La reversión de los terrenos expropiados para los pantanos de Jánovas: posible responsabilidad patrimonial de la administración

La expropiación llevada a cabo en Jánovas fue una de las muchas que se efectuaron en España para la construcción de embalses a mitades del siglo XX con el fin de favorecer el regadío y generar energía eléctrica. Lo particular en este caso es que, una vez expropiado el poblado entero, el embalse nunca ha llegado a construirse. Por ello, las personas obligadas a abandonar estos terrenos y, en muchos casos, sus herederos, decidieron ejercitar el derecho de reversión, en orden a recuperar sus viviendas. Este supuesto resulta muy ilustrativo para poner de relieve la importancia del derecho de reversión en el ámbito de la expropiación forzosa, así como las particularidades de su ejercicio. Asimismo, se analiza si existe algún cauce legal para exigir responsabilidades a la Administración en este tipo de supuestos.

Fátima Ribas Rodríguez es Abogada Especialista en Derecho Administrativo y Doctoranda en Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Sevilla

El artículo se publicó en el número 57 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2021)

I. EL CASO JÁNOVAS

1. Introducción

El caso Jánovas se encuadra dentro de las múltiples expropiaciones que se llevaron a cabo por la Administración Pública a partir de los años 60(1) para impulsar el regadío en la Cuenca del Ebro, entre otras. El fin de estas expropiaciones, efectuadas en distintos valles, era proporcionar agua para el riego, producir energía eléctrica y abastecer de agua potable a las poblaciones cercanas. Dichas expropiaciones se llevaron a cabo no sólo en este poblado sino también en los cercanos de Lavelilla, Lacort, quince pueblos de La Solana de Burgasé(2) y de forma parcial en Santa Olaria, Javierre y Ligüerre de Ara. Lo curioso del caso es que, aunque en 1984 Jánovas quedó totalmente deshabitado, el pantano nunca llegó a construirse(3).

2. Planteamiento del caso(4)

Jánovas es un pueblo situado en el valle del río Ara (Huesca) que en los años 60 contaba con 42 casas habitables y más de 400 habitantes. En el año 1951 la empresa Iberduero, tras habérsele transmitido las concesiones para el aprovechamiento hidroeléctrico de la entidad Aplicaciones Industriales en 1945, empezó a proyectar un embalse en dicho río así como en el río Cinca para el aprovechamiento hidroeléctrico de la zona. Este proyecto contaba con los siguientes saltos(5):

- Salto de Hospital-Laspuña en el río Cinca.

- Salto de Jánovas en el río Ara.

- Salto de Escalona-Boltaña en el río Cinca.

- Salto de Fiscal en el río Ara.

Tras la declaración de necesidad de ocupación de las fincas afectadas por las expropiaciones en 1963, se procedió a la fijación de los justiprecios hasta el año 1965, tanto a través de convenios entre los expropiados y la Administración como por el Jurado Provincial de Expropiación. Al ser un número elevado de expropiaciones, Iberduero solicitó la aplicación del procedimiento de urgencia en la expropiación, que fue acordada por Consejo de Ministros el 19 de noviembre de 1965. Dos años más tarde, en 1967, se otorgó a Iberduero hasta julio para que presentara un nuevo Proyecto del Salto de Jánovas. Iberduero no cumplió con el plazo y una Orden Ministerial de 1971 otorgó a la empresa el plazo de un año para la presentación del mismo. No será hasta 1983 cuando Iberduero presentase el mismo.

En el año 1981 una serie de afectados por las expropiaciones solicitaron el ejercicio del derecho de reversión que fue denegada, por entender la Administración que se habían iniciado ciertas obras auxiliares del embalse por lo que el ejercicio del mismo no era posible.

El 30 de diciembre del año 1993 se otorgó escritura de compraventa a favor de Eléctricas Reunidas de Zaragoza S.A. (ERZSA) que adquirió los derechos de aprovechamiento hidráulico de la zona, antes de que fuera absorbida por la entidad Endesa Generación en el año 2006.

La construcción y explotación de los saltos estaba pendiente de la aprobación de los distintos proyectos, para lo que era necesario cumplir con el trámite previo de declaración de impacto ambiental positivo. A finales del año 1994, ERZSA presentó el Proyecto 08/1994 de construcción de los aprovechamientos hidroeléctricos del río Ara y Cinca, saltos de Fiscal, Jánovas y Ainsa.

A través de la Resolución de 15 de marzo del año 2000 (BOE de 10 de febrero de 2001)(6), la Secretaría General de Medio Ambiente formuló Declaración de Impacto Ambiental negativa del Proyecto de la Presa y Salto de Jánovas en la que se afirmaba que “este proyecto tendrá impactos adversos significativos sobre el medio ambiente, por lo que el órgano ambiental, a los solos efectos ambientales no considera pertinente su construcción”.

Posteriormente, el día 11 de febrero del año 2005, la Dirección General de Agua (DGA) denegó la aprobación de los Proyectos presentados por ERZSA y ordenó la iniciación del expediente de extinción de las concesiones por entender que, al no poderse ejecutar la Presa de Jánovas, existían motivos suficientes para declarar la caducidad de los aprovechamientos no construidos. Ese mismo año, la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional estableció en su Disposición Adicional Octava que se desestimaba “la construcción del pantano de Jánovas. La Administración central, autonómica y local elaborarán conjuntamente un Plan de desarrollo sostenible para el municipio afectado”.

La Confederación Hidrográfica del Ebro (CHE) decidió por Resolución de 25 de octubre de 2006 incoar de oficio el expediente de extinción de los derechos para la explotación de los saltos hidroeléctricos de Fiscal y Jánovas en el río Ara y de Escalona-Boltaña entre los ríos Ara y Cinca.

Finalmente, a través de la Resolución del Ministerio de Medioambiente de 16 de junio de 2008(7) se declaró la extinción del derecho de Endesa Generación S.A. al aprovechamiento hidroeléctrico de los Saltos de Fiscal y Jánovas en el río Ara y Escalona-Boltaña en el río Cinca y se mantuvo el derecho de la entidad al aprovechamiento hidroeléctrico del Salto de Hospital-Laspuña, en el río Cinca. Asimismo, en la citada resolución se encomendaba expresamente a la Confederación Hidrográfica del Ebro “la comunicación fehaciente del inicio del plazo para solicitar la reversión a todos los que consten como interesados en la misma por ostentar algún tipo de derecho sobre las propiedades que en su día fueron expropiadas o adquiridas por el concesionario para la ejecución de las obras de la Presa de Jánovas”, así como “la redacción del proyecto y la ejecución de las actuaciones precisas para reponer a su estado inicial la zona afectada por las obras e instalaciones ejecutadas en su momento en el emplazamiento de la Presa de Jánovas”.

Tras esta Resolución, en diciembre de 2008, la CHE comenzó a trasladar a los interesados (un total de 125 particulares) los modelos de solicitud para la reversión de los terrenos expropiados, que debían presentar en el plazo de tres meses. Ese mismo plazo se otorgó a través del anuncio publicado en el BOE el 4 de febrero de 2009, para localizar a los interesados cuyo domicilio se desconocía, de conformidad con el artículo 54.3 de la Ley de Expropiación Forzosa. A partir del 7 de enero de 2009 se procedió a la apertura de 133 expedientes de reversión, postergándose la resolución del primero de ellos hasta el año 2011.

Por todo lo expuesto, el presente artículo profundiza sobre el concepto, evolución y forma de ejercicio del derecho de reversión y, además, se intenta dar respuesta a la cuestión que se plantean los afectados por la expropiación del Embalse de Jánovas, que responde a la siguiente pregunta: ¿Existe algún cauce legal para conseguir que la Administración Pública indemnice por los daños ocasionados en Jánovas, derivados del estancamiento del proceso expropiatorio?

II. EL DERECHO DE REVERSIÓN EN LA EXPROPIACIÓN FORZOSA

1. Concepto, naturaleza y fundamento

1.1. Concepto

El concepto de derecho de reversión lo encontramos en la Exposición de Motivos de la Ley de Expropiación Forzosa (en adelante, LEF) que señala que el mismo es “el principio de validez inconcusa, según el cual, frustrándose por una y otra razón la obra o servicio que dio causa a la expropiación, deben remitir en todo lo posible al menos los efectos económicos de ésta”(8). Por su parte, la doctrina también ha ofrecido distintas definiciones del derecho de reversión, entre las que destacan las que se exponen a continuación.

GARCÍA DE ENTERRÍA considera al derecho de reversión como “la última garantía que el sistema legal erige en beneficio del expropiado que se manifiesta posteriormente a la íntegra consumación de la expropiación y que se concreta en el derecho con que se habilita al expropiado para recuperar el bien que fue objeto de la expropiación”(9).

GALLEGO CÓRCOLES define el derecho de reversión como “el derecho del expropiado, que se puede hacer valer independientemente de la voluntad de los sujetos activos de la expropiación, a recuperar los bienes de los que fue privado por medio de expropiación forzosa”(10).

PÉREZ MORENO considera el mismo como “un derecho subjetivo que se reconoce a favor del expropiado o sus causahabientes, cuyo contenido consiste en recobrar el bien expropiado si se verifica alguno de los supuestos contemplados en la Ley y previo pago de la indemnización procedente”(11). En este sentido y aunque se profundizará más adelante en los supuestos en que cabe el ejercicio de este derecho, la LEF señala en el apartado primero de su artículo 54 que, “en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, abonando a la Administración su justo precio”. Por tanto, el derecho de reversión aparece ligado al incumplimiento o frustración de la causa expropiandi que motivó la expropiación y así lo reconoció el Tribunal Constitucional, entre otras, en su Sentencia 67/1988, de 18 de abril(12):

“La reversión habilita al expropiado para recuperar el bien objeto de la expropiación cuando no se ejecute la obra o se establezca el servicio que motivó la expropiación, o, cuando realizada aquélla o establecido éste, quede alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o cuando desaparezca la afectación de los bienes o derechos a las obras o servicios que motivaron la expropiación (). Si no ha habido fracaso en la operación expropiatoria, si se satisface la causa expropiatoria, el derecho de reversión no tiene oportunidad de desplegarse, ni posibilidad de surgir en cuanto que no haya habido incumplimiento de esa causa”.

1.2. Naturaleza jurídica

Tradicionalmente, la doctrina no distinguía entre naturaleza y fundamento jurídico del derecho de reversión y es una cuestión de gran importancia ya que como señala HORGUÉ BAENA(13), la primera responde a la pregunta “¿Qué es la reversión?” mientras que el segundo hace referencia al nacimiento del derecho de reversión con base en su relación con la expropiación forzosa efectuada. En este sentido, puede afirmarse que la naturaleza jurídica hace referencia a la calificación jurídica del derecho de reversión.

La doctrina mayoritaria sostiene que el derecho de reversión tiene la naturaleza de un derecho subjetivo real de adquisición. De este modo, siguiendo la línea de PÉREZ MORENO, las principales características de este derecho son las siguientes:

- En primer lugar, se trata de un derecho subjetivo por otorgar a su titular el poder sobre una situación jurídica (poder de disposición), la licitud de los actos dentro de la esfera concedida y ser una unidad independiente dentro de la relación jurídica que lo origina (la expropiación forzosa), con la peculiaridad de que el ejercicio de este derecho es de carácter potestativo para sus titulares y no obligatorio(14). Además, al ser una garantía del ciudadano, éste puede acudir a los tribunales de justicia para su defensa, una vez agotada la vía administrativa.

- En segundo lugar, puede afirmarse que es un derecho real limitado de adquisición de origen legal. Es decir, no es un derecho real de disfrute o garantía y su nacimiento no depende de la voluntad del expropiado sino de la ley. El derecho de reversión es un derecho real de adquisición pues a través del mismo “se readquieren derechos sobre bienes”(15) y es de origen legal pues es la ley la que establece las causas de su nacimiento, aunque la voluntad del reversionista pueda intervenir con posterioridad, por ejemplo, renunciando a su ejercicio o alcanzando un convenio con la Administración expropiante.

1.3. Fundamento jurídico

La doctrina ha ofrecido a lo largo de los años distintos fundamentos jurídicos del derecho de reversión. Por una serie de autores, el derecho de reversión ha sido considerado como una condición resolutoria, una resolución por incumplimiento o incluso como una acción reivindicatoria. Por su parte, PÉREZ MORENO(16), una vez calificado el derecho de reversión como un derecho real de adquisición, propone que se trata de un retracto legal administrativo. Sin embargo, siguiendo la doctrina mayoritaria, el Tribunal Supremo en distintas Sentencias(17) ha considerado la reversión como “una invalidez sobrevenida a la expropiación por incumplimiento o desaparición del elemento esencial de la causa que la justificase”. A lo que debe añadirse que no existe una fundamentación universal del derecho reversión, sino que ésta dependerá de cuál haya sido la causa legal que lo origina.

2. Origen y evolución normativa: especial mención a la reforma del año 1999

2.1. La Ley de Enajenación Forzosa de 1836

El Real Decreto de 17 de julio de 1836 aprobó la Ley de Enajenación Forzosa de la propiedad particular en beneficio público. Ésta es la primera norma que reguló en España la expropiación forzosa y recogía en su artículo 9 el derecho de reversión en los siguientes términos:

- “En el caso de no ejecutarse la obra que dio lugar a la expropiación si el Gobierno o el empresario resolviesen deshacerse de todo o parte de la finca que se hubiese cedido, el respectivo dueño será preferido en igualdad de precio a otro cualquier comprador”.

En efecto, este texto legal identificaba el derecho de reversión con un derecho de tanteo del expropiado, de forma que sólo podrá ejercitarse en tanto que el beneficiario o la Administración expropiante decidan vender el bien expropiado. Se traduce pues, como señala GALLEGO CÓRCOLES(18), en un derecho de adquisición preferente del expropiado que deberá pagar el mismo precio que otro potencial comprador. Asimismo, este artículo sólo contemplaba un único supuesto para el ejercicio de este derecho, la no ejecución de la obra que dio lugar a la expropiación.

El Reglamento de desarrollo de esta ley no se aprobó hasta el 27 de julio de 1853 y el mismo no incluía ninguna mención al citado derecho de reversión.

2.2. La Ley de Parcelas de 1864

No será hasta el 17 de junio del año 1864 cuando la Ley de Parcelas, redactada para completar la Ley de 1 de mayo de 1855, prevea un derecho de reversión recogido bajo tal denominación. De este modo, su artículo 4 establecía que:

- “En toda parcela expropiada con arreglo a la Ley de 17 de julio de 1836, el propietario colindante, conforme al espíritu de la propia Ley, tendrá el derecho de reversión, reintegrando el precio de expropiación y el importe de las mejoras útiles y necesarias, si las hubiese, siempre que por sí mismo o sus herederos siguieran poseyendo el terreno colindante que de aquélla hubiera formado parte y no hubiesen transcurrido quince años desde la expropiación”.

Así, el derecho de reversión no aparece ya como un derecho de adquisición preferente del expropiado, sino como un auténtico derecho de reversión, pues la Ley de 1 de mayo de 1955 había declarado en estado de venta todos los predios rústicos y urbanos pertenecientes a “manos muertas”, entre las que se encontraba el Estado(19).

El derecho de reversión recogido en esta Ley se prevé para aquellos casos en los que el propietario de la parcela colindante hubiese sido privado mediante expropiación forzosa de ese terreno. Para recuperar el mismo, debería devolver el justiprecio y abonar el importe de las mejoras que fueran útiles y necesarias únicamente. Asimismo, este texto legal establece un plazo de caducidad para el ejercicio de este derecho de 15 años desde la expropiación.

2.3. La Ley de Expropiación Forzosa de 1879

La Constitución de 1868 trajo consigo la necesidad de adaptar la institución de la expropiación forzosa a los principios en ella previstos. Con esta finalidad se aprobó la Ley de Expropiación Forzosa por causa de utilidad pública el 10 de enero de 1879 que regulaba de forma más exhaustiva dicho procedimiento. Este texto legal recogía en su artículo 43 el derecho de reversión en unos términos casi idénticos a los vigentes actualmente:

- “En caso de no ejecutarse la obra que hubiese exigido la expropiación, en el que aún ejecutada resultase alguna parcela sobrante, así como en el de quedar las fincas sin aplicación por haberse terminado el objeto de la enajenación forzosa, el primitivo dueño podrá recobrar lo expropiado, devolviendo la suma que hubiere recibido o que proporcionalmente corresponda por la parcela (). Los dueños primitivos podrán ejercitar el derecho que les concede el párrafo anterior en el plazo de un mes a contar desde que la Administración les notifique la no ejecución o desaparición de la obra que motivó la ocupación de todo o parte de las fincas que fueron expropiadas, y pasado aquel sin pedir reversión, se entenderá que el Estado puede disponer de la finca”.

De este modo, se ampliaron los supuestos en que cabía el ejercicio del derecho de reversión a los que recoge la actual LEF (no ejecución de la obra, desafectación y existencia de bienes sobrantes) y se sometía el mismo a la necesidad de devolución del justiprecio. Además, se establecía un plazo de caducidad de un mes desde la notificación de la Administración. Por su parte, el Real Decreto de 13 de junio de 1879 que aprueba el Reglamento de desarrollo de esta Ley, concreta algunos aspectos del derecho de reversión tales como el órgano obligado a notificar, el requisito de devolución del justiprecio y determinadas precisiones en caso de existencia de bienes sobrantes.

2.4. La Ley de Expropiación Forzosa de 1954

La Ley de 1879 se mantuvo vigente hasta el 16 de diciembre de 1954, fecha en la que se aprobó la actual LEF con la finalidad de refundir en un solo texto legal las distintas regulaciones de la expropiación forzosa que se habían ido introduciendo a través de normas dispersas en el ordenamiento jurídico español y dar cumplimiento a las exigencias derivadas de las Leyes Fundamentales del Reino promulgadas entre 1938 y 1967, concretamente, el Fuero de los Españoles establecía en el apartado segundo de su artículo 32 que “nadie podrá ser expropiado sino por causa de utilidad pública o interés social, previa la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes”.

En cuanto al derecho de reversión, la LEF lo regula en los artículos 54 y 55 configurándolo como una garantía del ciudadano expropiado frente a la Administración expropiante. En esta línea, el artículo 54.1(20) establece que las personas expropiadas o sus causahabientes podrán recuperar sus bienes en caso de inejecución de la obra o no establecimiento del servicio o debido a la existencia de partes sobrantes, siempre que se abone a la Administración el justiprecio que en su día recibieron. Y añade el artículo 55 que el plazo para ejercitar este derecho será “el de un mes a contar desde la fecha en que la Administración hubiera notificado la inejecución, terminación o desaparición de la obra o servicio público, o desde que el particular comparezca en el expediente dándose por notificado”.

El primero de los preceptos es muy parecido a su predecesor del año 1879, aunque con ciertas modificaciones. Por ejemplo, se utiliza la expresión “desapareciese la afectación” en lugar de la anterior “quedar las fincas sin aplicación por haberse terminado el objeto de la enajenación forzosa” y además, se añade que “el primitivo dueño o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado” frente a su anterior redacción que únicamente contemplaba que “el primitivo dueño podrá recobrar lo expropiado”, olvidando el supuesto de reversión de bienes sobrantes.

En relación al artículo 55 LEF, la novedad introducida más importante es la posibilidad de que el expropiado ejercite el derecho de reversión aun no habiendo sido notificado por la Administración expropiante, compareciendo en el expediente, a fin de excluir el plazo de caducidad de un mes establecido para el ejercicio de este derecho, en lo que se profundizará más adelante.

Para el desarrollo de esta norma se aprobó el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa (en adelante, REF) mediante Decreto de 26 de abril de 1957 que dedica sus artículos 63 a 70 a la reversión de bienes y derechos expropiados.

2.4.1. La reforma operada por la Ley de Ordenación de la Edificación

La Disposición Adicional Quinta de la Ley de 5 de noviembre de 1999, de Ordenación de la Edificación (en adelante, LOE) introdujo importantes novedades a la regulación del derecho de reversión. A través de esta Disposición Adicional se añadieron dos supuestos en los que no cabe el ejercicio del derecho de reversión, que serán objeto de estudio detallado más adelante y que pueden resumirse de la siguiente forma(21):

a) Cuando se dé la afectación del bien a otro fin declarado de utilidad pública (art. 54.2.a) LEF).

b) Cuando la afectación del bien se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o establecimiento del servicio (art. 54.2.b) LEF).

Asimismo, esta Disposición Adicional establece unos plazos de caducidad –que se analizarán en los siguientes apartados- para los casos en que la Administración no notifica el nacimiento del derecho de reversión, de tal forma que se limita la amplia operatividad de este derecho reconocida en la LEF de 1954(22) y paralelamente se amplía el plazo para ejercitarlo de uno a tres meses en los casos en que sí existe notificación.

3. Derecho aplicable al ejercicio de la reversión

En cuanto a la legislación aplicable al derecho de reversión, la doctrina mayoritaria y la jurisprudencia consideran, siguiendo la línea de GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO(23), que se trata de un derecho que surge cuando existe posibilidad de ejercitarlo por lo que deberá adaptarse a la legislación vigente en ese momento.

En este sentido, resultan de obligada mención las Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de abril de 1979(24) y de 9 de febrero de 1984(25). En la primera de ellas, señala el Tribunal que “el expediente administrativo de reversión es independiente del anterior de expropiación y se regula por la ley vigente al ejercicio de la reversión” y en la segunda establece que “(el derecho de reversión) es un derecho nuevo que no es continuación de un expediente expropiatorio, por lo que ha de regularse por la Ley vigente en el momento de ejercitarse, aunque el expediente se iniciase antes de su entrada en vigor”. Siguiendo este criterio se redacta la Disposición Transitoria Segunda de la LOE al establecer que “lo establecido en la disposición adicional quinta no será de aplicación a aquellos bienes y derechos sobre los que, a la entrada en vigor de la ley, se hubiera presentado la solicitud de reversión”.

4. Presupuestos habilitantes del derecho de reversión y supuestos que lo excluyen

4.1. Presupuestos habilitantes del derecho de reversión.

Tal y como se ha señalado anteriormente, el art. 54.1 LEF recoge los tres supuestos en los que cabe el ejercicio del derecho de reversión en los siguientes términos: “En el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, abonando a la Administración su justo precio”.

A continuación se analiza cada uno de ellos.

4.1.1. No ejecución de la obra o no establecimiento del servicio que motivó la expropiación

Este supuesto se da, en palabras de GALÁN GALÁN y en términos generales, “cuando no se destina el bien expropiado al fin de utilidad pública o interés social que motivó la expropiación(26)”. Tal y como señala el Tribunal Supremo en su Sentencia de 17 de junio de 1999(27), entre otras, debe tratarse de una inejecución o no establecimiento total o de una falta de identidad entre la obra ejecutada y el fin que la motivó:

“La doctrina consolidada de esta Sala del Tribunal Supremo, expresa que la inejecución de la obra o el no establecimiento del servicio, a que se refiere la Ley como causa o razón de la reversión, presupone una inactividad absoluta de la Administración, o bien una falta de identidad entre la obra ejecutada y el fin pretendido, sin que puedan asimilarse a tales situaciones los casos de actuación retardada, pues es preciso, para acceder a la reversión, la total inejecución de la obra que constituyó la inicial finalidad de la expropiación”.

Tras la reforma operada en la regulación del derecho de reversión por la LOE, el régimen para su ejercicio en estos supuestos cambió sustancialmente. De este modo, mientras que antes de la mencionada reforma se exigía al reversionista un preaviso a la Administración para ejercitar su derecho, actualmente el art.54.3 LEF se limita a diferenciar entre dos posibles situaciones: la existencia o no de notificación expresa de la Administración. En esta línea, el art.54.3 LEF en su apartado primero señala que el plazo para el ejercicio del derecho de reversión es de tres meses “a contar desde la fecha en que la Administración hubiera notificado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio” y, en defecto de dicha notificación, señala tres plazos posibles en los que el expropiado puede ejercitarlo, en función del caso de que se trate(28).

Siendo este el caso de Jánovas, la Confederación Hidrográfica del Ebro envió en 2008 a los interesados los modelos de solicitud del derecho de reversión y se les otorgó el plazo de tres meses para ejercitarlo. Sin embargo, muchos de los expropiados –y de sus causahabientes- no pudieron ser notificados de forma correcta por lo que fue necesario un segundo intento a través de una publicación en el BOE(29).

La doctrina se ha pronunciado acerca de la colisión que se produce entre este precepto y los arts. 64 y 67.2.b REF, teniendo en cuenta lo dispuesto en la Disposición Derogatoria Segunda de la LOE en la que se establece que “los artículos 64 a 70 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957, seguirán vigentes en cuanto no se opongan o resulten compatibles con lo establecido en la disposición adicional quinta”. Así, la opinión mayoritaria(30), entiende que estos preceptos se encuentran derogados tras la reforma operada por la LOE, al considerar que las declaraciones o actos administrativos a los que hace referencia el REF no pueden identificarse con la notificación expresa exigida en la nueva redacción de la LEF.

4.1.2. Existencia de partes sobrantes

Este segundo supuesto hace referencia, siguiendo la línea de GALÁN GALÁN(31), a que una vez ejecutada la obra o establecido el servicio, resta una parte del bien expropiado que no resulta necesaria para el fin que la motivó(32).

Para que estemos ante este supuesto, el Tribunal Supremo señaló en su Sentencia de 23 de diciembre de 1991(33) que es necesario “que se den las circunstancias de identidad y causalidad, es decir, que sea identificable la porción que se dice sobrante, como no ocupada por la obra o servicio público motivador de la expropiación, y que la existencia de dicha parte sobrante sea consecuencia natural derivada de la ejecución de la obra o servicio público que constituyó la causa expropiandi”.

Por su parte, el art. 65 REF exige que hayan transcurrido al menos cinco años desde la terminación de la obra o establecimiento del servicio y existieran bienes sobrantes para que el expropiado pueda ejercitar el derecho de reversión si no hubiera notificación por parte de la Administración en este sentido(34).

4.1.3. Desafectación del bien expropiado

La afectación puede definirse, en palabras de ALONSO TIMÓN(35), como “el acto (expreso, tácito o presunto) de derecho público en virtud del cual una cosa queda destinada a un fin de interés público y adquiere la condición jurídica peculiar de bien de dominio público”. Por ello, este tercer supuesto hace referencia, como señala HORGUÉ BAENA(36), a “la desvinculación del bien expropiado al fin que justificó la expropiación”. Por su parte, GALLEGO CÓRCOLES(37) identifica dos casos en los que se da una desafectación del bien en este sentido:

a) Si con anterioridad a la ejecución de la obra o establecimiento del servicio el bien expropiado se afectase a otro fin distinto.

b) Si una vez ejecutada la obra o establecido el servicio desapareciese la afectación del bien al fin que motivó la expropiación.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo admite que dicha desafectación puede ser tanto expresa como tácita. La desafectación expresa viene recogida en el art.54.3 LEF al señalarse que el ejercicio del derecho de reversión podrá llevarse a cabo en los tres meses siguientes a la notificación de la desafectación del bien expropiado. Esta desafectación es la que el Tribunal Supremo considera como la regla general, siendo la desafectación tácita un supuesto excepcional, y así lo dispone, por citar alguna, en su Sentencia de 2 de junio de 1989(38) en los siguientes términos:

“En principio, toda desafectación de un bien destinado a un servicio público exige que sea declarada expresamente por la Administración () por lo que se presupone que exista una declaración formal y expresa, un reconocimiento por dicha Administración de que los bienes han quedado fuera de los fines de utilidad pública que justificaron la expropiación”.

Por su parte, la excepcionalidad de la desafectación tácita queda reconocida en los siguientes términos en la misma Sentencia: “constituye esta forma de desafectación tácita una excepción a la regla general”. GALÁN GALÁN(39) señala que este tipo de desafectación se da cuando, aun no existiendo resolución expresa de la Administración, la voluntad administrativa de desafectar el bien se deriva de actos o hechos(40), normalmente el desuso o abandono del bien en cuestión.

4.2. Supuestos que excluyen el derecho de reversión

Se analizan en este apartado aquellos supuestos en los que, aun concurriendo alguno de los hechos habilitantes para el ejercicio del derecho de reversión, la ley ha decidido determinar su no procedencia. Estas excepciones son las introducidas por la reforma operada en la LEF a través de la Disposición Adicional Quinta de la LOE que, como ya se ha señalado, añadió dos excepciones al ejercicio del derecho de reversión en el apartado 2 del art. 54 LEF(41) y en las que se profundiza a continuación.

4.2.1. Desafectación del fin que justificó la expropiación y simultánea afectación a otro fin de utilidad pública o interés social

Para que se cumpla esta excepción, la doctrina identifica una serie de requisitos:

a) Debe tratarse de una desafectación expresa, es decir, debe existir un acuerdo formal de la Administración de desvincular el bien del fin que motivó la expropiación.

b) Una vez producida la desafectación, el bien debe afectarse a otro fin declarado de utilidad pública o interés social. Como señala GALÁN GALÁN(42), esto implica que la Administración no sólo debe motivar la existencia de una causa de utilidad pública o interés social sino también la necesidad de ocupación del bien.

c) La reafectación del bien debe ser expresamente acordada por la Administración y así se deriva del art.54.2.a) LEF cuando señala “se acuerde justificadamente una nueva afectación”. Esto implica que de reafectarse el bien de manera tácita, procedería la reversión.

d) La desafectación y reafectación deben ser simultáneas, esto es, debe existir una coincidencia en el tiempo de las mismas.

e) La Administración debe dar publicidad a la sustitución. La mayoría de la doctrina entiende que, para mayor garantía del interesado, deberá notificarse personalmente al posible reversionista, aunque al mismo tiempo se proceda a su publicación.

f) Se deberá dar audiencia al interesado para que alegue lo que estime conveniente, normalmente, la falta de alguno de los requisitos exigidos para la efectividad de esta excepción.

4.2.2. Afectación al fin que justificó la expropiación o a otro de utilidad pública o interés social durante diez años

GALLEGO CÓRCOLES(43) considera que mediante esta excepción “el legislador ha fijado un plazo máximo –diez años- dentro del cual considera satisfecha la causa expropiandi y, en consecuencia, se elimina el nacimiento del derecho de reversión”. Sin embargo, otro sector doctrinal entiende que a través de esta excepción el derecho de reversión se configura como un derecho de duración determinada y limitada por la ley. Un rasgo en común de ambas posturas es, a juicio de HORGUÉ BAENA(44), que debe exigirse a la Administración que notifique el día de terminación de la obra o del establecimiento del servicio por las consecuencias que pueden derivarse para el interesado del transcurso de este plazo(45), a pesar de que la ley no lo contemple expresamente.

5. Procedimiento

5.1. Legitimación

5.1.1. Legitimación activa

La LEF reconoce el derecho de reversión en su art. 54 al “primitivo dueño o sus causahabientes”, es decir, al expropiado y a sus causahabientes, admitiéndose por tanto su transmisión tanto inter vivos como mortis causa(46). Concretamente, en el caso de Jánovas, el derecho de reversión ha sido ejercitado en su mayoría por los causahabientes de los expropiados, dado que ha transcurrido un largo período de tiempo desde la expropiación. En cuanto a la transmisión inter vivos del derecho de reversión, tal y como señala GALLEGO CÓRCOLES(47), sólo será posible una vez haya nacido el mismo pues será cuando tenga un verdadero contenido patrimonial y que dicho nacimiento se producirá cuando se verifique alguno de los supuestos del art. 54 LEF. En relación a la transmisión mortis causa, el Tribunal Supremo afirma que no sólo basta el parentesco, sino que debe acreditarse también la sucesión(48), en caso de que falte dicha acreditación se procederá a la inadmisión de la solicitud.

5.1.2. Legitimación pasiva

El apartado 4 del art.54 LEF, añadido tras la reforma del año 1999, dispone que “la competencia para resolver sobre la reversión corresponderá a la Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho en el momento en que se solicite aquélla o a la que se encuentre vinculado el beneficiario de la expropiación, en su caso, titular de los mismos”.

Por tanto, la reversión deberá solicitarse ante el órgano competente de la Administración expropiante. En caso de ser el Estado, esta competencia ya no recae en el Subdelegado o Delegado del Gobierno como señala el art.67.3 REF, sino en “el ministerio u organismo que hubiera instado la expropiación” (art.24.4 de la Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones Públicas) salvo que se trate de una obra pública, en cuyo caso la solicitud se presentará ante el Ingeniero Jefe que corresponda (art.98 LEF). Si la Administración expropiante fuera un ente local, la competencia corresponde al Pleno y, en caso de que fuera una Comunidad Autónoma, se estará a lo dispuesto en su legislación.

También se considerarán legitimados pasivamente el beneficiario de la expropiación ex art.5.2.7º REF que dispone que “los beneficiarios tendrán las obligaciones y derechos derivados de la reversión”, así como los terceros adquirentes y los titulares de derechos incompatibles con la reversión.

En el supuesto de Jánovas, la Administración expropiante fue la Confederación Hidrográfica del Ebro y la beneficiaria la actual Endesa Generación S.A. De ahí que aunque las solicitudes de reversión se presentaron ante la primera, los acuerdos para la fijación del justiprecio están siendo gestionados entre los reversionistas y la mencionada sociedad anónima.

5.2. Plazos

La LEF, tras la reforma operada por la LOE, establece una fecha para el ejercicio de este derecho en el art.54.3. b) y c) para los supuestos en que no se notifique al interesado el nacimiento del derecho de reversión y en el art.54.2.b) se prevé un plazo del cumplimiento del fin que justificó la expropiación para excluir el ejercicio del derecho de reversión. Sin embargo, el legislador no ha establecido una duración máxima para su ejercicio, es decir, no hay una previsión legal que fije un plazo de prescripción o caducidad del mismo(49).

En este sentido, como señala GALÁN GALÁN(50), el hecho de que el legislador haya previsto el derecho de reversión como un derecho temporalmente limitado, nos lleva a afirmar que nos encontramos ante un derecho que caduca. En efecto, según dispone el art. 54.3 LEF el plazo para el ejercicio de este derecho es de tres meses “a contar desde la fecha en que la Administración hubiera notificado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio”. Ahora bien, tal y como señala el art. 30.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, “los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo”, por lo que se entiende que el dies a quo no es el día de la práctica de la notificación sino el día siguiente. El problema surge cuando la Administración no efectúa dicha notificación, distinguiendo el legislador en estos casos entre los supuestos de inejecución de la obra o no establecimiento del servicio, suspensión de la obra o existencia de sobrantes.

Así, en caso de inejecución de la obra o no establecimiento del servicio, señala el art. 54.3.b) LEF que se podrá ejercitar el mismo una vez hayan transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien por la Administración sin haber ejecutado la obra o establecido el servicio, es decir, se señala el dies a quo para el ejercicio del derecho de reversión, pero no un plazo máximo para el mismo. Esta cuestión ha sido muy debatida por la doctrina sin que a día de hoy se ofrezca una solución para este supuesto. El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 24 de octubre de 2006(51), señaló que no puede aplicarse a estos casos el límite temporal de veinte años establecido en el art.54.3 a) para los supuestos de desafectación o exceso de expropiación, en los siguientes términos:

“Sólo el caso de no cumplimiento del fin determinante de la expropiación, es decir, no realización de la obra o establecimiento del servicio, queda fuera de esa limitación temporal de veinte años, desde la toma de posesión, para el ejercicio del derecho de reversión, lo que indica que el legislador valora de forma distinta los supuestos en los que el fin de la expropiación se ha cumplido, en cuyo caso entiende que el transcurso de un considerable periodo de tiempo justifica la expropiación y consolida la privación del bien o derecho expropiados haciéndola irreversible, mientras que, no habiéndose cumplido el fin de la expropiación, esta pierde su justificación y permite la recuperación por su primitivo dueño del bien o derecho expropiado, sin esa limitación temporal”.

Como se acaba de señalar, para los supuestos de desafectación o existencia de parte sobrante en la expropiación, la LEF establece un plazo de caducidad de veinte años desde la toma de posesión de los bienes. La doctrina puntualiza que el dies a quo para el ejercicio del derecho de reversión será la fecha de toma de posesión de los bienes expropiados.

Por último, en caso de suspensión de la obra (art.54.3.c) LEF), aparece el mismo problema que para los supuestos de inejecución de la obra o no establecimiento del servicio, esto es, el legislador ha establecido un plazo de dos años a partir del cual el interesado puede ejercitar el derecho de reversión(52) pero no señala un plazo máximo para el mismo. Por tanto, será el legislador a través del desarrollo reglamentario o el Tribunal Supremo quienes deberán resolver esta cuestión en el futuro.

Concretamente, en el caso de Jánovas, al no haberse cumplido el fin que legitimó la expropiación, no existía límite temporal para su ejercicio, por ello los expropiados y algunos de sus causahabientes pudieron ejercitarlo sin ningún problema a pesar de que hubieran transcurrido más de 20 años.

6. Efectos de la reversión

6.1. Restitución del bien y devolución del justiprecio

El efecto principal que se deriva del ejercicio del derecho de reversión es la devolución del bien expropiado al reversionista, que deberá devolver a cambio el justo precio pagado por el beneficiario de la expropiación en los términos que señala la ley. Como regla general se producirá una restitución in natura entendida ésta como la devolución al reversionista del mismo bien que fue objeto de expropiación. En palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ(53), “produciendo la reversión una resolución de la operación expropiatoria, la devolución del bien expropiado, que es su efecto primario, ha de acompañarse de la paralela devolución del justo precio pagado en su momento por el beneficiario, devolución que en favor de éste debe cumplir, pues, el expropiado”. En este sentido, el artículo 55.1 LEF(54) establece que “es presupuesto del ejercicio del derecho de reversión la restitución de la indemnización expropiatoria percibida por el expropiado ()”. Es decir, para que sea posible la devolución del bien es requisito previo la devolución de la indemnización expropiatoria que en su día percibió el reversionista, sometido a un plazo de caducidad de tres meses desde su determinación(55).

Como señala el art. 55.1 LEF, para el pago del precio de la reversión no será necesaria, por regla general, una nueva valoración del bien, sino que se procederá a la actualización del importe abonado por el reversionista en el momento de la expropiación, utilizándose como parámetro el Índice de Precios al Consumo (IPC). Siguiendo la línea de GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO(56), la actualización de este justiprecio comprende desde la fecha de comienzo del expediente de justiprecio hasta la del ejercicio del derecho de reversión. Esto es corroborado por el Tribunal Supremo en distintas Sentencias(57) en las que señala que:

“La reversión de los bienes expropiados constituye al reversionista (art. 54 LEF), para la recuperación de aquellos, en la obligación de satisfacer a la Administración expropiante o beneficiario su justo precio, entendiendo por tal el valor que tenga la finca en el momento de solicitar su recuperación”.

La excepción a esta regla general es la nueva valoración del bien expropiado y aparece recogida en el apartado segundo del art.55 LEF(58), para los supuestos en que “el bien o derecho expropiado hubiera experimentado cambios en su calificación jurídica que condicionaran su valor o hubieran incorporado mejoras aprovechables por el titular de aquel derecho o sufrido menoscabo de valor”.

Por tanto, son tres los supuestos en los que procedería una nueva valoración del bien expropiado: cambio en su calificación jurídica, incorporación de mejoras aprovechables por el reversionista o una disminución del valor del bien. En relación con la primera, GALÁN GALÁN(59) señala que el legislador hace referencia a “modificaciones que se produzcan en las calificaciones normativas de los bienes y no a simples variaciones fácticas de valor”. En este sentido, estarían comprendidas en este supuesto los cambios en la calificación del suelo, así como en los usos urbanísticos atribuidos a los terrenos, entre otros. Por su parte, la incorporación de mejoras aprovechables por el reversionista hace referencia a aquellas mejoras que ha experimentado el bien desde su expropiación hasta la solicitud del derecho de reversión. Estas mejoras deben ser “aprovechables”, esto es, al reversionista le deben suponer un enriquecimiento efectivo. Finalmente, también se procederá a tasar de nuevo el bien si éste ha sufrido deterioros entre la fecha de la expropiación y la de la solicitud de la reversión.

Para el cálculo del nuevo valor del bien establece el legislador que se estará a lo dispuesto “a las normas contenidas en el capítulo III del Título II de esta Ley”, relativas al procedimiento de expropiación y la forma de valoración de los bienes expropiados. Por tanto, serán de aplicación los preceptos referidos a la determinación del justiprecio en la expropiación. Esta nueva valoración se hará de acuerdo a lo establecido en el art. 36 y 55 LEF, es decir, que la fecha para realizar la misma es la de iniciación del expediente de reversión y así lo dispone este último precepto al señalar que “se procederá a una nueva valoración del mismo, referida a la fecha de ejercicio del derecho”.

En el caso Jánovas, según una entrevista realizada al Presidente de la Asociación de Afectados, el precio de la reversión se convino entre las partes, fruto de una negociación de las personas expropiadas con Endesa.

Tal y como señaló el Tribunal Supremo en su Sentencia de 30 de enero de 1991(60), entre otras, el justiprecio en la reversión está sometido a las normas sobre intereses –normalmente los de demora- que se devengarán desde los seis meses siguientes a la fijación del mismo en vía administrativa.

Finalmente, una vez consignado el pago del justiprecio actualizado o del importe correspondiente a la nueva valoración del bien, se producirá la extinción del derecho de reversión. En este sentido, y siguiendo la línea de GIMENO FELIU(61), se pone de manifiesto que el derecho de reversión es un expediente autónomo de la expropiación en la que trae causa, pues “nace con la expropiación, pero se mantiene expectante en el tiempo, cobrando eficacia en determinado momento (que no coincide con su nacimiento), a partir del cual se debe realizar la valoración”.

6.2. La indemnización sustitutoria

Una vez se haya reconocido el derecho de reversión, es posible que los bienes o derechos expropiados no puedan ser objeto de restitución, por ello, señala el artículo 66.2 que “en los casos en que como consecuencia de una alteración indebida no fuere legalmente posible la reversión, se estará a lo previsto en el artículo 121 de la Ley, apartado 1, sin perjuicio de que se deduzcan las responsabilidades previstas en el mismo precepto”. La justificación de la misma se encuentra en la responsabilidad patrimonial que tiene la Administración por los daños que haya causado al particular, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de sus servicios (art. 106 de la Constitución Española, en adelante CE). Esta indemnización sustitutoria sólo procederá cuando se den los dos requisitos establecidos en el art. 66.2 REF: que no fuera legalmente posible la reversión como consecuencia de una alteración indebida.

Con el término “alteración indebida” el legislador hace referencia, siguiendo la línea de GARCÍA-TREVIJANO(62), a aquellas que carecen de una conexión con el fin que justificó la expropiación. Hay que señalar al respecto que quedan fuera de este supuesto los casos en los que “simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social” (art. 54.2 a) LEF), ya que en estos casos se excluiría incluso el ejercicio del derecho de reversión, como ya se ha señalado en apartados anteriores(63). También se considerará alteración indebida el supuesto en el que el bien expropiado haya pasado a terceros hipotecarios sin que se haya cumplido lo dispuesto en el art. 54.5 LEF(64), en que se establece que el derecho preferente de los reversionistas debe ser inscrito en el Registro de la Propiedad.

Es decir, la transmisión del bien a un tercero hipotecario se considerará alteración indebida cuando no se haya hecho constar en el Registro de la Propiedad el derecho de reversión preferente de los reversionistas, cuya obligación recae en la Administración expropiante(65).

En relación a la imposibilidad legal de la reversión, el legislador hace referencia a aquellos supuestos en los que no sea legalmente admisible la transmisión del bien del beneficiario al reversionista, es decir, procederá la indemnización sustitutoria cuando no sea posible devolver al reversionista el bien expropiado, que como señaló el Tribunal Supremo en distintas Sentencias(66), “no exige una imposibilidad material de la reversión sino una inefectividad de carácter legal”. El supuesto más característico es cuando el bien expropiado forma parte del dominio público, ya que los bienes demaniales están fuera del tráfico jurídico y son inalienables(67). Asimismo, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo(68), estarían también comprendidos los casos en los que el bien objeto de la reversión sean parcelas con una extensión inferior a la mínima para ser aprovechable de forma independiente.

Para el cálculo de la indemnización sustitutoria, la ley remite a los artículos 112 y 113 de la LEF, que recogen las normas para fijar las indemnizaciones por ocupaciones temporales de bienes. En resumen, deberá intentarse en primer lugar que las partes lleguen a un acuerdo y en su defecto se acudirá al Jurado Provincial de Expropiación. En relación a la cuantía de esta indemnización sustitutoria, el Tribunal Supremo en su Sentencia de 7 de febrero de 1989(69) señaló que la misma debe cubrir, como regla general, el perjuicio económico sufrido por el reversionista, por lo que será en la mayoría de los casos de carácter simbólico(70).

Una cuestión muy debatida en este tema es si la Administración expropiante o el reversionista pueden elegir entre la devolución del justiprecio actualizado y la indemnización sustitutoria o, en otras palabras, aplicar el art. 66 REF por motivos de oportunidad(71). Aunque existen distintas opiniones doctrinales sobre este tema(72), parece acertado reconocer la postura que sostiene GIMENO FELIU(73), de considerar que no se debe permitir su aplicación por motivos de oportunidad ya que “supondría hacer impracticable el derecho de reversión expropiatoria cuyo fin consiste (o debe consistir) en la readquisición del bien y no simplemente a la obtención de una compensación económica”.

III. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MATERIA DE OBRAS HIDRAÚLICAS Y EXPROPIACIÓN FORZOSA

La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública se encuentra consagrada en los arts. 9.3 (74) y 106.2 de la Constitución Española y se regula, en términos generales, en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), así como en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

El origen legislativo de esta responsabilidad directa y objetiva de la Administración Pública se encuentra precisamente en la LEF, en sus arts. 121, 122, 123 y 128. La inclusión de esta figura en la legislación sobre expropiación forzosa tiene su fundamento, como señala GARCÍA DE ENTERRÍA(75), en que ambas figuras comparten el hecho de que como consecuencia de una actuación administrativa, se produce una lesión patrimonial al administrado, por tanto, “la ley se configura como una norma de garantía integral al patrimonio privado frente a la acción de la Administración, bien revista esta acción la forma de un despojo directo y querido (negocio expropiatorio) bien la del funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto es capaz de ocasionar una secuela incidental de daños residuales”. Ahora bien, las indemnizaciones que se derivan de una y otra figura son de distinta naturaleza jurídica, y así lo indicó el Tribunal Supremo en su Sentencia de 28 de abril de 1990(76): “La indemnización expropiatoria no es una reparación de los diversos daños sufridos por el expropiado sino la sustitución de un bien jurídico por el equivalente dinerario que representa el justiprecio”. Por tanto, nos encontramos ante dos figuras distintas, que surgen por una lesión al administrado y que conllevan una indemnización de diferente naturaleza jurídica(77).

En el presente apartado, dada su vinculación con el caso de Jánovas, se analiza brevemente la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en materia de aguas y obras hidráulicas, así como de expropiación forzosa.

3.1. Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en materia de aguas y obras hidráulicas

En numerosas ocasiones la realización de obras hidráulicas(78) por la Administración provoca una serie de daños a los particulares que, si cumplen los requisitos exigidos por el art.32 de la LRJSP, al cual nos remitimos, tendrán la consideración de indemnizables.

En este sentido, es una cuestión muy debatida por la doctrina la posibilidad de atribuir a la Administración Pública los daños que se derivan de la actuación de concesionarios y contratistas en el ámbito de las obras hidráulicas. La regla general, establecida en el artículo 121.2 LEF es que “en los servicios públicos concedidos correrá la indemnización a cargo del concesionario, salvo en el caso en que el daño tenga su origen en alguna cláusula impuesta por la Administración al concesionario y que sea de ineludible cumplimiento para éste”. Es decir, que en principio la Administración no sería responsable por su actuación salvo que el daño sea consecuencia de una orden directa que la misma haya dado para la ejecución de la obra.

Así lo establece también el art. 196.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 en los siguientes términos: “Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, será esta responsable dentro de los límites señalados en las leyes. También será la Administración responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del proyecto en el contrato de obras, sin perjuicio de la posibilidad de repetir contra el redactor del proyecto de acuerdo con lo establecido en el artículo 315, o en el contrato de suministro de fabricación”.

Por tanto, como señala GONZÁLEZ IGLESIAS(79), pueden darse dos situaciones jurídicas distintas:

- Si el daño es consecuencia de una orden directa de la Administración o de un vicio del proyecto, se aplicará el régimen de la responsabilidad patrimonial de la misma, siendo la reclamación que se interponga de carácter jurídico administrativo.

- Si la actuación del concesionario ha provocado el daño, sin intervención de la Administración, la reclamación será civil y como requisito mínimo se exige que concurra negligencia.

En caso de que el particular afectado desconozca quién ha sido el causante del daño, señala el art. 196.3 LCSP que “los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que este, oído el contratista, informe sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción”. Tal y como señala el Tribunal Supremo en su Sentencia de 8 de mayo de 2001(80):

“() la Administración debe resolver la reclamación formulada por el perjudicado y pronunciarse tanto sobre la procedencia de la indemnización como sobre quién debe pagarla, cuya decisión deja abierta la vía contencioso-administrativa tanto al particular como al contratista”.

Ahora bien, si la Administración no se pronuncia sobre esos extremos se da una inversión de la carga indemnizatoria, debiendo ser ella la que abone el importe al interesado, sin perjuicio de que, con posterioridad, ejercite una acción de regreso contra el concesionario.

Este tipo de responsabilidad está más enfocada, según la jurisprudencia existente al efecto, a los casos en los que la realización de una obra hidráulica ocasiona un daño concreto a los particulares, por ejemplo, porque el proyecto o su defectuoso mantenimiento provoquen una inundación de terrenos. En el caso Jánovas, sin embargo, el embalse nunca llegó a construirse, por lo que la obra en sí misma no pudo ocasionar ningún daño a los bienes expropiados. Sin embargo, ¿podría extenderse ese concepto de daño, previsto en el art.196.2 de la LCSP, al deterioro ocasionado por la no ejecución de la obra? En caso de que la respuesta fuera afirmativa el problema en el presente supuesto radicaría en que los daños que se podrían reclamar son consecuencia del largo periodo de tiempo transcurrido sin que se ejecute la obra(81), por lo que el dies a quo para que comience el plazo de prescripción de la acción sería una cuestión controvertida, ya que sería difícil determinar el momento exacto de la producción del perjuicio.

3.2. Responsabilidad patrimonial en materia de expropiación forzosa

La responsabilidad patrimonial en el ámbito de la expropiación forzosa tiene su máximo exponente en la declaración de nulidad del expediente expropiatorio, que se produce principalmente cuando la Administración actúa en vía de hecho, recogida en los arts. 124 y 125 LEF. El primero de ellos, siguiendo la línea de CEBALLOS(82), se infringiría cuando la expropiación se ejecuta al margen de todo procedimiento legal, y el segundo, cuando se expropian bienes o derechos “sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o interés social, necesidad de ocupación y previo pago o depósito” (art. 125 LEF), es decir, con omisión de los trámites esenciales del procedimiento.

A través de la Disposición Final Decimocuarta de la Ley 17/2012, de 25 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado(83) para el año 2013 se introduce una Disposición Adicional a la LEF(84), vigente desde el 1 de enero de 2013, en la que se establecía el derecho del expropiado a ser indemnizado en caso de nulidad del expediente expropiatorio. En este sentido, destaca la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2013(85), en la que señalaba que “cuando se declara la nulidad del procedimiento expropiatorio no procede ya fijar justiprecio alguno, porque declarado ilegal el acto de desposesión de los bienes, lo procedente es que se proceda a su restitución, y, además de ello, a indemnizar los daños y perjuicios que se hubiesen ocasionado. En suma, es cierto que ya no procedería hablar de justiprecio porque no existe expropiación ni, por tanto, reglas legales de valoración".

En estos casos, los medios de los que dispone el particular para conseguir la reparación patrimonial derivada de la actividad ilegítima de la Administración pueden resumirse en dos(86):

- Ejercitar de una acción autónoma de responsabilidad patrimonial frente a la Administración expropiante, siempre que se cumplan los requisitos legales exigidos para la misma.

- Acudir a los tribunales contencioso-administrativos para que declaren la nulidad de la actuación administrativa y el derecho a una indemnización por los daños y perjuicios causados.

En el caso Jánovas, existen dos Sentencias de relevancia en la reclamación de responsabilidad patrimonial:

- La Sentencia de la Audiencia Nacional de 8 de marzo de 2012, que resuelve el recurso interpuesto contra la resolución tácita dictada por el Ministerio de Medio Ambiente por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada con fecha 22 de Junio de 2006.

Los daños reclamados por los afectados en este recurso eran “la reposición del espacio afectado por la expropiación que ha afectado a la propiedad privada; las pérdidas y beneficios dejados de obtener en relación a inversiones e infraestructuras, inversiones en explotaciones ganaderas y de agricultura e inversiones en actividades culturales, sociales y turísticas”.

La Audiencia Nacional desestima el recurso considerando que “el problema que se plantea no es de falta de legitimación sino de falta de individualización del daño desde el momento en que la parte recurrente no reclama por daños individuales sino por los daños colectivos derivados de la decisión de no llevar a efecto la Presa de Jánovas”.

Asimismo, la Audiencia señala que “la reparación de los daños que pretende la parte recurrente deberá realizarse por otras vías que son específicas y que excluyen el empleo de la vía genérica en que consiste la responsabilidad patrimonial”, pues el empleo de otras vías específicas daría lugar a una duplicidad de indemnizaciones. Concretamente, se enumeran en la Sentencia las actuaciones que se estaban promoviendo por las Administraciones Públicas para promover la recuperación de Jánovas y su entorno, entre las que se encuentra "el inicio del expediente de reversión de los bienes”. Con esta fundamentación, concluye la misma señalando lo siguiente:

- “Por lo tanto, obviamente, esta es la vía por la que se podrá conseguir la revitalización de la zona y no sobre la base de entregar a una Asociación, por mucho que represente los intereses legítimos de una buena parte de vecinos, una altísima cantidad de dinero para conseguir la instalación de infraestructuras cuya aplicación es claramente, responsabilidad de los poderes públicos.

- Procede, pues, insistir en que la reparación de los daños que se puede producir por la vía de la responsabilidad patrimonial de la administración es siempre una reparación de daños concretos y específicos directamente imputables a concretos ciudadanos y no la reparación de daños afectantes al interés general.

- También debe tomarse en consideración como la vía de reparación de la responsabilidad patrimonial es una vía genérica que solo entra en juego cuando no existen vías específicas de reparación y en el caso que nos ocupa, esa posibilidad de reparación debe realizarse por alguno de los procedimientos señalados más arriba”.

- La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 2013(87): En este recurso, que se interpuso por las personas expropiadas de Jánovas contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación que, en concepto de responsabilidad patrimonial, presentaron ante el Consejo de Ministros con fecha 11 de diciembre de 2009, exigían una indemnización por “la innecesaria e ilegal permanencia en el tiempo de la situación expropiatoria y por la innecesaria e improcedente expulsión de los recurrentes de sus viviendas y núcleo de población, a principios de 1984, cuando ya había desaparecido cualquier atisbo de legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad de la operación expropiatoria”.

Sin embargo, el Tribunal Supremo desestimó el recurso pues consideró que no existe responsabilidad patrimonial pues, según su criterio, “los daños reclamados, además de indemnizados, no pueden reputarse antijurídicos, pues sobre los recurrentes pesa el deber jurídico de soportarlos, de acuerdo con las disposiciones de la LEF, habiéndose seguido los procedimientos previstos en la indicada LEF, sin que conste tacha de alguna ilegalidad”.

El argumento del cumplimiento del procedimiento legalmente establecido para el desalojo de los afectados se reitera por el Tribunal Supremo en dicha Sentencia, por ejemplo, cuando señala que “se siguió por tanto para el desalojo un procedimiento legal, en el que los recurrentes fueron indemnizados por los perjuicios del traslado, en conceptos como los previstos por el artículo 89 LEF, que se refiere al cambio forzoso de residencia, reducción del patrimonio familiar, y quebrantos por interrupción de actividades, y dispusieron del cauce descrito en los artículos 91 y siguientes de la LEF para reclamar las indemnización a que crean tener derecho”.

Asimismo, considera que los daños producidos no son continuados, sino permanentes, que “son aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto, aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, como ocurre en este caso, en el que el daño se produjo por el hecho de la privación a los recurrentes de sus viviendas, aunque esa privación se prolongue en el tiempo, tratándose de daños que pueden ser evaluados económicamente desde el momento de su producción, por lo que el inicio del plazo ha de situarse en el momento en que el daño se produjo”. Esta fundamentación es la que lleva al Alto Tribunal a considerar que la presentación de la reclamación por responsabilidad patrimonial se produjo fuera del plazo legalmente establecido, por lo que dicha acción se encontraba prescrita:

- “Situado el dies a quo del cómputo del plazo prescriptivo de un año en enero o febrero de 1984, no cabe duda que dicho plazo había sido ampliamente excedido cuando los recurrentes presentaron su reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009, esto es, 25 años después del hecho que ocasionó los daños”.

En definitiva, las reclamaciones por responsabilidad patrimonial se desestimaron por cuatro motivos principales:

- La falta de individualización del daño (Sentencia de la Audiencia Nacional de 8 de marzo de 2012).

- La existencia de otras vías para compensar los daños provocados por la actuación administrativa (Sentencia de la Audiencia Nacional de 8 de marzo de 2012).

- La presentación de la acción fuera del plazo legalmente establecido (Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 2013).

- La legalidad del procedimiento expropiatorio (Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 2013).

Conforme a las Sentencias citadas, puede concluirse que los cauces legales actuales no permiten el resarcimiento de los daños sufridos por los afectados de Jánovas por la vía de la responsabilidad patrimonial, concretamente, tanto por la legalidad del procedimiento expropiatorio como por el plazo establecido en la ley para la presentación de la acción por responsabilidad patrimonial.

Sin embargo, no puede negarse que los perjuicios sufridos por las personas expropiadas de Jánovas deberían ser indemnizados, pues no estamos ante unos daños cubiertos por el inicial justiprecio, ni tampoco por la reversión de los bienes, dado que los mismos han tenido lugar con posterioridad al procedimiento expropiatorio. Específicamente, tal y como señalaban los afectados en su recurso, estos perjuicios derivan de “la innecesaria e ilegal permanencia en el tiempo de la situación expropiatoria y por la innecesaria e improcedente expulsión de los recurrentes de sus viviendas y núcleo de población, a principios de 1984, cuando ya había desaparecido cualquier atisbo de legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad de la operación expropiatoria”.

En este sentido, dado que el caso Jánovas es uno entre muchos similares, debería llevarse a cabo una reforma legislativa que dé respuesta a este tipo de situaciones. Por ejemplo, podría incluirse en la LEF un precepto que regulara la responsabilidad de la Administración en aquellos supuestos en los que, siendo válida en derecho la expropiación y ejercitado el derecho de reversión por los expropiados, el mantenimiento en el tiempo de una situación como la vivida en Jánovas haya ocasionado daños irreversibles a los particulares. Es decir, esta responsabilidad sería similar a la prevista por la demora en la fijación del justiprecio, pero relativa a la demora en el cumplimiento del procedimiento expropiatorio. Esta responsabilidad por demora se regula en el artículo 56 LEF en los siguientes términos:

- “Cuando hayan transcurrido seis meses desde la iniciación legal del expediente expropiatorio sin haberse determinado por resolución definitiva el justo precio de las cosas o derechos, la Administración expropiante culpable de la demora estará obligada a abonar al expropiado una indemnización que consistirá en el interés legal del justo precio hasta el momento en que se haya determinado, que se liquidará con efectos retroactivos, una vez que el justiprecio haya sido efectuado”.

Por tanto, si la LEF contempla la posibilidad de que la Administración indemnice a los perjudicados por la demora en la fijación del justiprecio, nada obsta a que la misma pueda indemnizar también por la demora en la expropiación, aunque se hubiera llevado a cabo siguiendo el procedimiento legalmente establecido y se hubiera ejercitado el derecho de reversión de los afectados, toda vez que los bienes revertidos en el caso de Jánovas, no cubren los perjuicios sufridos, ya que los particulares han visto cómo transcurrían los años, se deterioraban sus viviendas y, sin embargo, la Administración no cumplía con la causa expropiandi.

Por otro lado, deberían también adoptarse medidas que agilicen el procedimiento reversional, por ejemplo, mediante la creación de un organismo independiente que impulse el mismo desde que el expropiado solicita la reversión hasta que efectivamente recupera sus bienes y derechos, así como el establecimiento de unos plazos más rígidos que no permitan que este procedimiento se alargue demasiado en el tiempo, para garantizar el respeto al derecho a la propiedad privada reconocida constitucionalmente.

IV. CONCLUSIONES

Primera.- El derecho de reversión ocupa un papel central en el procedimiento expropiatorio, puesto que es una garantía para el ciudadano que se ve privado del derecho de propiedad por la Administración Pública mediante la expropiación, configurada en nuestro ordenamiento como un instrumento jurídico de realización de fines de utilidad pública o interés social.

Segunda.- El estudio del caso Jánovas ha demostrado el nivel de complejidad del ejercicio del derecho de reversión y en mayor medida en un supuesto como éste, en el que han transcurrido más de cincuenta años desde la expropiación.

Tercera.- Tras analizar la posible responsabilidad de la Administración, ha quedado demostrado que actualmente los cauces legales de los que disponen los afectados por el embalse de Jánovas para conseguir ser indemnizados son muy limitadas. Al haber ejercitado el derecho de reversión, se entiende que la expropiación es válida y que los posibles daños en el patrimonio fueron cubiertos por el justiprecio abonado en su día por la Administración expropiante. Sin embargo, en el caso Jánovas, los daños han ido más allá, pues los particulares han visto cómo transcurrían los años, se deterioraban sus viviendas y, sin embargo, la Administración no cumplía con la causa expropiandi.

Cuarta.- El caso Jánovas, es reflejo de una actitud de la Administración que, por desgracia, no es puntual o aislada. El hecho de que únicamente transcurrieran cuatro años desde la declaración de necesidad de ocupación hasta el acuerdo de traslado forzoso de la población (1963-1967) y más de cincuenta años en ofrecer una solución a los particulares afectados por la expropiación es una muestra de la inactividad que, en numerosas ocasiones, caracteriza la actuación administrativa, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 103.1 CE y los principios generales previstos en el artículo 3 de la Ley 40/2015.

V. ANEXOS

1. Tabla cronológica del caso Jánovas(88)

AÑO	HECHO RELEVANTE
1917 y 1923	Se concede el aprovechamiento hidroeléctrico de los ríos Ara y Cinca a la empresa Aplicaciones Industriales S.A.
1945	A través de una Orden Ministerial se transfiere la concesión a Iberduero S.A.
1951	Se aprueba el plan de aprovechamientos de los ríos Ara y Cinca (entre ellos el salto de Jánovas en el río Ara).
1963	Se declara la necesidad de ocupación de las fincas afectadas.
1962-1965	Fijación de justiprecios
1965	Se acuerda el procedimiento de urgencia
1967	Se acuerda el traslado forzoso de la población
1971	Se otorga un año a Iberduero para presentar un nuevo Proyecto
1981	Solicitud de derecho de reversión que fue denegada
1983	Iberduero presenta el Proyecto modificado
Década de los 90	Concesiones adquiridas por ERZSA a Iberdrola (antes Iberduero) que finalmente fue absorbida por Endesa Generación
2000	Declaración de impacto ambiental negativa sobre el embalse de Jánovas
2008	Inicio del proceso de reversión de las propiedades expropiadas por el embalse de Jánovas
2010	Inicio del plan de desarrollo sostenible para el entorno territorial de Jánovas
2016	Se recurre el Plan Hidrológico de Cuenca del Ebro 2015-2021 por incumplimiento de los acuerdos de financiación del Plan de restitución de Jánovas.

2. Plano de Jánovas(89)

3. Jánovas antes de la expropiación(90)

4. Jánovas después de la expropiación(91).

5. Anuncio del BOE para publicar el inicio del plazo para el ejercicio del derecho de reversión de Jánovas(92)

6. Normativa aplicable al caso Jánovas

6.1. Normativa Comunitaria

Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario en el ámbito de la política de aguas, conocida como Directiva Marco del Agua (DMA).

6.2. Normativa estatal

- Constitución Española de 1978.

Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa.

Decreto de 26 de abril de 1957 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa.

Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas.

Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley 10/2001, del Plan Hidrológico Nacional.

Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental.

Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público.

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

6.3. Normativa autonómica

- Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón.

Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón.

Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de Aguas y Ríos de Aragón.

7. Jurisprudencia sobre el caso Jánovas

- Sentencia de la Audiencia Territorial de Zaragoza de 21 de octubre de 1986.

Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª) de 14 de marzo de 2003.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, de 22 de diciembre de 2003 (Rec. 269/2000).

Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª) de 8 de marzo de 2012.

Sentencia del Tribunal Supremo 161/2013, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, de 21 de enero de 2013.

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Legislación

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España. Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa. Disponible en https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1954-15431

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España. Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino. Resolución de 10 de junio de 2008 por la que se declara la extinción de la concesión relativa a los saltos de Jánovas, en el río Ara y de Escalona-Boltaña entre los ríos Ara y Cinca. Término Municipal (Huesca). Disponible en http://www.rondadors.com/janovas/resolucion%20miman%20de%2016.06.08.pdf

España. Secretaría General de Medioambiente. Resolución de 15 de marzo de 2000, por la que se formula declaración de impacto ambiental del proyecto del Salto de Jánovas, en la provincia de Huesca, de la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las aguas. Disponible en https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2001-2958

Jurisprudencia

España. Tribunal Constitucional (Sala Primera). Sentencia de 18 de abril de 1988 (RTC 1988/67).

España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo). Sentencia de 4 de abril de 1979 (RJ 1979/1215).

España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo). Sentencia de 9 de febrero de 1984 (RJ 1984/6042).

España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 7 de febrero de 1989 (RJ 1989/1085).

España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo). Sentencia de 2 de junio de 1989 (RJ 1989/4322).

España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo). Sentencia de 28 de abril de 1990 (RJ 1990/3359).

España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 30 de enero de 1991 (RJ 1991/1499).

España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 22 de junio de 1991 (RJ 1991/4907).

España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 2 de diciembre de 1991 (RJ 1991/9197).

España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 23 de diciembre de 1991 (RJ 1991/9223).

España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 30 de marzo de 1993 (RJ 1993/1982).

España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 10 de marzo de 1997 (RJ 1997/1895).

España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 14 de junio de 1997 (RJ 1997/6269).

España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 6 de octubre de 1998 (RJ 1998/7813).

España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo). Sentencia de 7 de diciembre de 1999 (RJ 1999/637).

España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 19 de junio de 1999 (RJ 1999/5735).

España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 8 de mayo de 2001 (RJ 2001/7207).

España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 4 de noviembre de 2005 (RJ 2005/8059).

España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 7 de septiembre de 2006 (RJ 2006/7329).

España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 8 de noviembre de 2006 (RJ 2007/28).

España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 24 de octubre de 2006 (RJ 2006/8957).

España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 19 de junio de 2007 (RJ 2007/4765).

España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 1 de julio de 2009 (RJ 2009/6877).

España. Tribunal Supremo (Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo). Sentencia de 21 de enero de 2013 (RJ 2013/246).

España. Tribunal Supremo (Sala Tercer, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 15 de marzo de 2013 (RJ 2013/3003).

España. Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª). Sentencia de 8 de marzo de 2012 (RJCA 2012/274).

Páginas web

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[Consultado 28/08/2017]

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[Consultado 30/08/2017]

NOTAS:

(1). Por citar algunas, dentro de la provincia de Zaragoza también se expropiaron muchos terrenos de los poblados de Escó, Tiermas y Ruesta para la construcción del pantano de Yesa y, en Huesca, por ejemplo, el poblado de Búbal, cuya población tuvo que abandonar sus casas debido a las inundaciones provocadas por la construcción del pantano del Valle de Tena.

(2). Burgasé, Cájol, Cámpol, Castellar, Ceresuela, Gere, Ginuábel, Giral, Muro, Puyuelo, San Felices, San Martín, Sasé, Semolué y Villamana.

(3). Se incluyen como Anexos nº 3 y 4 fotografías del pueblo antes y después de la expropiación, así como un plano de la zona afectada por la misma (Anexo nº2) y esquema de la normativa aplicable (Anexo nº6).

(4). Para comprender mejor la evolución del caso, se incluye como Anexo nº1 una tabla cronológica que recoge los hechos más destacados.

(5). Según la Real Academia Española (RAE) en este caso el término “salto” puede definirse como “la caída de un importante caudal de agua, especialmente en una instalación industrial”.

(6). España. Secretaría General de Medio Ambiente. Resolución de 15 de marzo de 2000, por la que se formula declaración de impacto ambiental del proyecto del Salto de Jánovas, en la provincia de Huesca, de la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las aguas. Disponible en https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2001-2958

(7). España. Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino. Resolución de 10 de junio de 2008 por la que se declara la extinción de la concesión relativa a los saltos de Jánovas, en el río Ara y de Escalona-Boltaña entre los ríos Ara y Cinca. Termino Municipal (Huesca). Disponible en http://www.rondadors.com/janovas/resolucion%20miman%20de%2016.06.08.pdf

(8). España. Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa, Exposición de Motivos.

(9). García de Enterría, E. (2006), “Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa”, Madrid: Editorial Civitas, pág.140.

(10). Gallego Córcoles, I. (2006), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa”, Madrid: Editorial La Ley, pág. 115.

(11). Pérez Moreno, A. (1967), “La reversión en materia de expropiación forzosa”, Sevilla: Instituto García Oviedo, págs. 157 y ss.

(12). España. Tribunal Constitucional (Sala Primera). Sentencia de 18 de abril de 1988 (RTC 1988/67).

(13). Horgué Baena, C. (2011), “Sobre el derecho de reversión en la expropiación forzosa” del libro “Derechos y garantías del ciudadano: Estudios en homenaje al Profesor Alfonso Pérez Moreno”, Madrid: Editorial Iustel, pág.141.

(14). Pérez Moreno, A. (1967), “La reversión en materia de expropiación forzosa”, op.cit., pág.156.

(15). Pérez Moreno, A. (1967), “La reversión en materia de expropiación forzosa”, op.cit., pág.175.

(16). Pérez Moreno, A. (1967), “La reversión en materia de expropiación forzosa”, op.cit., pág.177.

(17). Entre otras, la STS de 4 de noviembre de 2005 (RJ 2005/8059).

(18). Gallego Córcoles, I. (2006), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa”, op.cit., pág. 63.

(19). Gallego Córcoles, I. (2006), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa”, op.cit., pág. 67.

(20). Artículo 54.1 LEF: “En el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de la indemnización que se determina en el artículo siguiente”.

(21). Horgué Baena, C. (2011), “Sobre el derecho de reversión en la expropiación forzosa”, op.cit., pág.168.

(22). Gallego Córcoles, I. (2006), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa”, op.cit., pág.109.

(23). García Gómez de Mercado, F. (2000), “La reforma del derecho de reversión”, Revista jurídica de la Comunidad de Madrid, nº6, págs. 9-28.

(24). España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo). Sentencia de 4 de abril de 1979 (RJ 1979/1215).

(25). España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo). Sentencia de 9 de febrero de 1984 (RJ 1984/6042).

(26). Galán Galán, A. (2002), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa. Estudio legislativo, doctrinal y jurisprudencial”, Valladolid: Editorial Lex Nova, pág. 97.

(27). España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 19 de junio de 1999 (RJ 1999/5735).

(28). a) Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión de aquéllos.

b) Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.

c) Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por parte de éstos ningún acto expreso para su reanudación.

(29). El texto del anuncio se puede consultar en los Anexos y está disponible en https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-B-2009-2882&lang=fr

(30). Entre otros autores, García Gómez de Mercado, F. o Carrasco Perera, A.

(31). Galán Galán, A. (2002), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa, op.cit., pág.134.

(32). Ello debe distinguirse de la denominada actuación en vía de hecho de la Administración, esto es, cuando la misma expropia unos bienes en exceso sin ningún tipo de respaldo legal.

(33). España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 23 de diciembre de 1991 (RJ 1991/9223).

(34). La doctrina considera compatible este precepto con la reforma operada por la LOE, si bien todos inciden en la necesidad de una reforma del REF que eliminara este requisito ya que no aporta ninguna garantía adicional al interés general.

(35). Alonso Timón, A. J. (2003), “Patrimonio del Estado”, Anuario Jurídico y Económico Escurialense, nº36, págs. 47-89.

(36). Horgué Baena, C. (2011), “Sobre el derecho de reversión en la expropiación forzosa”, op.cit., pág.165.

(37). Gallego Córcoles, I. (2006), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa”, op.cit., pág.538.

(38). España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo). Sentencia de 2 de junio de 1989 (RJ 1989/4322).

(39). Galán Galán, A. (2002), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa, op.cit., pág.162.

(40). En palabras del Tribunal Supremo “actos concluyentes de la existencia de desafectación” (STS de 2 de junio de 1989, RJ 1989/4322) o “actos que por su evidencia la revelan” (STS de 22 de junio de 1991, RJ 1991/4907).

(41). Art. 54.2 LEF: “No habrá derecho de reversión, sin embargo, en los casos siguientes: a) Cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social. En este supuesto la Administración dará publicidad a la sustitución, pudiendo el primitivo dueño o sus causahabientes alegar cuanto estimen oportuno en defensa de su derecho a la reversión, si consideran que no concurren los requisitos exigidos por la ley, así como solicitar la actualización del justiprecio si no se hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio inicialmente previstos. b) Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio”.

(42). Galán Galán, A. (2002), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa, op.cit., pág.177.

(43). Gallego Córcoles, I. (2006), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa”, op.cit., pág.575.

(44). Horgué Baena, C. (2011), “Sobre el derecho de reversión en la expropiación forzosa”, op.cit., pág.172.

(45). La ley señala que “se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio”.

(46). Así lo reconoce el Tribunal Supremo en su Sentencia de 14 de junio de 1997 (RJ 1997/6269), entre otras.

(47). Gallego Córcoles, I. (2006), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa”, op.cit, pág.640.

(48). STS de 7 de septiembre de 2006 (RJ 2006/7329). Asimismo, en la STS de 8 de noviembre de 2006 (RJ 2007/28) señala el Tribunal que “la condición de causahabiente exige ante todo acreditar que el derecho de reversión está integrado en el caudal relicto de la causante de la que se alega la transmisión del derecho por parte de los causahabientes y que, efectivamente, los mismos, en cuanto sucesores de la causante, tienen dicha condición”.

(49). Horgué Baena, C. (2011), “Sobre el derecho de reversión en la expropiación forzosa”, op.cit., pág.174.

(50). Galán Galán, A. (2002), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa, op.cit, pág.204.

(51). España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 24 de octubre de 2006 (RJ 2006/8957).

(52). Artículo 54.3.c) LEF: “Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por parte de éstos ningún acto expreso para su reanudación”.

(53). García de Enterría Fernández, E. y Fernández Rodríguez, T.R. (2011), “Curso de Derecho Administrativo”, 12ª Edición, Madrid: Editorial Civitas, pág. 344.

(54). Artículo 55.1 LEF: “Es presupuesto del ejercicio del derecho de reversión la restitución de la indemnización expropiatoria percibida por el expropiado, actualizada conforme a la evolución del índice de precios al consumo en el período comprendido entre la fecha de iniciación del expediente de justiprecio y la de ejercicio del derecho de reversión. La determinación de este importe se efectuará por la Administración en el mismo acuerdo que reconozca el derecho de reversión”.

(55). Así lo establece el art. 55.3 LEF: “La toma de posesión del bien o derecho revertido no podrá tener lugar sin el previo pago o consignación del importe resultante conforme a los apartados anteriores. Dicho pago o consignación deberá tener lugar en el plazo máximo de tres meses desde su determinación en vía administrativa, bajo pena de caducidad del derecho de reversión y sin perjuicio de la interposición de recurso contencioso-administrativo”.

(56). García Gómez de Mercado, F. (2004), “El justiprecio de la expropiación forzosa: Estudio de su valoración y pago, con especial consideración de las expropiaciones urbanísticas”, Granada: Editorial Comares, pág.471.

(57). Entre otras, la STS de 30 de marzo de 1993 (RJ 1993/1982).

(58). Artículo 55.2 LEF: “Por excepción, si el bien o derecho expropiado hubiera experimentado cambios en su calificación jurídica que condicionaran su valor o hubieran incorporado mejoras aprovechables por el titular de aquel derecho o sufrido menoscabo de valor, se procederá a una nueva valoración del mismo, referida a la fecha de ejercicio del derecho, fijada con arreglo a las normas contenidas en el capítulo III del Título II de esta Ley”.

(59). Galán Galán, A. (2002), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa, op.cit, pág.266.

(60). España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 30 de enero de 1991 (RJ 1991/1499).

(61). Gimeno Feliu, J.M. (2003), “El derecho de reversión en la ley de expropiación forzosa: fundamentos y condiciones de ejercicio”, Madrid: Editorial Civitas, pág. 195.

(62). García-Trevijano Garnica, J.A. (1987), “Sobre el alcance y efectos de la reversión expropiatoria”, Revista de Administración Pública, núm 112, págs. 107-130.

(63). De obligada mención resulta en este punto la STS de 7 de diciembre de 1999 (RJ 1999/637) en la que se señalaba que “deben distinguirse cuidadosamente, como esta Sala ha hecho, aquellos supuestos en los que el objeto del derecho de reversión resulta indebidamente alterado, y no es posible restituir el bien, y aquellos en los que en el momento de ejercitar el derecho de reversión, el objeto del derecho de reversión se ha extinguido por causas no indebidas dimanantes de la eficacia de la expropiación misma llevada a cabo. Sólo en los primeros es posible reconocer la existencia del derecho, aun sustituyendo su ejercicio por el derecho al abono de una indemnización, en los segundos nos encontramos, por el contrario, ante un derecho cuyo ejercicio carecería de objeto, por lo que es imposible su existencia”.

(64). Artículo 54.5. LEF: “En las inscripciones en el Registro de la Propiedad del dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles adquiridos por expropiación forzosa se hará constar el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros posibles adquirentes para recuperar el bien o derecho expropiados de acuerdo con lo dispuesto en este artículo y en el siguiente, sin cuya constancia registral el derecho de reversión no será oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito los títulos de sus respectivos derechos conforme a lo previsto en la Ley Hipotecaria”.

(65). Gallego Córcoles, I. (2006), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa”, op.cit, pág.683.

(66). Por citar alguna, la STS de 2 de diciembre de 1991 (RJ 1991/9197).

(67). Galán Galán, A. (2002), “El derecho de reversión en la expropiación forzosa, op.cit, pág.244.

(68). Entre otras, su Sentencia de 10 de marzo de 1997 (RJ 1997/1895).

(69). España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 7 de febrero de 1989 (RJ 1989/1085).

(70). Al contrario, no es posible aceptar, como sostiene un sector doctrinal, que dicha indemnización deba ser igual que el justiprecio actual del bien expropiado pues como señala J.M. Feliu aunque se haya causado un perjuicio al reversionista, el coste de éste debe ser compensado con el precio que debe pagar para la restitución del bien y no debe reportarle un enriquecimiento injusto.

(71). Gimeno Feliu, J. M. (2003), “El derecho de reversión en la ley de expropiación forzosa”, op.cit, pág.201.

(72). En este sentido, A. Pérez Moreno considera que si no resultara procedente la reversión de los bienes por las circunstancias concurrentes la Administración podría aplicar el art. 66 REF mientras que J.A. García-Trevijano Garnica defiende la excepcionalidad de la aplicación de este precepto pues sostener lo contrario sería admitir la existencia de expropiaciones por economía o, en palabras del autor, “la expropiación del derecho de reversión mismo”.

(73). Gimeno Feliu, J.M. (2003), “El derecho de reversión en la ley de expropiación forzosa”, op.cit, pág.202.

(74). Artículo 9.3 CE: “La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.

(75). García de Enterría, E. (2006), “Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa”, op.cit, pág.165.

(76). España. Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo). Sentencia de 28 de abril de 1990 (RJ 1990/3359).

(77). Un caso particular son las indemnizaciones derivadas de una expropiación por vía de hecho de la Administración (arts. 124 y 125 LEF) que se tratará sucintamente más adelante.

(78). La definición de obra hidráulica se encuentra recogida en el art. 122 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (en adelante, Ley de Aguas o TRLDA), en el que se establece una lista, aparentemente cerrada, de lo que se entiende por este tipo de obras, por ejemplo, aquellas construcciones destinadas a la “captación, extracción, desalación, almacenamiento, regulación, conducción, control y aprovechamiento de las aguas”.

(79). González Iglesias, M.A. (2013), “La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas”, op.cit, pág. 1633.

(80). España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 8 de mayo de 2001 (RJ 2001/7207).

(81). En el Anexo puede comprobarse el estado de ruina actual del pueblo de Jánovas tras la expropiación.

(82). Ceballos Moreno, M. (12/09/2014). “El sistema de garantías frente a la expropiación”. Disponible en http://www.derecho-administrativo.com/2014/09/sistema-garantias-expropiacion.html

(83). Tradicionalmente, la Ley de Presupuestos se ha conocido como “ley omnibus” o “ley escoba” pues recoge muchas disposiciones que en teoría –aunque en la realidad no, como el presente caso- debían estar relacionadas explícita o implícitamente con la relación de ingresos y gastos públicos.

(84). “En caso de nulidad del expediente expropiatorio, independientemente de la causa última que haya motivado dicha nulidad, el derecho del expropiado a ser indemnizado estará justificado siempre que éste acredite haber sufrido por dicha causa un daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.

(85). España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo). Sentencia de 15 de marzo de 2013 (RJ 2013/3003).

(86). Córdoba Castroverde, D. (01/042013). “Reparación de los perjuicios derivados de una expropiación ilegítima”. Disponible en http://www.elderecho.com/administrativo/Reparacion-perjuicios-derivados-expropiacion-ilegitima_11_546430002.html

(87). España. Tribunal Supremo (Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo). Sentencia de 21 de enero de 2013 (RJ 2013/246).

(88). Elaboración propia.

(89). Fuente: Google Maps.

(90). Fuente: http://kordonadas.blogspot.com.es/2009/12/ruinas-janovas.html

(91). Fuente: https://www.flickr.com/photos/lsanzsal/5068148269

(92). Fuente: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-B-2009-2882&lang=fr

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