Las fiestas de interés turístico

Las fiestas de interés turístico son estímulos honoríficos con los que las Administraciones distinguen a determinadas celebraciones. Su régimen jurídico es, sin embargo, muy parco y presenta muchas dudas y lagunas a las que el presente trabajo trata de dar respuesta, delimitando al mismo tiempo el alcance de las potestades administrativas relativas a los cambios y a las modificaciones que puedan producirse en el desarrollo de las fiestas.

Mariano López Benítez es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Córdoba

El artículo se publicó en el número 1 de la Revista General de Derecho del Turismo (Iustel, julio 2020)

I. CONSIDERACIONES GENERALES

Cualquier asiduo lector de boletines oficiales que asome su vista allende las disposiciones generales, se encuentra frecuentemente con resoluciones que atribuyen el carácter de fiesta de interés turístico a variadas celebraciones o acontecimientos. Aunque el fenómeno no es nuevo, sí que es verdad que se ha acrecentado durante los últimos años, tal vez influido por la relevancia que el hecho turístico ha asumido para la economía y el desarrollo social de amplias zonas de nuestro territorio; quizá movido también por el progresivo arrumbamiento de la clásica figura del viajero, ya casi definitivamente diluida en su sucedánea de turista.

Las fiestas y celebraciones que se signan con esta distinción turística son de índole muy diversa. En unas predomina el componente religioso sobre el civil(1); en otras, sucede, en cambio, o contrario(2); no faltan las que mixtifican ambos aspectos(3); las hay que rememoran hechos históricos(4) o recrean autores u obras literarias o musicales concretas, o, incluso, géneros musicales(5); existen las que se centran en la recreación de oficios, tareas agrícolas o técnicas artesanas(6); menudean las que giran en torno a aspectos gastronómicos(7); no escasean otras cuya temática se vincula a usos, costumbres y ritos locales(8); existen, en fin, las que versan sobre un personaje real o ficticio o sobre un episodio de su vida, particularmente relacionado con el pueblo o localidad de que se trate. En muchas de ellas, lo lúdico y lo sacro; lo profano y lo religioso; lo cultural y lo folklórico se entrelazan de manera muy íntima, resultando muy difícil trazar fronteras y delimitar territorios. A su vez, el éxito que la declaración de una festividad asume en una localidad, anima al pueblo cercano a hurgar en sus propias raíces para desentrañar celebraciones o acontecimientos que bien pudieran gozar de idéntica distinción turística, puesto que una misma celebración puede ser muy diferente en unos lugares y otros(9). La consecuencias final de todo este incesante proceso es que el número de declaraciones se incrementa exponencialmente hasta el punto de que resute esfuerzo vano tratar tan siquiera de formar una relación –mínimamente aproximada- de todas las declaraciones vigentes en estos momentos(10).

La finalidad de estas distinciones es, obviamente, turística. Se trata de destacar las singularidades que adornan una fiesta o celebración para que su declaración como fiesta de interés turístico actúe como un imán, como un polo de atracción de turistas hacia esa localidad o municipio. Por ello, desde un punto de vista jurídico, tales declaraciones se inscriben dentro de lo que convencionalmente denominamos actividad administrativa de fomento, constituyendo un claro ejemplo de lo que nuestra doctrina, no sin dudas, ha venido tipificando como estímulos honoríficos(11). Por regla, la distinción de una fiesta o celebración como fiesta de interés turístico se resuelve en sí misma; no lleva aparejada la concesión de subvención o ayuda alguna, aunque sí que es frecuente que estas distinciones se valoren como criterios prioritarios o preferentes por parte de la Administración en la convocatoria de determinadas líneas de ayudas. Por el contrario, la declaración como fiesta de interés turístico sí que da derecho a que tal circunstancia se exprese en cuantos actos publicitarios o propagandísticos se realicen en relación con la fiesta o celebración.

Esta finalidad de promoción esencialmente turística se nota en la consideración de algunos de los factores que la Administración toma en cuenta a la hora de conceder tal galardón. De entre ellos, uno muy importante es, sin duda, que la localidad o sus alrededores más próximos cuenten con suficientes infraestructuras y equipamientos tanto para que el visitante pueda afluir cómodamente al lugar, como para que, una vez allí, pueda recibir servicios y alojamiento dignos. No es éste, desde luego, el único criterio que se toma en cuenta en aras al otorgamiento de la distinción; es más, puede que ni siquiera haya sido hasta ahora el más determinante. Sin embargo, su constatación que, a diferencia de otros requisitos exigibles, presenta naturaleza reglada, creo que ha pasado a tener una notable relevancia desde el punto y hora en que la afluencia de visitantes a determinadas fiestas y celebraciones supera con creces en muchos casos las cifras que originariamente se consideraron adecuadas y sostenibles. Más adelante, tendremos ocasión de volver sobre este tema, particularmente por lo que puede significar para que una fiesta o celebración mantenga la distinción turística que le fue otorgada en un momento dado.

Junto a este y otros criterios, que a lo largo del presente estudio analizaremos, la normativa turística pondera también el atractivo cultural de la fiesta o celebración. Sin entrar aquí obviamente en la ardua tarea de discernir en qué consiste en la actualidad la cultura, y cuáles son sus contenidos y sus caracteres distintivos con respecto al folklore(12), sí hay que resaltar que muchas de estas fiestas y celebraciones son, a su vez, objeto de protección por parte de la normativa de patrimonio cultural, y especialmente por la relativa al patrimonio inmaterial. Es verdad que tanto la finalidad como las técnicas empleadas por el ordenamiento cultural son muy diferentes de las propias de la normativa turística. No obstante, existen puntos de convergencia entre ambas: si la normativa turística valora, como decimos, el atractivo cultural de una fiesta para otorgarle la distinción de fiesta de interés turístico, la legislación de patrimonio cultural inmaterial tampoco es ajena íntegramente al atractivo turístico del bien inmaterial en la medida en que, entre las finalidades de las declaraciones que se llevan a cabo al amparo de la normativa de patrimonio cultural inmaterial, se encuentran tanto el disfrute como la difusión y promoción de la fiesta objeto de protección cultural. Tales circunstancias hacen, en definitiva, que muchas de las fiestas y celebraciones que gozan del distintivo de fiesta de interés turístico, estén consideradas al mismo tiempo como bienes de interés cultural inmaterial o, incluso, como Manifestaciones Representativas del Patrimonio Cultural Inmaterial de conformidad con lo establecido por la Ley de Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial (LSPCI) La lenta y reciente recepción que la protección del patrimonio cultural inmaterial ha tenido entre nosotros ha determinado que las declaraciones turísticas se hayan producido en la mayoría de los casos antes que las declaraciones de protección cultural. En la actualidad, nse advierte bien hasta qué punto tiene sentido que la Administración otorgue distinción turística a una fiesta, celebración o acontecimiento que no es merecedora de protección cultural inmaterial, salvo que convengamos en que la normativa turística valora un atractivo cultural distinto -y, sin duda, más instrumental y de inferior rango al que maneja la legislación cultural-. Por otra parte, tampoco se entiende del todo qué ventajas obtiene una fiesta o celebración que ha sido declarada bien de interés cultural inmaterial con su declaración como fiesta de interés turístico, toda vez que su condición de bien de interés cultural le insufla ya de por sí esas finalidades de promoción y difusión, -en definitiva, ese atractivo turístico- que resultan connaturales a la distinción turística. Quizá por esta razón alguna Comunidad Autónoma ha prescindido de la regulación de las fiestas de interés turístico y se ha centrado, en cambio, en las integrantes de su patrimonio cultural tradicional. Sea una u otra la decisión acertada, en lo que sí se puede convenir es en que la prodigalidad -quizá excesiva- con la que se conceden tanto unas como otras declaraciones -las turísticas y las culturales- somete a ambas a serios riesgos de banalización y consiguientemente al descrédito de las propias categorías ante los ojos de sus potenciales destinatarios: si todo se estimula o protege, todo o nada tiene atractivo turístico o cultural; a más de que, con la aspersión desmesurada de distinciones honoríficas, quienes terminan perdiendo valor son las propias fiestas o acontecimientos verdaderamente originales y singulares, que corren el riesgo de quedar diluidos dentro de este amplio magma de declaraciones o, incluso, dentro de las cuestionables declaraciones paraguas sobre las que más tarde hablaremos(13).

II. ANTECEDENTES HISTÓRICO-LEGISLATIVOS DE LAS FIESTAS DE INTERÉS TURÍSTICO

1. El auge del turismo de “masas” y la promoción legislativa del turismo: signos distintivos geo-turísticos y declaraciones de fiestas de interés turístico

La historia legislativa de las declaraciones de fiestas de interés turístico comienza en los años sesenta del pasado siglo y se vincula lógicamente al boom turístico que se vive en España durante y a partir de esa década(14). El final de la etapa más estricta y rigurosa de autarquía económica, la progresiva liberalización de los mercados y la llamada política de los planes de desarrollo(15) fueron, sin duda, factores predisponentes para este boom turístico que tuvo reflejos transversales e importantes en muchas otras ramas de nuestro ordenamiento. En lo que concierne estrictamente al ordenamiento turístico, la conjunción de todos estos factores propició una vasta acción administrativa de promoción y difusión del turismo nacional, dentro de la cual la ideación de signos distintivos de promoción de destinos turísticos ocupó un lugar muy importante. Como tan excelente y exhaustivamente ha estudiado María del Mar GÓMEZ LOZANO, es en esta década cuando nacen los llamados signos geo-turísticos que dieron marchamo oficial a las denominaciones con las que hoy se conocen todas las costas de nuestro litoral en el mundo entero(16) y muchas otras menciones que asociamos con determinadas propiedades de ciudades y localidades y que la autora citada relaciona y trata muy detalladamente en su obra.

No obstante, aunque compartan origen, las diferencias entre estos signos distintivos geo-turísticos y la declaraciones de fiestas de interés turístico a las que aquí prestamos atención, son muy notables. Los signos geo-turísticos representan genuinas marcas que, más que identificar el origen empresarial de un producto, sirven para “identificar, diferenciar y promocionar el conjunto de productos y servicios turísticos que se ofrecen en una determinada zona”(17). De todos modos, por tratarse de marcas colectivas, cuya titularidad puede ser pública o privada, el uso de la marca se concede a quienes resultan licenciatarios de la misma como un derecho exclusivo y excluyente a favor de quienes resulten licenciatarios de ella(18).

Por el contrario, las declaraciones como fiesta de interés turístico se conciben por el legislador de la época como un estímulo honorífico que se concede a una localidad o a un municipio en su conjunto y que beneficia reflejamente y de manera global e indiscriminada a todas las actividades y servicios turísticos que se desarrollan y prestan en el citado lugar, sin que para beneficiarse de tales ventajas, sea precisa la obtención de autorización o licencia alguna de uso por parte de los posibles beneficiarios de la acción promocional. En definitiva, la declaración como fiesta de interés turístico se resuelve en resaltar el atractivo turístico de una fiesta en sí misma considerada, sin que tal declaración conlleve por ello juicio alguno acerca de las características y calidad de los bienes y servicios turísticos ofertados en el municipio. Por tanto, en cuanto que el otorgamiento de la declaración de fiesta de interés turístico no es una marca, sino una acción promocional carece propiamente de sentido que hablemos de titulares o propietarios de un signo distintivo –signo del que sólo en un sentido muy lato puede hablarse-(19).

2. El nacimiento legislativo de las declaraciones de fiestas de interés turístico: Las fiestas de interés turístico de España

La denominación Fiesta de Interés Turístico tiene su nacimiento en la Orden del Ministerio de Información y Turismo de 30 de septiembre de 1964(20). Según su Preámbulo, su dictado responde fundamentalmente a las ideas de “canalizar debidamente”, por un lado, el aspecto turístico del “amplio panorama de fiestas, de variada índole, que se desarrolla en nuestro suelo a lo largo del año” y de “resaltar su importancia para la legítima satisfacción de aquellos lugares que las celebran”. Ahora bien, como la panoplia de las fiestas y celebraciones desarrolladas en España, es muy amplia, el art. 1 reserva el otorgamiento de la denominación honorífica únicamente a aquellas fiestas o acontecimientos “que ofrezcan una importancia real desde el punto de vista turístico”. Con este criterio –de naturaleza claramente discrecional- se asienta una técnica normativa que, mediante idénticos o parecidos términos- se va a ver reflejada en las sucesivas disposiciones que disciplinen el otorgamiento de esta denominación. Aunque la norma juegue con la necesidad de que concurran una serie de requisitos más o menos reglados para que pueda otorgarse la distinción, el núcleo de la decisión administrativa radica precisamente en la apreciación discrecional de su “importancia real desde el punto de vista turístico”; un criterio de valoración discrecional que en las regulaciones posteriores lo hallaremos revestido bajo otros ropajes, como el “atractivo turístico”.

La Orden de 30 de septiembre de 1964 consolida un régimen jurídico para el otorgamiento del distintivo “Fiesta de Interés Turístico” que, con ligeras variantes de matiz puramente organizativo(21), se mantiene hasta ya adentrado el régimen constitucional. En esencia, el otorgamiento de la denominación reviste siempre un carácter rogado. Son los Ayuntamientos los que se encuentran legitimados para instarla ante el Ministerio de Información y Turismo, acompañando su solicitud de una serie de datos y documentos relativos a la fiesta o acontecimiento cuyo registro se pide(22). Se supone que estos datos que acompañan a la solicitud representan, al mismo tiempo, los elementos fácticos o los presupuestos de hecho sobre los que discurre la decisión discrecional de la Administración. Una decisión que, amén de los elementos formales y de los componentes naturales de toda potestad administrativa, se desenvuelve con gran libertad de apreciación, como muestra el que el único límite reglado existente sea el que enuncia el art. 3 de la Orden:

“Será condición indispensable para solicitar la denominación Fiesta de Interés Turístico que la fiesta o acontecimiento a que se refiere la petición tenga en la actualidad una antigüedad mínima de diez años, excepto en aquellos casos en que sin haber transcurrido dicho plazo su tradición aconseje conceder tal declaración”

Como ya tendremos ocasión de constatar, la profundización en la instauración de elementos reglados que enmarquen y reduzcan la discrecionalidad administrativa vendrá de la mano de explicitar y concretar esos factores de caracterización de la fiesta que la Orden de 1964 relega a simples “datos” que han de acompañar la solicitud municipal.

Una vez presentada la solicitud, ésta se examina por una Comisión del propio Ministerio de Información y Turismo y de composición exclusivamente burocrática(23). La Orden no dice mucho más sobre las funciones de tal Comisión, aunque, por aplicación de las normas generales de procedimiento administrativo, cabe pensar que, más que elaborar un informe, elevaría una propuesta de resolución a la Subsecretaría del Ministerio, que es el órgano a quien en una primera fase compete resolver(24).

La declaración de fiesta de interés turístico se inscribe en un Registro específico, cuya llevanza corresponde a la Dirección General de Promoción del Turismo, y es objeto también de su inclusión en el “Calendario de Fiestas de Interés Turístico de España”, editado anualmente por el propio Ministerio. Allende estos aspectos, el efecto más característico que la declaración produce es que, según el art. 6 de la Orden, se constituye en “requisito indispensable para poder optar a la concesión de subvenciones del Ministerio de Información y Turismo”.

Interesa finalmente destacar que el art. 5 de la Orden de 30 de septiembre de 1964 habilita a la Subsecretaría de Turismo para que, a propuesta de la Dirección General de Promoción del Turismo, revise y revoque las distinciones otorgadas “si perdieren la importancia y atractivos que las motivaron”.

3. La Orden del Ministerio de Comercio y Turismo de 29 de enero de 1979: fiestas de interés turístico internacional, fiestas de interés turístico nacional y fiestas de interés turístico

El régimen jurídico delineado por la Orden de 30 de septiembre de 1964 experimenta modificaciones muy importantes con la Orden del Ministerio de Comercio y Turismo de 29 de enero de 1979(25), por la que se regula la normativa para la concesión del título honorífico de “Fiesta de Interés Turístico”. Resulta llamativo que, pese a dictarse vigente ya la Constitución de 1978, la Orden no haga una sola mención a ella y base las razones de su promulgación en la reestructuración de la Administración Civil de Estado, por un lado, que significó la supresión del Ministerio de Información y Turismo y el trasvase de sus competencias al naciente Ministerio de Comercio y Turismo; y, en la necesidad de adecuación, por otro lado, de la normativa existente a la experiencia obtenida de su aplicación. Como decimos, las modificaciones operadas por esta Orden de 1979 son de gran realce y exceden sin duda lo meramente organizativo.

Probablemente, la modificación más importante es la de romper la uniformidad de la denominación honorífica hasta ahora existente mediante el establecimiento de una clasificación tripartita de la mención “según su grado de importancia”. Así, su art. 2 distingue entre “Fiestas de Interés Turístico Internacional”, “Fiestas de Interés Turístico Nacional”, y “Fiestas de Interés Turístico”, a secas. Como decimos, la importancia de la clasificación es grande por variadas razones. En primer lugar, porque con la gradación se potencia la diversificación y se rompe también con la homogeneización uniformadora que no siempre beneficia por igual a todas las fiestas beneficiarias de la mención. Pero, además de ello, la clasificación resulta importante porque sienta los mimbres de lo que constituye la regulación de las fiestas de interés turístico en nuestros días. Como si se anticipara a la profusión del hecho autonómico, la Orden de 29 de enero de 1979 crea una categoría -la de Fiesta de Interés Turístico, sin adjetivos- que parece pensada para que las Regiones o Comunidades Autónomas que, en su caso, se constituyesen, pudieran entronizar en dicho marco sus respectivas declaraciones sin tener que alterar ni el esquema legal, ni las competencias estatales al respecto. La premonición del legislador estatal no se cumplió, sin embargo, al cien por cien, aunque sí acertó en que la clasificación se mantenga hasta nuestro días y en que el Estado continúe reteniendo las competencias para el otorgamiento de las distinciones correspondientes a las fiestas de interés turístico nacional e internacional.

De todos modos, los aspectos más paradójicos de la clasificación tripartita establecida por la Orden de 29 de enero de 1979 es que ni establece unos requisitos o criterios diferenciadores entre una categoría y otras, ni tampoco la conexión de una u otra distinción se traduce en un régimen jurídico diferente. En efecto, el criterio primordial que sigue jugando a la hora de otorgar la denominación honorífica continúa siendo el de la “importancia real desde un punto de vista turístico” (art. 1) de la fiesta o acontecimiento de que se trate. Importancia que ahora parece graduarse en tres niveles o ámbitos, para cuya dilucidación sirven una serie de criterios genéricos que la Administración, en ejercicio de su discrecionalidad, ha de ponderar: “Las declaraciones de Fiesta de Interés Turístico se concederán -dice el art. 6- siguiendo los criterios siguientes: originalidad, afluencia de visitantes, tradición popular y calidad de los actos que se celebren”. Como vemos, la introducción de estos criterios no resta un ápice de discrecionalidad a la decisión administrativa, puesto que, lejos de marcar pautas o límites a su ejercicio mediante la concreción de cada uno de ellos en el presupuesto de hecho de la norma, lo que hacen es incrementar la discrecionalidad misma a través del recurso a unos criterios que en sí son genéricos y abiertos, por tanto, a la libre apreciación de la Administración.

Por otro lado, tampoco de la normativa se desprenden unos diferentes efectos para la declaración de fiesta de interés turístico, según que ésta sea internacional, nacional o de otra índole. Los efectos son siempre idénticos: gozar de los beneficios de los medios publicitarios utilizados por la Secretaría de Estado de Turismo (art. 10); inscripción en el Registro específico; y requisito indispensable para poder optar a las subvenciones de la Secretaría de Estado, aspecto este último sobre el que el art. 9 ya insinúa que se establecerá “en todo caso, un orden de preferencia de acuerdo con las categorías concedidas”.

Desde el punto de vista formal, la modificación más significativa que incorpora la Orden de 29 de enero de 1979 es que la legitimación para instar la solicitud de declaración de una fiesta como fiesta de interés turístico ya no sólo recae en los Ayuntamientos, sino que también se abre a los Centros de Información Turísticos y a las organizaciones cívicas locales (art. 3); apertura que nos reafirma en la idea de que nos encontramos ante simples acciones promocionales de la Administración Pública, acciones que, como tales, carecen de titulares concretos. No obstante, sí resulta patente de estas previsiones la necesaria vinculación que toda fiesta debe tener con la comunidad local en la que se desarrolle, circunstancia que explica porqué la Orden no prevé la posibilidad de una incoación de oficio del procedimiento por parte de la Administración del Estado.

Hay, por último, una novedad importante en la Orden de 29 de enero de 1979 que afecta a la revisión y revocación de las distinciones. Como dijimos, la normativa anterior habilitaba expresamente para que la Administración pudiese revisar y revocar las denominaciones honoríficas concedidas cuando éstas perdieran la importancia y atractivo que las motivaron. Manteniendo esta idea, la nueva regulación establece una revisión anual de las declaraciones de fiestas de interés turístico; revisión que puede conducir bien a la revocación bien a la modificación de las categorías ostentadas (art. 8). La extrema parquedad de la regulación priva de mayores detalles y origina una serie de interrogantes de difícil dilucidación. Por ejemplo, queda la duda de si en el caso de las fiestas de interés turístico internacional la modificación de la categoría supone su rebaja a la categoría subsiguiente –fiesta de interés nacional- o pudiera serlo también a la categoría genérica de fiesta de interés turístico. En cualquier caso, lo que sí escapa a toda duda es que el concepto de modificación se asocia a pérdida de categoría, pero no a que la Administración resulte facultada para introducir o autorizar modificaciones fácticas en el desarrollo de la fiesta.

4. Reestructurando el sistema de fiestas de interés turístico: la introducción de las fiestas de interés autonómico y la falta de relación entre el grupo normativo estatal y los autonómicos

La aprobación de la Constitución de 1978 y el nuevo reparto territorial del poder traen consecuencias muy importantes sobre el tema que nos ocupa. El art. 148.1.18 CE habilita a todas las Comunidades Autónomas para asumir estatutariamente como competencias propias las relativas a la “promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial”. Dicha asunción de competencias –que, por otra parte, fue generalizada- tendría que suponer, como mínimo, que las Comunidades Autónomas resultasen competentes para la regulación y ordenación de aquellas fiestas de interés turístico que no revistiesen un carácter nacional o internacional. Así viene a reconocerlo muy tardíamente la Orden del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de 29 de septiembre de 1987(26):

“Las exigencias de la nueva organización territorial del Estado () aconseja revisar la actual normativa, refiriéndola en todo caso a las manifestaciones que impliquen una proyección de ámbito nacional o internacional, dentro siempre del más estricto respeto a las competencias que a este respecto corresponden a las Comunidades Autónomas, algunas de las cuales ya han desarrollado esta función promocional en su propio ámbito territorial”(27)

Y, en efecto, la mencionada Orden, cuyo contenido no se constriñe únicamente a la regulación de las fiestas de interés turístico(28), sí que, con respecto a éstas, se refiere sólo a las de interés turístico internacional y nacional, omitiendo, en cambio, alusión alguna a la otra categoría genérica que la Orden de 1979 recogía, y que en la nueva Orden parece constituir el ámbito natural de expansión de la competencia autonómica. Sin embargo, llama la atención que, establecidas ambas categorías, la Orden no fije criterios claros de distinción entre una categoría y otra. Únicamente la apreciación de que concurran “relevantes circunstancias en cuanto a la promoción turística de España en el exterior” es la que se toma en cuenta para declarar una fiesta o acontecimiento como de interés turístico internacional, partiendo naturalmente de que se den los presupuestos de hecho exigibles para que una fiesta se considere como fiestas de interés turístico; presupuestos que, por remisión, hay que entender que son los mismos que lucen para las fiestas de interés turístico nacional, esto es, fiestas que “supongan manifestación de valores culturales y de tradición popular, con especial consideración a sus características etnológicas, y que tengan una especial importancia como atractivo turístico” (art. 2.1).

De todos modos, a diferencia de lo que comprobaremos en las regulaciones estatales posteriores, la Orden de 1987 estructura las categorías de fiestas de interés turístico nacional e internacional como categorías independientes y no necesariamente jerarquizadas, y con respecto a las cuales el respeto a las competencias autonómicas bascula sobre dos puntos: por un lado, legitimando a las Comunidades Autónomas para que soliciten la declaración de una fiesta como de interés turístico nacional o internacional [art. 5 a)]; y, por otro lado, garantizando su participación en los expedientes de declaración mediante la previsión de un trámite de informe preceptivo y vinculante(29).

Al margen de lo expuesto, la Orden de 29 de septiembre de 1987 no contiene ningún otro aspecto reseñable, más allá de los esfuerzos que hace tanto por precisar con mayor detalle el alcance de la documentación requerida(30), como por establecer los criterios sobre los que debe pivotar el juicio discrecional de la Administración a la hora de otorgar o no la distinción(31). Sí es importante señalar, en cambio, cómo a partir de este momento se da carta de naturaleza a la pervivencia de dos grupos normativos en materia de fiestas de interés turístico que discurren en paralelo: el estatal, para las declaraciones de ámbito nacional e internacional, y los autonómicos, para aquellas de ámbito regional. No obstante, lo destacable del caso es que dichos grupos normativos no describen puntos de inferencia o relevancia entre ellos, de tal modo que, salvo que mediase un informe negativo por parte de la Administración autonómica competente por razón del lugar, resultaría plenamente factible que una fiesta gozase de su reconocimiento como fiesta de interés turístico nacional o, incluso, internacional, sin tener al mismo tiempo reconocimiento alguno a nivel autonómico(32). Las evoluciones posteriores de la normativa estatal hasta llegar a la regulación actual, tratando de paliar esta indiferencia entre grupos normativos, discurren precisamente por la creación de tales de puntos de inferencia o conexión entre un grupo normativo y otro.

5. La Orden ITC/1763/2006, de 3 de mayo, como precursora más inmediata del régimen vigente: el cuestionable establecimiento de un cursus honorum para acceder a las categorías de fiestas de interés turístico nacional e internacional

El principal propósito de la Orden ITC/1763/2006, de 3 de mayo(33) es establecer un orden jerárquico entre todas las declaraciones de fiestas de interés turístico(34). Para ello, diseña una suerte de cursus honorum que comienza con la declaración como fiesta de interés autonómico; se continúa con la de fiesta de interés turístico nacional, y culmina, en su caso, con su reconocimiento como fiesta de interés turístico internacional. Naturalmente, esta gradación se concibe como un escalonamiento necesario en el sentido únicamente de que no es posible ubicarse en una categoría sin haber pasado previamente por las anteriores. No quiere significar, por el contrario, que todo inicio asegure necesariamente el ascenso a la categoría de ámbito territorial superior. De este modo, una fiesta “para ser declarada fiesta de interés turístico nacional deberá estar declarada fiesta de interés turístico por parte de la Comunidad Autónoma en el momento de la solicitud y haberlo estado, al menos, durante los cinco años inmediatamente anteriores” (art. 2.3), y para que sea declarada “de interés turístico internacional () estar declarada fiesta de interés turístico nacional en el momento de la solicitud y haberlo estado, al menos, durante los cinco años inmediatamente anteriores” (art. 2.4).

La gradación de las fiestas, basada en la discutible promoción de categoría mediante el cumplimiento previo de unos períodos temporales, cercena la posibilidad de que fiestas que, desde un primer momento, reúnen los requisitos substantivos para optar a las máximas categorías de reconocimiento, se vean obligadas, no obstante, a cursar antes en las categorías inferiores. Pienso que el dislate de esta normativa, que se consolida plenamente en la regulación actual, radica precisamente en primar lo formal sobre lo substantivo, estableciendo una especie de cursus honorum en la que el factor temporal se erige en requisito poderoso de cara al reconocimiento de una fiesta como de interés turístico nacional o internacional. Un requisito temporal que, además, carece de sentido y que se vislumbra más bien como una especie de requisito de procedibilidad.

Con independencia de esto último, hay que reconocer que la clasificación establecida por la normativa estatal supone una interpretación acerca de la distribución de competencias en esta concreta materia bastante adecuada en líneas generales. La normativa estatal otorga un papel relevante a las Comunidades Autónomas en la medida en que, por un lado, les reserva la declaración del estadio primero -el de fiesta de interés turístico-, reconocimiento imprescindible, como hemos visto, para propulsar la ascensión a las otras categorías; y, por otro lado, les atribuye igualmente una relevante participación en la tramitación de los expedientes relativos a las fiestas de interés turístico nacional e internacional, ya que no sólo las legitima para solicitar el reconocimiento de estas últimas categorías (art. 3), sino que incorpora, en todo caso, un informe preceptivo y vinculante de las autoridades autonómicas que para el caso de que sea negativo, determina el archivo de la solicitud (art. 4.3).

En definitiva, puede afirmarse que con la Orden ITC/1763/2006, de 3 de mayo, quedan consolidados los mimbres básicos sobre los que se asienta el régimen jurídico de las declaraciones de fiestas de interés turístico . La vigente Orden ICT/851/2019, de 25 de julio , recoge los frutos de toda esta larga evolución histórico-legislativa, añadiendo únicamente postulados que tienen que ver las exigencias de la nueva sociedad de la información en las que nos hallamos instalados.

III. EL RÉGIMEN JURÍDICO VIGENTE DE LAS FIESTAS DE INTERÉS AUTONÓMICO Y DE LAS FIESTAS DE INTERÉS TURÍSTICO NACIONAL E INTERNACIONAL

1. Continuidad e innovaciones de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regulan las fiestas de interés turístico nacional e internacional

Como acabamos de señalar, la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio (35) no trae modificaciones significativas con respecto al régimen jurídico que tan lentamente se había venido tejiendo durante las décadas anteriores. Su regulación es, sin duda, más extensa que la normativa precedente: presta mayor atención al procedimiento, adaptando éste a los nuevos requerimientos de la Administración electrónica; resuelve cuestiones procedimentales que la parquedad y concisión de las regulaciones anteriores habían dejado un tanto imprejuzgadas; y, trata de concretar con mayor precisión los requisitos necesarios para que una fiesta pueda aspirar a su reconocimiento como fiesta de interés turístico nacional e internacional. Entre estos requisitos, la introducción del denominado “plan de difusión” de la fiesta -en cuya consideración se toman muy en cuenta los postulados de la moderna sociedad de la información(36)- se erige, por fuerza propia, como un elemento fundamental.

Siguiendo la tónica de las normas emanadas a partir de la Constitución de 1978, la normativa estatal coexiste con la propia de las Comunidades Autónomas, entre otras razones, porque como hemos visto, la aplicabilidad del grupo normativo estatal depende y se subordina a la previa activación de los grupos normativos autonómicos(37). En otras palabras, la eficacia del grupo normativo estatal -esto es, su aplicación misma- requiere que, caso por caso, exista una previa aplicación del grupo normativo autonómico, en la medida en que, según se ha indicado, no puede producirse la declaración estatal como fiesta de interés turístico nacional sin que medie previamente un reconocimiento de la fiesta como fiesta de interés autonómico regional o autonómico. Naturalmente, el problema surgirá allí donde no exista una regulación autonómica de las fiestas de interés turístico, ya que la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio , no contiene previsión alguna con respecto a esta categoría de fiestas de interés autonómico, omisión lógica, por otra parte, habida cuenta la jurisprudencia constitucional existente en relación con la supletoriedad del derecho estatal. Sin embargo, tal carencia no es óbice para que en la práctica, a falta de esta normativa autonómica propia, se efectúen, sin embargo, declaraciones de fiesta de interés autonómico amparadas en el valor supletorio del derecho estatal(38). Incluso, en donde esta normativa propia existe, veremos que ésta no presenta en esencia diferencias importantes con la regulación estatal, ya que en la mayoría de las veces su contenido se limita mutatis mutandi a reproducir en mayor o menor grado el derecho estatal.

A lo indicado, hay que añadir, desde el punto de vista competencial, el asombro que producen los títulos competenciales empleados por el Estado para el dictado de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio . Señala su Disposición final primera que

“Esta Orden se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.28ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia para la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las comunidades autónomas. Así como al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.2, conforme al cual, sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las comunidades autónomas, el Estado considerará la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas”

Hay que saludar favorablemente que la Orden meritada explicite los títulos competenciales de los que se vale para su aprobación, porque ninguna de las anteriores lo hacía. Sin embargo, resulta, cuando menos sorprendente, que los títulos que invoque sean los culturales, opción que no termina de entenderse completamente. Es cierto que a lo largo del contenido de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio hay alusiones a lo cultural, no en balde uno de los requisitos principales para que una fiesta sea declarada como de interés turístico nacional e internacional es que se pondere el “valor cultural de la fiesta” [arts. 3 c) y 6]. También, entre estos requisitos, se evalúa igualmente “el especial cuidado tanto del entorno urbano y monumental, como del entorno natural y paisajístico del lugar de celebración de la fiesta” [arts. 3 f) y 6]. Sin embargo, siendo esto cierto, se duda que tales determinaciones sean bastantes para fundar sobre ellas los títulos habilitantes invocados por el legislador estatal. Hubiera parecido más lógico que, ciñéndose la competencia autonómica a la ordenación y promoción del turismo en el ámbito de su territorio, se hubieran invocado las competencias implícitas surgidas del juego del principio de supra-territorialidad, que en otras materias, incluso exclusivas de las Comunidades Autónomas, sirven para articular sobre ellas regulaciones y actuaciones estatales que desbordan el marco territorial de una Comunidad Autónoma. A mayores, tal supra-territorialidad podría recibir una cobertura adicional del todopoderoso art. 149.1.13 CE, cuya generosa interpretación por parte de la doctrina constitucional, está dando lugar a notables excesos. Pero que, sin embargo, aquí no se invoca, cuando probablemente su invocación en esta materia no hubiera resultado extravagante. Incluso, a lo mejor la regulación de los contenidos relativos a las fiestas de interés turístico internacional podría haber encontrado cierto anclaje en el título competencial concerniente a las relaciones internacionales.

Lejos de todo ello, la Orden ITC/851/2019, invoca únicamente los títulos culturales y con tal invocación germina una nueva relación entre grupos normativos -el turístico y el cultural- de la que, según expondré más adelante, creo que deben extraerse consecuencias importantes, especialmente en lo tocante a las relaciones entre las fiestas de interés turístico y a las declaraciones de estos mismos acontecimientos o celebraciones como bienes protegidos por la legislación de patrimonio cultural inmaterial, ya que no escasean los supuestos en que una misma fiesta goza del simultáneo reconocimiento de ambas ordenaciones jurídicas.

2. Clases de fiestas de interés turístico

2.1. Fiestas de interés turístico internacional, nacional, autonómico y local

Como sabemos, el Reglamento estatal establece una summa divisio entre fiestas de interés turístico nacional e internacional, resultando necesario para acceder a esta última categoría que la fiesta haya sido previamente declarada de interés turístico nacional con al menos cinco años de antigüedad a la fecha de su solicitud. Ya nos consta también que este mismo período quinquenal se exige para que una fiesta autonómica o regional se convierta, en su caso, en fiesta de interés turístico nacional.

Al margen de la normativa estatal, los reglamentos autonómicos regulan propiamente las fiestas de interés turístico, a secas, o, por añadir algún calificativo, las fiestas de interés turístico regional o autonómico. El art. 2 del Reglamento estatal sale al paso de que estas fiestas de interés turístico declaradas por las Comunidades Autónomas se tilden de “nacionales”, por la potencial confusión de términos que el empleo de tal denominación conllevaría(39).

Ahora bien, en lo que alguna Comunidad Autónoma sí ha profundizado es en la caracterización de fiestas de interés turístico de nivel territorial menor al de la Comunidad Autónoma. El art. 3 RV establece en este sentido una clasificación de las fiestas de interés autonómico de la Comunidad valenciana, distinguiendo entre

- Fiestas de interés turístico local de la Comunidad valenciana, “cuando el atractivo turístico no exceda el ámbito geográfico de un municipio, por estar vinculada especialmente a un certamen, fiesta, acontecimiento o itinerario de índole local”

- Fiestas de interés turístico provincial de la Comunidad valenciana, “cuando exceda por su repercusión y atractivo turístico el término de un municipio y su comarca, afectando a un ámbito territorial aproximadamente coincidente con el de una provincia sin excederlo”

- Fiestas de Interés Turístico autonómico de la Comunidad valenciana, “cuando su repercusión socio-económica, su trascendencia como atractivo turístico, así como los valores propios que representa se extiendan a toda la geografía de la Comunidad valenciana”

Como puede observarse, los caracteres diferenciadores entre estas categorías resultan en extremo vaporosos y muy sutiles. Por ejemplo, no es tarea fácil discernir en la práctica cuándo el atractivo turístico de una fiesta rebasa el ámbito de un municipio o de una comarca o de una provincia. Afortunadamente, las consecuencias generadas por esta aparente dificultad no son traumáticas en la legislación valenciana, toda vez que, con independencia de los propios efectos territoriales anudados a cada una de estas declaraciones, la normativa no establece un régimen jurídico diferente para unas y otras, ni tampoco una distinta tramitación procedimental entre ellas. Mayores problemas presenta, en cambio, el caso de las Islas Baleares: dentro del genérico concepto de “declaración de interés turístico”, en el que se inscriben las fiestas locales o regionales, se prevé la existencia de declaraciones de índole autonómica, insular o municipal [art. 32.6 del RGTIB], clasificación que tiene repercusión no sólo en lo que respecta a la Administración competente en cada caso para otorgar la distinción, sino en la habilitación que se otorga, al menos a los consejos insulares, para desarrollar la normativa que sirva de título a tales declaraciones(40).

Sin embargo, la existencia de estas categorías -municipales y provinciales o insulares- de fiestas de interés turístico sugiere la cuestión de si las Corporaciones Locales pueden establecer fiestas de interés local, al amparo de sus respectivas competencias. En concreto, y en lo que atañedero a los municipios, el art. 25.2 h) LRBRL sienta el umbral mínimo de competencias municipales en materia turística en que las Leyes estatales y autonómicas reconozcan a los Municipios, en todo caso, competencias sobre “información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local”. No creo que esta determinación legal habilite a los Municipios para crear una nueva categoría de fiestas de interés local por sí o con apoyo en la cláusula general de capacidad (art. 25.1 LRBRL). Aunque estas declaraciones de interés turístico sean propiamente acciones de fomento carentes de ese carácter de signo distintivo propiamente marcario presente, por ejemplo, en las denominaciones de origen o en los signos geo-turísticos, sí hay que reconocer que participan a su manera de algunos de los rasgos de los signos distintivos en general. En particular, es obvio que las declaraciones de interés turístico singularizan directamente los atractivos turísticos de la fiesta o celebración de un lugar frente a las de otros. Indirecta y genéricamente también los recursos turísticos inherentes a la fiesta y celebración de ese concreto lugar también se benefician de la función más primaria que poseen todos los signos distintivos: la diferenciación de productos y servicios -en este caso, turísticos-. Por esta razón, pienso que hay un fino hilo que cose, de manera más o menos directa, estas declaraciones de interés turístico con la propiedad industrial, materia ajena al ámbito competencial de los municipios y de las provincias. Esa sutil distinción que la jurisprudencia constitucional ha sentado entre las competencias sobre Derecho mercantil y las relativas a la materia mercantil, y que ha servido para que las Comunidades Autónomas puedan asumir competencias de ejecución en aspectos tan tradicionalmente ligados al Derecho Mercantil como la propiedad industrial(41), resultarían válidas -también aquí- para que las Comunidades Autónomas combinando éstas con sus competencias propias sobre turismo, habilitasen a las Corporaciones Locales para crear estas otras tipologías de fiestas de interés turístico a las que nos referimos en estos momentos.

Sin embargo, aun admitiendo tal posibilidad, se debe ser particularmente riguroso en determinar cuál es exactamente la finalidad perseguida con la creación de estas distinciones honoríficas de ámbito local y a qué aluden las legislaciones locales o turísticas autonómicas cuando específicamente recogen entre el elenco de competencias municipales expresiones tan vagas como “promoción de sus recursos turísticos y fiestas de especial interés”(42) Si nos centramos en la regulación valenciana de las fiestas de interés local, creemos que, dentro de la dificultad que, como se ha dicho, entraña distinguir entre estos diferentes espacios de interés de cada fiesta o celebración establecidos por el legislador valenciano, se revela como un absurdo hablar de unas fiestas de interés turístico cuyo “atractivo turístico no exceda el ámbito geográfico de un municipio”: si el atractivo turístico de una fiesta sólo actúa como imán para atraer a los propios vecinos de la localidad en la que se celebra, es que, por definición, no estamos ante un hecho propiamente turístico; y, si atrae a foráneos, tal atracción constituirá el indicio más claro de que la fiesta ha rebasado el interés estrictamente local y, por eso mismo, se ha convertido en un hecho turístico(43). Insistimos, por ello, en que hay que delimitar muy bien el atractivo turístico de estas tipologías de fiestas de interés turístico local, particularmente por lo que respecta a las fiestas de interés turístico municipal, ya que en lo que concierne a las provinciales o insulares cabe vislumbrar, al menos, el germen de un turismo entre los municipios que conforman la provincia(44)

2.2. La relación entre las declaraciones de interés turístico de competencia estatal y las declaraciones de fiestas de interés autonómico: el problema de las declaraciones genéricas o paraguas

Declaraciones de interés turístico internacional, nacional y autonómico configuran, pues, de mayor a menor, los tres círculos concéntricos sobre los que gravita todo el régimen jurídico de las fiestas de interés turístico en nuestro ordenamiento jurídico. Círculos que, como ya hemos analizado, se retroalimentan e influencian mutuamente, ya que se conciben como estadios o escalones necesariamente sucesivos: para que una fiesta sea declarada de interés turístico internacional, previamente ha debido mediar su declaración como fiesta de interés turístico nacional, y a esta situación sólo se accede desde su anterior consideración autonómica como fiesta de interés turístico. Este esquema, que parece lógico y equilibrado, creemos que entra en riesgo de quiebra y de ser defraudado cuando las Administraciones autonómicas proceden a hacer declaraciones genéricas de fiestas de interés turístico, es decir, cuando le atribuyen tal consideración indiscriminadamente a todas las celebraciones o fiestas que entran dentro de un patrón común(45).

La principal consecuencia jurídica que producen estas declaraciones genéricas es que sitúa a cualquier fiesta autonómica que responda a ese patrón común definido por la declaración genérica en trance de solicitar su declaración como fiesta de interés turístico nacional, una vez transcurran los preceptivos cinco años dispuestos para ello por la legislación estatal. Se mire como se mire, no creo que esta práctica resulte legal. En primer lugar, porque no encuentran habilitación en la propia normativa autonómica, la cual no reconoce la posibilidad de efectuar estas declaraciones genéricas. Pero es más, pienso que tal reconocimiento normativo –en el caso de hacerse- debería reputarse ilegal, en la medida en que subvierte toda la lógica del sistema de reconocimiento de fiestas de interés turístico. Resultaría irracional, ilógico, arbitrario e incoherente, y, como tal, contrario a los principios generales del Derecho y, en particular, al principio de razonabilidad y a la propia naturaleza de las cosas. Como vamos a ver a continuación, la declaración de una fiesta como fiesta de interés turístico en cualquiera de sus niveles conlleva el cumplimiento y la valoración de una serie muy nutrida de requisitos, cuya concurrencia debe verificarse individualizada y singularmente, esto es, caso por caso. Amparar un conjunto indeterminado de eventos a través del otorgamiento de una declaración-paraguas impide precisamente la realización de ese juicio individualizado de adecuación y en la medida en que lo banaliza, entraña también una pérdida de credibilidad para todo el sistema de distinción turística en su conjunto. Pérdida de credibilidad que, paradójicamente, afecta muy especialmente a aquellos eventos verdaderamente singulares y originales que, siendo merecedores a obtener una declaración individualizada que vincule la fiesta o celebración con la localidad en que ésta se desarrolle, ven eliminada tal singularidad mediante su subsunción en una declaración-paraguas.

3. ¿Requisitos o criterios para la declaración de una fiesta como fiesta de interés turístico?

El art. 3 de la Orden ITC/851/2019 establece los requisitos -así los llama- para que una fiesta pueda optar al reconocimiento como fiesta de interés turístico nacional; requisitos que, con el añadido de las específicas previsiones de difusión, rigen igualmente para las fiestas de interés turístico internacional (art. 6). Sigue diciendo la mencionada Orden, que tales requisitos deben ser acreditados además en la memoria explicativa que acompañe la solicitud de reconocimiento, y, que, a su vez, “se tendrán en cuenta” para la concesión de la declaración de fiesta de interés turístico, esto es, son, en definitiva, los criterios de los que se sirve esencialmente la Administración para el otorgamiento de la distinción honorífica. Pese a que, en línea de principios, requisitos y criterios de valoración son conceptos muy distintos que actúan además en momentos diferentes del procedimiento administrativo y que producen asimismo efectos muy dispares, el Reglamento estatal confunde e identifica ambos términos, hasta el punto de que, allende los mencionados requisitos enumerados por el art. 3, no se hallan en el resto de la norma reglamentaria otros criterios de valoración diferentes de los establecidos por el citado precepto.

Tal identificación se da igualmente con respecto a las normas autonómicas que regulan las declaraciones de fiestas de interés turístico. Aunque algunas de ellas hacen un loable esfuerzo por distinguir ambos conceptos, a la postre terminan o por reiterar en lo atañedero a los criterios de valoración lo que ya dijeron a propósito de los requisitos o por valerse de los que denominan criterios de valoración para ponderar el alcance y la significación de aquellos requisitos (46).

Más allá de la crítica fácil a este proceder, tal vez resulte conveniente reconocer que en esta materia las cosas no puedan discurrir realmente de otra manera. Haciendo abstracción de los requisitos temporales referidos al cumplimiento de los plazos precisos para que una fiesta de interés autonómico pueda acceder a los superiores estadios de fiestas de interés turístico nacional e internacional, los restantes requisitos acaban por conformar ciertamente un conjunto de criterios de valoración de apreciación ampliamente discrecional(47).

En efecto, la mayoría de estos requisitos o criterios se expresan mediante conceptos legales muy abiertos, que las más de las veces no describen ejemplos de conceptos jurídicos indeterminados, sino de genuinos conceptos discrecionales que se abren a la libre apreciación administrativa. Precisamente, los esfuerzos de los reglamentos autonómicos se centran primordialmente en tratar de delimitar y cercar más restrictivamente el ámbito de dichos conceptos, en ocasiones, pretendiendo con ello convertirlos en conceptos reglados y en ocasiones, pretendiendo ceñir más el ámbito de la discrecionalidad administrativa.

3.1. El origen, la historia y la antigüedad de la celebración de la fiesta o acontecimiento de que se trate

Quizá sea éste, uno de los requisitos sobre los que la normativa autonómica vierte mayores esfuerzos de concreción. En efecto, las reglamentaciones autonómicas suelen precisar un número de años para concretar, al menos, mínimamente qué puede estimarse por “antigüedad”. Estas determinaciones tampoco son homogéneas, oscilando entre los diez y los veinticinco años(48); período que para algunos reglamentos autonómicos deben venir acreditados oficialmente(49).

Naturalmente, el hecho de que la legislación autonómica concrete en muchos casos el período mínimo requerido para que una fiesta puede ser declarada fiesta de interés turístico autonómico obliga a que normalmente prevean la posibilidad de dispensas, bien establecidas con carácter ilimitado, bien sujetando su concesión, en todo caso, al cumplimiento de unos períodos mínimos y más reducidos de vigencia. Este último es el caso, por ejemplo, del RG, cuyo art. 3 a), tras fijar con carácter general un período de antigüedad de veinte años, preceptúa que pueda ser dispensado “cuando una valoración conjunta de los requisitos y criterios recogidos en la presente regulación así lo aconseje, pero (que) en ningún caso podrá tener una antigüedad mínima de quince años”.

La fijación de estas edades de la fiesta por parte de la legislación autonómica explica, por otra parte, la parquedad exhibida al respecto por la Orden estatal. Si, como ya nos consta, las declaraciones autonómicas constituyen un requisito previo para que una celebración o acontecimiento puedan ser calificados como fiestas de interés turístico nacional e internacional, hay que entender que el requisito de antigüedad de la fiesta a efectos de que se declare en algunas de estas últimas categorías es un requisito que ha resultado colmado por la declaración autonómica cuando previamente la cualificó como fiesta de interés turístico. De este modo, el requisito establecido por el art. 3 a) de la Orden estatal se convierte, a nuestro juicio, por esta vía en un requisito plenamente reglado para la Administración General del Estado. Es verdad que el hecho de que no sean homogéneos los períodos de antigüedad exigidos por los reglamentos autonómicos genera una cierta discriminación, puesto que la antigüedad exigida para la declaración de una fiesta como de interés turístico nacional e internacional variará en función del lugar en el que se desarrolle la celebración. Aun así, pienso que tal discriminación es plenamente asumida y querida por las Comunidades Autónomas, que son, en definitiva, quienes poseen la llave para que una celebración de su territorio pueda aspirar a estos otros altos niveles de reconocimiento.

Las anteriores afirmaciones tal vez encuentren un obstáculo importante en relación con aquellas legislaciones autonómicas que no concreten un período mínimo de antigüedad; que establezcan unos plazos a la baja, claramente favorecedores de sus propias festividades; o que, a falta de legislación propia, diluciden ellas mismas el criterio de la antigüedad ante cada caso concreto.

3.2. La continuidad en el tiempo de la fiesta o celebración

A diferencia de lo que hemos visto que sucede con la antigüedad, el art. 3 b) de la Orden estatal establece que la continuidad en el tiempo de la fiesta supone que “entre una y otra celebración de la fiesta no deberán transcurrir más de cinco años”, razón por la cual, en la memoria explicativa, “se tendrán que indicar las fechas de celebración de la misma”.

Por su parte, los reglamentos autonómicos se mueven dentro de franjas muy variables. Las hay que acogen el criterio quinquenal del Reglamento estatal(50) o escogen un plazo sensiblemente inferior(51). En otros casos, hablan del carácter ininterrumpido “salvo fuerza mayor u otra circunstancia de carácter excepcional” [art. 9.2 a) RAn]; y la gran mayoría se limitan a enfatizar el carácter “periódico” que han de tener las celebraciones(52).

Tales diferencias entre los reglamentos estatal y autonómicos entrañan consecuencias importantes, puesto que la “periodicidad” que puede ser bastante para declarar una fiesta como fiesta de interés turístico regional, es posible que resulte, en cambio, insuficiente para que se la declare fiesta de interés nacional e internacional. Es verdad que estamos aludiendo a supuestos poco frecuentes, ya que la normal es que las celebraciones -al menos, las más caracterizadas- se festejen anualmente o entre fechas que son muy inferiores al plazo quinquenal establecido por la legislación estatal. No obstante, que no sea frecuente, no significa que no existan eventos excepcionales que se celebran cada seis o siete años, coincidiendo, por ejemplo, con que una concreta fecha caiga en un concreto día de la semana. Con respecto a esta última hipótesis, el carácter absolutamente reglado con el que art. 3 b) de la Orden estatal concibe el requisito de la continuidad imposibilitaría la declaración de una fiesta como fiesta de interés turístico nacional e internacional, cuando puede tratarse de celebraciones no sólo objeto de un gran reconocimiento o predicamento nacional o internacional, sino objeto de protección específica por parte de otras normativas, como, por ejemplo, la relativa al patrimonio cultural inmaterial(53).

La solución a esta aparente antinomia pasa por considerar que, a la luz del art. 3 del Reglamento estatal, los requisitos por él establecidos no son requisitos “excluyentes”, es decir, no estamos ante requisitos que, de no darse en la forma en que los prevé el Reglamento, determinen la inadmisibilidad de la solicitud. Cuando el art. 3 dice que “para la concesión de la declaración de fiesta de interés turístico nacional se tendrán en cuenta” los requisitos que enumera, creo que está habilitando a la Administración General del Estado para que los valore conjuntamente, no en el sentido de que no se exija su acreditación o concurrencia, sino en otro muy distinto, esto es, en que pueda valorarse conforme a criterios hermenéuticos que ponderen la propia naturaleza de las cosas, la propia ordenación que vive en el interior de éstas. Con respecto a lo que ahora nos ocupa, parece claro que, si una fiesta de interés turístico cuya celebración se produce, por ejemplo, cada siete años, sus celebraciones no se atienen a dicha periodicidad o se interrumpen durante mucho tiempo, el requisito de la “continuidad en el tiempo” de la fiesta no se da, y la solicitud podrá ser desestimada o, incluso, inadmitida. Por el contrario, una fiesta que se celebre cada seis o siete años y así lo venga haciendo con periodicidad y sin suspensiones ni interrupciones, cumple plenamente con el requisito de la “continuidad”.

3.3. El valor cultural y la originalidad de la fiesta

Muy claramente el art. 3 c) del Reglamento estatal caracteriza los “valores culturales” de la fiesta o celebración como principal manifestación de su “atractivo turístico”(54). Tal identificación convierte el “valor cultural” en el criterio más determinante a la hora de calificar una fiesta como de interés turístico. Señala, en efecto, el art. 2 que

“La declaración de fiesta de interés turístico nacional se otorgará a aquellas fiestas o acontecimientos que, habiendo sido declarados fiesta de interés turístico por la correspondiente comunidad autónoma con al menos cinco años de antigüedad, supongan manifestaciones de valores culturales y de larga tradición popular, con especial consideración a sus características etnológicas y que tengan una especial importancia como atractivo turístico”

En el mismo sentido, la normativa autonómica acostumbra a requerir que la fiesta o celebración suponga manifestación de “valores culturales”(55), o implique “valor sociocultural”(56). La indefinición o impropiedad con las que se maneja en nuestros días el concepto de “cultura” lleva no obstante a alguno de estos reglamentos autonómicos a ampliar el abanico y poner al mismo nivel que el valor cultural, los valores gastronómicos, lúdico-festivos y ambientales(57).

Llamamos la atención antes sobre la importancia de este valor cultural ya que el mismo sirve de imbricación entre dos grupos normativos distintos: el turístico, que aquí nos ocupa, y el relativo al patrimonio cultural inmaterial. El carácter reciente de la protección jurídica de este tipo de patrimonio ha significado que muchas fiestas y celebraciones recibiesen antes su distinción de significación turística que su tutela cultural. Sin embargo, a partir de la recepción de la Convención UNESCO sobre el Patrimonio Cultural Inmaterial se han prodigado las declaraciones como bienes de interés cultural inmaterial de numerosas fiestas y celebraciones, produciéndose incluso por parte de la Administración del Estado declaraciones de carácter genérico a favor de la Semana Santa, el Carnaval, la Trashumancia, o ciertos oficios y técnicas –como la cultura del esparto-. De este modo, la situación actual con la que nos encontramos es con que bastantes fiestas y celebraciones gozan simultáneamente de la consideración de fiesta de interés turístico –regional, nacional o internacional- y de protección como bien de interés cultural autonómico o como Manifestación Representativa del Patrimonio Cultural Inmaterial.

Ante ello, la pregunta que surge es la relativa a la de la relevancia mutua entre estos dos grupos normativos. Es indudable que las normativas turística y cultural no aparecen inspiradas por un mismo fin: la una, mira a la potenciación turística de una fiesta, a su conocimiento y difusión como factores de atracción de visitantes; y la otra se orienta más bien a la conservación, protección y transmisión de la fiesta o celebración a las generaciones futuras, sin olvidar –claro está- el importante aspecto del disfrute del bien cultural inmaterial, que supone que los valores culturales de la fiesta o celebración resulten conocidos no sólo por los vecinos de las localidades en las que se celebran, sino también por los foráneos. De esta guisa, y como por un arte de birlibirloque, ambos grupos normativos –en principio, tan diferentes, tan alejados- acaban por acercarse y producir una influencia o retroalimentación recíprocas: para la declaración turística cobra relevancia el valor cultural y la declaración cultural comporta un atractivo turístico. En este sentido, no es elemento olvidable que el vigente Reglamento estatal por el que se regulan las fiestas de interés turístico nacional e internacional apele para su dictado a los títulos competenciales concernientes a la cultura y el patrimonio cultural.

El escenario que, entonces, se abre resulta muy inquietante. Parecía lógico que, cuando la protección del patrimonio cultural inmaterial resultaba prácticamente inexistente, las administraciones turísticas gozaran de una gran autonomía a la hora de destacar los valores culturales de una fiesta o celebración. Pero, a partir de la protección específica del patrimonio cultural inmaterial, ¿continúa siendo válida tal afirmación? ¿puede seguir actuando el grupo normativo turístico en este punto con total indiferencia con respecto al grupo normativo por el que se regula el patrimonio cultural inmaterial?

La respuesta no es fácil. Tal vez resultase harto radical exigir que, en los momentos actuales, sólo puedan declararse por sus valores culturales fiestas de interés turístico que previamente estén protegidas como bienes de interés cultural inmaterial. Entre otras razones, porque probablemente no todo valor cultural requiera o tenga el suficiente grado de relevancia como para ser objeto de protección patrimonial. Ahora bien, dicho esto, tal vez no resultase inconveniente que la apreciación sobre el valor cultural de una fiesta o celebración requiriese algún pronunciamiento previo por parte de los órganos propios de la Administración cultural, siquiera sea a través de la previsión de un informe preceptivo al respecto. Sólo así se evitaría llegar a una devaluación de los propios valores culturales y de la cultura misma.

Con independencia de todo lo expuesto, el valor cultural de una fiesta también adquiere una dimensión más: el de su originalidad; elemento que algunas normativas autonómicas destacan específicamente: “se entenderá por celebración original -dice, por ejemplo, el art. 3 a) RAr- aquella en la que sus elementos esenciales contengan aspectos peculiares que le singularicen respecto de las que tengan lugar en otras localidades”(58). Peculiaridades y singularización son, pues, dos cualidades importantes que deben hacerse presentes en la fiesta o celebración de que se trate si se pretende dar seriedad a las declaraciones de interés turístico y evitar la banalización de las propias categorías de protección. No faltan voces autorizadas que llaman la atención en este sentido sobre la uniformidad que se está produciendo en el desarrollo de algunas fiestas y celebraciones, con respecto a las cuales el ánimo de emular la fiesta del municipio vecino impulsa a importar caracteres y modos de expresión de la fiesta que ni casan bien con los tradicionales de ésta, ni pueden considerarse tampoco como evoluciones naturales de ella(59). Aunque no abundan las resoluciones jurisprudenciales recaídas en materia de declaraciones de fiestas de interés turístico, sí que es posible espigar alguna resolución en la que el tribunal, confirmando el juicio de la Administración, resalta este valor diferenciador de la originalidad(60). De ahí también el riesgo que, como ya hemos destacado, percibimos en esas declaraciones genéricas de fiestas de interés realizadas en ocasiones por la Administración.

3.4. El arraigo de la fiesta en la localidad

El art. 3 d) del Reglamento estatal enuncia como requisito para la declaración de una celebración como fiesta de interés turístico el arraigo de la fiesta en la localidad. Como indicio de la existencia de este arraigo, el citado precepto denota “la participación ciudadana en el desarrollo de la fiesta”, indicio que, según el citado precepto, se evalúa considerando “la existencia de asociaciones, peñas u otras agrupaciones similares de ciudadanos que la respalden”. En cambio, la legislación autonómica elude la utilización del término “arraigo” y lo sustituye por el empleo del substantivo “tradición”, técnicamente tal vez más correcto en tanto que la tradición remite a la compartición y asunción de los valores y de la significación de la fiesta como propios de la comunidad vecinal. Compartición que es la que la que con el tiempo precipita en “tradición”, y determina que la fiesta arraigue en el tejido íntimo del conjunto de la población. Cuando tales valores compartidos y asumidos por la comunidad local no existen, la fiesta carece de tradición y, consiguientemente, de arraigo, y se convierte únicamente en la expresión parcial de un sector de la población que la crea artificialmente por espurios intereses particulares o comerciales. La legislación navarra lo expresa con gran acierto:

“Tradición popular. El motivo de la celebración deberá tener un arraigo popular demostrado en el ámbito territorial correspondiente y una activa participación de la población, excluyéndose las fiestas originadas por simples intereses particulares”(61)

En definitiva, el arraigamiento de la tradición requiere una consolidación de la fiesta en la población; consolidación que la normativa concreta en la existencia de agrupaciones, peñas u otras organizaciones específicas que, como dice el art. 9 RAn, “den y aseguren la estabilidad de la fiesta en el ámbito territorial correspondiente”. Sin embargo, la existencia de estas comunidades o grupos portadores de la tradición (por servirnos de las expresiones propias de la legislación de propiedad cultural inmaterial) ni absorbe, ni reemplaza o excluye la participación ciudadana en el desarrollo de la fiesta, puesto que, en ausencia de ésta, la fiesta termina siendo monopolizada por un grupo y acaba por convertirse en expresión de intereses particulares. Problema distinto es el relativo a la importancia que hayamos de dar a la existencia de estos grupos portadores de cara a la continuidad, mantenimiento y pervivencia de la fiesta o celebración, ya que no hay duda de que en algunos casos concretos la desaparición de estos grupos portadores o su desinterés hacia la fiesta pueden conducir a su desaparición por agotamiento.

Por otra parte, la participación ciudadana tampoco es suficiente para que resulte procedente la declaración de una celebración como fiesta de interés turístico. Obviamente hace falta que a la fiesta o celebración afluyan visitantes foráneos, como bien recuerda el art. 9 b) RAn(62). Incluso, algunos reglamentos autonómicos van más allá, requiriendo que se produzca una efectiva integración en la fiesta de los visitantes y turistas, exigencia que, sin duda, se nos hace de muy compleja verificación en muchas ocasiones, ya que su puesta en práctica incorpora factores de orden psicológico y social difíciles de calibrar por la Administración a la hora de otorgar la distinción honorífica(63)

3.5. Existencia de equipamientos e infraestructuras suficientes

Siendo la atracción turística el fin último que justifica la concesión del distintivo honorífico, es lógico que la plena consecución de tal objetivo requiera que la localidad cuente con infraestructuras y equipamientos suficientes para absorber la potencial afluencia de visitantes. Los reglamentos despliegan en este sentido notables esfuerzos de concreción acerca de lo que debe estimarse como adecuado a este respecto y lo hacen, entre otras cosas, para intentar reducir con ello el margen de apreciación del que la Administración dispone en aras a dilucidar sobre la suficiencia o insuficiencia de la oferta turística existente. Lo que sucede es que, pese a estos esfuerzos, esta concreción no se consigue del todo. Es verdad que se alcanza en lo concerniente al ámbito territorial que debe emplearse como referencia o parámetro para evaluar sobre la suficiencia de infraestructuras y equipamientos. Normalmente, dicho marco espacial no se circunscribe al municipio o localidad en las que se desarrolla la fiesta, sino que abarca un número de kilómetros -variable- de su área geográfica inmediata(64). Tal ampliación es importante, puesto que sin ella, muchos pequeños municipios con celebraciones singulares y originales merecedoras de distinción, verían cercenadas sus posibilidades ante la insuficiencia de recursos turísticos bastantes(65).

Sin embargo, establecido este ámbito o parámetro espacial de referencia, lo cierto es que la normativa no prevé unos estándares legales mínimos de adecuación o suficiencia, por lo que, en definitiva, la apreciación de este requisito o criterio continúa en líneas generales otorgando unas dosis de discrecionalidad muy elevadas a la Administración, a excepción de que se apliquen por analogía los criterios que algunas leyes autonómicas de ordenación del territorio tienen establecidos en relación con el fenómeno turístico en general.

Para mayor inri, los reglamentos suelen ser por lo general bastante parcos a la hora de determinar el cálculo de esa potencial afluencia de visitantes foráneos a la fiesta o celebración. Y, cuando lo hacen, lo efectúan sin incorporar factores prospectivos, sino por referencia solo a la experiencia vivida durante los últimos años(66); sin reparar en que la declaración como fiesta de interés turístico puede actuar –y de hecho así se comporta usualmente- como un imán que atraerá un mayor número de visitantes. El art. 9 b) RAn, al que ya hemos aludido más atrás, representa, de nuevo, un paradigma de cuanto se dice(67).

Todo cuanto llevamos expuesto genera además un ulterior problema añadido. Como el cálculo de la suficiencia y adecuación de recursos y equipamientos turísticos se hace con referencia al momento del otorgamiento de la distinción, el desequilibrio posterior de tal ecuación podría reputarse eventualmente como causa de modificación o revocación de la declaración honorífica otorgada con los riesgos y graves consecuencias jurídicas que el ejercicio de estas potestades administrativas comportaría.

Conviene recordar, en fin, que la suficiencia de equipamientos e infraestructuras es un requisito exigible únicamente para que una celebración pueda optar a su consideración como fiesta de interés turístico. Por el contrario, tal criterio no constituye un requisito para que aquella celebración merezca la calificación de bien cultural inmaterial, ya que, en principio, los objetivos y finalidad de la legislación patrimonial son la conservación y protección cultural de la manifestación etnológica de que se trate, no la utilización de estas declaraciones culturales como polos de atracción de visitantes. Sin embargo, esta última afirmación, que aparentemente parece sostenible, ofrece algunas aristas importantes: en primer lugar, porque es bastante numeroso el elenco de fiestas y celebraciones que gozan simultáneamente de reconocimiento turístico y de protección cultural. Por otra parte, el hecho de que tanto el disfrute como la difusión del bien cultural estén dentro de los objetivos perseguidos por la normativa de patrimonio cultural inmaterial, supone que, con la declaración cultural se generan igualmente consecuencias importantes desde el punto de vista turístico, produciéndose esa mutua inferencia entre ambas normativas a la que en otra sede nos hemos referido(68).

3.6. Especial cuidado del entorno monumental y urbano, así como del entorno natural y paisajístico

El especial cuidado de los entornos urbano, monumental, natural y paisajístico en los que se desarrolla la celebración representa un lugar común entre los requisitos y criterios empleados por la normativa reguladora de las fiestas de interés turístico(69). Es más, algunas de ellas valoran muy especialmente que la celebración de la fiesta tenga como escenario un bien declarado de interés cultural o se haga dentro de un medio que exalte la naturaleza(70).

Reiterándome en lo que ya dije a propósito del requisito del “valor cultural”, se percibe nuevamente con este requisito una imbricación importante de la normativa turística con otras regulaciones sectoriales; en este caso, las referidas a la protección del patrimonio histórico y a los espacios naturales. A mi juicio, tal imbricación requeriría que la valoración de estos aspectos por parte de la Administración turística partiera necesariamente de las calificaciones previas realizadas a este respecto por los órganos administrativos competentes en materia ambiental o de patrimonio histórico.

Como una variante importante de este requisito del que hablamos, el art. 4 b) del Reglamento gallego otorga especial importancia al cuidado de la propia estética de la puesta en escena de la celebración. Tengo para mí que esta previsión implica, al menos, dos consecuencias. Por un lado, que, como el propio precepto reconoce, se cuide “la imagen uniforme de los equipamientos del evento tales como toldos y elementos decorativos”. Por otro lado, que, salvo que lo grotesco venga exigido por la naturaleza de la propia fiesta o celebración, resulten dignos, desde el punto de vista estético, tanto los elementos empleados en los decorados de los escenarios, como las vestimentas y atavíos usados por los actores, figurantes y participantes en el desarrollo de la fiesta. Estas consecuencias, expresamente previstas, como vemos, por el Reglamento gallego, están implícitas, sin duda, en las demás regulaciones autonómicas cuando aluden, por ejemplo, a la “calidad de los actos que configuren la celebración”(71)

3.7. El Plan de Difusión

Como una de sus grandes novedades, el art. 3 g) del Reglamento estatal incorpora el requisito de la creación de un plan de difusión por parte de las entidades organizadoras(72). De todos modos, hay que reconocer que la novedad es relativa, puesto que en la normativa autonómica –y, tal vez, con mayor concisión- estaba ya antes y está presente tal preocupación. La regulación estatal convierte la existencia de este Plan de Difusión en un factor relevante tanto para el otorgamiento del distintivo de Fiesta de Interés Turístico Nacional (art. 4) como para el de Fiesta de Interés Turístico Internacional (art. 7).

A juzgar por las previsiones contenidas en los arts. 4 y 7 del Reglamento estatal, estos Planes de Difusión deben ser formados por las entidades organizadoras y recogidos en la memoria explicativa que acompaña a la solicitud (art. 3). La precisión normativa de que el Plan de Difusión lo creen las entidades organizadoras resulta importante, porque establece una disociación subjetiva entre quiénes solicitan la declaración de fiesta de interés turístico nacional o internacional –que sólo pueden ser las Comunidades Autónomas y otras entidades públicas (art. 8)- y quienes redactan el Plan de Difusión, que son las entidades organizadoras y que muy frecuentemente no coincidirán con aquellas entidades públicas legitimadas para pedir el reconocimiento de la fiesta. El Reglamento estatal hace, en definitiva, una llamada a los que, en cada caso, sean las comunidades o grupos portadores de la fiesta en aras a que sean precisamente ellos quienes redacten y formen este plan de difusión.

El problema estriba, no obstante, en que, después, el art. 4.1 del Reglamento impone que “el plan de difusión requerido para la declaración de fiesta de interés turístico nacional [deba] contar con al menos un 10% del total de la financiación de la fiesta”. Realmente no se entiende bien esta previsión. De su lectura no se alcanza a ver si esta financiación a la que alude tiene que ser pública o privada, esto es, si entraña que las entidades públicas concernidas por la fiesta (fundamentalmente, los Ayuntamientos por ser el municipio el espacio en el que ésta normalmente se desarrolla) tienen que incluir en sus respectivos presupuestos previsiones destinadas a cubrir estas exigencias financieras. Lógicamente en los supuestos en que los Ayuntamientos sean también los organizadores de las fiestas así será, entre otras cosas, por imperativos no ya de este Reglamento en materia turística, sino por las particulares exigencias impuestas por la legislación presupuestaria. Sin embargo, cuando esta confusión subjetiva no se dé, es claro que a lo que obliga este art. 4.1 del Reglamento estatal es a que las entidades organizadoras de la fiesta formen un exhaustivo y detallado presupuesto de la celebración, de modo que, sobre la globalidad de sus ingresos y gastos, pueda computarse ese porcentaje al que alude la norma reglamentaria. De esta suerte, por la vía del art. 4.1 lo que se ha introducido implícitamente es un nuevo requisito: el relativo a que la celebración de la fiesta o celebración para la que se postula la declaración honorífica cuente con una financiación propia y suficiente.

Aparte de ello, el íntegro contenido de los arts. 4 y 7 del Reglamento se dedica a la exposición de las acciones promocionales incluidas en el Plan de Difusión y ello tanto en sus aspectos formales como substantivos. Sin duda, lo más destacable es que este Plan de Difusión es su entronque con los nuevos requerimientos de la Administración electrónica y de la sociedad de la información. Así, se le exige, en primer término, que disponga de una página web propia, que “será considerada la página web oficial de la fiesta”, valorándose que “esté asociada a un dominio de internet propio relacionado con la fiesta o bien tenga un alojamiento dentro de la página web de una entidad pública con competencia turística local, regional o autonómica”. Sobre esta página web se determina además que:

- El contenido de la página web debe ser en castellano y en inglés, amén –si se diese el caso- de en la lengua cooficial.

- El contenido de la página web tiene que estar actualizado, al menos, en lo que respecta a una serie de informaciones de gran interés turístico: caracteres generales de la fiesta; alojamientos y servicios turísticos; y eventos y asociaciones relacionados con la fiesta.

- Dentro de esa aspiración de que el visitante foráneo se integre y participe en la fiesta se pretende que la página web incluya un foro y comunidad virtual donde los potenciales asistentes puedan interactuar, así como que disponga de enlaces a las comunidades virtuales en redes sociales y contenidos de las enciclopedias virtuales abiertas que correspondan a la fiesta.

- Se aportará un informe de posicionamiento de la página web de la fiesta en buscadores de internet (informe SEO), en el que figure, al menos, el número de enlaces directos y el de dominios que tienen enlaces a la misma, así como el tráfico de búsquedas dirigidas a la web y la lista de las palabras clave más utilizadas en dichas búsquedas.

La adecuación a los nuevos perfiles de la sociedad de la información se toma en cuenta, en segundo lugar, para que la fiesta peticionaria acredite unos mínimos “indicios de atracción turística”. Trasladando mutatis mutandi las desafortunadas previsiones normativas que rigen con respecto a otros ámbitos de realidad social, el art. 4.2 requiere que la fiesta solicitante presente “al menos veinte impactos o repercusiones relevantes en prensa y medios de comunicación social on line y off line, así como en medios de radio y televisión”(73); sin que a tales efectos resulten admisibles las que se realicen en “medios regionales, locales ni nacionales en su edición autonómica”. En un vano alarde de concreción, el Reglamento trata de cercar lo que entiende por repercusión relevante, vinculando tal relevancia a “la extensión y descripción del evento” y entendiendo que no valen por tales la “mera mención o referencia a una localidad sin un tratamiento específico de la fiesta”.

Junto a todo lo expuesto, las previsiones relativas al Plan de Difusión concluyen con la relación de una serie de criterios que se “valorarán positivamente”. Se trata de:

- Que la difusión contemple países afines a nuestros actuales emisores turísticos, teniendo en cuenta los planes de marketing o de turismo de cada Comunidad Autónoma, en el caso de las fiestas de interés turístico nacional, o que sean países prioritarios en los planes de marketing del Instituto de Turismo de España, en el caso de las fiestas de interés turístico internacional.

- Que la fiesta se adecúe a hábitos y motivaciones afines al perfil turístico definido en los planes de marketing de cada Comunidad Autónoma y del Instituto de Turismo de España, para las fiestas de interés turístico nacional e internacional, respectivamente.

- Que la duración y el ámbito de la fiesta propicie estancias de larga duración y con hábitos que generen la máxima rentabilidad turística de la zona.

- Que el turismo generado con la fiesta propicie hábitos de conducta saludables y refleje una imagen positiva y atractiva del país, favoreciendo un turismo sostenible.

3.8. Otros requisitos recogidos por la legislación autonómica

A los requisitos expuestos, que podemos considerar como criterios comunes a las legislaciones estatal y autonómicas, éstas últimas añaden otros, que, las más de las veces, se relacionan con la defensa de los derechos humanos y con la protección de determinados valores y bienes jurídicos de gran protagonismo en nuestra actual sociedad, aunque no faltan tampoco preocupaciones por valores más mundanos. Entre otros, cabe traer a colación:

- La potenciación, conservación y difusión de valores positivos de convivencia, tolerancia y reconocimiento de la diversidad [art. 2.1 c) RV], a los que el art. 1.2 c) REx añade también “la autoestima”.

- La facilidad de acceso, teniendo especial valor aquellos eventos que procuren la mayor accesibilidad, integración y participación del conjunto de la población, con consideración, asimismo, de la perspectiva de género, tanto a la acción festiva en sí misma como a los servicios necesarios para la celebración de la fiesta [art. 4 a) RG).

- Las actividades comerciales, culturales y de ocio que genere la celebración de la fiesta [art. 4.2 e) RCan]

- El respeto a los derechos fundamentales y libertades públicas y a la diversidad cultural [art. 3.1 a) RMu]

- La realización de actos de maltrato de animales [art. 3.1 b) RMu]

- La realización de actos de maltrato de personal (art. 10 Reglamento estatal)

4. El procedimiento administrativo para la declaración de una fiesta como fiesta de interés turístico

En líneas generales tanto los procedimientos para el otorgamiento de las distinciones de fiestas de interés turístico nacional e internacional, como los relativos a la concesión de la declaración de fiesta de interés turístico por parte de las Comunidades Autónomas se atienen a unas pautas y trámites muy semejantes.

La legitimación para solicitar la declaración de fiesta de interés turístico nacional e internacional se restringe por el Reglamento estatal a las Comunidades Autónomas, “en cuyo ámbito territorial tengan lugar las celebraciones” y a “otras entidades públicas, “de dicho ámbito territorial o de las localidades donde se celebren” (art. 8). Por tanto, la normativa estatal no contempla la posibilidad de que el procedimiento se inste, ni de oficio por la Administración General del Estado, ni tampoco a instancias de personas o entidades de naturaleza privada que pudiesen tener vinculación con la fiesta o celebración, por tratarse, por ejemplo, de los grupos o comunidades portadores de la tradición.

La normativa autonómica sí resulta, en cambio, más flexible en este punto y suele abrir la legitimación, en relación con los procedimientos de su competencia, a organismos, asociaciones o colectivos de índole municipal, provincial o autonómico, cuyo objeto y fines estén relacionados con el certamen, fiesta o acontecimiento cuya celebración se pretenda(74), aunque, por regla y con algunas excepciones, tampoco contempla la posibilidad de que el procedimiento de declaración se incoe de oficio por parte de la Administración autonómica(75).

No se entienden bien estas diferencias de legitimación entre la normativa estatal y las autonómicas. Si la razón para vedar a las entidades privadas la legitimación de cara a instar la declaración como fiesta nacional o internacional obedece al respeto a los intereses de las Comunidades Autónomas, el mismo argumento, mutatis mutandis, podría servir de base para negar también a estas asociaciones privadas su legitimación para instar la declaración de una celebración como fiesta de interés regional, ya que podría pensarse que con tal reconocimiento podría verse afectada o comprometida la autonomía local. Esta posible explicación pierde aún mayor fuelle si se repara en que las denominaciones honoríficas de fiesta de interés turístico nacional e internacional otorgadas por el Estado conciernen primordialmente al interés turístico de España y a su imagen y atracción turísticas en el exterior, involucrando de manera más o menos directa el interés económico nacional(76). Se hace aquí bien patente la miopía y el recorte de miras ofrecidos por la legislación estatal a la hora de expresar los títulos constitucionales en los que basa su competencia para efectuar sus declaraciones.

Por lo demás, las solicitudes deben acompañarse de una memoria explicativa en la que se detalle y justifique el cumplimiento de los requisitos y criterios exigidos por la respectiva normativa reguladora. El art. 8 del Reglamento estatal obliga asimismo a que la solicitud adjunte el informe favorable de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial tenga lugar la fiesta, y el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de la localidad en que se celebre(77). Como ya dijimos, el carácter preceptivo y vinculante de este informe de la Comunidad Autónoma impide que, sin mediar el consenso de ésta, pueda declararse el carácter nacional o internacional de una fiesta o celebración; sin embargo, en sentido contrario, el sentido favorable de aquel informe no tiene porqué asegurar una decisión estimatoria por parte de la Administración General del Estado. Aunque el Reglamento estatal no lo diga expresamente, parece que una solicitud carente de este informe favorable debe ser inadmitida, a no ser que medie su subsanación en tiempo y forma.

Poco más añade la normativa estatal con respecto a esta fase de iniciación del procedimiento, salvo el carácter obligado que reviste aquí tanto la presentación de la solicitud como la tramitación electrónica del procedimiento (art. 11)(78).

Mutatis mutandis, las anteriores explicaciones son trasladables a los procedimientos autonómicos para las declaraciones de fiestas de interés turístico, con la salvedad lógicamente de que no resulta preciso el informe de la Comunidad Autónoma (ya que es ésta la competente para resolver la petición), pero sí, en cambio, la aportación del acuerdo o acuerdos de los ayuntamientos concernidos por la celebración(79), así como, en su caso, el acuerdo de la sociedad o asociación promotoras de la solicitud(80).

Los reglamentos no suelen detenerse en la fase de instrucción de los procedimientos de declaración de fiestas de interés turístico, ateniéndose dicha tramitación, por tanto, a las previsiones generales contenidas en la LPAC , y pudiendo recabar conforme a ésta cuantos informes y documentación se estimen oportunos. Sin embargo, algunas regulaciones autonómicas sí prevén algunos trámites específicos, concretados generalmente en la emisión de informes o dictámenes preceptivos. Es el caso del art. 15 del RAn, que, por un lado, obliga a recabar el informe de la Delegación Territorial competente para que se pronuncie sobre: a) el interés y oportunidad de la declaración; b) la incidencia de la declaración sobre la oferta turística provincial; c) la correspondencia entre la información facilitada por la entidad o persona solicitante sobre la oferta turística y aquella disponible en la propia Delegación; y d) las posibles sinergias que se puedan generar entre la declaración y otras actuaciones que se estén llevando a cabo en el territorio. Concluida la tramitación y antes de redactar la propuesta de resolución, el art. 15.3 RAn prevé, por otro lado, la debida sujeción del expediente a la consulta preceptiva del Consejo Andaluz de Turismo(81).

Finalmente, ya nos consta que la Resolución del procedimiento se atiene generalmente a la verificación de los requisitos y criterios de valoración de los que hemos hablado anteriormente. El aspecto más destacable con respecto a esta fase de terminación de los procedimientos radica en los plazos estipulados para emitir dicha Resolución y el sentido del silencio para los casos en que la resolución expresa no se produzca.

El art. 12 del Reglamento estatal preceptúa que el plazo máximo para dictar y notificar la resolución, cuya competencia corresponde al Secretario de Estado Turismo, es de tres meses, desde el momento en el que la solicitud tenga entrada en el registro electrónico de la Administración competente para su tramitación (esto es, la Administración General del Estado). Transcurrido dicho plazo, el Reglamento estatal entiende estimada la solicitud por silencio administrativo.

Lógicamente, las regulaciones autonómicas también establecen un plazo de duración de los procedimientos para declarar una fiesta como fiesta de interés turístico. Pero, ni este plazo es fijo, porque varía de unas Comunidades Autónomas a otras(82), ni tampoco su transcurso origina en todos los casos un silencio positivo(83). En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que, como vimos, sienta la posibilidad de que los expedientes para la declaración de fiesta de interés turístico se incoen también de oficio por la propia Consejería de Turismo, el art. 16.4 RAn establece un régimen doble: estimación por silencio para los procedimientos iniciados a instancias de parte; y desestimación por silencio para los procedimientos iniciados de oficio.

Al margen de esto último, llama la atención poderosamente la previsión contenida en el párrafo último del art. 12 del Reglamento estatal, en tanto sujeta la impugnación de las resoluciones de los expedientes de fiestas de interés turístico nacional e internacional al requerimiento previsto en el art. 44 LJCA(84). Según entiendo, el régimen de requerimiento previo establecido por el art. 44 LJCA se refiere efectivamente a los litigios entre Administraciones Públicas; sin embargo, tal y como hemos visto, las solicitudes para la declaración de una fiesta como de interés turístico nacional e internacional pueden instarlas, además de las Comunidades Autónomas, “otras entidades públicas”, expresión lo suficientemente ambigua como para que pueda entenderse que la misma comprende no sólo entidades públicas que tengan la consideración de Administraciones Públicas (territoriales o institucionales), sino otros entes públicos instrumentales carentes de tal condición. Mediando tal incertidumbre, la generalización de este régimen de impugnación parece una previsión extravagante que rebasa el contenido necesario y propio de una norma reglamentaria sin naturaleza procesal. Es más, aun centrándonos en los casos en que las solicitantes tuviesen efectivamente la condición de Administraciones Públicas, cabe dudar muy seriamente de que resulte aplicable aquí el régimen especial de impugnación previsto por el art. 44 LJCA; régimen pensado únicamente para aquellas relaciones interadministrativas en que ambas Administraciones actúan como tales, esto es, revestidas de imperium y en ejercicio de potestades públicas, circunstancias que, a nuestro juicio, no se dan en casos –como el que nos ocupa- en los que la Administración autonómica aparece como una simple destinataria o beneficiaria de la actividad estatal de fomento(85).

5. Los efectos jurídicos del otorgamiento de la distinción honorífica fiesta de interés turístico

La incardinación de las declaraciones de fiestas de interés turístico en la actividad administrativa de fomento y su tratamiento normativo, más en concreto, como estímulo honorífico comunican a tales declaraciones los efectos típicos de esta clase de estímulos. No obstante, los reglamentos no suelen ser demasiado explícitos a la hora de enumerar estos efectos. El art. 1 del Reglamento estatal preceptúa, dentro de lo que es la definición del objeto de la norma, que “la declaración de fiesta de interés turístico nacional e internacional es un título de carácter honorífico que confiere al beneficiario el derecho a dejar constancia del mismo en las acciones promocionales de la fiesta, con indicación expresa de la resolución de concesión”. En parecidos términos se pronuncian asimismo las reglamentaciones autonómicas, a excepción de la andaluza, que quizá porque es más reciente y de contenido más ambicioso, incorpora –en su art. 4- un estatuto de derechos y obligaciones en los siguientes términos:

1. Las declaraciones de interés turístico otorgarán los siguientes derechos:

a) El derecho a hacerlas figurar en las acciones de promoción

b) El derecho a ser objeto de una específica labor promocional por parte de la consejería competente en materia de turismo.

2. Las entidades o personas promotoras de las declaraciones definidas en el artículo 10.3 tendrán las siguientes obligaciones:

a) Evitar cualquier actuación que conlleve el deterioro del entorno natural o urbano vinculado al objeto de la declaración

b) Favorecer la eliminación de estereotipos de género y promover la igualdad real entre hombres y mujeres

c) Contribuir a la buena imagen turística de Andalucía, en consonancia con los planes y estrategias de la comunidad Autónoma.

d) Mantener los caracteres específicos y tradicionales del objeto declarado y proteger y conservar los recursos y valores medioambientales de la zona asociada a la declaración.

e) Mantener los requisitos que dieron lugar a la declaración, en el caso que se produzca algún cambio, se deberá instar el procedimiento de modificación de la declaración, conforme al procedimiento y plazos establecidos en el presente Decreto.

f) Atender los requerimientos de información y documentación que, en relación con el objeto de la declaración, se efectúen desde la consejería competente en materia de turismo de la Junta de Andalucía. A tal efecto, las personas promotoras de las declaraciones deberán articular un sistema de seguimiento y evaluación del impacto turístico producido que, además de proporcionar información, permita adaptarse a las nuevas demandas y requerimientos turísticos.

g) Realizar con carácter periódico acciones de promoción turística del objeto declarado

h) Efectuar un uso correcto de la declaración concedida, acorde y fiel al reconocimiento efectivamente otorgado,

i) Las obligaciones que se recojan con carácter específico en la orden por la que se otorga la Declaración de Interés Turístico de Andalucía, las cuales deberán sujetarse en todo caso a principio de proporcionalidad.

Las declaraciones otorgadas se publican en el Boletín oficial correspondiente y gozan de vigencia indefinida, salvo los casos de retirada o revocación de la distinción, que analizaremos a continuación. Llama la atención, sin embargo, que en la vigente normativa estatal no se aluda –con respecto a las fiestas de interés turístico nacional e internacional- a la inscripción de las declaraciones realizadas en un Registro específico, ni tampoco a la obligación o compromiso de la Administración estatal de dar difusión a las fiestas inscritas a través de acciones promocionales de muy variada índole, extremos que, como nos consta, sí que constituían lugares comunes en las regulaciones estatales precedentes. Tales extremos se prevén, en cambio, en las respectivas normativas autonómicas; algunas de las cuales, como, por ejemplo, Aragón, añaden como efecto “la obligación de respetar los caracteres tradicionales y específicos de las fiestas” [art. 7 c)], expresión cuya formulación no parece necesaria, por cuanto pensamos que se trata de un contenido natural del acto administrativo de reconocimiento de la fiesta.

Es, sin duda, mucho más interesante la previsión contenida en el art. 205 c) del RGT de La Rioja, cuando enumera como uno de los efectos de la declaración de una celebración como fiesta de interés turístico, “fomentar tanto la calidad del objeto de las declaraciones como el mantenimiento y, en su caso, incremento de la afluencia turística generada”. El aspecto más llamativo de esta obligación radica en los sujetos pasivos de la misma, que son, según el citado precepto, “quienes promuevan las declaraciones de interés turístico”, expresión bastante ambigua, cuya interpretación no es fácil, ya que el art. 203.2 a) RGT limita a los ayuntamientos la legitimación para instar las solicitudes de reconocimiento. Podría pensarse, entonces, que corresponde a los ayuntamientos “fomentar la calidad” de las fiestas y “mantener” e “incrementar” la afluencia turística. Sin embargo, a nadie se oculta que tal fomento de la calidad de la celebración escapa en numerosísimas ocasiones a las posibilidades reales de los ayuntamientos, puesto que son las hermandades, cofradías, peñas, agrupaciones y demás colectivos hacedores de las fiestas y celebraciones los únicos sujetos que están en condiciones reales de mejorar la calidad de la celebración, puesto que son solo ellos los que tienen la disponibilidad efectiva de la fiesta. Esta circunstancia nos confirma en la idea de que, aun en los casos en que la normativa restringe a los ayuntamientos la legitimación para solicitar la declaración de fiesta de interés turístico, dicha legitimación debe ser vista únicamente como una canalización o facilitación de las inquietudes de los grupos o colectivos sociales más directamente implicados en el desarrollo y realización de la fiesta o celebración.

En todo caso, estas últimas consideraciones son importantes porque nos sitúan ante el principal problema que plantean estas declaraciones de interés turístico: el relativo a quiénes son realmente sus beneficiarios, o, en términos más genéricos -pero quizá también más precisos- sus destinatarios. El meritado art. 1 del Reglamento estatal deja la cuestión imprejuzgada, puesto que alude al derecho del beneficiario sin especificar ni concretar quién sea éste. Por el contrario, el art. 4 RAn sí se faja en el tema y, al menos, grava las obligaciones que sienta sobre las “entidades o personas promotoras de las declaraciones”. Aun así, causa un cierto estupor que un aspecto tan relevante como éste de los beneficiarios reciba, sin embargo, un tratamiento normativo tan pobre.

A mi juicio, la correcta resolución de este problema requiere distinguir varios planos. En primer lugar, la Administración estatal o autonómica que, según los casos, otorga la distinción asume también obligaciones concretas, aunque los textos normativos procuren pasar de puntillas sobre el particular. Cada Administración asume en este sentido el deber de incluir las fiestas de interés turístico que cada una haya declarado en las acciones promocionales regionales, estatales e internacionales que, al efecto, emprenda. Además de esto, tiene la obligación concreta de establecer mecanismos de seguimiento con respecto al desarrollo y realización de las fiestas, pues, de otro modo, no resultarían entendibles las potestades de las que dispone en orden a la retirada y revocación e, incluso, a la modificación de las declaraciones otorgadas. Según se ha destacado, las respectivas Administraciones competentes para el otorgamiento de las declaraciones de interés turístico adquieren también con dicho otorgamiento un cierto y comprometido papel de garantes en relación con la conservación y transmisión de la esencia de las fiestas.

Junto a este primer plano, existe otro segundo que involucra primordialmente a las entidades y personas promotoras de la solicitud de declaración; personas y entidades que, como ya se ha anticipado, pueden ser de naturaleza pública y, también, privada, desde luego, al menos en lo atañedero a las declaraciones de interés turístico autonómico, pero también, en relación con las otras de carácter nacional e internacional, habida cuenta la estratificación existente entre estas últimas y las fiestas de interés autonómico. De este modo, las entidades promotoras –Comunidades Autónomas (en lo relativo a las fiestas nacionales e internacionales), Ayuntamientos, Diputaciones, Cofradías, Asociaciones y demás grupos portadores de la tradición- devienen así como principales deudoras del cumplimiento de las obligaciones que entraña la declaración de un evento como fiesta de interés turístico, y, fundamentalmente, de su difusión(86). Débitos que, por supuesto, se suman al ejercicio de los derechos que el otorgamiento de la distinción honorífica comporta.

Por último, existe un plano o círculo más periférico que beneficia por igual y en su conjunto a toda la comunidad local del municipio o municipios en los que se desenvuelve cada fiesta. Como ya dijimos, aunque es verdad que en toda fiesta existe un grupo de personas a quien directamente cumple la responsabilidad tanto de realizar como de dar continuidad a la celebración, también es necesario reconocer que sin la participación e involucración –como agentes activos o pasivos- de la comunidad local en la que la fiesta se desarrolla, su realización carecería de todo sentido y significación, ya que el efectivo desarrollo de la fiesta precisa también de espectadores y agentes que, pese a su rol fundamentalmente pasivo, sientan la fiesta como un elemento de identidad, por lo que parece justo que los miembros de esta comunidad puedan beneficiarse también de algún modo de las distinciones honoríficas otorgadas a la fiesta de interés turístico de que se trate. Como estamos ante acciones promocionales -y no ante signos distintivos de naturaleza marcaria-, es razonable que, por ejemplo, a los solos efectos turísticos, los titulares de los servicios y recursos turísticos de la zona tengan vía libre para citar la declaración honorífica en la publicidad y actos promocionales que lleven a cabo con respecto a sus negocios y establecimientos, en el bien entendido, lógicamente, de que dichos usos deben ser leales y atenerse al concreto y correcto contenido de la declaración existente.

Junto a la existencia de estos tres círculos de sujetos concernidos por la declaración de una celebración como fiesta de interés turístico, no debe olvidarse el comprometido papel asumido por los Ayuntamientos. Sean o no los peticionarios de la solicitud, sus potestades en materia de orden público y las competencias que ostentan sobre muy variadas materias relacionadas con la realización de las fiestas, propician que sobre ellos reviertan reflejamente determinados efectos ocasionados por su desarrollo. Las exigencias de responsabilidad patrimonial a los Ayuntamientos representan paradigmas al respecto. Aunque el Ayuntamiento no haya sido el solicitante de la declaración o aunque la organización del evento corresponda a grupos o asociaciones, lo más frecuente es que los tribunales siempre acaben encontrando un nexo que relacione con la Administración municipal el daño directa o indirectamente por la realización de la fiesta. En unas ocasiones, serán las competencias municipales sobre seguridad en las vías públicas; en otras, las relativas a la limpieza de éstas; y, en otras últimas, el deber de preservar el descanso y la tranquilidad ciudadanas frente a las molestias causadas por el ruido(87)

6. Modificación y revocación de las declaraciones

El repaso dado a la normativa histórica reguladora del otorgamiento de la distinción “fiesta de interés turístico” nos ha permitido constatar cómo la Administración concedente se reservaba, en todo caso, la potestad de revocar la dignidad conferida “si perdieren la importancia y atractivos que las motivaron”. Ciertamente, estos primeros reglamentos no resultaban muy explícitos, pues, aparte de sentar tal posibilidad, no establecían previsiones adicionales, ni de orden substantivo, ni tampoco de naturaleza procedimental, para la actuación de dichas potestades de revocación.

Sin resultar mucho más generosa en su contenido, la vigente regulación estatal sí especifica, al menos, que la revocación debe hacerse “mediante resolución motivada y previa instrucción del correspondiente expediente”, y que la declaración “podrá ser retirada por la Administración concedente, cuando la fiesta haya dejado de cumplir alguno de los requisitos que la presente Orden exige para su declaración” (art. 13.2). Tan parca regulación nos advierte de que la revocación de la distinción presenta los mismos ribetes discrecionales que su concesión: para empezar, no sabemos qué trámites procedimentales devienen esenciales para tal menester, aunque no creo que se arriesgue mucho si se afirma que, como mínimo, han de respetarse, además de los trámites comunes establecidos por la LPAC, aquellos otros trámites esenciales (informes, audiencias, etc.) requeridos durante la sustanciación del procedimiento administrativo seguido para el otorgamiento de la distinción. Tampoco el art. 13.2 del Reglamento estatal deja claro si la pérdida de un solo requisito habilita ya a la Administración para revocar la declaración, o si, por el contrario, el requisito o requisitos incumplidos deben poseer una cualitativa importancia para justificar la retirada del sello. Por último, la normativa citada deja una relevante cuestión en el aire: la relativa a si “ese dejar de cumplir alguno de los requisitos” exigidos para su declaración, es el resultado de un comportamiento y de unas actitudes deliberadas por parte de los grupos y comunidades mantenedores de la fiesta(88), o si se debe, por el contrario, al propio devenir histórico de ésta, a que se hayan agotado sus mimbres y la celebración de la fiesta esté en sí misma agotada y falta de interés, o a que el incumplimiento de los requisitos originales provenga de la propia evolución de éstos, habida cuenta la condición dinámica y no estática que las fiestas y celebraciones tienen y que las sitúa en una permanente y continua evolución. La cuestión planteada no es baladí y afecta a la propia naturaleza del procedimiento de revocación, ya que, en el primer caso, se nos antoja que el procedimiento de retirada presenta una indudable naturaleza sancionadora; naturaleza que, sin embargo, deja de hacerse presente con respecto al segundo caso, en relación al cual habrá que ponderar si la revocación es realmente pertinente o no. Juicio, para cuya formulación es necesario determinar si la esencia de la fiesta se conserva incólume, pese a las evoluciones naturales que algunos de sus elementos hayan podido experimentar. Pues si es así, no creo que la Administración actuase legítimamente revocando la declaración como fiesta de interés turístico –nacional o internacional- en su día otorgada.

La mayoría de las regulaciones autonómicas siguen la estela de la legislación estatal y suelen ser, por lo general, bastante concisas también a la hora de ordenar estos extremos. Añaden –sí- determinaciones organizativas relativas a los órganos competentes para tramitar y resolver los expedientes de revocación(89), y recogen previsiones específicas atinentes, por un lado, a la necesidad de dar audiencia a los interesados [arts. 8.2 RV; 7 RMu; 5 REx y 6 RCan], comprendiendo en ellos a los Ayuntamientos y a las organizaciones y asociaciones que hubiesen formulado la solicitud de declaración [art. 8.2 RCM], y relativas, por otro lado, a la previsión de determinados informes preceptivos, fundamentalmente de órganos consultivos de especial relevancia en materia turística(90). En definitiva, nada nuevo que, como dijéramos, no encontrásemos exigido implícitamente ya por la normativa estatal.

En cualquier caso, el principal problema suscitado tanto por la normativa estatal de fiestas de interés turístico nacional e internacional como de las regulaciones autonómicas de fiestas de interés turístico radica en determinar el régimen jurídico de estas declaraciones de invalidez sobrevenida. Como ha destacado entre nosotros Tomás CANO, la categoría de la invalidez sobrevenida resulta muy imprecisa, no sólo porque en su seno albergue situaciones de muy diferente entidad, sino también porque se encuentra huérfana de regulación en nuestro ordenamiento jurídico(91). Así, no podrá dársele idéntico tratamiento a los cambios sobrevenidos en el desarrollo de las fiestas que, aproximándose a las hipótesis de revocación-sanción. obedezcan a una voluntad querida y buscada por parte de sus grupos promotores, que a aquellos otros que, en cambio, provengan de la propia evolución natural de la fiesta o celebración; no será procedente tampoco aplicar las mismas consecuencias jurídicas a cambios que conservan y respetan la esencia de la fiesta que aquellos otros que las desnaturalizan y convierten en otra fiesta diferente; ni resultarán, en fin, homologables los casos en los que la declaración inicial se hubiera otorgado con error o falseamiento de sus circunstancias o requisitos exigibles, de los supuestos en los que la invalidez sobrevenida de la fiesta pueda derivarse de la adopción de nuevas exigencias legales que la hagan hic et nunc incompatible con estos nuevos valores expresados por el ordenamiento jurídico(92). Además de todo ello, siempre quedarían en el aire otras importantes cuestiones, como la relativa a si algunas de estas causas de revocación pudieran dar lugar a indemnización, habida cuenta el carácter indefinido con el que, por regla, se otorgan estas distinciones honoríficas.

Tratando de dar respuesta a algunos de estos problemas, la regulación andaluza contienen aspectos novedosos y relevantes en lo atañedero a los procedimientos de revocación de las declaraciones de fiestas de interés turístico. Su Reglamento –que tiene un contenido muy amplio, puesto que viene referido a las declaraciones de interés turístico de Andalucía- distingue entre revocación y modificación de las declaraciones. La revocación procede únicamente por un conjunto de causas tasadas que el art. 20 del Reglamento enumera:

- La modificación de las condiciones que dieron lugar a la declaración, efectuada por la persona o entidad promotora con carácter previo a la solicitud de modificación o al vencimiento del plazo para resolver y notificar el correspondiente procedimiento de modificación, salvo que concurran causas de fuerza mayor u otras circunstancias de carácter excepcional debidamente acreditadas en el procedimiento.

- La modificación de las condiciones que dieron lugar a la declaración cuando, a pesar de haberse tramitado el correspondiente procedimiento, sean de tal consideración que no hayan sido aprobadas por la consejería competente en materia de turismo.

- El incumplimiento de alguno de los requisitos que dieron lugar a la declaración o de las demás obligaciones establecidas en los supuestos que procedan, con carácter previo a la iniciación del procedimiento de revocación la consejería competente en materia de turismo deberá instar a la entidad o persona promotora de la declaración al cumplimiento de la obligación correspondiente, de lo cual deberá quedar constancia en el expediente.

- El incumplimiento de cualquier otro de los compromisos adquiridos expresamente por la persona promotora de la declaración en su solicitud.

- Cuando la consejería competente en materia de turismo tenga conocimiento, bien directamente o a través de denuncias o reclamaciones, de hechos que evidencien la existencia de algún tipo de actuación que conlleve el deterioro del entorno natural o urbano o cualquier otra circunstancia que afecte negativamente a la imagen turística de Andalucía y que esté directamente vinculada al objeto de declaración.

Resulta fácilmente comprobable el carácter variopinto de estas causas de revocación, hasta el punto de que, en puridad, ninguna de ellas es una revocación en sentido estricto por cambio sobrevenido de circunstancias, sino que todas presentan un claro matiz sancionador, derivado de incumplimientos flagrantes y voluntarios de las condiciones –originales o modificadas- bajo las que debe desarrollarse la fiesta, por parte de las personas o de las entidades promotoras de la declaración. Ello explica el cúmulo de garantías procedimentales que el art. 21 establece, cuando regula el procedimiento de revocación, garantías que, sin asimilarse del todo a las de un expediente sancionador en sentido estricto, sí que se aproximan en demasía: iniciación de oficio por parte de la persona titular de la consejería; acuerdo motivado de iniciación que incluya un informe de la Secretaría General expresiva de las circunstancias que fundamentan la posible revocación; notificación de dicho acuerdo a los interesados para que formulen alegaciones en el plazo de quince días; informes preceptivos de las Delegaciones Territoriales de Turismo concernidas y del Consejo Andaluz de Turismo; nuevo trámite de audiencia de los interesados antes de redactar la propuesta de resolución, y, finalmente, la resolución que, entre otros efectos, produce que “mientras no se otorgue nuevamente el reconocimiento, se extinguirán todos los derechos inherentes a la condición de recurso turístico declarado de interés turístico de Andalucía”(93).

De este modo, en la legislación andaluza la revocación siempre se vincula a un incumplimiento previo y voluntario por parte de los promotores de la fiesta. En unos casos, tales incumplimientos derivan de la conculcación y puesta en riesgo de los valores urbanos y medioambientales expresados por las respectivas normativas sectoriales. En otros casos, por el incumplimiento –también voluntario y consciente- de los compromisos asumidos expresamente frente a la Administración por parte de la persona promotora. Y en la mayoría de ellos, la causa de revocación encuentra su origen eficiente en la vinculación con ese nuevo concepto de “modificación de las declaraciones de interés turístico” que los arts. 17 y ss. del Reglamento inspiran.

Pues, en efecto, junto a la revocación, el art. 17 RAn prevé un procedimiento para la modificación de las declaraciones de interés turístico. Un procedimiento de modificación, iniciado siempre a solicitud de la persona promotora de la solicitud y dirigido a que la Administración autonómica valide los cambios o alteraciones que “se vayan a producir” o “se hayan producido” en las condiciones objeto de declaración(94). A primera vista, la ideación de este singular expediente de modificación presenta ventajas, puesto que, quedando vinculadas a tal concepto las causas de revocación, se limita considerablemente la discrecionalidad administrativa con respecto a éstas. Ahora bien, toda esta discrecionalidad administrativa, que se descarta así del ejercicio de la potestad de revocación, se desplaza hacia el ejercicio de esta otra potestad de modificación, condicionando además fuertemente las propias aptitudes de evolución natural de las fiestas y celebraciones, ya que, a partir de esta identificación, cualquier cambio o alteración en el desarrollo de la fiesta tiene que ser sometido y aprobado previamente por la Administración(95). Con ello, el rasgo de la espontaneidad, que está en el origen y es la base en que se fundamenta la evolución de las propias fiestas a través de los siglos, se difumina y mediatiza por la intervención administrativa.

Junto a este notabilísimo inconveniente, también es verdad que el procedimiento administrativo de modificación de las declaraciones de interés turístico denota alguna ventaja. La principal es, sin duda, que si la potestad administrativa se ejerce correcta y ponderadamente, evita desnaturalizaciones sobrevenidas de la fiesta o celebración, no debidas a la evolución natural de éstas, sino originadas artificialmente por los promotores de ellas, pretendiendo incorporar cambios en la realización de la fiesta, unas veces, por moda, esto es, por extrapolación mimética de los desarrollos seguidos en otras localidades con respecto a otras fiestas de similar o semejante naturaleza; y, otras veces, por tratar de imprimir cambios abruptos en el desenvolvimiento de la fiesta o celebración, que se acompasan mal con los connaturales valores y esencia de la fiesta de que se trate.

Naturalmente esto último comporta particulares y exigentes retos para la Administración. Lejos del papel puramente pasivo ejercido hasta el momento, en el que la Administración ve limitado su rol a la constatación del cumplimiento de condiciones en el momento inicial del otorgamiento de la distinción, desentendiéndose de su posterior devenir, el ejercicio de las potestades tanto de modificación como de revocación, coloca a la Administración en una posición nueva y muy delicada, pues la erige en una especie de mantenedora de la originalidad y de las esencias de la fiesta o celebración en pos de asegurar su transmisión a las generaciones futuras. Un papel, como digo, nada fácil, en el que probablemente la discrecionalidad de la que la Administración goza a la hora de otorgar la distinción vira, sin llegar a identificarse del todo, hacia el ejercicio de una discrecionalidad técnica en la que el juicio emitido por órganos científicamente cualificados adquiere una especial importancia.

IV. A MODO DE CONCLUSIÓN O DE EPÍLOGO POST SCRIPTUM: LAS DECLARACIONES DE FIESTA DE INTERÉS TURÍSTICO TRAS EL COVID-19. PROBLEMAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVOS.

Los momentos últimos de la redacción del presente trabajo han venido a coincidir con la fatal y dramática propagación de la pandemia del virus COVID-19 en España. El RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el virus, ha suspendido tanto “la apertura al público de los locales y establecimientos en los que se desarrollen espectáculos públicos, las actividades deportivas y de ocio”, relacionados en el anejo de la norma (art. 10.3), como, en general, “las verbenas, desfiles y fiestas populares” (art. 10.5)(96). A raíz de la declaración del estado de alarma, se han ido sucediendo un sinfin de suspensiones de fiestas de interés turístico, muchas de ellas de gran raigambre y atracción turísticas, como los Fallas valencianas, las celebraciones y desfiles procesionales de la Semana Santa -de tanta tradición en muchos lugares de España-, la Feria abrileña de Sevilla y, en fin, un largo etcétera de festividades, alimentado gradualmente por la coincidencia temporal de otras muchas fiestas con las sucesivas prórrogas del estado de alarma que se han ido decretando. No está en nuestras manos augurar durante cuánto tiempo se mantendrán muchas de las denominadas medidas de distanciamiento social (mejor, físico) que hacen imposible de momento el desarrollo de la práctica totalidad de las fiestas de interés turístico. Sobrepasa asimismo nuestras capacidades barruntar tan siquiera cómo la epidemia vivida afectará al desarrollo futuro -e, incluso, a la supervivencia misma- de muchas de estas fiestas, pues, siendo fieles a lo que hace siglos nos aconsejaba Horacio en sus Carmina, podemos afirmar con él: “Quod sit futurum cras, fuge quaerere!

Sin embargo, esta crisis sanitaria sí ha servido para que afloren algunas de las tensiones más íntimas que laten en el seno de las declaraciones de determinadas celebraciones como fiestas de interés turístico. La primera de estas tensiones es la relativa a la titularidad y a la disponibilidad sobre las fiestas. Cuando la epidemia estaba en sus albores, autoridades políticas de muy distinto rango se resistían numantinamente a suspender la celebración de las fiestas, para, pasados unos días o semanas, posponer su celebración al estío o a después del verano, y para terminar reconociendo más tarde que, desafortunadamente, no podrían celebrarse durante este año 2020. Con ocasión de la suspensión de los desfiles y celebraciones de la Semana Santa, hemos oído también a autoridades civiles y dignidades eclesiásticas expresarse en términos muy similares, propugnando y animando a las hermandades y cofradías a realizar sus procesiones y desfiles hacia el final del verano(97). Todas estas afirmaciones nos ilustran acerca de la confusión existente en torno a la determinación de quién o quiénes ostentan la titularidad de las fiestas y quiénes son también los que tienen la disponibilidad sobre las mismas. Es obvio que, en un escenario de grave crisis sanitaria o de gran calamidad pública como el que vivimos, la autoridad pública puede prohibir la celebración de estas fiestas. Son la preservación y el mantenimiento del orden público en su versión más genuina los presupuestos que legitiman estas decisiones públicas de prohibición absoluta de celebración de las fiestas, adoptadas por el RD 463/2020 o acordadas sobre su base. Potestades administrativas en materia de orden público que, en cambio, en un escenario diferente de libertad, no ampararían el establecimiento de estas prohibiciones absolutas, aunque sí las medidas y limitaciones -necesarias y proporcionales- requeridas para garantizar la seguridad, tranquilidad y salubridad ciudadanas. Por tanto, no es objeto de discusión que la Administración pueda ejercer legítimamente sus potestades de policía con respecto a la celebración de estas fiestas, más aún cuando la gran mayoría de ellas se desenvuelven en la vía pública, ámbito natural para el ejercicio de este tipo de potestades administrativas. No obstante, esto último no significa que la titularidad y disponibilidad sobre estas fiestas correspondan a la Administración. Como tampoco significa, en sentido contrario, que las potestades administrativas de policía resulten compartidas con las comunidades y agrupaciones portadoras de la fiesta, por el solo dato de que, por ejemplo, muchos alcaldes hayan “consensuado” con estas comunidades la prohibición de estas celebraciones, puesto que tal rol ha de concebirse jurídicamente como expresión de la preceptiva audiencia que, como interesadas, debe dárseles en los mencionados procedimientos administrativos.

Ahora bien, tales potestades administrativas de policía, de las que la Administración dispone -siempre y en diverso grado- en relación con el desarrollo de estas fiestas y celebraciones de interés turístico, no conllevan que la Administración pueda decidir sobre su obligada realización en otras fechas futuras, ya que la realización o no de las mismas es una decisión que únicamente compete a sus legítimos “titulares” o “poseedores”, que son, como ya se ha indicado más atrás, las comunidades, grupos y colectivos portadores de la tradición. Evidentemente, a nadie se oculta que la celebración o no de estas fiestas no es un hecho que resulte indiferente para la Administración Pública, puesto que en términos turísticos es indudable la importancia económica que el desarrollo de muchas de estas fiestas reviste para las economías nacional y regionales. Lo que sucede es que la gran mayoría de estas fiestas y celebraciones tienen una esencia que es anterior y distinta a los valores turísticos que, con el tiempo, se le han ido adhiriendo y que encuentran en su reconocimiento como fiestas de interés turístico su máxima proyección. Puede haber algunas de estas fiestas que admitan su transposición a otras fechas sin merma de su naturaleza; pero, en cambio, existen otras muchas, cuya celebración en fechas distintas de las consagradas por la tradición supondrían una contradicción en sus propios términos y, desde luego, una notoria desnaturalización de la fiesta misma a la que pretendidamente se quiere servir con su celebración extemporánea. Es verdad que el turismo es un bien jurídico importante y que la Administración obra adecuadamente cuando lo protege y estimula, particularmente en países como el nuestro, tan rico en tradiciones y fiestas que atraen cada año a miles de viajeros de otros lares. Pero es verdad también que la declaración de una fiesta como fiesta de interés turístico -y las potestades que tal declaración atribuye implícitamente a la Administración- no habilitan a ésta para convertirse en dueña y señora de la fiesta y para decidir tanto sobre su celebración o no como sobre las fechas de su desarrollo.

La segunda tensión aflorada con esta pandemia afecta al carácter de la originalidad de la fiesta. Cuando se escriben estas líneas, parece previsible que las medidas de distanciamiento físico se mantendrán durante más tiempo que el estrictamente indispensable para la contención de la epidemia con la finalidad de evitar contagios e indeseados rebrotes. Lógicamente tal circunstancia habrá de tener sus consecuencias sobre el desarrollo de las fiestas, bien porque impedirá la realización de algunas de ellas, bien porque las obligará a experimentar cambios importantes en su estructura y en su realización. Ciertamente, siendo la participación -activa o pasiva- del público en general una de las notas que se hace muy presente en el desarrollo de muchas de estas celebraciones declaradas de interés turístico, el alejamiento físico entre las personas requerirá sin duda el replanteamiento no sólo de muchos de los escenarios que sirven de marco espacial a estas festividades, sino también de las actuaciones y roles desempeñados por los propios agentes de la fiesta. En este sentido, no podría sorprendernos que tales modificaciones afectasen a las rutas o itinerarios por los que discurren las celebraciones; ni que, comportando obligaciones de distanciamiento para los agentes de la fiesta, afecten también sustancialmente a las mismas formas de expresión de la fiesta o celebración. Por ejemplo, centrándonos en los desfiles y celebraciones de la Semana Santa -de gran raigambre en tantos lugares de la geografía española-, las reglas del distanciamiento físico pueden incidir en componentes esenciales de estas procesiones y cortejos como son las maneras de llevar las andas o tronos, maneras que, además, desde el punto de vista de la originalidad de la fiesta, marcan diferencias importantes entre unas localidades y otras; o como son igualmente la misma llevanza de objetos procesionales o los “besos”, “prendimientos”, “flagelaciones” u otras conductas de proximidad que los agentes de las fiestas efectúan durante la conmemoración de éstas(98).

Yéndonos, por otra parte, al público espectador de las fiestas y celebraciones, menos aún podría extrañarnos que los nuevos hábitos de comportamiento social incidiesen también sobre los artilugios y plataformas dispuestos para que las fiestas o celebraciones puedan ser presenciadas por el público; o sobre las aglomeraciones o bullas humanas que, sin formar parte originariamente de la fiesta han terminado por convertirse en un elemento imprescindible de algunas de ellas; o sobre las “carrerillas” realizadas en muchos lugares por la multitud delante del paso, que, aparte de constituirse en momentos estelares de estas celebraciones, se han erigido también en improntas o huellas de la participación pública en la creación y evolución de las mismas fiestas.

Ante esas hipótesis, las preguntas que surgen son múltiples: ¿de quién o quiénes debe partir la iniciativa para la realización de esos cambios en el desarrollo de las fiestas? ¿han de ser dichas modificaciones autorizadas por la Administración de cara a que la fiesta o celebración continúe siendo acreedora a la calificación de fiesta de interés turístico? ¿dónde está el punto de no retorno en que el cambio propuesto adultera o desnaturaliza la esencia de la fiesta, esa esencia y originalidad que son las que en su momento justificaron su reconocimiento como fiesta de interés turístico? ¿estaríamos asistiendo ante una evolución natural de las fiestas? Las respuestas a estas interrogantes no son fáciles, puesto que en su resolución se mezclan consideraciones de diversa índole: se entreveran, en primer lugar, los cambios y modificaciones que la Administración puede proponer en razón a sus potestades de policía con las potestades de autorización de cambios en el desarrollo de las fiestas que la Administración ostenta por criterios turísticos -e, incluso, por sus competencias culturales-(99). A más de esto, subyace la cuestión de fondo relativa a qué cambios y modificaciones resultan aceptables sin que la fiesta desnaturalice su esencia y su originalidad; esencia y originalidad que, -insistimos- fueron la que justificaron en su momento la declaración como fiesta de interés turístico y las que, según vimos, toma en cuenta la Administración para mantener o revocar el disfrute del distintivo turístico.

Como ya hemos señalado, la Administración puede valerse de sus potestades de policía para restringir, limitar o incluso para prohibir aquellos componentes externos de las fiestas o celebraciones que entrañen un riesgo para la salud pública. Lógicamente, estas eventuales limitaciones y prohibiciones deben sujetarse a los principios y reglas que actúan como atmósfera bajo la que se desenvuelve el ejercicio de este tipo de potestades administrativas. Así, la temporalidad y provisionalidad de las medidas adoptadas; la proporcionalidad de las medidas que se acuerden; el respeto a los derechos fundamentales y, en particular, a la libertad religiosa; y, en fin, la libertad de los agentes y grupos organizadores de las fiestas para decidir acerca tanto de su realización o suspensión como de las alternativas desarrollables bajo tales presupuestos de contención, conforman, sin duda, los factores que delimitan la actuación administrativa por razones de policía. Y si estos son los límites con los que se encuentra la Administración cuando ejercita sus potestades de policía con respecto a la realización de las fiestas y celebraciones, tampoco estos límites se amplían mucho más cuando lo que actúa son sus potestades turísticas. Creemos que el hecho de que la Administración haya otorgado un distintivo turístico a una fiesta o celebración concretas, no le habilita para suscitar ella misma los cambios y modificaciones que el desarrollo de la fiesta tiene que experimentar para seguir disfrutando del signo distintivo. Como ya se ha explicado, el proceso de reconocimiento de una fiesta o celebración como fiesta de interés turístico es un proceso que discurre desde abajo hacia arriba, desde la comunidad social -que es su portadora y garante- hacia la Administración que constata y reconoce su originalidad y valor turístico. Invertir el curso de este proceso entraña desvirtuar la propia esencia de la fiesta transformando su formación y evolución en un proceso teledirigido desde la misma Administración que, a la postre, convertirá a la fiesta en un evento artificial en cuanto desprovisto de su enraizamiento social. Valerse, en definitiva, de sus competencias turísticas para imponer cambios en el desarrollo de las fiestas y celebraciones no es ni más ni menos que una desviación de poder, por muy loables que puedan ser las motivaciones turísticas que inspiren este actuar de la Administración.

Ahora bien, lo dicho no significa tampoco que estas potestades turísticas adheridas al reconocimiento de la fiesta o celebración como fiesta de interés turístico sean potestades administrativas vacías de contenido real. Como ya vimos, la Administración -que otorga el reconocimiento-, es también garante de que la fiesta se mantenga fiel a sus esencias. Tal papel de garante es precisamente lo que justifica la potestad de revocación del título conferido. Y no se oculta que este rol -siempre difícil- que cumple a la Administración, se ve aún mayormente dificultado bajo las circunstancias que ahora analizamos. ¿Cómo podrá la Administración dilucidar si los cambios y modificaciones auspiciados por los organizadores de las fiestas y celebraciones para respetar las reglas del distanciamiento físico alteran o no la naturaleza de la fiesta, -esa esencia que motivó precisamente su reconocimiento como fiesta de interés turístico-?. La siempre tenue frontera entre la discrecionalidad a secas y la discrecionalidad técnica halla aquí, sin duda, un importante laboratorio de experimentación. Los juicios y dictámenes técnicos, previstos en la normativa turística de cara al otorgamiento de la distinción, a la consideración de su originalidad, vuelven a situarse en un lugar prominente, con el agravante añadido de que ahora no tendrán que verificar ya si los cambios propuestos en la fiesta por sus organizadores son compatibles con las circunstancias que motivaron su otorgamiento, sino sobre si tales modificaciones -impuestas por la situación de pandemia sanitaria- pueden considerarse como una evolución natural en el continuo proceso de transformación que toda fiesta conlleva y, por ello, resultan compatibles con la esencia de la celebración, o si por el contrario tales cambios, aunque exigidos por la particular situación en que nos hallamos, desvirtúan claramente la naturaleza misma de la fiesta. Es verdad que la emisión de este juicio no es fácil; sin embargo, resulta absolutamente imprescindible de cara a que los reconocimientos de las fiestas como fiestas de interés turístico no se devalúen y banalicen, aún más de lo que lo han sido durante los últimos tiempos.

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NOTAS:

(1). Dentro de las declaraciones como fiestas de interés turístico a todos los niveles –regional, nacional e internacional- predominan, sin duda, las relativas a la Semana Santa, cuya pormenorizada relación ya hemos realizado en otro lugar [vid. LÓPEZ BENÍTEZ (2015:152, 153 y 161 y notas 10-12 y 23)], y que, en ocasiones, se concretan en procesiones especificas [El Paso de Alhaurín el Grande –Resolución de 25 de febrero de 1999-; Procesión de los Faroles de Sigüenza –Resolución de 15 de noviembre de 2005-] o en la recreación de pasajes o momentos singulares de la Semana Santa como la Pasión [Pasión y Muerte de Nuestro Señor Jesucristo de Motilla del Palancar –Resolución de 23 de febrero de 2010- ; Fiesta del Juego de las Coras del Viernes Santo de Calzada de Calatrava –Resolución de 21 de diciembre de 1995-], la Crucifixión [La Enclavación de Ayerbe –Orden de 22 de marzo de 2012-], o la Resurrección de Nuestro Señor Jesucristo [Fiesta del Domingo de Resurrección de Castilleja de la Cuesta –Resolución de 16 de febrero de 1999-], sin faltar tampoco las representaciones vivientes de la Pasión [Pasión Viviente de Hiendelaencina (Guadaljara) –Resolución 9 de enero de 2001-; representación teatral de la Pasión de Cristo de Villanueva de Bogas –Resolución de 26 de febrero de 2019-] o los Via Crucis [Via Crucis del Aljarafe en Itálica –Resolución de 4 de diciembre de 2001-]. Junto a la Semana Santa, se encuentran también declaraciones relativas a otros eventos como las Cabalgatas de Reyes Magos [Higuera de la Sierra (Huelva) –Resolución de 20 de marzo de 1998-; Castanedo, Carriazo y Galizano (Cantabria) –Orden INN/43/2017, de 4 de octubre-; Santillana del Mar –Orden de 23 de noviembre de 1993-; Cabalgata aérea de Alarilla (Guadalajara) –Resolución de 20 de diciembre de 2018-]; el Auto de los Reyes Magos [El Viso (Córdoba) –Resolución de 8 de junio de 1999-; Vianos (Albacete) –Resolución de 18 de octubre de 2019-], los Belenes Artesanales [Movimiento de Valga –Resolución de 5 de noviembre de 2014-] Vivientes [Vega del Codorno (Cuenca) –Resolución de 5 de diciembre de 2012-], el Corpus Christi [Gastor (Cádiz) –Resolución de 25 de febrero de 1999-; Camuñas (Toledo) –Resolución de 27 de mayo de 2010-; Lagartera –Resolución 8 de marzo de 2007- o las Alfombras del Corpus Christi del Tamarite de Litera (Huesca) –Orden de 24 de noviembre de 2008-], las Ánimas [Mota del Cuervo –Resolución de 11 de marzo de 2019-; carnaval Religioso de Animas de Valdeverdeja (Toledo) –Resolución 8 de enero de 2018-] o las festividades conmemorativas de determinados santos muy vinculados con la localidad. Como un particular recordatorio o síntesis de la Semana Santa, muy originales son los “Domingos de Mayo” de Priego de Córdoba, declarados fiesta de interés turístico de Andalucía por Resolución de 20 octubre de 1999.

(2). Los Carnavales, cuyas declaraciones como fiestas de interés autonómico son numerosas, representan, sin duda, el capítulo más nutrido de estas conmemoraciones estrictamente civiles. Como decimos, la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas tienen declarados como fiestas de interés autonómico regional los carnavales de algunas de sus localidades, existiendo también carnavales que gozan de la consideración de fiesta de interés turístico nacional (Alcázar de San Juan, Badajoz, Herencia, La Bañeza, Las Palmas de Gran Canaria, Miguelturra) o internacional (Águilas, Cádiz y Santa Cruz de Tenerife). Por lo demás, al igual que acontece con la Semana Santa, en ocasiones, lo que se declara como fiesta de interés turístico no es el carnaval en su conjunto, sino una concreta manifestación del mismo, como, el Entierro de la Sardina [Fiesta del Entierro de la Sardina de San Andrés y Sauces en la Isla de la Palma –Orden de 29 de noviembre de 2019-] o el Domingo de Piñata [Ciudad Real –Resolución de 27 de noviembre de 1991-]

Algo similar sucede con las Fallas, Hogueras o acontecimientos similares en los que el fuego asume un gran protagonismo. Unas se contemplan como fiestas internacionales (Fallas de Valencia y de Sagunto u Hogueras de San Juan de Alicante) o nacionales (Fallas de Alcira; Cruces y Fuegos de Mayo de Los Realejos; Paso del Fuego de San Pedro Manrique), pero abundan también las declaraciones autonómicas al respecto, la mayoría centradas en Levante, pero también existentes en otras Comunidades Autónomas [Hoguera de San José de Mancha Real (Jaén) –Resolución de 12 de abril de 2000-].

E igualmente con las Ferias, algunas de las cuales revisten el carácter de fiestas internacionales o nacionales, y algunas otras de fiestas de interés turístico regional [Feria Real de Algeciras –Resolución de 9 de octubre de 2000-; Feria de Abril de Mairena del Alcor –Resolución de 26 de septiembre de 2000-; Ferias de Antequera de Primavera –Resolución de 4 de marzo de 1999- y de Agosto –Resolución 12 de marzo de 1999-; Feria de Dos Hermanas –Resolución de 6 de marzo de 1998-; Fiestas Aracelitanas de Lucena –Resolución 24 de septiembre de 1998-

También predominan los aspectos laicos en las distintas fiestas que giran alrededor de animales, bien para correrlos o lancearlos [Encierros de Ampuero –Orden de 19 de mayo de 1993-; Toro de Fuego de Barrax (Albacete) –Resolución de 19 de julio de 2018-], bien para raparlos o esquilarlos [Rapa das Bestas en San Lorenzo de Sabucedo-A Estrada], bien para hacer carreras y juegos con ellos [Carrera de Cintas a Caballo de Fuente de Piedra (Málaga) –Resolución de 10 de enero de 2000-; Toro de Ronda de Cariñena –Orden de 25 de agosto de 2014-] o bien simplemente para homenajearlos [Feria del Perro de Archidona (Málaga) –Resolución de 6 de abril de 1998-]. A veces, incluso se declara el carácter de fiesta de interés turístico regional a la feria taurina de la localidad [Feria taurina de Santiago en Santander –Orden de 31 de marzo de 2000-]

A veces, las denominaciones llevan también al equívoco, como sucede con las “Mágicas Navidades”, de Torrejón de Ardoz, fiesta de interés turístico regional declarada por la Comunidad de Madrid, que se presenta, según su página web [www.magicasnavidadestorrejon.es] como la “I capital europea de la Navidad”, y cuyas actividades tienen un clarísimo componente no religioso (festivales de luz, paseos y fantasías navideñas, actividades comerciales y de restauración, etc).

(3). Son muchas las ocasiones en que se da esta mescolanza de aspectos religiosos y civiles. Las Romerías, por ejemplo, presentan, en principio, una connotación religiosa, puesto que aparecen dedicadas bien a una advocación de la Santísima Virgen muy entroncada con la localidad de celebración, bien a un santo, con frecuencia, el patrón del lugar. Sin embargo, al margen del acto central de la celebración –que suele consistir en la eucaristía y la procesión de la Virgen o del Santo Patrón-, se desarrollan también una serie de actos (comidas, cantes, bailes, tránsito de hermandades etc.), marcados por un predominio de los aspectos civiles. Incluso, con respecto a determinadas Romerías se decretan como fiestas singulares el “paso” de las hermandades por determinados lugares: así sucede en el caso de la archiconocida Romería del Rocío con los “pasos” por Villamanrique de la Condesa [Resolución de 20 de octubre de 1999] o por el Vado de Quema de Aznalcázar [Resolución de 4 de junio de 2002]. O las Romerías que realizan determinados grupos o etnias [Romería de los Gitanos de Cabra (Córdoba) –Resolución de 3 de mayo de 1999-].

También, en la Quema de Judas, aunque el núcleo aglutinador aparentemente se centra con un hecho religioso, la celebración presenta un predominio de aspectos civiles o laicos [Quema de Judas de Coripe (Sevilla) –Resolución de 12 de diciembre de 2001-]. E igual podemos entender que ocurre con las populares fiestas de las Cruces de Mayo, que en determinados municipios de Castilla-La Mancha [Piedrabuena –Resolución de 30 de enero de 2017-] y Andalucía gozan de protección como fiesta de interés turístico autonómico [Lebrija –Resolución de 15 de junio de 2001-; Bonares –Resolución de 6 de abril de 1998-; Añora –Resolución de 12 de marzo de 1998] o, incluso, nacional.

Esta última mescolanza de la que hablamos se hace aún más patente en aquellas fiestas que, aun girando en torno a unas celebraciones dedicadas al santo patrón, tienen, sin embargo, a un personaje –las más de las veces estrafalario- como núcleo principal del desarrollo de la fiesta. Ejemplo de ello puede ser la fiesta del Cipotegato de Tarazona, fiesta declarada de interés nacional (Resolución de 25 de mayo de 2009), en la que, pese a desarrollarse con ocasión de la conmemoración de las fiestas patronales, tiene en un personaje mítico, ataviado de arlequín, que es perseguido y acosado por la multitud, su protagonista más central.

(4). A título ilustrativo y, sin ánimo exhaustivo, pueden citarse, entre los casos de fiestas de interés autonómico: en Andalucía: Fiestas Conmemorativas del Regreso de las Carabelas Pinta y Niña al Puerto de Palos de la Frontera (Orden de 3 de agosto de 2018), y las Fiestas Conmemorativas de la Batalla de Bailén de 1808 (Resolución de 24 de febrero de 1999). En Aragón: la Batalla de Cutanda (Orden ICD/1/2020, de 7 de enero), los actos conmemorativos del Nacimiento del Rey Fernando II de Aragón en Sos del Rey Católico (Orden de 14 de abril de 2015) y del Compromiso de Caspe (Orden de de 5 de abril de 2004), las Bodas de Isabel de Segura en Teruel (Orden de 3 de julio de 2007), el Sitio de Barbastro (Orden de 12 de abril de 2005). En Cantabria: la Fiesta del Desembarco de Carlos V de Laredo (Orden 50/2003, de 13 de febrero), y las Guerras Cántabras de Los Corrales de Buelna (Orden 46/2003, de 13 de febrero). En Castilla-La Mancha: Jornadas Romanas A Valeria Condita (Resolución de 25 de octubre de 2018). En Extremadura: Ruta del Emperador Carlos V (Orden de 25 de marzo de 2011), y la Batalla de la Albuera (Orden de 13 de octubre de 2004). En Galicia: la reconquista de Vigo (Resolución de 26 de marzo de 2012). En Navarra: la conmemoración de la Batalla de Lácar (Orden Foral 10/2013, de 12 de febrero), y el Encuentro con la Historia de Artajona (Orden Foral 13/2012, de 6 de febrero ). En Madrid, la celebración del Dos de Mayo en Móstoles (Acuerdo de 10 de abril de 2014), y el Real Mercado del Siglo de Oro y las Bodas Reales entre D. Felipe IV y doña Mariana de Austria, de Navalcarnero(Acuerdo de 6 de junio de 2013).

Dentro de este capítulo también podrían incluirse las Fiestas de Moros y Cristianos que pueblan sobre todo el litoral levantino, pero que también se hacen presentes en otros lugares, como en Alcázar de San Juan (Resolución de 30 de mayo de 2016), Benamahoma (Cádiz) (Orden de 28 de diciembre de 2018), Zújar (Granada) (Resolución de 21 de noviembre de 2001) o Valverde del Júcar (Cuenca) (Resolución de 28 de julio de 1986). De parecida índole, son las Fiestas de Carthagineses y Romanos, de Cartagena, declaradas fiesta de interés autonómico regional murciano por Orden de 6 de septiembre de 1994.

(5). No es infrecuente que algunas Comunidades Autónomas declaren como fiesta de interés autonómico regional jornadas o semanas dedicadas a la obra literaria o musical de determinados autores. Tales son los casos, por ejemplo, de los Conciertos de órgano don Francisco Navarro Pretel, de Liétor (Albacete) (Resolución de 16 de mayo de 2018); de las Jornadas Calderonianas de Yepes (Resolución de 20 de mayo de 2015), Jornadas Cervantinas de El Toboso (Toledo) (Resolución de 26 de marzo de 2012) y Semana Cervantina de Alcalá de Henares (Acuerdo de 1 de abril de 2004). O a Rutas Literarias centradas en la Literatura de determinada época: Ruta Literaria sobre el Romanticismo de Almendralejo (Orden de 23 de octubre de 2017).

Asimismo es factible encontrarnos con Fiestas de Interés Autonómico que homenajean una obra en concreto: Festival Celestina (La España de Rojas) de la Puebla de Montalbán (Toledo) (Resolución de 29 de abril de 2015); Representación Teatral del Alcalde Zalamea, en Zalamea de la Serena (Orden de 21 de enero de 2008); Celebración del Don Juan en Alcalá (Acuerdo de 5 de septiembre de 2002); Tenorio Mendocino de Guadalajara [Resolución de 1 octubre de 2010].

Como se dice en el texto, también hay fiestas que se consagran en honor a determinados géneros musicales como la zarzuela [Semana de la Zarzuela de la Solana (Ciudad Real) –Resolución de 16 de octubre de 2008-], el teatro [Festival del Teatro de El Ejido (Almería) –Resolución de 11 de mayo de 1998-], el flamenco [Noche Flamenca de la Segur de Vejer de la Frontera (Cádiz) –Resolución de 12 de marzo de 1998-; Festival del Cante Grande de Casabermeja (Málaga) –Resolución de 12 de marzo de 2002-; Festival del Flamenco Torre del Cante de Alhaurín de la Torre –Resolución de 21 de noviembre de 2001-] u otros cantes o géneros musicales [Festival de Verdiales de Ermita de las Cruces (Málaga) –Resolución de 25 de junio de 2002-; Festival Internacional Parapanda Folk de Illora (Málaga) –Resolución de 17 de abril de 1998-; certamen de Rondas Tradicionales Navideñas de Torija (Guadalajara) –Resolución de 17 de diciembre de 2015-]. O, incluso, otras que se dedican a instrumentaciones concretas [Festival Internacional de Piano Ciudad de Lucena (Córdoba) –Resolución de 12 de noviembre de 2001-] o al folklore en general [Festival Internacional del Folklore de la Villa de Ingenio (Canarias) –Resolución de 4 de junio de 2014-]. Singular en este sentido son las declaraciones como fiestas de interés turístico los maratones de cuentos [Guadalajara –Resolución de 5 de julio de 2018-].

(6). Técnicas y labores agrícolas centenarias como la vendimia [Mollina –Resolución de 27 de diciembre de 2001-; Villanueva del Ariscal –Resolución de 17 de junio de 1998-, Cariñena (Zaragoza) –Orden VMV/902/2016, de 11 de agosto-], el verdeo de la aceituna [Arahal –Resolución de 21 de noviembre de 2001-]

(7). Galicia ha sido particularmente pródiga en declaraciones como fiestas de interés turístico de Galicia numerosas ferias, fiestas y mercados que se relacionan con productos gastronómicos muy típicos de la localidad en cuestión: entre otros, Caldo Galego de Mourente (Resolución de 16 de mayo de 2018); Feira do Viño del Rosal (Resolución de 11 de marzo de 2016); Botillo del Barco de Valdeorras (Resolución de 27 de octubre de 2014); Mejillón y Berberecho de Vilanova de Arousa (Resolución de 18 de julio de 2014); Percebe de O Roncudo (Resolución de 14 de julio de 2014); Fiesta de las Cerezas de Paiosaco (Resolución de 13 de junio de 2014); langosta y cocina marinera de A Guarda (Resolución de 6 de junio de 2014); Anguila y Fiesta de la Vieira de Cambados (Resolución de 2 de diciembre de 2013); castaña de Folgoso (Resolución de 23 de septiembre de 2013); Jamón de A Cañiza, Pan de Neda (Resolución de 17 de julio de 2013); Pimiento de Padrón (Resolución de 15 de octubre de 2001); Ostra de Arcade (Resolución de 23 de mayo de 2002); Queimada Popular de Cervo (Resolución de 26 de febrero de 2001); Lacón con Grelos de Cuntis [Resolución de 26 de noviembre de 2010] y un largo etcétera.

Junto a ella, otras Comunidades Autónomas también tienen declaradas fiestas de parecida índole dedicadas a otros productos regionales: Aceituna de Martos (Jaén) [Orden de 8 de enero de 2018]; Día de las Migas en Torrox (Málaga) [Resolución de 20 de abril de 1999]; Día del Níspero en Sayalonga (Málaga) [Resolución de 9 de diciembre de 1998]; Noche del Vino en Cómpeta (Málaga) [Resolución de 30 de septiembre de 1998]; Fiesta de la Urta en Rota (Cádiz) [Resolución de 15 de julio de 1998]; Fiesta del Ajoblanco en Almachar [Resolución de 24 de abril de 1998]; Fiesta del Tossino de Albelda [Orden de 17 de noviembre de 2001]; Feria de la Alubia y la Hortaliza de Casar de Perledo (Cantabria) [Orden INN/27/2014, de 1 de septiembre]; Fiesta del Cocido de Ucleda (Cantabria) [Orden 45/2001, 6 de septiembre]; Fiesta del Orujo de Potes [Orden 42/2002, de 31 de octubre]

Sin que falten tampoco distinciones específicas para ciertas prácticas gastronómicas como la “tapa” (Ruta de la Tapa de Almería –Orden de 31 de julio de 2018-]

(8). La tipología aquí es muy variada y comprende: Bailes y danzas [El Baile de los Locos de Fuente Palmera (Córdoba) –Resolución de 12 de febrero de 2002-; Danza de los Locos y Baile del Oso, de Fuente Carreteros (Córdoba) –Resolución de 26 de septiembre de 2000-; las Dance aragonesas de Gallur –Orden de 1 de julio de 2011- y Sariñena –Orden de 19 de mayo de 2011-; Danzas ancestrales de Cangas (Pontevedra) –Resolución de 10 de junio de 2005-]; costumbres y ritos locales [Fiesta de Mozos de Rus (Jaén) –Orden de 30 de noviembre de 2018-; pesaje de los niños de Lituénigo –Orden de 14 de enero de 1998-; encuentro de cuadrillas –Resolución 8 de enero de 2018-]; oficios [Feria de los Oficios Perdidos de Lituénigo (Zaragoza) –Orden VMV/1079/2018, de 14 de junio-]; memoria local [Fiesta “Crónicas de un pueblo” de Maluenda –Orden VMV/920/2016, de 25 de julio-; el bautizo del alcalde de Monzón –Orden de 13 de enero de 2014-; Recreación Histórico-Medieval de Montiel –Resolución de 10 de diciembre de 2012-]; trajes y vestidos [Día del Traje Típico Ansotano –Orden de 16 de noviembre de 2003-; Verbena del Mantón en Ramales de la Victoria –Orden de 19 de mayo de 1993-]; acontecimientos lúdico-deportivos singulares [Descenso Internacional del Río Deva en piragua (val de San Vicente, Cantabria, -Orden de 1 de marzo de 1995-]; homenaje al vecino emigrante [San Miguel de Reinante (Lugo) –Resolución de 12 de abril de 2007-]; e, incluso, a las tradiciones populares, en general [Yeste –Resolución de 12 de diciembre de 2014-].

(9). Con gran acierto lo expuso M. CHAVES NOGALES a propósito de la Semana Santa: “No hay, a buen seguro, país en el mundo capaz de ofrecer una serie tan maravillosa de interpretaciones populares de la Semana Santa como la que ofrece España. Cada región, cada comarca y aún cada aldea tiene una manera suya peculiarísima de representarse en estos días la tragedia del Gólgota. Desde lo grotesco a lo sublime, todo sirve a esta caótica liturgia que los pueblos ibéricos utilizan para conmemorar la Crucifixión” [“Semana Santa. Las conmemoraciones religiosas y la liturgia de los apetitos populares” en el volumen recopilatorio de sus trabajos, Semana Santa en Sevilla, Almuzara, s/l, 2013, p. 59]

(10). En la página web del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (www.turismo.gob.es) sí podemos encontrar, al menos, un listado por Comunidades Autónomas de las fiestas declaradas de interés turístico nacional e internacional. Algunas Comunidades Autónomas suelen hacer lo propio en relación con las fiestas de interés turístico regional. Por lo general, las más de las veces, y en el caso del listado del Ministerio es así, tales listados carecen de excesivas pretensiones, pues no sólo no recogen un vínculo a las respectivas webs de cada fiesta, sino que tan siquiera ofrecen la referencia normativa completa de la disposición mediante la que se reconoció la fiesta.

(11). Como es bien sabido, el concepto de “estímulo honorífico” se lo debemos a D. Luis JORDANA DE POZAS (1949: 52 Y 53). Para Jordana, los estímulos honoríficos comprenden “las distinciones y recompensas que se otorgan como público reconocimiento y proclamación de un acto o de una conducta ejemplar”. Como sigue diciendo, “aunque lleven consigo, en ocasiones, algunas ventajas de carácter jurídico o económico, éstas se consideran accesorias, siendo lo principal el enaltecimiento social del beneficiario”. Entre los medios que D. Luis citaba, se encontraba el uso de emblemas o símbolos, diplomas o títulos. Esta caracterización ha sido seguida literalmente por una gran parte de la doctrina como F. GARRIDO FALLA, Tratado de Derecho Administrativo, II, 10ª ed., Tecnos, 1987, p. 251, y más recientemente con algunos matices más descriptivos por F.L. HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, (2019:562-564) y A. BUENO ARMIJO (2019: 98). Sin embargo, no han faltado tampoco voces críticas, como la de J.A. SANTAMARÍA PASTOR (2009: 358 y 359), para quien la calificación de los medios honoríficos como medidas de fomento “es altamente discutible”, ya que la relación directa de causa a efecto entre una acción pública dirigida a un sujeto y la realización por éste de una conducta o actividad de interés general no se da o solo se da “desde una perspectiva particularmente laxa”.

(12). El espléndido ensayo de M. VARGAS LLOSA (2012: 66-69) dedica jugosas reflexiones a este respecto. Para el autor peruano, el gran problema de nuestro tiempo es que el concepto de cultura ha cambiado: “La noción de cultura se extendió tanto que, aunque nadie se atrevería a reconocerlo de manera explícita, se ha esfumado” (p. 66). Etnólogos, antropólogos y sociólogos –continúa diciendo- “han llevado a cabo una revolución semántica (), incorporando a la idea de cultura, como parte integral de ella, a la incultura, disfrazada con el nombre de cultura popular, una forma de cultura menos refinada, artificiosa y pretenciosa que la otra, pero más libre, genuina, crítica, representativa y audaz” (p. 67). “Ahora –concluye VARGAS LLOSA- todos somos cultos de alguna manera, aunque no hayamos leído nunca un libro, ni visitado una exposición de pintura, escuchado un concierto, ni adquirido algunas nociones básicas de los conocimientos humanísticos, científicos y tecnológicos del mundo en que vivimos () Pero hemos conseguido una victoria pírrica, un remedio peor que la enfermedad: vivir en la confusión de un mundo en el que, paradójicamente, como ya no hay manera de saber qué cosa es cultura, todo lo es y ya nada lo es” (p. 69).

(13). Sobre estos riesgos M. LÓPEZ BENÍTEZ (2020: 9-15)

(14). Como señala R. PÉREZ GUERRA (2013:21), la década de lo sesenta -“coincidiendo con la recuperación económica”- da lugar al denominado “turismo de masas”, que, entre otras, está en el origen de las dos normas “consideradas el fundamento de la legislación turística actual: la Ley de Competencia de 1964 y el Estatuto Ordenador de Empresas y Actividades Turísticas de 1965”.

(15). Al tema me he referido ya en anteriores trabajos, como Las denominaciones de origen, Cedecs, Barcelona, 1996, pp. 65 y ss.

(16). Mª. M. GÓMEZ LOZANO (2002)

(17). ibídem, pp. 82 y 83

(18). ibídem, pp. 48 y 153 y ss., passim

(19). Muy reveladora en este sentido es la STSJ de Extremadura núm. 1041/2009, de 12 de noviembre, ECLI:ES:TSJEXT:2009:2304, Ponente: Prado Bernabéu. Frente a la pretensión del Ayuntamiento de Valverde de la Vera de inscribir como nombre comercial la marca “Los Empalaos”, el TSJ confirma la resolución desestimatoria de la Oficina Española de Patentes y Marcas por resultar dicha inscripción contraria a la Ley de Marcas , ya que las prohibiciones establecidas por éstas “están finalísticamente dirigidas a posibilitar la libre disposición por todos los empresarios de un sector de estos signos o indicaciones para la designación, publicidad, etiquetaje o descripción de sus productos”. Por ello, en el caso concreto “se pretende registrar una actividad cultural e histórica que no debe ser objeto de apropiación comercial para tales efectos con ese carácter exclusivo. El propio contenido que se pretende registrar es una modalidad del mismo servicio o actividad. Una celebración de Semana Santa es en realidad una manifestación cultural que de registrarse incidiría en la característica esencial del propio servicio regulado”

(20). BOE núm. 251, de 19 de octubre de 1964.

(21). Incluso la Orden del Ministerio de Información y Turismo de 1 de marzo de 1968 (BOE núm. 85, de 8 de abril de 1968), que da una nueva íntegra redacción a la Orden de 30 de septiembre de 1964, limita sus modificaciones únicamente a dos aspectos: la autoridad competente para resolver -que pasa a ser la Dirección General de Promoción del Turismo en lugar del Subsecretario de Turismo (art. 4)- y la composición de la Comisión de Estudio de la solicitud, a la que aludiremos más más adelante.

(22). Según el art. 2 de la Orden de 30 de septiembre de 1964, la solicitud debe acompañarse de los siguientes datos: a) Fecha o época del origen de la fiesta o acontecimiento; b) Historia resumida de su institución y desarrollo; c) Descripción de los actos que componen la fiesta o acontecimiento en la época actual; d) Fechas de celebración; y e) Fotografías, carteles, programas, folletos, libros y, en general, cuanta información gráfica se refiera a la fiesta o acontecimiento en cuestión.

(23). Como ya avanzamos en anotación anterior, la composición de esta Comisión fue siendo objeto de diversas modificaciones, las más de las veces resultado de los cambios de denominación que experimentan los propios órganos integrantes de la Comisión. Originariamente, el art. 4 de la Orden de 30 de septiembre de 1964 configuraba la Comisión del siguiente modo: Un Presidente, que era el Subsecretario; tres Vicepresidentes, que por este orden, eran el Director General de Promoción del Turismo; el Director General de Empresas y Actividades Turísticas; y el Director General de Información. Finalmente, se integraban un número de vocales: Subdirector General de Promoción del Turismo; un representante del Departamento de Dialectología y Tradiciones Populares del CSIC; los Jefes de los Servicios de la Dirección General de Promoción del Turismo y el Jefe de la Sección de Documentación y Estadística del Servicio de Información Turística (que hacía al tiempo las veces de Secretario).

La Orden de 1 de marzo de 1968 dio nueva redacción al art. 4 y cambió la composición de la Comisión en el sentido de que la Presidencia recayese en el Director General de Promoción del Turismo; modificación que entrañaba lógicamente la reducción de las Vicepresidencias, que pasaban de tres a dos, siendo la segunda desempeñada por el Director General de Cultura Popular y Espectáculos. Sin embargo, apenas había cambios con respecto a las Vocalías, a excepción de que ya no formaban parte los Jefes de todos los Servicios de la Dirección General de Promoción del Turismo, sino solamente los Jefes de las Secciones de Información, Propaganda y Fomento, y el Jefe de Negociado de Documentación de la Sección de Información Turística.

Precisamente, las modificaciones posteriores que experimente la composición de esta Comisión [Órdenes del Ministerio de Información y Turismo de 30 de octubre de 1971 (BOE núm. 300, de 16 de diciembre de 1971) y de 298 de marzo de 1973 (BOE núm. 89, de 13 de abril de 1973)] se van a anudar a las Vocalías y, más en concreto, a los cambios organizativos que experimente la propia Dirección General de Promoción del Turismo.

(24). La Orden del Ministerio de Información y Turismo de 1 de marzo de 1968 no sólo desbancó al Subsecretario de la Comisión de estudio (art. 4), sino que atribuyó al Director General de Promoción del Turismo las competencias para resolver y revocar las denominaciones honoríficas, hasta entonces ostentadas por el Subsecretario. Desde un punto de vista organizativo, las modificaciones eran lógicas, y no ya sólo por lo que explicita el Preámbulo de la citada Orden [“Por Decreto 2764/1967, de 27 de noviembre, al reorganizarse la Administración civil del Estado para reducir el gasto público () se suprimió la Subsecretaría del Turismo], sino también porque, dentro de las competencias propias de los Subsecretarios -que, según.. correspondían más al orden doméstico-, la atribución de estas competencias de gestión turística parecían un cuerpo extraño.

(25). BOE núm. 37, de 12 de febrero de 1979.

(26). BOE núm. 257, de 27 de octubre de 1987

(27). En línea con lo que proclama este fragmento del Preámbulo de la Orden de 29 de septiembre de 1987, a esas fechas existían ya Comunidades Autónomas que habían regulado las fiestas de interés autonómico o regional de su territorio. En cambio, otras Comunidades Autónomas, aun sin haberlas regulado expresamente, habían procedido en la práctica a efectuar declaraciones de fiestas de interés turístico al amparo de la normativa estatal existente.

(28). Ciertamente, el contenido de la Orden, titulada como de regulación de las declaraciones de interés turístico, comprende también la ordenación de las declaraciones de “Libro de Interés Turístico Nacional” y de las correspondientes a películas u otras obras audiovisuales.

(29). “El informe de la Comunidad Autónoma, en caso de ser negativo, tendrá carácter vinculante, por lo que, en este supuesto, no se continuará la tramitación de la solicitud, sin perjuicio de la notificación que proceda cursar al interesado” (art. 6.3).

(30). Preceptúa el art. 6.1 que la solicitudes de declaración de fiesta de interés turístico nacional o internacional habrán de ir acompañadas de una memoria explicativa con el contenido y amplitud que los solicitantes estimen oportuno y en la que, en todo caso, se exprese: a) el origen, antigüedad y raigambre tradicional de la manifestación de que se trate y su valor cultural, significación y alcance como atractivo turístico; b) la fecha de celebración y descripción de los actos que componen la fiesta; c) la existencia en la localidad o en el área geográfica inmediata, de un equipamiento adecuado de alojamientos y servicios turísticos para la recepción de visitantes; d) la realización, por las entidades organizadoras, de acciones promocionales suficientes para la atracción de corrientes turísticas.

(31). “Para la concesión de la declaración se tendrá especialmente en cuenta la antigüedad de la celebración de la fiesta o acontecimiento de que se trate, su continuidad en el tiempo y la originalidad y diversidad de los actos que se realicen” (art. 2.2).

(32). Y, realmente esta circunstancia es la que propicia que Cataluña tenga reconocidas -s.e.u.o- nueve fiestas de interés turístico nacional, todas ellas derivadas de la normativa histórica que venimos analizando y las tres más recientes vinculadas precisamente a esta Orden que comentamos: La Fiesta de Santa Tecla en Tarragona (Resolución de 24 de septiembre de 2002); la del L´Áplec del Caragol de Lleida (Resolución de 5 de marzo de 2004), y la del Reinaixement de Tortosa (Resolución de 20 de julio de 2005). La razón de ello estriba en que Cataluña ha marcado un camino legislativo diferente al de las demás Comunidades Autónomas, prefiriendo destacar, a la hora del reconocimiento de fiestas y celebraciones, sus aspectos culturales. El Decreto 389/2006, de 17 de octubre , sobre el patrimonio festivo de Cataluña, reconoce en este sentido cinco figuras de protección (Fiesta Popular de interés cultural; Fiesta tradicional de interés nacional; Elemento festivo tradicional de interés nacional; Fiesta patrimonial de interés nacional; y Elemento festivo patrimonial de interés nacional), todas las cuales “deben ser manifestaciones de la cultura tradicional catalana de especial arraigo y relevancia” (art. 3.2). Estas declaraciones que pueden hacerse de oficio o a instancias de las personas o entidades responsables de su organización (art. 2.2.) competen al Departamento de Cultura; los requisitos exigibles, aunque nos recuerden a alguno de los establecidos por la normativa turística estatal y autonómica, lo cierto es que atienden primordialmente al valor “cultural” de la figura -como es constatable a través de la simple lectura de los arts. 3 a 13. Por lo demás, la “atracción o el atractivo turístico”, que en aquellas normativas ocupan un lugar destacado, aquí sólo podría derivar reflejamente de las potestades de promoción y difusión consagradas por los arts. 17 y 18

(33). BOE núm. 135, de 7 de junio

(34). “Respecto al procedimiento de tramitación, se introducen además otras novedades. En primer lugar, para que una fiesta sea declarada de Interés Turístico Nacional, deberá haber sido declarada fiesta de interés turístico por parte de la Comunidad Autónoma desde hace al menos cinco años. En el caso de la declaración de Interés Turístico Internacional deberá haber estado declarada de Interés Turístico Nacional durante un período también de cinco años. En segundo lugar, se permite por primera vez la solicitud conjunta de varias localidades que intervengan en una Fiesta. A tal efecto, se deberá incluir el acuerdo del Pleno de cada una de ellas” (Preámbulo)

(35). BOE núm. 188, de 7 de agosto de 2019

(36). Vid. a este respecto, M.A. GARCÍA VALDERREY (2020: 144)

(37). Como se señala más adelante, no todas las Comunidades Autónomas han desarrollado normativas propias en materia de fiestas de interés turístico. En síntesis –y s.e.u.o por mi parte- sí cuentan con tal normativa propia las siguientes: Valencia [Decreto 119/2006, de 28 de julio , en adelante RV]; Principado de Asturias [Decreto 33/2003, de 30 de abril, en adelante RPA]; Extremadura [Decreto 152/1997, de 22 de diciembre , en adelante, REx]; Castilla-La Mancha [Decreto 32/2006, de 21 de marzo , en adelante, RCM]; Murcia [Decreto 200/2017, de 5 de julio , en adelante RMu]; Galicia [Decreto 4/2015, de 8 de enero , en adelante, RG]; Navarra [Decreto Foral 45/2010, de 9 de agosto , en adelante, RN]; Canarias [Decreto 18/2008, de 11 de febrero , en adelante RCan]; Cantabria [Decreto 12/1993, de 29 de marzo , en adelante RCant]; Castilla y León [Orden de 14 de marzo de 1995, en adelante, RCL]; Aragón [Decreto 295/2005, de 13 de diciembre , en adelante, RAr]; y Andalucía [Decreto 116/2016, de 5 de julio , en adelante, RAn]. Algunas otras Comunidades Autónomas, en lugar de promover una normativa específica, ha insertado la regulación de estas fiestas dentro del Reglamento General de Turismo: así, La Rioja, [arts. 201-206 del Decreto 10/2017, de 17 de marzo ]. También este último es el caso de las Islas Baleares, cuyo Reglamento General de Turismo, las incluye dentro del genérico concepto de Declaraciones de Interés Turístico [arts. 29-35 Decreto 20/2015, de 17 de abril ].

Como ya hemos dejado anotado a propósito del estudio de la Orden de 29 de septiembre de 1987, muy diferentes han sido los caminos seguidos por Cataluña, que ha optado legislativamente por prescindir de la regulación de las fiestas de interés turístico para centrarse en la protección y difusión de su patrimonio festivo cultural; opción no carente de todo sentido que evita esas duplicidades reguladoras de una fiesta o celebración de las que hablaremos más adelante.

(38). Exponente de ello es la Comunidad Autónoma de Madrid, cuya Ley de Ordenación del Turismo (Ley 1/1999, de 12 de marzo ), establece en su art. 44 que “el Gobierno de la Comunidad de Madrid creará y otorgará premios en reconocimiento y estímulo a las actuaciones en favor del turismo. Igualmente declarará fiesta de interés turístico aquellas manifestaciones de la cultura o de las tradiciones populares que tengan una especial importancia como atractivo turístico”.

(39). “Dicha declaración realizada por la Comunidad Autónoma -dice el art. 2 in fine- no podrá incluir la denominación de nacional”. Como ya tratamos en LÓPEZ BENÍTEZ (2015: 160-162), en Andalucía, al amparo de los arts. 20 de la Ley de Turismo de 1999 (Ley 12/1999, de 15 de diciembre) y 2.2 del Decreto 15/2004, de 27 de enero, se declararon “fiestas de interés turístico nacional de Andalucía”, terminología ciertamente ambigua que, aun antes de la formal derogación de la Ley de Turismo de 1999 por la actual, fue reconducida por la Disposición transitoria primera del Decreto 251/2005, de 22 de noviembre, para adoptar la de “fiesta de interés turístico de Andalucía”.

(40). El art. 35 del RGTIB dice taxativamente que “los consejos insulares pueden desarrollar el contenido de este capítulo, excepto con respecto a la declaración de interés turístico autonómico, respetando los principios generales que contiene”

(41). Al respecto, cfr. lo que ya se dijo en LÓPEZ BENÍTEZ (1996: 104 y 105 y notas 204-207), en las que, además de explicitarse la jurisprudencia constitucional que dio origen a esta diferenciación, se recoge también la doctrina mercantilista que se ha expresado a favor y en contra de esta distinción jurisprudencial

(42). Expresamente eso dice el art. 9.16 a) de la Ley de Autonomía Local de Andalucía.

(43). Me parece en este sentido muy relevante y acertado que el art. 3 i) RPA, cifre el requisito de la atracción turística en que la fiesta de interés turístico del Principado de Asturias, sea capaz de atraer visitantes de fuera de la Región.

(44). Por eso, algunas Comunidades Autónomas -como es el caso de Andalucía- en algunas de sus leyes [art. 4.2 de la Ley de Turismo y 22 de la Ley 11/1987] refieren expresamente la competencia de la Provincia para promover fiestas de interés turístico provincial, como nos recuerda la STSJ de Andalucía 348/2016, de 6 de abril, ECLI:ES:TSJAND:2016:16818, Ponente: Moreno Retamino.

(45). En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía este parece ser el sentido de la confusísima y ambigua Orden de 17 de julio de 2006 mediante la que se declara fiesta de interés turístico la Semana Santa de Andalucía.

(46). Muy francamente el RMu reconoce la imposibilidad de la distinción y, por ello, su art. 3 se denomina precisamente “requisitos y criterios para la declaración”. Otros, como el RN, hablan únicamente y en línea con la regulación estatal, de requisitos (art.3)

No obstante, algunas normativas autonómicas pretenden distinguir ambos extremos. El RG diferencia aparentemente entre requisitos (art. 3) y criterios de valoración (art. 4). Sin embargo, éstos últimos resultan más bien factores de ponderación -por supuesto, ampliamente discrecionales- de los anteriores requisitos -también discrecionales-, cuya concurrencia da lugar al otorgamiento de la distinción [en parecido tenor los arts. 2 y 4.2 RCan]. Por su parte, el RCM establece como requisitos la antigüedad y la trascendencia de los actos en los medios de comunicación (art. 2), para luego, en su art. 6.2 señalar, en sede de resolución, los criterios que se tendrán en cuenta para otorgar la distinción, criterios que coinciden sustancialmente con los requisitos de los que habla la reglamentación estatal.

(47). Al ámbito de discrecionalidad que ostenta la Administración para evaluar y valorar las memorias alude expresamente la STSJ de Andalucía de 4 de marzo de 2002, ECLI:ES:TSJAND:2002:3575, Ponente: Moreno Retamino, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Almonte contra la Resolución de 30 de septiembre de 1999 reconociendo “El Paso de las Hermandades por Villamanrique” como fiesta de interés turístico regional. En parecidos términos, también la STSJ de Murcia núm. 468/2014, de 30 de mayo, ECLI:ES:TSJMU:2014:1318, Ponente: Sánchez de la Vega, subraya el amplio margen de discrecionalidad del que gozaba la Administración a la hora de examinar la Memoria para la declaración del Besapié a Nuestro Padre Jesús del Rescate como fiesta de interés turístico regional.

(48). Diez años es la antigüedad exigida por Canarias [art. 2 b) RCan] y Extremadura [art. 2.3 REx]; quince por Valencia [art. 4.1 d) RV], Castilla-La Mancha [art. 2 a)RCM] y Murcia [art. 3 d) RMu]; veinte por Galicia [art. 3 a) RG] y Castilla y León [art. 1.4 RCL]; y veinticinco años por Andalucía [art. 9 a) RAn]. De “suficiente antigüedad que permita acreditar su notorio enraizamiento”, habla, en cambio, el art. 3 d) RAr. Diez años de antigüedad establece también el art. 3 d) RPA con carácter general “no obstante, cuando las fiestas o actividades tengan carácter gastronómico, ligado a productos representativos del Principado de Asturias, será suficiente acreditar una antigüedad de 5 años, debiéndose haber celebrado la fiesta o actividad de un modo continuado durante los 3 últimos años previos a la solicitud de la declaración “

(49). Vid. en este sentido: art. 4.1 d) RV. El art. 2 a) RCM determina que la acreditación oficial de este período de antigüedad corresponde efectuarla al Ayuntamiento en cuyo término municipal se ubique la celebración, y, en tal sentido, precisa posteriormente su art. 4.1.3 a) 1º que a la solicitud debe acompañarse un informe municipal acreditativo de la antigüedad de la fiesta [cfr. También art. 2 b) RCan]

(50). Arts. 3. 1 c) RMu; 2 b) RCan;

(51). Señala en este sentido el art. 3 f) RG: “Entre la celebración de una fiesta y otra no podrán transcurrir más de cuatro años, a no ser que sea una fiesta con una cadencia fija que supere este plazo”.

(52). Arts. 2.5 REx; 3 e) RN; 4.3 b) 1º RCM; 3 f) RAr; 1.6 RCL; 4.1 f) RV; y 202 f) (RGTRioja)

(53). Es el caso de la Fiesta del Sexenni de Morella, declarada Manifestación Representativa del Patrimonio Cultural Inmaterial por RD 253/2019, de 5 de abril, y que se celebra cada seis años.

(54). “El valor cultural de la fiesta, su significación y su alcance como atractivo turístico, así como la originalidad y diversidad de los actos que se realicen. Para valorar dichos aspectos será preceptiva una descripción detallada de los actos que componen la fiesta, sin perjuicio de toda aquella información adicional que los solicitantes estimen oportuno aportar acerca de los citados aspectos”

(55). Arts. 2 RC; 2.2 REx

(56). Art. 3 c) RN: “se requiere que en la celebración estén implicados elementos caracterizados por su valor cultural o social”.

(57). Art. 4 c) RV: “Los valores culturales se manifiestan tanto en eventos religiosos como artísticos, y también en aquellos supuestos en los que medie como escenario un bien declarado de interés cultural”. Sin embargo, el art. 3 e) RG incluye, dentro del valor cultural de la fiesta, también las manifestaciones deportivas y gastronómicas.

(58). En el mismo sentido, arts. 1.1 RCL; 3 a) RPA; o art. 4 RCant.

(59). En este sentido, llama la atención S. RODRÍGUEZ BECERRA (2009: 240) sobre la homogeneización de formas que los dos modelos -el sevillano y el malagueño- están produciendo en las manifestaciones procesionales de muchas localidades andaluzas. Esta circunstancia está originando, en opinión de este autor, que muchas grandes ciudades hayan abandonado paulatinamente una serie de ritos, figuras, adornos, acompañantes y representaciones de gran tradición, simplificando las salidas procesionales y priorizando las figuras centrales (p. 241). Muy agudamente advierte en este sentido R. MARZAL RAGA (2018: 190), de los problemas que aparecen cuando “se recrea o replica miméticamente una manifestación cultural sin la intervención de la comunidad portadora”. La respuesta –como la citada autora señala- “requiere ponderar los distintos intereses implicados, pues la tutela del patrimonio cultural inmaterial no puede impedir el ejercicio de la libertad de creación artística ni la libertad de expresión”. Como Reyes MARZAL cita en nota 405 a la que sigo, el Plan Nacional de Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, considera, en su pág. 21, que “las manifestaciones del Patrimonio Cultural Inmaterial sólo tienen valor patrimonial si son recreadas por aquellos que las han producido tradicionalmente, por lo que cualquier copia o simulacro carecerá de valor como Patrimonio Cultural”

(60). Es el caso de la STSJ de Castilla y León, Valladolid, nº 470/2010, de 24 de febrero, ECLI:ES:TSJCL:2010:1076, Ponente: Fresneda Plaza. En ella, el Tribunal desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Villafranca de El Bierzo contra la Resolución de la Consejería de Cultura de la Junta de Comunidades de Castilla y León que denegaba a la Semana Santa de dicha localidad su declaración como fiesta de interés turístico regional. El órgano jurisdiccional hace suyo el informe técnico evacuado por la Administración destacando la falta de originalidad de la fiesta propuesta “al entender que en la práctica totalidad de esta Comunidad se celebra la pasión con elementos similares en su composición”

(61). Art. 3 b) RN. Aunque, valiéndose del término “arraigo”, el art. 3 c) RG, especifica, dentro de la exclusión, los intereses comerciales [en idéntico sentido, art. 6.2 b) RCastilla-La Mancha, que cierra con la fórmula genérica de “similares” y los arts. 3 b) RAr y 1.2 RCL].

(62). Según el art. 9 b) RAn, para la declaración de fiesta de interés turístico de Andalucía, “se exigirá (que) el número de visitantes, referido a una jornada festiva, que deberá, o ser superior a 5.000 personas, siempre que estos representen al menos el 20% del total de asistentes, o superar el 50% de la población municipal, en todo caso, se exigirá que más de un 5% de los visitantes residan fuera de la provincia donde radique el recurso turístico. A los efectos del presente apartado, se aportará memoria descriptiva del procedimiento técnico adoptado para la realización del conteo, identificando los medios humanos y materiales destinados a tal efecto”.

(63). Las letras a) y b) del art. 2.1 RV hablan tanto de “la integración y participación de la sociedad local” como de “la afluencia e integración de visitantes y turistas” [en el mismo sentido, vid. art. 1.2 a) y b) REx].

(64). De manera un tanto alambicada y, a través de remisiones en cadenas, el RAn requiere “la disponibilidad, en un radio de quince kilómetros, de un equipamiento adecuado de alojamientos y de servicios turísticos en consonancia con su repercusión turística, debiendo aportarse, al menos, la relación entre plazas de alojamiento ofertadas y visitas recibidas [véase art. 9 en relación con los arts. 8 c) y 6 e) del citado Reglamento]. Más clara y directamente, el art. 3.2d) RMu requiere “la existencia en la localidad o en el área geográficamente inmediata, a una distancia no superior a 50 Kilómetros, de un equipamiento adecuado de alojamientos y servicios turísticos para la recepción de visitantes”. Otros Reglamentos autonómicos no concretan en kilómetros dicho área de influencia, sino que más inespecíficamente hablan de “zona periférica inmediata” [art. 6.b 3 RN]

(65). Sin embargo, debe reseñarse que otras normas autonómicas no prevean esta extensión del ámbito territorial a áreas geográficas inmediatas. Por ejemplo, tal cosa sucede con el RCM, cuyo art. 6.2 f) se refiere a “el nivel de dotación de infraestructura turística del municipio donde tenga lugar la fiesta, valorándose positivamente la existencia de infraestructuras turísticas tales como oficinas de turismo o centros de recepción de visitantes organizados con motivo de la fiesta que pretende el reconocimiento”.

(66). Por ejemplo, el art. 4.3.3º RCM, sitúa esta estimación en el número de visitantes al acontecimiento en los cinco años precedentes a la solicitud; acreditándose tal extremo a través del certificado del Jefe de la Policía Local o del responsable del cuartel de la Guardia Civil más próximo si el municipio careciera de Policía Local.

(67). Así también el art. 11.1.6º 2º RG, computa la afluencia de visitantes en relación con las últimas cinco ediciones de celebración de la fiesta, “con indicación de las fuentes y criterios utilizados para realizar la estimación” [cfr. en el mismo sentido, art. 6.1 b) 5 RN]

(68). LÓPEZ BENÍTEZ (2020)

(69). Vid. por ejemplo, arts. 3.2 k) RMu; 4 d) RG; 4.2. i) RCan; ó 8.1 RN

(70). Paradigmático en este sentido es el RV, cuyo art. 4.1 c) destaca como “valor cultural” de la fiesta el de aquellos supuestos “en los que media como escenario un bien declarado de interés cultural”. Asimismo, en lo que respecta al “valor medio ambiental”, señala que éste “se apreciará en aquellas celebraciones en las que medie, como elemento central de las mismas, la exaltación de la naturaleza o su celebración tenga lugar en entornos naturales de singular belleza o peculiaridad”.

(71). Art. 4 e) RG

(72). El Preámbulo de la Orden ITC/851/2019 prácticamente dedica su íntegro contenido a resaltar el valor de este Plan de Difusión.

(73). Para las fiestas de interés turístico internacional, el número de impactos baja a diez, aunque lógicamente a referidos a prensa o medios de comunicación “de uno o varios países extranjeros” [art. 7 b)]

(74). Art. 5.1 RV y en similar sentido, arts. 3.1 REx; 4 RMu. Sin embargo, el art. 4.1 RCM presenta, no obstante, alguna variante cuando exige que estas asociaciones “desarrollen actividades turísticas”; secuencia seguida asimismo por el art. 10.2 RG que preceptúa “a los efectos de este decreto, se entiende por entidades interesadas el ayuntamiento o ayuntamientos del lugar donde se celebre la fiesta y las entidades públicas o privadas relacionadas con el sector turístico o cultural”. Muy confuso resulta, por último, el art. 3.1 RCan, puesto que aparecer limitar la legitimación a los ayuntamientos, los cuales pueden solicitar la declaración a iniciativa propia “o de organizaciones, entidades o asociaciones que desarrollen actividades turísticas y que operen en el ámbito territorial del municipio”. También en esta última línea y aún más claramente, el art. 4.1 RAr señala taxativamente que el procedimiento se iniciará a solicitud de las entidades locales en cuyo territorio se asiente la celebración de que se trate; entidades locales que, según lo previsto en el art. 5.2, pueden ser también las Comarcas.

(75). La excepción la representan Navarra y Andalucía. En el caso de Navarra, art. 4 no sólo restringe la legitimación a los ayuntamientos y consorcios turísticos, sino que permite también que el procedimiento se inicie de oficio por el Departamento competente en materia de turismo. Por su parte, el art. 10.1 RAn prevé expresamente que la persona titular de la consejería competente en materia de turismo pueda incoar de oficio el procedimiento de declaración, con la particularidad para estos casos de que, según el art. 14 del Reglamento, “el acuerdo de iniciación del expediente será notificado a las entidades o personas que pudieran resultar interesadas, habilitándose un plazo de quince días para que aleguen lo que estimen conveniente”.

(76). Junto a estas razones, existiría otra de índole más práctico, consistente en el bloqueo que, por razones políticas, ideológicas u otras de naturaleza más espuria, un Ayuntamiento o, incluso, la propia Comunidad Autónoma pudieran mostrar a presentar una solicitud para la declaración de la fiesta de un municipio como fiesta de interés turístico nacional o internacional.

(77). Precisa este art. 8 que “para aquellas fiestas en que, por su especial desarrollo, intervengan dos o más localidades, en la solicitud se deberá incluir el Acuerdo del Pleno de cada una de las localidades que intervengan en la fiesta”.

(78). Aspecto del que se hacen igualmente eco las regulaciones autonómicas más recientes. Vid. arts. 10.3 RG y 11.1 a) RAn (aunque señalando que la presentación se realice “preferentemente” en el registro telemático único de la Administración de la Junta de Andalucía, a través del portal andaluciajunta.es o en la página web de la consejería de turismo).

(79). Acuerdo, por cierto, que, aunque se sobreentiende que haya de ser favorable, no todas las normativas dicen expresamente. Sí lo dicen expresamente, por ejemplo, los arts. 4.2 RMu; 4.1 RCM. Únicamente en el caso del art. 11.1 c) RG (que se transcribe en nota siguiente), se señala explícitamente el carácter no vinculante del informe municipal en los casos en que la solicitud sea instada por una entidad diferente del Ayuntamiento.

(80). Bien lo expresa, por ejemplo, el art. 11.1 c) RG: “acuerdo del pleno del ayuntamiento o ayuntamientos en los que se celebre la fiesta o acontecimiento o del órgano municipal que tenga asignada esta atribución donde conste expresamente la solicitud de declaración. Si la solicitud la hace una entidad pública o privada deberá aportarse el acuerdo de solicitud adoptado por el órgano competente. En este caso, acompañará a la solicitud un informe, preceptivo, pero no vinculante, del órgano competente de ayuntamiento o ayuntamientos, manifestando explícitamente su valoración y argumentación los motivos de la misma”

(81). En el caso de Castilla y León, es el Consejo de Turismo quien tramita y emite la propuesta de resolución [art. 5.2 RCL].

(82). Como decimos en el texto, los plazos para dictar y notificar resolución varían de unas regulaciones autonómicas a otras: seis meses estipulan Andalucía [art. 16.4], Castilla-La Mancha [art. 6.1], Valencia [art. 7.2] y Murcia [art. 6.3]; cinco meses establece Galicia [art. 18.2] y Castilla y León [art. 7.3]; y tres meses prevén Canarias [art. 4.1], Extremadura [art. 4.2] y, también, La Rioja [art. 203.4 RGTRioja]

Mucho más enigmática es la previsión contenida en el art. 9.2 RN: “El plazo de resolución y notificación del procedimiento será conforme con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y con la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. Dicho plazo debe computarse a partir de la entrada de la solicitud en el registro del órgano competente para resolver”.

(83). El transcurso del plazo para dictar y notificar resolución es desestimatorio para Galicia [art. 18.2]; Castilla y León [art. 7.3]; y también para Extremadura [art. 4.2].

(84). Señala el art. 12 del Reglamento estatal que “en cuanto al régimen de impugnación [se entiende de la resolución que deniega la consideración de una fiesta como fiesta de interés turístico nacional e internacional], podrá requerirse previamente conforme a lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción contencioso-administrativa”.

(85). Una reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo tiene, en efecto, establecido que “este requisito procede solamente en aquellos litigios entre Administraciones cuando éstas ejercen potestades de derecho público, y estando ambas revestidas del poder de imperium. Pero cuando la Administración no actúa bajo esa condición, el requisito deviene improcedente, pudiendo instar la revisión de las decisiones a través del régimen de recursos administrativos que corresponda” [STS 2434/2016, de 14 de noviembre, ECLI:ES:TS:2016:5034; sentencia que cita abundante jurisprudencia anterior y, en particular, la STS de 29 de septiembre de 2015 –en la que basa su decisión- y las de 25 de mayo y 30 de septiembre de 2009 y 7 de abril de 2011]

Por estas razones, nos parece más acertado lo que preceptúa el art. 18.3 RG: “Contra el acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia, que agota la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Igualmente, con carácter previo y potestativo, se podrá interponer recurso de reposición ante el Consello de la Xunta de Galicia, en el plazo de un mes, que se contará desde el día siguiente a su publicación”

(86). Lo que explica precisamente el énfasis que la nueva regulación estatal pone en el diseño pormenorizado del denominado “plan de difusión”, al que se ha hecho referencia más atrás, y que gravita precisamente –como subraya el art. 3 g)- sobre “las entidades organizadoras”.

(87). Como se señala en el texto, la seguridad pública hace que la jurisprudencia contencioso-administrativa responsabilice patrimonialmente al Ayuntamiento de los daños causados por un caballo participante en la Romería del Cristo de la Luz [STSJ de Castilla y León, Burgos, nº 359/2004, de 28 de julio, ECLI:ES:TSJCL: 2004:4180, Ponente: García Vicario], o por los fuegos de artificio explosionados durante los actos constitutivos de la fiesta local [STSJ de Canarias nº 3134/2004, de 9 de julio, ECLI:ES:TSJICAN:2004:3134], independientemente de que la organización corresponda a los “festeros” (término muy denotativo empleado por la primera sentencia citada). Junto a la seguridad pública, la deficiente limpieza de las calles, tras el paso de las procesiones, constituye igualmente un lugar común a la hora de imputar las lesiones ocasionadas por caídas en la vía pública. También el hecho de que el Ayuntamiento haya promocionado la fiesta en sus folletos y acciones publicitarias sirve, en ocasiones, de título de imputación.

Mención aparte merecen, en fin, los pronunciamientos jurisprudenciales relativos a las molestias ocasionadas a los vecinos por el ruido generado por la celebración de las fiestas. Existen, en este sentido, una serie de sentencias, producidas en sede del recurso contencioso-administrativo para la protección de los derechos fundamentales, en los que el TSJ de la Islas Canarias debe hacer frente a los recursos interpuestos por algunos vecinos y comunidades de propietarios, disconformes con la decisión municipal de cambiar la ubicación de la celebración de los carnavales de Santa Cruz de Tenerife al centro de la ciudad. En estas decisiones, frente al alegato de descargo del Letrado municipal relativo a que el ruido era causado por el “mogollón”, el TSJ afirma taxativamente: “no cabe imputar tal ruido al mogollón, pues es la Administración y solo ella la que concede las licencias y autorizaciones para el establecimiento de los chiringuitos, kioscos, circulación, aparcamiento de vehículos, etc.”. Aunque el fallo no concede a los recurrentes la pretensión cautelar de suspensión de las fiestas que solicitaban [“,pues de la ponderación de los interese en conflicto, que debe efectuarse, ha de considerarse como predominantes el interés general, ya que no se debe olvidar que de lo que se trata es de la suspensión de una de las fiestas de mayor importancia y trascendencia de la ciudad y que su adopción produciría gran perjuicio a la sociedad”] sí que condena al Ayuntamiento a que adopte las medidas necesarias para mitigar el ruido [SSTSJ de las Islas Canarias, Santa Cruz de Tenerife, 14/2007, de 26 de enero, ECLI:ES:TSJICAN:2007:1 y 679, Ponente: Alonso Sotorrio]. Por el contrario, la STSJ de Madrid nº 340/2008, de 17 de enero, ECLI:ES:TSJM:2008:25515, Ponente: García Alonso, desestima la pretensión de trasladar de sitio las fiestas del Vaíllo de Villaviciosa de Odón, puesto que tales fiestas “por su interés general constituyen un elemento que dispensa la aplicación de la normativa del ruido”.

Al margen de la responsabilidad patrimonial, estas mismas competencias municipales en materia de seguridad pública, junto al hecho de que los Ayuntamientos promocionen las fiestas en sus acciones publicitarias y folletos, les hacen en ocasiones sujetos pasivos de sanciones administrativas. La STSJ de la Comunidad Valenciana núm. 15/2012, de 25 de enero, ECLI:ES:TSJCV:2012:2862, Ponente: Vidal Mas, da noticia en este sentido de la sanción impuesta al Ayuntamiento de Denia por la participación de menores en los anticipos de la fiesta del Bous a la Mar: “aunque no había autorización para ese festejo (anticipo de la fiesta), el espectáculo se estaba desarrollando para un público que, por su edad, impedía la autorización que no se ostentaba”.

(88). Pensemos, por ejemplo, que existen fiestas y celebraciones tan ligadas a personas o grupos concretos, que un desinterés por parte de éstos puede terminar con la celebración de la propia fiesta. Por concretar lo dicho en un caso específico pensemos por un momento en fiestas como la de los patios cordobeses. Es claro que, en torno a éstos, se suscita un foco de atracción turística muy importante, que comprende visitas a los mismos, y actividades lúdicas de muy variada índole. Sin embargo, es indudable que todo esto último perdería su sentido, si los propietarios de los patios (que, salvo muy pequeñas excepciones, son personas físicas privadas y sólo muy liminalmente entidades públicas y privadas) deciden no presentar sus patios a concurso; extremo no tan impensable si reparamos en factores como la avanzada edad de muchos de estos propietarios o en los inusitados gastos anuales que la conservación de los patios les supone y que no quedan sufragados mediante las subvenciones y premios que se les otorgan)

(89). Lo más frecuente en este sentido es que la competencia para la iniciación del expediente de revocación se confiera a una Dirección General de la consejería competente en materia turística, reservándose la resolución a la persona titular de dicha Consejería: vid. arts. 11 RN; 8.2 RCM; 5 REx; y 8.2 RV.

Sin embargo, hay Comunidades Autónomas en que esta competencia se otorga a una Administración instrumental, como el Instituto de Turismo de Murcia [art. 7 RMu]; o la Agencia de Turismo de Galicia [art. 20 RG].

(90). En este sentido, el art. 11.4 RN prevé que “en los procedimientos de revocación se solicitará el informe del Consejo de Turismo de Navarra”. En idéntico sentido, el art. 5 REx requiere el informe del Consejo de Turismo de Extremadura. Más en la línea de que, por aplicación de la regla del contrarius actus, son necesarios todos los informes que se tuvieron en cuenta para la concesión de la distinción, puede verse el art. 21.2 RG.

(91). T. CANO CAMPOS (2004: 313-365). Cfr. también M. REBOLLO PUIG (2018: 119 y 120) y P. MENÉNDEZ GARCÍA (2019: 411-417)

(92). Un buen ejemplo de estos cambios legales sobrevenidos puede ser el de las pretensiones de incorporación de la mujer a las celebraciones tradicionales de los actos de conmemoración del Alarde de San Marcial que ha dado lugar a interpretaciones encontradas sobre el alcance del art. 14 CE, entre la jurisdicción civil [SAP de San Sebastián de 30 de noviembre de 2000, ECLI:ES:APSS:2000:1692, Ponente: Blánquez Pérez] y la contencioso-administrativa [STSJ del País Vasco de 17 de enero de 199, ECLI:ES:TSJPV:1998:86, Ponente: Murgoitio Estefanía].

(93). El plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento de revocación es –según el art. 22- de seis meses, a contar desde que se adoptó el acuerdo de iniciación. Vencido el plazo máximo sin que se haya dictado y notificado la orden de revocación se producirá la caducidad del procedimiento.

(94). Precisamente, el hecho de que el procedimiento de modificación se inicie siempre a instancia de los promotores, tiene su reflejo en el carácter estimatorio del silencio, una vez transcurridos tres meses desde la fecha en que la solicitud de modificación hay tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación [art. 19.2 RAn].

(95). Hay que subrayar que, como se dice en el texto, la regla general es precisamente que los cambios y alteraciones tienen que ser aprobados con anterioridad a su introducción y realización. Sólo excepcionalmente, “cuando concurran circunstancias de fuerza mayor u otra circunstancia de carácter excepcional debidamente justificada se podrá solicitar la iniciación del procedimiento con posterioridad a que la modificación se produzca, en todo caso, se deberá presentar la solicitud en un plazo no superior a un mes desde la fecha en que, con carácter efectivo, se produjo la causa de fuerza mayor o la circunstancia excepcional” [art. 17.3 RAn].

Por lo demás, interesa resaltar que, en lo que respecta al procedimiento de modificación, se prevé un importantísimo informe preceptivo del Consejo Andaluz de Turismo en aras a que “se pronuncie, en el plazo de un mes, sobre la viabilidad de proceder a la aprobación de las modificaciones solicitadas”.

(96). En el anejo se añaden también, como concreción de las fiestas populares, las “manifestaciones folclóricas”.

(97). A propósito del Decreto de la Congregación para el Culto Divino y Disciplina de los Sacramentos, que abre la puerta a que se celebren las procesiones y las expresiones de piedad popular a mediados de septiembre coincidiendo con la celebración de la Exaltación de la Cruz y de la Virgen de los Dolores, coincidimos con la oposición mostrada, por ejemplo, por el Hermano Mayor de una cofradía cuando en ABC (edición de Córdoba), 22 de marzo de 2020, p. 30, decía: “Estamos haciendo un carnaval cofrade en la calle, vacío de contenido, puro teatro del malo. Quien quiera participar en ese teatro es libre de hacerlo, pero hay que ponerle freno y si no lo hace la autoridad eclesiástica, lo tenemos que hacer las cofradías”.

(98). Aunque referido a los lugares de culto, hay que recordar que el art. 9.3 i) de la Orden SND/399/2020, de 9 de mayo, prohíbe: a) el contacto personal, manteniendo en todos los momentos la distancia de seguridad; b) la distribución de cualquier tipo de objeto; y c) tocar o besar objetos de devoción u otros objetos que habitualmente se manejen.

(99). Atendiendo a otro problema distinto del que aquí se trata, se ha referido a esta delimitación de potestades, C. MARTÍN FERNÁNDEZ (2020: 5-8).

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