La codificación del empleo público en Francia

Es objeto de comentario la ordonnance 2021-1574 de 24 de noviembre de 2021 que, de conformidad con lo previsto en la Ley 2019-828 de transformación de la función pública, aprueba la parte legislativa del código general en la materia. Se trata de una codificación à droit constant y que por tanto no supone grandes innovaciones materiales, pero sí una actualización importante de terminología, redacción y enfoque. Ello supone el verdadero cambio de paradigma resultante de la codificación, como en cierta manera sucedió en nuestro sistema con la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público, con cuyo planteamiento el flamante código francés tiene muchas concomitancias.

ALEJANDRA BOTO ÁLVAREZ es Profesora Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Oviedo

El artículo se publicó en el número 59 de la Revista General De Derecho Administrativo (Iustel, enero 2022)

I. INTRODUCCIÓN(1)

Se presenta en esta crónica la ordonnance nº 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique, un esfuerzo de codificación largamente esperado y que definitivamente ha visto la luz tras los auspicios de la Ley 2019-828, de 6 de agosto, de transformación de la función pública francesa, que fuera a su vez objeto de comentario en la entrega 53 (2020) de esta sección(2).

En efecto, el artículo 55 de aquella Ley habilitaba al Gobierno a adoptar por ordonnance la parte legislativa de un futuro código general de función pública, que habría de estar listo en un plazo de 24 meses(3). Era un proyecto ya intentado y abandonado en varias ocasiones en el pasado, y que se retomaba como un reto actualizado, en un sector presidido por el axioma de la división tripartita en tres funciones públicas distintas (estatal, territorial y hospitalaria).

El texto finalmente aprobado, publicado en el Boletín Oficial el 5 de diciembre de 2021 y que entrará con carácter general en vigor el 1 de marzo de 2022, es una codificación à droit constant (sin modificación del contenido material), y por lo tanto en principio sus innovaciones son sólo estructurales. En este sentido el código es llamativo en tanto que deroga e integra en un texto único las cuatro leyes clásicas en la materia: por un lado, la Ley de 13 de julio de 1983, que regulaba los derechos y obligaciones de los funcionarios, de una forma común a las tres funciones públicas; y por otro las Leyes de 9, 11 y 26 de enero de 1986, que contenían el estatuto de cada una de ellas. Evidentemente el código también integra medidas normativas complementarias posteriores, como las estipuladas en materia ética en 2016(4).

Como resulta evidente, sin embargo, la modernización, simplificación y armonización, aunque sólo sea de redacción, que persigue este tipo de codificación siempre suponen ciertas innovaciones que habrán de ser analizadas con más calma, profundidad y detenimiento que el que permite esta sección(5). Baste aquí con presentar la estructura original y los principales rasgos formales del código.

En este sentido, la presentación oficial del texto destaca que se pretende reafirmar el estatuto general de la función pública de carrera, aunque con apertura a perfiles más diversificados de empleo público. Se indica también que el código refleja una ambición, la de hacer más legible y accesible un estatuto modernizado, para satisfacer tanto las expectativas de los funcionarios públicos como las de los responsables de recursos humanos y las de la ciudadanía. El código se anuncia organizado según una lógica de recursos humanos, y no ya por función pública, lo que supone la gran diferencia respecto a las normas previas y los proyectos de codificación anterior(6).

II. CONSIDERACIONES GENERALES

La ordonnance cuenta con 12 artículos, que mayoritariamente disponen cuestiones generales sobre el despliegue del código, cuya parte legislativa figura en el anexo (art. 1).

Así, respecto a referencias cruzadas y evolutivas, el artículo 2 garantiza la actualización de las disposiciones de otros códigos u otras leyes a las que se refiere el código, en caso de que se modifiquen. Por su parte, el artículo 4 prevé la sustitución de unas referencias por otras. En materia de régimen transitorio, el artículo 5 permite mantener en el ordenamiento jurídico disposiciones de las cuatro leyes estatutarias antes referidas (y derogadas expresamente por el artículo 3) que sin embargo no se codifican por su carácter transitorio, y el artículo 6 reproduce diversas disposiciones transitorias previstas en las leyes vigentes que aún no habían surtido plenamente efecto.

Como ya se ha dicho, la entrada en vigor se prevé para el inicio del mes de marzo (art. 11) pero existen algunas previsiones especiales. Así, el artículo 7, en su párrafo I, aplaza la derogación de las disposiciones relativas a las instancias de diálogo social en la función pública hasta la próxima renovación de las mismas, porque se ha optado por codificar directamente esas disposiciones en su versión aplicable a raíz de esa renovación. Simétricamente, el párrafo II aplaza la entrada en vigor de las disposiciones codificadas hasta esa renovación. El párrafo III completa este dispositivo con una rejilla de lectura que permite sustituir temporalmente las referencias al nombre de entidades cuya denominación se actualiza con la codificación por las del nombre de las antiguas instancias. El artículo 8 aplaza a su vez la derogación de una serie de disposiciones, cuya pérdida de vigencia se producirá con ocasión de la entrada en vigor de la parte reglamentaria del Código, para que subsistan en el ordenamiento jurídico a la espera de su entrada en vigor(7).

El artículo 9, para evitar lagunas y vacíos, incluye en diversos códigos, en particular el de educación o de salud pública, disposiciones que se encontraban en las cuatro leyes estatutarias derogadas, pero que quedan fuera del ámbito del código general de la función pública. También armoniza diversos textos codificados que anteriormente eran aplicables tanto a los funcionarios públicos en el sentido del nuevo código como a otro personal, como personal obrero del Estado o militar, y que, por lo tanto, ahora sólo serán aplicables a estos otros grupos. Por último, modifica la Ley 84-834, de 13 de septiembre de 1984, relativa al límite de edad en la función pública y el sector público, respecto a la edad máxima de jubilación de los presidentes de consejos de administración, directores y directores generales de organismos públicos estatales(8).

El artículo 10 amplía la aplicabilidad de la ordenanza y del código a las Islas Wallis y Futuna, Nueva Caledonia y las Tierras Australes y Antárticas Francesas, mientras que el artículo 12 encomienda la ejecución, según las materias, al Primer Ministro, el Ministro de Ultramar, la Ministra de Cohesión Territorial y Relaciones con las Colectividades Territoriales, el Ministro de Solidaridad y Sanidad, y la Ministra de Transformación y Función Pública.

El anexo con el código se estructura en 8 libros, que describen la carrera de los empleados públicos, funcionarios y personal contractual, desde su ingreso hasta el final de sus funciones, así como sus derechos y obligaciones. Van precedidos de unas disposiciones preliminares que permiten definir el ámbito de aplicación del código y su terminología (art. L-1 a L-9). Por tratarse de un aspecto novedoso, volveremos después sobre su contenido.

El libro I (derechos, obligaciones y protecciones) define los elementos del marco de ejercicio del empleo público: los derechos y libertades, las obligaciones y la deontología. Hay previsiones específicas respecto a incompatibilidades, conflictos de interés, igualdad de género, etc.

El libro II (ejercicio del derecho sindical y diálogo social) recoge los elementos constitutivos del diálogo social y su aplicación: organismos consultivos, negociación, ejercicio del derecho sindical o informe social único.

El libro III (recrutement) está dedicado a la selección e ingreso en el empleo público, con atención especial a modalidades singulares, como la función directiva, los cargos de confianza, las contrataciones sin concurso o el empleo de las personas con discapacidad.

El libro IV (principios de organización y de gestión de los recursos humanos) se refiere a arraigados conceptos vinculados al cuerpo, a la gestión del empleo y a la formación profesional(9). Dentro de él, y se destaca aquí por su actualidad innegable, un título se dedica al teletrabajo(10) y otro a las reorganizaciones de servicio(11).

El libro V (carrera y trayectorias profesionales) detalla el régimen de situaciones administrativas, movilidad, ascenso, promoción y disciplina, unificándose las disposiciones relativas a las sanciones en las tres ramas clásicas de la función pública. También incluye un título sobre la pérdida de empleo.

El libro VI (tiempo de trabajo y vacaciones) permite reunir de forma más inteligible todas las disposiciones relativas a este tema, hasta ahora muy dispersas, en particular en materia de horarios y permisos.

El libro VII (remuneración y acción social) reúne las disposiciones relativas a la retribución, incluyendo beneficios como los alojamientos oficiales y los gastos de viaje.

El libro VIII (prevención y protección en materia de salud y seguridad en el trabajo) comprende las normas relativas a la higiene y la seguridad, pero también todas las disposiciones relativas a la prevención; los dispositivos de protección relacionados con la enfermedad, el accidente o la invalidez son muy similares de una función pública a otra.

III. SENTIDO Y ALCANCE DEL CÓDIGO: FUNCIONARIADO Y AGENTES

Como se había anunciado, merece la pena detenerse en el contenido del título preliminar del código, que establece su ámbito de aplicación y el alcance de las categorías que en él se manejan. Y es que ello supone el verdadero cambio de paradigma resultante de la codificación, como en cierta manera sucedió en nuestro sistema con la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público, con cuyo planteamiento el flamante código francés tiene muchas concomitancias.

Así, el código arranca presentándose como el estatuto general aplicable al funcionariado civil (fonctionnaires civils). Define a los funcionarios(12) como aquellos que se encuentran, frente a la Administración, en una situación estatutaria y reglamentaria (art. L-1). Esos funcionarios pueden ser de tres tipos en función de la Administración en que se integran: territorial (art. L-4), hospitalaria (art. L-5) y del Estado (art. L-3), que tiene en su delimitación un cierto carácter residual y sólo admite dedicación a tiempo completo.

Frente a ello está el concepto más amplio y general del empleo público (agents publics) donde se integran junto a los funcionarios, los empleados reclutados por “un contrato de derecho público” (agents contractuels). Estos contratados pueden ser a su vez de la Administración estatal, territorial u hospitalaria, y por tanto el conjunto de todos los empleados públicos también responde a esa visión tripartita: agent de l'Etat, agent territorial y agent hospitalier.

Dicho esto, el código se aplica con carácter automático y general sólo a los funcionarios. Cuando así se señale, se aplicará además también a los agentes contratados por la Administración estatal, las colectividades territoriales y los organismos públicos de unos y otros, las autoridades administrativas/públicas independientes y toda una panoplia de organizaciones de índole sanitario a las que hace referencia el artículo L-5. Hay una cautela de frontera, pues se señala expresamente que, en los organismos de carácter industrial o comercial, el código sólo se aplicará a los agentes que sean funcionarios (art. L-2).

Quedan igualmente excluidos de la aplicación del código (art. L-6) los funcionarios de las Asambleas parlamentarias; los magistrados judiciales; los militares; los médicos, odontólogos, farmacéuticos y estudiantes regulados en el código de salud pública; el personal afiliado al régimen de pensión obrera previsto en un decreto específico relativo a la Administración del Estado; el personal docente de centros concertados; el personal de las cámaras de comercio, agricultura y otras profesiones, y parcialmente los funcionarios relacionados con la información e inteligencia nacional.

IV. BIBLIOGRAFÍA

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Barbot, J-M., Clément, C. y Vaissière-Bonnet, M-G., Guide pratique de la nouvelle fonction publique hospitalière. Les points clés de la loi du 6 août 2019, 2º ed., LEH Editions, Paris, 2021.

Bouquillon, C., Le dialogue social dans la fonction publique territoriale, Territorial éditions, Paris, 2019.

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David, Ph. y Espinasse, F., Fonction publique territoriale. Le statut en bref, 4º ed., La documentation française, Paris, 2021.

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NOTAS:

(1). El presente trabajo ha sido elaborado en el marco del proyecto de investigación de referencia PID2020-118499GB-C33, financiado por la Agencia Estatal de Investigación y titulado “Las transformaciones de la legislación laboral contemporánea y el nuevo estatuto del trabajo”.

(2). Otra ordonnance derivada de aquella misma Ley, la 3032-702 de 2 de junio de 2021, también fue objeto de crónica, en este caso en la entrega 58 (2021). En relación con esta, la Corte Constitucional, en virtud de su decisión 2021-961, de 14 de enero de 2022, acaba de desestimar sendas cuestiones prioritarias de constitucionalidad que se habían planteado ante las reformas acometidas en materia de los servicios de la inspección general del Estado y el nombramiento de cargos en sede jurisdiccional. Quedan por resolver otros recursos presentados ante el Consejo de Estado, al haberse suspendido el procedimiento en tanto que tuviera lugar el fallo constitucional (ECLI:FR:CECHR:2021:454719.20211012).

(3). El plazo fue ampliado en 4 meses más (esto es, hasta el 8 de diciembre de 2021) por el artículo 14 de la Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19.

(4). Objeto de la crónica correspondiente al núm. 43 (2016) de esta Revista.

(5). En general sobre este tema pueden verse los trabajos de Pascale Deumier (“La simplification par codification à droit constant”), Carolina Cerda-Guzman (“La codification à droit constant, un oxymore?”) y Jacques Viguier (“La codification constitue-t-elle une simplification du droit? ”) en el libro colectivo dirigido por Rueda, F. y Pousson-Petit, J., Qu'en est-il de la simplification du droit?, Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2010. Disponible en ENLACE. Analizando el calado de los cambios en procesos de codificación similares recientes, es de interés el estudio de Pierre Bourdon, “Le code de la commande publique: une codification à droit quasi constant”, Actualité Juridique. Droit Administratif, núm. 3, 2020, págs. 149-152. Volviendo al código objeto de la crónica, el Ministerio competente ha anunciado la organización de un coloquio monográfico para el 7 de febrero de 2022 (ENLACE).

(6). Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique, disponible en ENLACE.

(7). La parte reglamentaria del código no se espera antes de 2023.

(8). Pasa de los 68 años que estaban previstos en la redacción previa de la Loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public, a 67.

(9). Entre las últimas novedades en la materia merece la pena reseñar el Décret n° 2021-1550 du 1er décembre 2021 portant statut particulier du corps des administrateurs de l'Etat.

(10). Baste citar la aprobación reciente del Décret n° 2021-1725 du 21 décembre 2021 modifiant les conditions de mise en uvre du télétravail dans la fonction publique et la magistrature.

(11). Se trata de un tema de gran conflictividad, por todos puede verse el trabajo de Eva María Menéndez Sebastián, “Una visión administrativista de los problemas laborales derivados de cambios en la gestión de los servicios públicos”, Revista española de derecho administrativo, núm. 193, 2018, págs. 127-155.

(12). Se adopta el masculino genérico sin intento de adaptación para mantener la mayor proximidad con la traducción literal de la norma que se comenta.

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