2_ Regulación jurídico administrativa, concepto técnico, naturaleza y fundamento.

2.1_ Regulación jurídica general.

La figura del plan estratégico de subvenciones halla su regulación jurídica general en el artículo 8 de la Ley 38/2003, precepto que tiene cumplido desarrollo en la Sección 1ª del Capítulo III del Título Preliminar (artículos 10 a 15) del Real Decreto 887/2006, de 21/07/06, por el que se aprueba el Reglamento de la referida Ley General de Subvenciones.

La necesidad de elaborar y aprobar una Ley General reguladora de subvenciones fue puesta de relieve mediante Moción que fue elevada por el Tribunal de Cuentas a las Cortes Generales con fecha 29/07/1993, una vez analizados por aquél Órgano Constitucional ciertos problemas presentados a la actividad fiscalizadora sobre justificación y control de ayudas públicas.

En efecto, con carácter previo a la precitada, la regulación legal de las subvenciones se hallaba en los artículos 81 y 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, preceptos que fueron modificados por la Ley 31/1990, de Presupuestos Generales del Estado para 1991.

Propugnada la necesidad de una nueva regulación normativa específica –como se ha tenido oportunidad de ver- tanto por el Tribunal de Cuentas, cuanto también por un creciente sector de la doctrina jurídica, se dotó a este importante ámbito de actividad administrativa de un régimen propio (la Ley 38/2003, básica, y normativa de desarrollo) que le ha permitido superar las insuficiencias del que venía en sustituir, contemplando instrumentos y procedimientos que tratan de asegurar de una mejor forma una adecuada gestión y un eficaz control de la acción subvencionada.

2.2_ Concepto técnico y naturaleza.

Del tenor literal del artículo 8 ‘Principios generales’ de la Ley 38/2003, pueden obtenerse dos conclusiones, y así lo ha entendido el Tribunal Supremo en reciente Sentencia de su Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, de fecha 26/06/2012, cuando ha señalado en su pronunciamiento que ‘el plan estratégico tiene carácter previo al establecimiento de cualquier subvención; y el precepto (art. 8 referido) es imperativo y categórico’.

El Reglamento ejecutivo 887/06 de la Ley General de Subvenciones, en el apartado tercero de los de su Preámbulo, concibe los planes estratégicos como instrumentos necesarios dirigidos a conectar la política de asignación presupuestaria a los rendimientos y objetivos alcanzados en cada política pública gestionada a través de subvenciones.

Los planes estratégicos tienen, en consecuencia, y según indica la norma reglamentaria citada, un mero carácter programático, constituyéndose en un instrumento fundamental dirigido a orientar los procesos de distribución de recursos en función del índice de logro de fines por las políticas públicas. En definitiva, el reglamento -indica- aborda la regulación de los planes estratégicos de subvenciones con un cierto rigor, pero con la suficiente flexibilidad técnica como para que los diferentes Órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución de los procedimientos de concesión asuman el valor que, en términos de eficacia y transparencia, supone su adecuada aprobación y seguimiento.

Así, procediendo a un análisis de lo anterior, puede concluirse que los planes estratégicos de subvenciones se configuran y pueden por tanto describirse, como verdaderos instrumentos preceptivos y programáticos de gestión, con una naturaleza no reglamentaria, elaborados y aprobados por el órgano administrativo competente que proponga el establecimiento de líneas de subvención, de manera previa a aprobación de sus bases normativas reguladoras, constituyéndose aquellos en condición (puede decirse también el latinajo, “conditio sine qua non”) a la efectiva publicación de éstas.

Ello va a implicar, en consecuencia, un trámite interpuesto en el procedimiento de concesión de subvenciones consistente en la propia aprobación de un plan estratégico como requisito preceptivo previo a la aprobación de toda base reguladora posterior.

Desde el punto de vista de la forma jurídica que al efecto adoptan, los planes estratégicos de subvenciones tienen –en esencia- una naturaleza no reglamentaria -no son, por tanto, normas jurídicas propiamente dichas, sino más bien instrumentos técnicos internos de programación- y, en consecuencia y principio, no resultan susceptibles de crear por sí mismos derechos ni obligaciones de índole económico o jurídico para con terceros posibles interesados en su programa.

También puede añadirse, consecuencia de lo anterior, a las estrategias de subvenciones citadas, una vez aprobadas, no se les da oportuna publicidad en Boletines Oficiales.

Ello se deriva de igual manera, y por ejemplo, en la carencia de posibilidad –en principio- de impugnación de unas determinadas bases reguladoras de una subvención (éstas sí tienen naturaleza jurídica reglamentaria) o de un concreto acto administrativo de convocatoria, por el mero hecho de resultar éste o aquellas simplemente contrarios al contenido programático del plan estratégico donde, con carácter previo, se recogen, explican o constan.

Podemos concluir este apartado, trayendo palabras contenidas en la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, y refiriendo los planes estratégicos, al igual que otros programas de gobierno, no como disposiciones reglamentarias, ni tan siquiera de carácter orgánico, sino como verdaderos estudios documentales con propuestas de medios para lograr determinados fines o políticas públicas.

Así, en definitiva, puede deducirse que el carácter de los planes estratégicos responde a una clara –y reiterada en su concepto a este estudio- pretensión de programación, vinculada asimismo a la presupuestación y, necesariamente, al principio de eficiencia en la asignación de los recursos públicos disponibles.

No obstante, el plan estratégico no se constituye normativamente en un documento rígido que exija su extensión a lo largo los años en los que se estima necesaria la concreta actividad de fomento que se planifica y describe al mismo. En efecto, el plan aprobado se podrá cambiar oportunamente por otro nuevo más adecuado, o modificar justificándolo debidamente.

Con lo dispuesto al artículo 12.3 del RD 887/06, la efectividad de los planes y estrategias que se aprueben “quedará condicionada a la puesta en práctica de las diferentes líneas de subvención, atendiendo entre otros condicionantes a las disponibilidades presupuestarias de cada ejercicio”.

Así, finalizada la vigencia del plan estratégico, se procederá –por último- a su oportuna evaluación por los órganos administrativos de control competentes, debiéndose valorar la oportunidad técnica de su continuidad, de su sustitución, o de su modificación, bajo criterios estrictos de eficacia, eficiencia y, por supuesto, coherencia.

2.3_ Fundamento de esta modalidad de planificación estratégica.

El Consejo de Estado, actuando en su alta calidad de supremo órgano consultivo (art. 107 de la Constitución Española), ha manifestado por cauce de su Comisión Permanente, en su Dictamen número 1756/2003, emitido al anteproyecto de Ley General de Subvenciones, informando con carácter potestativo con arreglo a lo dispuesto en los artículos 20.1 y 24.1 de su Ley Orgánica 3/1980, que un plan estratégico se concibe como ‘un eslabón a través del cual se produce la unión entre la fase de asignación de recursos públicos y la fase de ejecución de políticas de fomento’.

Añade el Alto Órgano Consultivo del Gobierno en el Dictamen de referencia, su consideración positiva a la introducción de la figura jurídica del plan estratégico puntualizando, no obstante lo anterior, la cierta indeterminación habida en la regulación informada, en sus características y requisitos (periodicidad con la que debe elaborarse, e instrumento técnico-jurídico que debe utilizarse para su aprobación).

La cuestión del fundamento técnico de los planes estratégicos, por tanto, no es baladí, ya que a esta finalidad de enlazar la fase de asignación de recursos con la de ejecución de políticas de fomento responden precisamente los principios informadores de la acción subvencionada; siendo éstos los de "eficacia en el cumplimiento de los objetivos y eficiencia en la asignación y utilización de recursos" expresados en la Ley 38/2003, amén del imperativo de subordinar los planes "al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria".

Desde esta perspectiva, la Ley 38/2003 queda enmarcada en un bloque normativo también integrado por otras normas, como la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera o la Ley 47/2003 General Presupuestaria, con las que se trata de dar cumplimiento, mediante políticas presupuestarias estables, a los objetivos establecidos en los Pactos de Estabilidad y Crecimiento acordados en el marco de la Unión Europea, encaminados a la consecución de un crecimiento sostenible y no inflacionista y de un alto nivel de empleo en los Estados miembros de la Unión.

En efecto, dichos principios expresados por el artículo 8 de la Ley General de Subvenciones son una completa traslación al régimen de ayudas públicas, de los considerados principios rectores de la política presupuestaria del Sector Público, resueltos en los de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia, y eficiencia en la asignación y utilización de unos recursos públicos -en la actualidad imperante tan escasos-, relacionados en el artículo 26.1 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria.

Desarrollando algo más este aspecto, y haciendo una especial mención del principio de plurianualidad, encontramos que la Ley 47/2003 pone de manifiesto que junto a la tradicional planificación estratégica anual vinculada al ciclo económico-presupuestario, cobra –cada vez con mayor relevancia- una creciente importancia la planificación plurianual a medio y largo plazo; encontrándonos con que los recursos al efecto disponibles, cada vez más, proceden a distribuirse y ordenarse en verdaderos –y a veces complejos- escenarios presupuestarios plurianuales, debiendo adecuarse la asignación presupuestaria anual a dichos escenarios.

2.4_ Contenido.

2.4.1_ Contenido de la planificación.

Desde un punto de vista formal, en los planes estratégicos deben concretarse y justificarse las diferentes líneas de subvención y su eficacia, analizando los costes previsibles y los medios financieros o fuentes económicas aplicadas; es decir, el crédito disponible en las partidas afectas del presupuesto general de gasto al ejercicio al que se refiera, a nivel de vinculación jurídica. Los planes deberán ser, en consecuencia, auténticos documentos de programación –y no meras declaraciones de intenciones lo suficientemente precisos para permitir ser luego evaluados por los órganos de control internos y externos.

Asimismo lo anterior, hilando algo más fino en la idea de contenido, los planes deberán referir el ámbito normativo-competencial en el que se dictan y desenvuelven; los diversos objetivos que se pretenden alcanzar con la ejecución del plan y los Órganos administrativos o Entes públicos encargados de la ejecución de tales objetivos, y por tanto responsables de los programas presupuestarios de gasto a los que se haga constar el crédito destinado a las diferentes líneas de subvención; los costes presupuestarios previsibles al efecto, señalando los gastos de toda índole que puedan derivarse de su ejecución, su distribución plurianual, en su caso, así como la oportuna justificación de los parámetros empleados para fijar la cuantía de las subvenciones planeadas; las fuentes de financiación, debiéndose concretar la cuantía previsible y la procedencia (autonómica, local, estatal, económica europea, internacional, o de otros órganos públicos o privados que participen en las acciones de fomento) de las diferentes aportaciones; el plazo de ejecución del propio plan, determinándose su carácter anual o plurianual, y los resultados perseguidos, estableciendo –incluso- modos de seguimiento y evaluación así como –también, en su caso- las oportunas medidas correctoras.

Resulta oportuno añadir, como así se hace normativamente, que todo plan estratégico que se apruebe, debe reunir el requisito de respetar los objetivos de estabilidad presupuestaria y que, cuando los objetivos del plan afecten al mercado, deberán dirigirse a corregir sus fallos debiendo ser los efectos del plan lo menos ‘distorsionantes’ posibles.

El plan estratégico de subvenciones cumple así –en definitiva- con la finalidad de adecuar las necesidades públicas a la previsión de recursos disponibles, con carácter previo al nacimiento de las líneas de subvención planificadas, convirtiéndose en un instrumento llamado a garantizar la vigencia de los principios de eficiencia y eficacia tanto en la fase de diseño de cada política de fomento, cuanto en la fase de evaluación de los resultados obtenidos con la ejecución de dicho plan.

2.4.2_ El planeamiento estratégico como diseño de políticas de fomento.

Elaborar un plan estratégico completo en su contenido, es también garantizar la vigencia de los principios de eficiencia y eficacia en la fase de diseño de las políticas de fomento realizadas por un concreto Órgano público administrativo.

En efecto, en el diseño pormenorizado de una estrategia de subvenciones, se impone un estudio del marco normativo, una delimitación de grupo social en el que va a incidir la política de fomento, una definición de objetivos y de resultados a obtener (delimitados en términos cuantitativos o mensurables) y, en suma, un contenido mínimo o necesario, que permita definir el plan como documento programático y no como mera declaración de intenciones.

Así, esta fase de diseño enlaza con la de evaluación; al respecto, se razona en el expositivo de la Ley 38/2003 que "Como elemento de cierre de este proceso, la Ley establece un sistema de seguimiento a través del control y evaluación de objetivos, que debe permitir que aquellas líneas de subvenciones que no alcancen el nivel de consecución de objetivos deseado o que resulte adecuado al nivel de recursos invertidos puedan ser modificadas o sustituidas por otras más eficaces y eficientes o, en su caso, eliminadas".

A tenor de la disposición adicional decimoséptima de la citada Ley General, "el control y evaluación de los resultados derivados de la aplicación de los planes estratégicos () será realizado por la Intervención General de la Administración del Estado, y sin perjuicio de las competencias que atribuye la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado a los departamentos ministeriales, organismos y demás entes públicos".

Consecuencia de lo previamente trasladado, contenido mínimo necesario de todo plan estratégico será el relativo a los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes financieras; y por consiguiente, sin una clara definición previa de tales objetivos, costes y efectos no será posible llevar a cabo adecuadamente una posterior función de control y evaluación. No cabe, por tanto, realizar controles y evaluaciones sin una previa definición y cuantificación, en la fase de diseño del plan estratégico, de los objetivos y resultados a conseguir.

2.4.3_ Contenido ‘abreviado’, aplicado a supuestos especiales.

Por otra parte, y como queda establecido por el artículo 12.2 del RD 887/06, “el contenido del plan estratégico podrá reducirse a la elaboración de una memoria explicativa de los objetivos, los costes de realización y sus fuentes de financiación” en dos casos concretos:

Primero, en “las subvenciones que se concedan de forma directa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 22.2 de la Ley General de Subvenciones”.

Adelantándonos en este punto a la especial referencia que procede a la Comunidad de Madrid; resulta de interés puntualizar en este momento del estudio, que por modificación operada a la normativa de subvenciones de la Comunidad en el año 2011, ha quedado limitada esta opción a los procedimientos de concesión en el ordenamiento jurídico autonómico. (Redacción dada a la denominación y contenido del artículo 4 de la Ley 2/1995, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid, por la Ley autonómica 6/2011 de 28/12/11, de Medidas Fiscales y Administrativas).

Segundo, en “las subvenciones que, de manera motivada, se determinen por parte del titular del Departamento ministerial, en atención a su escasa relevancia económica o social como instrumento de intervención pública”.

2.4.4_ Memoria técnico-económica, justificativa del Plan.

A la documentación aportada –de cara a su aprobación- al borrador del plan estratégico, se debe considerar de procedencia adjuntar, por el Órgano proponente, memoria económica y justificativa del plan.

Esta memoria pasa a ser única, en los términos del Real Decreto 1083/2009, de 3/07/09, por el que se regula la memoria de análisis de impacto normativo. Si bien es cierto que, como ha precedido en este estudio, los planes estratégicos no poseen naturaleza normativa, se debe considerar la opción de homogeneizar y simplificar los procedimientos administrativos, por lo que resulta de conveniencia introducir la práctica de la memoria única, también en el marco de la tramitación de los planes estratégicos.

El contenido de esta memoria técnica no está concretamente predeterminado; no obstante, se entiende, debería incluir una breve exposición de la finalidad de las subvenciones contenidas al plan, comprendiendo los importes exactos o, al menos, máximos, del gasto establecido para aquellas, así como de las aplicaciones presupuestarias, con indicación de programas de gasto y crédito en las partidas afectadas, propuestas al efecto.

2.4.5_ Informe sobre impacto por razón de género.

También resulta de importante conveniencia a las disposiciones normativas vigentes, añadir a la documentación aportada al plan estratégico, informe sobre impacto por razón de género, con referencia expresa –en su caso- a la circunstancia de que todas las medidas establecidas en la Orden por la que se apruebe el plan estratégico correspondiente, contemplan igual mención para ambos géneros, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27/10/97, del Gobierno, en redacción dada por la Ley 30/2003, de 13/10/03, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas.

2.4.6_ Informe sobre contenido económico.

El informe sobre contenido económico al borrador de Proyecto de Orden, por la que se pretenda aprobar un plan estratégico, en su parte dispositiva y anexos –en su caso-, se evacuará por los Servicios de Gestión Económica competentes (Oficinas Presupuestarias), de conformidad con lo previsto en la normativa general (artículo 83 de la Ley 30/1992), tomando razón de las consideraciones u observaciones que procedan, especialmente en relación con la existencia o no de crédito presupuestario adecuado y suficiente a las partidas económicas de gasto señaladas en el plan, para hacer frente a las actuaciones de fomento que al mismo se plantean y relacionan.

2.4.7_ Función interventora de fiscalización.

Recabada la documentación técnica anterior; y trayendo a este estudio lo establecido por el artículo 15.4 del RD 887/2006, General de Subvenciones, la Intervención que se determine competente en la normativa, realizará el control financiero de los planes estratégicos.

En efecto, cabe indicar a lo dispuesto, la aprobación de un plan estratégico de subvenciones no se encuentra sujeta a intervención previa ya que aquél –propiamente- no se constituye en acto administrativo de contenido económico.

En efecto y sin embargo, en el ejercicio de la función interventora por las unidades/órganos administrativos competentes para ello (Intervenciones Delegadas, o Intervención General de la Administración Pública de la que se trate), entre las diversas comprobaciones a efectuar en la fase de autorización del gasto (documento contable A, ‘autorización’) en materia de subvenciones, será necesario verificar que a las bases reguladoras de la concreta subvención que se proponga, se acompañe el correspondiente plan estratégico previo, conteniendo referencia a la misma, aprobado por el órgano competente y con el contenido suficiente observado previamente, siendo su omisión motivo de reparo por la Intervención que fiscalice el expediente.

3_ Especial referencia a la Comunidad de Madrid.

Entre las Comunidades Autónomas -que también son ‘Estado’ conforme señala el artículo 137 de la Constitución-, la Comunidad de Madrid ve reflejadas en el artículo 36 de su Estatuto de Autonomía, aprobado mediante Ley Orgánica 3/1983, de 25/02/83, las potestades públicas y privilegios propios de la Administración General del Estado.

3.1_ Marco jurídico.

Mediante la Ley Autonómica 2/1995, de 8/03/95, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid (BOCM de 21/03/1995; y BOE de 19/05/1995), complementada por el Decreto 222/1998, de 23/12/98, de desarrollo parcial de la Ley, y por el Decreto 76/1993, de 26/08/93, por el que se aprueba el Reglamento autonómico de procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas; Madrid, en desarrollo de sus competencias autonómicas, y en el marco de una política orientada durante los últimos ejercicios a promocionar acciones y actividades de interés público para la región, se rige en su actuación de fomento por los principios generales propios de la acción subvencionada, anteriormente revisados a este estudio.

Al hilo de lo anterior, el artículo 10 de la Ley Autonómica Madrileña 2/2004, de 31/05/04, de Medidas Fiscales y Administrativas, hace mímesis del artículo 8 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, modificando la Ley de la Comunidad de Madrid, con objeto de adaptarla a la legislación básica del Estado.

En efecto, el precepto octavo de la Ley 38/2003 referida, tiene carácter de legislación básica de plena aplicación en la región madrileña, habiendo sido dictado al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.18ª de la Constitución Española, a cuyo tenor, el Estado dispone de la competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y sobre el procedimiento administrativo común.

Por virtud de dicha modificación normativa, se ha añadido un nuevo artículo 4.bis a la Ley autonómica 2/1995, según el cual “los Órganos competentes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones, los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”, tan imprescindibles -dichos objetivos de estabilidad- cuanto necesarios a los difíciles tiempos que corren.

El citado precepto 4.bis resultará, consecuencia de lo anterior, de oportuna aplicación a las nuevas bases reguladoras de subvenciones que se aprueben en la Comunidad Autónoma, vigente la norma, que deberán ir precedidas de la aprobación de la correspondiente planificación estratégica.

Aún más que lo anterior, resultará de preceptiva aplicación el artículo citado en relación con las bases reguladoras denominadas de ‘vigencia indefinida’ o ‘plurianual’ preexistentes al mismo.

Así, en efecto, en este último caso, a juicio de la Intervención General de la Comunidad de Madrid (Informe de 31/05/2004), el Órgano administrativo que aprobó tales bases reguladoras de ‘vigencia indefinida’ o ‘plurianual’ existentes con carácter previo a la citada modificación legislativa, deberá adoptar las medidas necesarias al objeto de evitar que, pudiéndose amparar en la vigencia indefinida de las bases reguladoras aprobadas previamente, no se lleve a efecto lo dispuesto en el artículo 4.bis.

3.2_ Aspectos técnicos relevantes.

De acuerdo con lo manifestado por el precitado a este estudio Informe de fecha 31/05/2004 de la Intervención General de la Comunidad de Madrid (en adelante IGCM), el referido artículo 4.bis procede a introducir el elemento de la planificación en la actividad de fomento de la Región, estableciéndose con ello la obligación de "concretar" de forma clara y precisa, y previamente al establecimiento de las correspondientes líneas de subvención, un preceptivo planeamiento a las mismas.

De esta forma, la actividad administrativa de planificación se eleva a la categoría de principio general incorporado a la actividad subvencional de fomento, sumándose a los ya tradicionales de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, y a los que se añaden dos principios más, no recogidos en la anterior regulación estatal: la eficacia en el cumplimiento de objetivos y la eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos.

Debe Observarse al respecto, y así lo hace puntualmente la IGCM en sus Informes, que estos últimos principios se encuentran estrechamente vinculados a la planificación estratégica, puesto que con ellos, la eficacia en la consecución de objetivos queda supeditada a la previa definición de éstos; y la eficiencia en la asignación y utilización de recursos en la acción subvencional debe ir precedida de una valoración previa de los costes previsibles y de sus adecuadas fuentes financieras; siendo precisamente el plan estratégico el documento administrativo que establece, respecto de cada política de subvenciones, esos objetivos y su plazo de consecución, esos costes y su financiación.

3.3_ Competencia para elaborar y aprobar un plan estratégico.

3.3.1_ Competencia para la elaboración de estrategias de subvenciones.

Consecuencia de la aplicación directa a la Comunidad de Madrid, a partir del 19/02/2005, de la legislación básica del Estado contenida en la Ley 38/2003, y de acuerdo con lo establecido por la IGCM en sus informes de 8/03/2005 y complementario de 21/11/2005, la elaboración de un plan estratégico de subvenciones por los diferentes órganos administrativos gestores de las mismas, se constituirá –como viene reiterándose al hilo de este estudio- en una de las actuaciones preceptivas previas al inicio de un procedimiento administrativo de concesión.

La exigencia en la elaboración de un plan estratégico alcanzará a todos los sujetos establecidos en el artículo 2.1 de la Ley 2/1995 con competencia en la regulación de subvenciones; y así, en concreto, a los Órganos de la Administración General de la Comunidad (Consejerías), y a los propios de la Administración Institucional de la región (Organismos públicos, empresas y otros entes públicos autonómicos).

Conviene precisar a este respecto (Informe de fecha 29/12/2004 de la IGCM) que procederá la elaboración de plan estratégico sólo por aquellos Órganos que ostenten competencia material plena atribuida en la Constitución, en el Estatuto de Autonomía, o en cualesquiera otra disposición normativa habilitante (reales decretos reguladores de transferencias u oportunas órdenes administrativas de distribución territorial de las subvenciones), no resultando suficiente para ello la mera competencia de ejecución o de gestión; al ostentar sólo entonces dicho Ente, la capacidad normativa adecuada para regular sobre ayudas públicas.

Por tanto, atribuida capacidad de regulación plena, la administración actuante puede llevar a cabo una función de planificación estratégica, así como incidir en todos los elementos que integran el contenido mínimo de un plan de estas características.

3.3.2_ Ayudas públicas que deben contenerse a un previo plan estratégico.

Existe en la Legislación, cierta determinada calidad de subvenciones en la que no resulta preciso establecimiento de bases reguladoras y, en consecuencia –puede entenderse-, tampoco de planeamiento estratégico previo.

Así sucede –puede indicarse a una primera aproximación- en las subvenciones administrativas que tienen asignación nominativa en los Presupuestos Generales autonómicos, en aquellas en las que su concesión y cuantía resultan impuestas por virtud de normas de rango legal, o en aquellas ayudas públicas que son otorgadas vía convenio de colaboración (de acuerdo con soporte técnico-jurídico establecido en el artículo 6 de la general Ley 30/1992), excluyéndose a las mismas con ello, y por tanto, los requisitos de publicidad y concurrencia.

Respecto de las subvenciones con asignación nominativa en los Presupuestos, y a modo rápido de ejemplo, las denominadas ‘transferencias directas’ de una Administración al presupuesto de una empresa o ente público perteneciente a la misma, no se rigen siquiera por la Ley de subvenciones de acuerdo con lo dispuesto en el art. 2.2 de la norma 38/2003, al realizarse mediante aquellas, entregas dinerarias sin precisar justificación posterior de su aplicación.

Cierto resulta de lo anteriormente expuesto que, de acuerdo con la IGCM (Informe de 29/12/2004), en aquellas subvenciones en las que no es necesaria publicidad puesto que cuentan con asignación nominativa al Presupuesto, o su concesión y cuantía se hallan fijadas por norma legal, no sería preceptiva elaboración de plan estratégico dado que, con carácter previo a la aprobación de la Ley concedente por la Asamblea Legislativa de la Comunidad, ya han sido evaluados por los órganos competentes -al menos de una forma implícita- los elementos que contribuyen a la eficacia y eficiencia de la actividad de fomento a establecer.

Sin embargo, en relación con aquellas ayudas públicas que son otorgadas vía convenio de colaboración, y una vez visto el tenor literal del artículo 4.bis de la Ley 2/1995; puede deducirse que con carácter previo al establecimiento de subvenciones, debe elaborarse el plan estratégico no distinguiéndose entre las que se conceden en régimen de concurrencia y aquellas que se otorguen vía convenio.

Por ello, y de acuerdo con el precitado Informe de la IGCM, en aquellas ayudas otorgadas de forma directa mediante formalización de convenios y acuerdos de colaboración sin contraprestación con entidades sin ánimo de lucro, y en las que no resulta necesario el cumplimiento de los requisitos de publicidad y concurrencia, la elaboración del plan estratégico debe considerarse preceptiva, por quedarse reflejadas y concretadas en los respectivos documentos que se suscriben el conjunto de obligaciones y derechos del beneficiario así como de la Administración concedente, entre los que se incluyen el objetivo y efectos, el plazo de consecución, los costes, así como las fuentes de financiación, elementos todos ellos, que han de planificarse de forma adecuada –como se ha tenido oportunidad de indicar a este estudio- mediante la elaboración del oportuno Plan Estratégico.

No conviene olvidar a este último respecto, pretendiendo se considere por el lector interesado tan sólo un mero apunte técnico a este estudio, y de nuevo en relación con aquellas ayudas públicas que son otorgadas por la Administración vía convenio de colaboración, que resultaría del todo disconforme a Derecho la celebración de cualesquiera convenios por virtud de los cuales la Administración se ‘comprometa al mero o simple otorgamiento de una subvención’. En ningún caso un convenio de colaboración puede ‘encubrir’ una intención subvencionadora.

3.3.3_ Especial mención a los premios.

El artículo 4 de la Ley 38/2003, contiene como exclusión de la aplicación del régimen jurídico de subvenciones a “los premios que se otorguen sin la previa solicitud del beneficiario".

Como indica la IGCM (Informe de fecha 10/06/2005), el precepto transcrito tiene carácter de legislación básica y de su lectura, a contrario sensu, se deduce que los premios otorgados previa solicitud del beneficiario (premios de investigación, accésit o mención honorífica, que solamente podrán otorgarse si previamente se ha procedido a la presentación de un trabajo o estudio de investigación, o de procedente candidatura) serían calificables como subvenciones.

Tal conclusión se alcanza igualmente en Informe de la IGCM de fecha 4/04/2002 en el que se dice que "de acuerdo con la definición del artículo 1 de la Ley de Subvenciones de la Comunidad de Madrid los premios pueden considerarse subvenciones en sentido amplio siempre que los mismos impliquen un desplazamiento patrimonial con entrega dineraria de cualesquiera de los sujetos comprendidos a que se refiere el artículo 2 del citado texto legal a un tercero, incrementándose el patrimonio del mismo con el correlativo decremento patrimonial del sujeto concedente".

De la argumentación expuesta se desprende una naturaleza jurídica a los premios, calificable como de subvención siempre que al efecto exista previa solicitud de interesado por los mismos. Resultado de considerar a los premios como subvenciones, se plantea la exigencia de elaboración de un plan estratégico en el que aquellos consten.

3.3.4_ Aprobación del planeamiento estratégico por el Consejero respectivo.

Cuando la Ley 2/95 preceptúa la obligación para con los órganos competentes para proponer el establecimiento de subvenciones, de concretar previamente un plan estratégico, la norma se refiere a la obligación del Consejero del ramo, como órgano competente para aprobar las bases reguladoras, de aprobar previamente a éstas un plan estratégico.

En este sentido, la interpretación literal de la norma conforme a lo dispuesto en el artículo 3.1) del Código Civil de 24/06/1889, lleva a considerar como Órgano competente para adoptar un plan estratégico, al competente para el establecimiento de subvenciones.

Es Órgano competente para aprobar cada plan, por tanto, el Consejero correspondiente por razón de la materia como miembro del poder ejecutivo de la Comunidad de Madrid que se define en su doble naturaleza de ser, por una parte componente del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, y por otra, cabeza de cada uno de los departamentos en los que se divide y resuelve su Administración.

En consecuencia, como competente, el Consejero del ramo deberá concretar un plan estratégico de subvenciones a su Consejería, por razón de la materia y, de acuerdo con lo establecido por la IGCM (informe de 29/06/2004), mediante Orden administrativa.

El plan estratégico se configurará de esta manera como un instrumento de planificación y de coordinación de la actividad subvencional desarrollada por los diferentes centros directivos (Direcciones Generales) adscritos a cada Consejería. Partiendo del ámbito competencial de las Consejerías y de cada concreta política sectorial (indica la IGCM, informe de 31/05/2004), cada plan estratégico podrá tener, según necesidad, un mayor o menor nivel de desagregación.

3.3.5_ Regla especial: aprobación por el Gobierno de la Comunidad de Madrid.

El plan estratégico tendrá la vigencia que determine el órgano administrativo competente. Así, y según se ha tenido oportunidad de exponer con carácter previo en este estudio, los planes podrán tener una vigencia anual o plurianual.

Si la vigencia es plurianual, el plan estratégico dará oportuna cobertura a todas las bases reguladoras y actos administrativos de convocatoria que se aprueben en cumplimiento y durante la vigencia de aquél.

Al efecto de esta situación, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid resulta ser el Órgano regional que tiene especialmente atribuida por la Ley, la competencia para aprobar determinados planes y programas plurianuales de gasto.

En efecto, el articulado contenido en las sucesivas normas de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid desde 2004, indica que el Gobierno, previo informe favorable de la Consejería de Economía y Hacienda (y en concreto, de la Dirección General de Presupuestos y Recursos Humanos), podrá aprobar planes y programas de actuación que impliquen gastos que puedan extenderse a ejercicios futuros.

De acuerdo con lo anterior, y en principio, podría interpretarse que cuando los planes estratégicos no tengan una vigencia anual (cuya aprobación correspondería al Consejero respectivo), sino que extiendan su vigencia a ejercicios futuros; a efectos de su tramitación, tendrán consideración de plan de actuación correspondiendo su aprobación al Gobierno de la Comunidad.

No obstante la interpretación anterior, según Informe de 31/05/2004 de la IGCM, únicamente precisaría de trámite ante el Gobierno de la Comunidad aquel Plan que, por sus características, reúna requisitos propios de los planes y programas de actuación regulados en el artículo 55 de la Ley 1/2004, de 31/05/04 de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 2004, en cuyo caso también, deberá contemplar tanto el contenido exigido por el artículo 4.bis de la Ley 2/95, cuanto el establecido en el artículo 55 de la Ley 1/2004 citada.

Es decir, indica la IGCM, la normativa residencia la competencia para la aprobación de los planes estratégicos en los Consejeros competentes por razón de la materia; ahora bien, si la formulación del plan implica gastos que pueden extenderse a ejercicios futuros y define (art. 55 citado) "objetivos, medios, calendarios de ejecución, así como previsiones de financiación y gasto", la Ley de Presupuestos atribuye al Gobierno la aprobación del plan; no por exigencia de la normativa subvencional, sino porque el contenido del acto administrativo que se propone, contiene requisitos que lo califican de plan o programa de actuación.

De esta forma, no es la normativa de subvenciones sino la presupuestaria la que incide en que determinados planes estratégicos por concurrir en su definición las notas establecidas en el art. 55 de la LPGCM precisen ser sometidos a la aprobación del Gobierno autonómico.

Por otra parte y en fin, conviene no perder de vista –como mero apunte técnico hecho a este estudio- que con independencia de todo lo anterior, la competencia para la autorización del gasto con cargo al crédito presupuestario será la que oportunamente resulte de lo dispuesto a la Ley 9/1990, de 8/11/90, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid.

4_ Breves conclusiones a este estudio técnico.

Según el Diccionario de la lengua española, es significado propio a ‘concluir’, el de acabar o finalizar. También, el de extraer conclusiones, resolver algo tras un estudio o análisis; poner fin a los alegatos.

Quizá, a este estudio, lo que convenga no sea concluir en el sentido de terminar, sino en el de extraer conclusiones en el más puro sentido de implementar; término íntimamente ligado al concepto más puro y consensuado de planificación estratégica.

Resulta preciso a la actuación de una Administración pública moderna, al total servicio de un administrado, que ha dejado de serlo para convertirse en ciudadano, que ha dejado a su vez también de serlo para convertirse en cliente del Sector Público, de actualizarse de forma constante y guiada en sus maneras de proceder, regirse o planificarse, así como de implementar cuantas pautas resulten necesarias para lograr, en los términos mejor utilizados para iniciar este estudio, por ser éstos propios de la redacción dada por nuestros constituyentes a la Carta Magna de 1978 y por nuestros legisladores a la Ley de Procedimiento Administrativo vigente, un servicio con objetividad al interés general, de acuerdo con unos principios generales de eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos públicos que aquellas tienen asignados, en los que se enmarca la planificación estratégica de las actividades de la administración, entre las que brilla –por su actual dificultad de desarrollo- la de fomento.

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