El portal de transparencia local de Galicia y las técnicas Big Data

En esta contribución se aborda la introducción de técnicas de Big Data en relación con la transparencia en las entidades locales de Galicia a través del diseño del Portal de Transparencia Local de Galicia y su Guía de Transparencia. Se pondrá el acento en su desarrollo como herramienta colaborativa entre administración autonómica, la Federación Gallega de Municipios y Provincias (FEGAMP) y la Universidad de Vigo, que pivota sobre la filosofía de dar un paso más en las obligaciones legales exigibles a las entidades locales para promover el avance en técnicas de Open Data y Big Data. […]

Concepción Campos Acuña, Secretaria de Administración Local- Red Localis, y Alberto Vaquero García, Profesor Titular de la Universidad de Vigo (Grupo GEN de investigación)- Red Localis

El artículo se publicó en el número 50 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2019)

RESUMEN: En esta contribución se aborda la introducción de técnicas de Big Data en relación con la transparencia en las entidades locales de Galicia a través del diseño del Portal de Transparencia Local de Galicia y su Guía de Transparencia. Se pondrá el acento en su desarrollo como herramienta colaborativa entre administración autonómica, la Federación Gallega de Municipios y Provincias (FEGAMP) y la Universidad de Vigo, que pivota sobre la filosofía de dar un paso más en las obligaciones legales exigibles a las entidades locales para promover el avance en técnicas de Open Data y Big Data.

Desde la experiencia de la implantación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, el Portal de Transparencia Local de Galicia y la Guía de Transparencia recogen las líneas básicas para la evolución de las políticas de transparencia de los gobiernos locales, considerando que la apertura de datos públicos (Open Data) constituye un componente clave en el concepto de Gobierno Abierto, tan característico de este nivel de Administración Pública.

El proyecto tripartito analizado pone en valor que la puesta en marcha de este tipo de iniciativas encaja en una idónea definición de políticas de transparencia, ya que los datos abiertos favorecen la transparencia y mejoran la imagen que percibe la ciudadanía de la administración, y posibilita nuevas oportunidades de negocio en la creación de valor que entidades externas y empresas pueden realizar a partir de datos públicos, por medio de aplicaciones y servicios más completos y útiles para el ciudadano, al tiempo que fomenta mejores servicios basados en los datos públicos ofrecidos, permitiendo la colaboración, internamente, así como con otras Administraciones y la sociedad civil.

1. INTRODUCCIÓN

La transparencia de las Administraciones Públicas ha pasado de ser algo recomendable a convertirse en un elemento necesario por la innegable demanda ciudadana, pero sobre todo por la existencia de una nueva exigencia legal. Puede afirmarse que la ciudadanía tiene el derecho a conocer que hacen los gestores públicos y el resultado de dicha gestión, siendo para ello necesario garantizar la transparencia y el acceso a la información.

Lo anterior, perfectamente extrapolable a los gobiernos locales, permite señalar como la transparencia debe convertirse en uno de los ejes clave de estas entidades. Esto es así porque gracias a la transparencia, se consigue una opinión cualificada, se posibilita el sano ejercicio de control de la ciudadanía sobre la gestión de los gobernantes y se fomenta la participación ciudadana.

El documento 1/2015 de la Red Localis “Claves para el Gobierno Local (2015-2019): Diez retos de futuro para la Administración Local de Campos y Vaquero (2015), ponía de manifiesto la necesidad de configurar la transparencia como una de las garantías de funcionamiento democrático de las instituciones públicas, necesidad que se demostraba con resultados empíricos en el documento 2/2015 “Abriendo puertas y ventanas de los Ayuntamientos gallegos. Más transparencia para un mejor gobierno local” de Campos y Caamaño (2015).

Desde la perspectiva legislativa se han aprobado varias normas relacionadas con la transparencia. Así, a nivel nacional, se cuenta con la Ley 19/2013, de 9 diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTBG). Igualmente, casi todas las Comunidades Autónomas, han aprobado su propia normativa en materia de transparencia, como en el caso de Galicia con la Ley 1/2016, de 18 de enero, de Transparencia y Buen Gobierno de Galicia (LTBGal).

En esta contribución se expone el trabajo desarrollado en materia de transparencia local en los últimos años por parte del ejecutivo autonómico gallego, en el marco del convenio de colaboración suscrito entre la Vicepresidencia y Consellería de la Presidencia, Administración Pública y Justicia de la Xunta de Galicia, la Federación Gallega de Municipios y Provincias (FEGAMP) y la Universidad de Vigo y su potencial utilización para el tratamiento de la información, instrumentalizado a través de Red Localis, dentro del Grupo de Investigación universitario GEN (Governance and Economic research Network).

Para ello, tras esta breve introducción, se señalan las características más importantes en la definición del Portal de Transparencia Local de Galicia (PTLG). A continuación, en el tercer apartado, se señalan los contenidos básicos en los que se estructura la Guía del PTLG. El cuarto apartado relaciona todo el proyecto, tanto el Portal como la Guía de Transparencia, con el proceso de Open Data y Big Data. Finalmente, para cerrar, se formulan una serie de conclusiones sobre la conexión entre ambas políticas, de transparencia y Open Data en el ámbito local, a partir de lo expuesto en esta comunicación.

2. EL PORTAL DE TRANSPARENCIA LOCAL DE GALICIA

A pesar del interés que muestran los ayuntamientos gallegos por mejorar sus indicadores de transparencia, es evidente la necesidad de introducir importantes mejoras sobre el estado actual. Sin embargo, el problema radica en que no siempre los ayuntamientos, por limitaciones de naturaleza económica, cuentan con los recursos humanos y materiales necesarios por alcanzar este deseable objetivo en los términos exigidos tanto por el marco legal, como por el actual desarrollo de la técnica. La Xunta de Galicia, consciente de esta realidad y en el ejercicio de las competencias que, en materia de régimen local, le atribuye el Estatuto de Autonomía de Galicia, aprobado por Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, ha creado el Portal de Transparencia Local de Galicia (PTLG)(1). El Gráfico 1 resume el estado de los portales de transparencia a nivel local en Galicia.

Gráfico 1: Estado de los portales de transparencia a nivel local en Galicia

Fuente: Informe Red Localis sobre el Estado de los Portales de Transparencia de los Ayuntamientos gallegos (2017).

El PTLG se configura como una herramienta al servicio de los ayuntamientos para que puedan ofrecer información a la ciudadanía y que, al mismo tiempo, sirva de vía de comunicación permanente a través de la red entre todos los ayuntamientos y la Administración autonómica, y, por supuesto, para el cumplimiento normativo de las obligaciones derivadas de la LTBG.

El PTLG se crea en diciembre de 2015, coincidiendo con la entrada en vigor de las obligaciones legales, tras dos años de vacatio, como una iniciativa bipartita de la Vicepresidencia y Consellería de Presidencia, Administraciones Públicas y Justicia de la Xunta de Galicia, en colaboración con la FEGAMP, como ayuda a los ayuntamientos gallegos, para que puedan cumplir con lo establecido en la normativa en materia de transparencia.

Si bien el PTLG está abierto a todos los ayuntamientos, resulta de especial interés para aquellos que, por su escaso dimensionamiento, carezcan de suficientes medios para poder cumplir con sus obligaciones en materia de transparencia. Lo anterior cobra una especial transcendencia en Galicia, puesto que 291 ayuntamientos (el 93% del total), tienen una población inferior a 20.000 habitantes, como señalan De Diego y Vaquero (2016) en el Documento Red Localis 5/2016 “Redimensionamiento de la planta local. Retos frente al minifundismo de Galicia”, cifra que deslinda el refuerzo del papel de las Diputaciones Provinciales para la cooperación técnica, jurídica y económica a los municipios. Desde su implantación, se han venido produciendo mejoras, siendo una de las más destacables, la firma de un convenio tripartito de colaboración (Xunta de Galicia, FEGAMP y Universidad de Vigo), en julio de 2016, para el rediseño del PTLG, en aras de conseguir un aprovechamiento más eficiente de esta herramienta.

El PTLG además de suponer una gran ayuda para cumplir con las obligaciones municipales de información desde un punto de vista legal, permite contar con una herramienta que garantiza una consulta clara, estructurada, fácilmente comprensible y de sencillo acceso, por lo tanto, , promueve la transparencia real (Eido Local, 2018).

3. LA GUÍA DEL PORTAL AUTONÓMICO DE TRANSPARENCIA LOCAL DE GALICIA

Junto con el PTLG, la Xunta de Galicia elabora y pone a disposición de los usuarios del Portal, la Guía de Transparencia Local de Galicia (GTLG). La GTLG también va dirigida a todos los ciudadanos para facilitar el conocimiento de la normativa sobre transparencia, el ejercicio de sus derechos, en particular, el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, la participación ciudadana y la rendición de cuentas de la gestión pública local (Campos y Vaquero, 2018a, 2018b).

La GTLG se ajusta a la distinción establecida en la propia normativa, diferenciando entre la publicidad activa y pasiva, es decir, la información de libre acceso a través de la página web o sede electrónica, de la respectiva entidad local, en los términos establecidos en el artículo 5 LTBG, y el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, en los términos establecidos en los artículos 12 y siguientes de la LTBG. No obstante, tal y como se indicará en los cuadros relativos a la GTLG, no se ha optado por mantener inalterada la estructura de los artículos 6 a 8 de la LTBG, sino que se ha llevado a cabo una profunda reestructuración de la información, integrando, por una parte, obligaciones de transparencia procedentes de otras normativas sectoriales, como por ejemplo, del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, pero también, adecuando las prescripciones legales, pensadas para el conjunto de las Administraciones Públicas, a las peculiaridades organizativas y de funcionamiento de las entidades que integran la administración local.

Además, la GTLG incide en la necesidad de apostar por el Gobierno Abierto. Recordemos que España está implementando en la actualidad el III Plan de Gobierno Abierto, en el marco de la Alianza de Gobierno Abierto, con el objetivo que los ciudadanos colaboren en la creación y mejora de los servicios públicos y el fortalecimiento de la transparencia y la rendición de cuentas. Asimismo, La GTLG profundiza en el control, evaluación y seguimiento de las políticas públicas, para comprobar si los programas y acciones en que se concretan las políticas públicas cumplen los objetivos previstos o cómo evaluar los efectos que producen en el conjunto de la ciudadanía. También se incluyen un conjunto de recomendaciones prácticas para la implantación de la transparencia y para avanzar en el gobierno abierto, buscando su aplicación directa por el nivel de gobierno más próximo a la ciudadanía, y en tantos casos ya en práctica desde fórmulas informales y alejadas de posiciones abstractas y teóricas.

El Cuadro 1 recoge el tipo de información contenido en la GTLG. El Cuadro 2 resume los criterios formales de publicación de la información.

Cuadro 1: Obligaciones de información

Fuente: Campos y Vaquero (2018b)

Cuadro 2: Criterios formales de publicación de la información

Fuente: Campos y Vaquero (2018b)

A partir de la GTLG (Campos y Vaquero, 2018a), los ayuntamientos pueden conocer las condiciones básicas para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública; con especial impacto en relación con la protección de cierto tipo de información, aquélla que debe contiene datos de carácter personal, aplicando las técnicas de disociación y anonimización, adaptadas tanto al Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE, así como a su integración en el ordenamiento jurídico interno, vía Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales (LOPDGDD).

En la GTLG se abordan de modo conjunto todos los aspectos para el ejercicio del derecho de acceso, analizando las causas de inadmisión del trámite de solicitudes, la resolución del procedimiento de acceso, la formalización del acceso y la reclamación previa, así como la distinción de otros supuestos de acceso a la información. Asimismo, se contemplan diferentes opciones de evaluación y seguimiento, como el propuesto por la ordenanza tipo de transparencia, acceso a la información pública y reutilización de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), el índice de transparencia de los ayuntamientos llevado a cabo por Transparencia Internacional España y las recomendaciones prácticas para la implantación de transparencia.

4. EL PORTAL DE TRANSPARENCIA LOCAL DE GALICIA, OPEN DATA Y BIG DATA

Además de lo señalado en la GTLG, se encuentra información sobre publicidad divulgativa, como políticas de datos abiertos (Open Data), reutilización de la información pública y redes sociales; publicidad colaborativa y herramientas electrónicas y metodología de evaluación y seguimiento de la transparencia de la actividad pública. El objetivo de introducir esta dimensión persigue el fomento de las políticas de Open Data y Big Data en el ámbito local, habida cuenta de que la prescripción de la LTBG, en su artículo 5, se refiere únicamente a la publicación en formato reutilizable de un modo preferente, pero no obligatorio.

Lo anterior es un primer paso para la disponibilidad de datos que permitan la posterior descarga por parte de los ciudadanos, dentro del marco legal establecido por la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público (LRISP), modificada por Ley 18/2015, de 9 de julio, sin perjuicio de normativas autonómicas que pretenden mayores avances en materia de reutilización, ni de completar el marco normativo con el Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2007, y la Norma Técnica de Interoperabilidad de Reutilización del a Información del Sector Público, desarrollada al amparo del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se aprueba el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI). Esta técnica también ha sido contemplada en la Ordenanza Tipo de Transparencia, Acceso a la Información y Reutilización de la FEMP (2014), que regula en un único texto las distintas caras del acceso a la información pública.. En este sentido, el PTLG trata no solo de servir como repositorio de información, sino ir más allá, acercando la información al público, visualizando aquella que sea importante y especialmente, hacerla accesible a todo el mundo. Se trataría por lo tanto, de pasar del concepto de almacenaje de la información al de su utilización práctica, lo que redundará notablemente en la mejora de la percepción del ciudadano sobre la Administración Local.

Algo muy a tener en cuentaes que una administración transparente no tiene por qué ser abierta. En no pocas ocasiones, ambos calificativos van de la mano, cuando son dos cuestiones bien distintas, pues no es lo mismo disponer de los datos, que poder utilizarlos. De ahí, la necesidad de contar con una plataforma estandarizada y de herramientas de apoyo como el PTLG. Ésta parece ser también la evolución de la línea normativa, pues la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), contempla la publicación de la información relativa a la actividad contractual en formato abierto, es decir, da un paso más en relación con la normativa sobre transparencia, al establecer como obligatorio este formato.

Pensando en ello, el PTLG y la GTLG tiene una estructura claramente definida y jerarquizada, con capacidad para recoger la información y exponerla de forma sistemática. Es más, frente a la existencia de diversos portales de transparencia (nacional, provincial y local), con diferentes formatos, terminología y niveles de desagregación, el PTLG garantiza la misma estructura con independencia del tipo de municipio, lo que sin duda, permite recoger información sistematizada y homogénea, ofreciendo un mayor grado de accesibilidad y comprensión a la ciudadanía, que son dos de los pilares básicos en los que se basa el Open Data.

Gracias al PTLG todos los municipios gallegos cuentan con un estándar, que permitirá el cruce de los datos, aumentando notablemente el valor de la información que los ayuntamientos ofrecen a sus ciudadanos, que al contar con un modelo homogéneo para el conjunto de ayuntamientos les posibilita un mejor conocimiento y manejo, así como localización de la información. Además, con esta información se podrán evaluar las diferentes políticas públicas, mejorando la calidad y funcionamiento de los servicios públicos, potenciando el Big Data.

Precisamente, al contar con una plataforma común, se consigue disponer de un estándar imprescindible a la hora de realizar comparaciones entre municipios, analizando y evaluando aspectos básicos en relación con el funcionamiento de los servicios públicos locales, con especial interés en aquellos de carácter básico, que, de este modo permitirán una participación bidireccional en su gestión. Es más, el PTLG ha utilizado para su diseño, entre otras fuentes, las recomendaciones publicadas por la FEMP, donde se señalaba la necesidad de compartir información a partir del espacio que generan las TICs, además de proporcionar información de datos.gob., siguiendo la “Datos abiertos. Guía estratégica para su puesta en marcha. Conjunto de datos mínimos a publicar” (2016) y “Datos abiertos FEMP 2019. 40 conjuntos de datos a publicar por las Entidades Locales (2018).

5. CONCLUSIONES

La transparencia no es una mera obligación formal, sino que va mucho más allá de cumplir las diferentes leyesque la regulan. La necesidad de contar con una administración transparente permitirá ofrecer valor a los ciudadanos, que es precisamente uno de las máximas que deben estar presentes en todo este proceso y conduce a la apertura de los modelos de gestión, a través de la transparencia, la colaboración y la participación, es decir, al gobierno abierto, siguiendo el Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto que el Presidente de EEUU, Barack Obama, aprobó el 21 de enero de 2009 y es que las Administraciones Públicas cuentan con grandes activos de información, cuya apertura supone un doble valor a la sociedad, desde el punto de vista económico, por su impacto en el desarrollo y en la creación de empleo, y, por otro, en el social, favoreciendo la transparencia y la calidad de la misma.

Sin duda, este objetivo está íntimamente ligado con el de conseguir que la transparencia sea la respuesta al nuevo modelo derivado de la incorporación de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs) a los procesos de gestión pública local y ala creciente demanda de los administrados para poder integrarse y colaborar en la citada gestión. El mayor conocimiento de la información pública y su disponibilidad en formatos abiertos y reutilizables, permitirá que la ciudadanía tenga participación en el gobierno y la administración de sus asuntos, como actores implicados en servicios y competencias, en coherencia con una sociedad civil más fuerte, siendo la Administración Local, por su proximidad con el ciudadano, el ámbito más idóneo para lograr este fin, por lo que la iniciativa objeto de examen se enmarca en la línea de proyectos como Aporta (Red.es) para  promocionar la cultura de la apertura de información en España.

No se puede obviar que los municipios son entidades básicas en la organización territorial del Estado, configurándose como cauces inmediatos y naturales para la participación ciudadana en la toma de las decisiones públicas. Como hemos señalado, la Administración Local posee dos atributos que hacen muy fluida esta relación: la proximidad y la subsidiariedad. Por ello, los municipios suponen el nivel óptimo para poder introducir mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones. A lo anterior hay que añadir el importante papel que pueden jugar en las redes sociales, la tramitación electrónica, la creación de espacios de debate, etc. Todo lo anterior permitirá mejores resultados en la gestión local, logrando el ansiado objetivo de convertir al ciudadano-administrado en un auténtico actor de la vida pública local, lo que conseguirá reforzar la legitimidad democrática de los gobiernos locales.

El PTLG se trata de una fórmula colaborativa mediante la cual la Xunta de Galicia presta asistencia a las entidades locales gallegas para el cumplimiento de las obligaciones en materia de transparencia. Esta herramienta, además de servir como repositorio de información, tiene un diseño que permite la potencial utilización de los datos para realizar un ejercicio de comparación municipal. Al tratarse de una herramienta diseñada para todos los ayuntamientos gallegos, con independencia de su tamaño o capacidad económica, los ciudadanos pueden acceder a toda la información disponible de su ayuntamiento fijado por la normativa, permitiendo realizar un ejercicio de análisis comparado y avanzar hacia la apertura y reutilización de la información pública para generar mayor valor y avanzar en las políticas de gobierno abierto.

BIBLIOGRAFÍA

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Campos, C. y Caamaño, J. (2015) “Abriendo puertas y ventanas de los Ayuntamientos gallegos. Más transparencia para un mejor gobierno local”, Documento de Trabajo 2/2015 de la Red Localis. Consultado el 12/10/2018

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De Diego, A. y Vaquero, A (2016) “Redimensionamiento de la planta local. Retos frente al minifundismo de Galicia, Documento de Trabajo 5/2016 de la Red Localis. Consultado el 05/10/2018

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Red Localis (2017) Informe Red Localis sobre el Estado de los Portales de Transparencia de los Ayuntamientos gallegos, http://redlocalis.com/wp-content/uploads/2017/04/Dossier_Informe_Transparencia.pdf

TEXTOS NORMATIVOS DE CONSULTA

Ley 37/2017, de 16 de noviembre, de Reutilización de la Información del Sector Público.

Ley 19/2013, de 9 diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno del Estado.

Ley 1/2016, de 18 de enero, de Transparencia y Buen Gobierno de la Xunta de Galicia.

NOTAS:

(1). Véase el Espacio de Transparencia Local en el portal de Eido Local, portal de Administración Local de Galicia, https://www.eidolocal.gal/ficha-servicio?id=20104

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