Principios de actuación y funcionamiento del sector público. Las relaciones interadministrativas

Tenemos entre manos en las páginas que siguen el estudio parcial de una serie de aspectos generales de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dictada al finalizar la X legislatura (2011-2015), junto con su compañera de andadura, la Ley 39/2015, que pretendían remover los cimientos del Derecho Administrativo español, por lo menos en la reestructuración de la normativa existente hasta ese momento, dotándola de mayor coherencia y sistematización […]

Asunción Nicolás Lucas es Profesora Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Oviedo

El artículo se publicó en el número 63 de la revista EL CRONISTA del Estado Social y Democrático de Derecho (Iustel, octubre 2016)

I. INTRODUCCIÓN

Tenemos entre manos en las páginas que siguen el estudio parcial de una serie de aspectos generales de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dictada al finalizar la X legislatura (2011-2015), junto con su compañera de andadura, la Ley 39/2015, que pretendían remover los cimientos del Derecho Administrativo español, por lo menos en la reestructuración de la normativa existente hasta ese momento, dotándola de mayor coherencia y sistematización, aunque, como veremos, fue mucho más grande el propósito del legislador que el logro efectivo del mismo(1).

El 26 de octubre de 2012 el Consejo de Ministros acordó la creación de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) con el mandato de realizar un estudio integral dirigido a modernizar el sector público español, dotarlo de una mayor eficacia, eliminar las duplicidades que le afectaban, y simplificar los procedimientos a través de los cuales los ciudadanos y las empresas se relacionaban con la Administración.

El informe fue elevado al Consejo de Ministros el 21 de junio de 2013 y formulaba 218 propuestas basadas en el convencimiento de que una economía competitiva exige unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes, ágiles y centradas en el servicio a los ciudadanos y a las empresas. El informe giraba en el mismo sentido que posteriormente lo haría el Programa Nacional de reformas de España para 2014, que establecía la necesidad de impulsar medidas para racionalizar la actuación administrativa, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar su productividad.

Se trataba, en definitiva, y en palabras del Dictamen del Consejo de Estado 247/2015 (2) sobre el Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector público de “dotar al sistema legal español de un derecho administrativo sistemático, coherente y ordenado”. Este objetivo se lograría, a juicio del legislador, mediante una reforma integral de la organización y funcionamiento de las Administraciones articulada en dos ejes: por una parte, la regulación del funcionamiento interno de cada Administración y sus relaciones con el resto de Administraciones Públicas, que se contiene en la actual Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, parte de cuyo contenido es el objeto de estudio del presente trabajo. Por otra parte, las relaciones ad extra de las Administraciones Públicas con los ciudadanos y las empresas, que se contiene en su hermana de tramitación y aprobación, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Los objetivos de la reforma serían los siguientes, conforme a la Memoria del Anteproyecto, aunque luego no aparezcan reflejados en el texto final de la Ley:

En primer lugar, mejorar la eficiencia con una Administración totalmente electrónica con cero papel e interconectada en sus relaciones internas y con sistemas interoperables entre Administraciones. Evidentemente que esto supondrá un gran impacto presupuestario, mitigado por el reajuste de la Administración institucional y el ahorro que supondrá. De hecho se preveía que el coste estimado en la Administración General del Estado sería de 25.900.000 € el primer año y de 1.840.000 € en los sucesivos; para las Comunidades Autónomas las cifras serían las siguientes: 30.600.000 € y 1.190.000 € respectivamente. Eficiencia administrativa que se lograría también, en segundo lugar, optando por una organización administrativa más simple, eficaz y sin duplicidades, simplificando la estructura de los entes públicos y racionalizando la tipología de entidades y organismos públicos que integran el sector público institucional estatal.

En segundo lugar, incrementar la seguridad jurídica, ganando en certidumbre y predictibilidad al sistematizar en una sola Ley la regulación de las relaciones internas y entre Administraciones. Seguridad jurídica que sale perdiendo cuando en la propia Ley se regulan instituciones, o parte de ellas, que tienen luego su correlato en la Ley 39/2015, y sin la cual no encuentran su articulación completa, cuales son la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, la potestad sancionadora de las mismas, la regulación de figuras tan típicas del procedimiento como son la abstención y la recusación y que, sin embargo, encuentran su acomodo en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público y no en la Ley de Procedimiento, que sería su ubicación más razonable; o la iniciativa legislativa y el ejercicio de la potestad reglamentaria (3). La Ley justifica esa pretendida seguridad jurídica, también, en conseguir una separación entre la regulación de los aspectos orgánicos (LRJSP) y los aspectos procedimentales (LPAC). Separación histórica (4) con la que había acabado la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aunque con posterioridad a ella, fueron varias las Leyes que completaron la materia rompiendo, con ello, la aludida seguridad jurídica: la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado; la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos; o la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, por citar solamente algunas de estas normas. Con la LRJSP se pretenden unificar todos esos textos en uno solo, a excepción de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, conservando de esta forma la regulación separada de la cabeza del ejecutivo de la nación, por la naturaleza y funciones políticas que tiene este órgano.

En tercer lugar, incrementar la transparencia en el funcionamiento de las Administraciones, dotándose de nuevos registros públicos, como es el Registro Electrónico Estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación, creado por la Ley directamente en el art. 145.3 para la inscripción de todos aquellos órganos de cooperación en los que participe la Administración General del Estado, sin perjuicio del llamamiento al resto de Administraciones Públicas para la creación de registros similares que se hace en el art. 144.3 del mismo texto legal.

En cuarto lugar, racionalizar la estructura administrativa especialmente en el ámbito estatal, mediante normas estrictas que regulen la creación, evaluación y disolución de entidades públicas. Uno de los ejes fundamentales de la reforma es la regulación del sector público institucional, tal y como se deduce de la extensión que a él se dedica, racionalizando y simplificando su estructura (5).

Por último, perfeccionar el sistema de relaciones entre Administraciones, mediante la regulación de nuevos instrumentos y técnicas, dentro del respeto al sistema constitucional de distribución de competencias. Tanto en estas relaciones entre Administraciones como en las relaciones internas, se generaliza, también, el uso de medios electrónicos, lo que pretende ser un postulado para la agilización del funcionamiento de las Administraciones Públicas. Con esa generalización del uso de medios electrónicos, que facilita el intercambio de información entre Administraciones Públicas, se produce la necesidad de garantizar la protección de datos de carácter personal, que se repite frecuentemente en el articulado de la Ley, por ejemplo, ya en su Título Preliminar, en el art. 3.2.

II. TÍTULOS COMPETENCIALES Y ÁMBITO SUBJETIVO DE APLICACIÓN

La LRJSP se basa en tres títulos competenciales distintos, conforme a la Disposición final decimocuarta:

El art. 140.1.18ª CE que atribuye competencia exclusiva al Estado sobre las “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”. Dos cuestiones se suscitan en este momento, en primer lugar, que no se trata, en absoluto de una Ley “básica”, una Ley que regule principalmente el establecimiento de un régimen jurídico básico (6) de las Administraciones Públicas, sino que la regulación va dirigida primordialmente al sector público estatal y, en menor medida, a las distintas Administraciones Públicas. El deslinde entre los que son preceptos básicos y los que no, se efectúa en la misma Disposición final decimocuarta, en el apartado 2º, a través de una sucesión escalonada de los apartados de la Ley que no tienen carácter de básico y, por lo tanto, se aplican exclusivamente a la Administración General del Estado. Sucesión de títulos, capítulos y artículos que complica la labor del aplicador del Derecho y que no es exhaustiva puesto que en una lectura detallada de la Ley se observan otras regulaciones que no están recogidas en esta lista de exclusiones y que también se aplican exclusivamente a la Administración General del Estado (7).

Una segunda cuestión, la propia literalidad del título legal, “régimen jurídico del sector público”, y no las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas como rubrica el título competencial. Se trata de una expresión “sector público” (8) que ya se había acuñado con anterioridad por el legislador aunque no exactamente con la misma extensión que en otras regulaciones más pormenorizadas, incluso, como puede ser la que hace la Ley de Contratos del Sector Público (9). La aspiración del legislador, se adivina, no puede ser otra que imponer un régimen jurídico común a todos los “gestores de recursos públicos”, cualquiera que sea su naturaleza.

En efecto, el art. 2 de la Ley (10) al regular su ámbito subjetivo define qué entidades entran dentro del concepto del sector público de la siguiente manera:

“a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional. El cual, a su vez, se integra por las siguientes figuras:

1. Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público (11) vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas. Lo cierto es que los términos de la redacción son bastante amplios y pretenciosos al aplicarse a todas las Administraciones públicas, puesto que, aparte de la normativa básica (que son porcentualmente el menor número de artículos de la Ley), la mayor parte de su regulación se aplicará únicamente a la Administración General del Estado y a su sector público institucional.

2. Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas. Es el caso excepcional de las sociedades mercantiles, siempre y cuando no supongan ejercicio de autoridad, a las que se refiere por ejemplo el art. 113. Debería ser el caso también de las fundaciones del sector público estatal, a las que se refiere el art. 128 de la misma Ley pero para prohibir que este tipo de personificaciones ejerzan potestades administrativas.

3. Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley. Esta referencia, con preferencia, a “su normativa específica” abre un abanico de posibilidades puesto que la misma estaría haciendo referencia, evidentemente, a normativa de las Comunidades Autónomas y de las propias Universidades. Esto en cuanto a las Universidades transferidas, para las no transferidas, el art. 84.3 de la Ley prevé que se regirán por la Ley 47/2003, General Presupuestaria, y por la nueva Ley “en lo no previsto por su normativa específica”. ¿Cuál sería la razón de dicha exclusión de la categoría de Administraciones Públicas, sobre todo teniendo en cuenta que en el Anteproyecto de la Ley no se hacía dicha exclusión? La CE reconoce en el art. 27.10 la autonomía de las Universidades, así como la libertad de cátedra en el art. 20.1.c., pero para nada las califica jurídicamente como un tipo u otro de institución. La Ley Orgánica de Universidades (en la redacción de 1983, o en la de 2001) reconoce su personalidad jurídica, pero no las califica y los Estatutos Universitarios las definen bien como “entidades de derecho público”, “entes públicos institucionales” y, excepcionalmente, “corporaciones de derecho público” (12). También la doctrina ha sido cambiante en su calificación (13). En el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público entran dentro de las categorías de “poder adjudicador” y del más restringido de “Administraciones Públicas” y la nueva Directiva 2014/24/CE parece no conllevar cambios en este sentido. Todo ello nos lleva, inevitablemente, a una gran confusión de lo que son o dejan de ser, nada se explica tampoco en las Exposiciones de Motivos de las dos Leyes y excluirlas del concepto de sector público institucional a los solos efectos de aplicar con carácter preferente su legislación específica tampoco tiene mucho sentido, toda vez que, como hemos dicho, tienen la calificación de Administraciones públicas a los efectos de aplicación de la legislación de contratos, incluso tienen reconocido en el art. 80.1 de la Ley Orgánica de Universidades la posibilidad de tener la titularidad de bienes de dominio público, lo que es significativo a efectos de entender que las Universidades públicas son realmente entidades públicas que deben contar con potestades administrativas propias de las Administraciones públicas territoriales (14).

* Los otros dos títulos competenciales en que se ampara la Ley se recogen respectivamente en los apartados 13ª y 14ª del art. 149.1 CE y se refieren, respectivamente, a las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” y a la “hacienda general”. Sin embargo, resulta novedoso el alegar dichos títulos competenciales que no se encontraban, sin embargo referenciados en la Ley 30/1992. La justificación de estos dos títulos competenciales se justifica en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo por la necesidad de contar con un sistema de supervisión y seguimiento de las Administraciones Públicas en materia de sostenibilidad financiera y así contribuir al cumplimiento de los compromisos de consolidación fiscal de la Hacienda Pública. De esta forma entronca con el art. 31.2 CE, así como con la anterior Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público, así como con la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LO 2/2012, de 27 de abril), y pretende convertir la Administración Pública en un factor de eficiencia y productividad que posibilite el crecimiento económico y la efectiva prestación de servicios públicos. Sin embargo, la Ley es una Ley de régimen jurídico de organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas y muy pocas previsiones de la Ley pueden tener trascendencia para la economía o venir motivadas por razones de orden financiero o presupuestario (15).

III. PRINCIPIOS DE ACTUACIÓN Y FUNCIONAMIENTO

En estos primeros artículos regula también la Ley tanto los principios “generales”, como los de “intervención”. Los primeros, de una forma un tanto heterogénea donde se mezclan principios que son de organización o actuación; otros de funcionamiento; otros que afectan a las relaciones intersubjetivas. Partiendo de una enumeración de los que se pueden derivar de la propia CE, cuales son los de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, repite de forma prácticamente idéntica los que ya venían recogidos en el art. 3 de la Ley 6/1997 (LOFAGE), añadiendo por ejemplo el de lealtad institucional al que se refería la Ley 30/1992 (LRJPAC) en su art. 4 (16). Destacar la “dirección por objetivos”, en el funcionamiento de las Administraciones Públicas, que venía aplicándose a la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la Abogacía General, las Agencias Se trata, realmente, de un cambio de cultura en el funcionamiento de estas organizaciones, un esfuerzo que viene sostenido en el tiempo, aunque se echa en falta una regulación de mínimos, un plazo de implantación.

Son una larga lista de principios, pero tampoco están todos los que son: falta, por ejemplo una referencia a la imparcialidad o la igualdad, respecto a los cuales juegan técnicas como la abstención o la recusación que sí que tienen posteriormente su acomodo en la Ley.

Como “principios de intervención”, alabar la generalización del “principio de proporcionalidad” (art. 4) cuando las Administraciones públicas ejecuten competencias que establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exigen el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad. Principio indisolublemente unido a la necesidad de “elegir la medida menos restrictiva” y la necesidad de motivación. Principios que no son nuevos en instituciones concretas, como podía ser la potestad sancionadora, como uno de sus principios de actuación, o en la regulación de los medios de ejecución forzosa de los actos administrativos y que ya llevaban tiempo instalados en el Derecho comparado.

IV. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS. SU COMPETENCIA

En el capítulo II del Título Preliminar se regulan, en los artículos 5 y ss., los órganos administrativos y su competencia, en las secciones 1ª y 2ª respectivamente, de una forma bastante continuista con respecto a la regulación anterior que se efectuaba en la Ley de Procedimiento 30/1992.

Algunas precisiones previas:

El propio concepto de órgano administrativo, como aquellas “unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo”, copia de la literalidad del art. 5 de la LOFAGE, y obligará a las Administraciones Públicas a identificar en su normativa de organización qué unidades administrativas alcanzan la categoría de órganos administrativos y cuáles no. La unidad administrativa se limitaría a ser una unión de medios personales y materiales, bajo la dirección de un titular responsable, que desarrolla actividades administrativas, sin llegar a la categoría de órgano. Y un recordatorio respecto a los mismos, que será necesario para crear nuevos órganos administrativos que se compruebe que no existe otro en la misma Administración Pública “que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población”.

Un ejemplo más, de los muchos que se recogen en la Ley, de lo que se ha dado en llamar la electrificación de las Administraciones Públicas, relativo a las instrucciones y órdenes de servicio, y que se refiere, aparte del dato de su publicación en el boletín oficial en que corresponda cuando una disposición específica así lo establezca, o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de sus efectos, a su publicación también en las sedes electrónicas o páginas web correspondientes, por aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Sin embargo, esta publicidad de la que se habla para nada afecta a su carácter de fuente jurídica, ya que su eventual incumplimiento no afecta a la validez de los actos dictados por los órganos que las reciben, aunque puedan incurrir, sin embargo, en responsabilidad disciplinaria.

Y, sin perjuicio de la existencia de órganos de este tipo desde nuestro pasado histórico, perfectamente regulados, se recoge con carácter general (artículo 7, que reproduce esencialmente la Disposición Adicional 17ª de la Ley 30/1992, añadida por la Ley 4/1999), la posibilidad de que las Administraciones públicas cuenten con órganos consultivos, con autonomía orgánica y funcional, sin dependencia jerárquica (orgánica o funcional), ni recibir instrucciones, directrices, indicaciones (17), y que adoptarán una forma colegiada de funcionamiento. Características tendentes, todas ellas, a lograr una independencia de funcionamiento al máximo nivel.

En la regulación de la competencia de estos órganos, el legislador ha sido bastante continuista. Tras proclamar el principio genérico de irrenunciabilidad de la misma, sigue recogiendo las mismas figuras de transferencia del ejercicio de las competencias, la delegación y la avocación; así como el resto de figuras de colaboración en el ejercicio de las competencias por parte de los órganos, a saber, la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia. Así como la posibilidad de desconcentrar en órganos jerárquicamente dependientes tanto la titularidad como el ejercicio, aunque sin definir ni regular nada en este supuesto, remitiéndose a las normas que prevean la misma.

Varias cuestiones son las que suscitan estos artículos:

En primer lugar una crítica a la mala técnica legislativa que ha usado el legislador en algunas ocasiones y que viene motivado por la mezcla en el mismo texto normativo de partes que son básicas y partes que no. A pesar del carácter básico que, en principio, tienen estos artículos que estamos comentando, se le ha colado al legislador en dos artículos una regulación que va destinada exclusivamente a la Administración del Estado: se trata de los artículos 9 -delegación de competencias-, en el apartado 1, los párrafos 2 y 3; y en el artículo 13 cuando se determina en el apartado 3 cómo se designará a la figura del suplente en el ámbito de la Administración General del Estado. Con toda probabilidad no podemos decir que el lugar de regulación debiera haber sido otro, puesto que el encaje en otro lugar de la Ley hubiera complicado aún más las cosas, pero también es cierto que al legislador se le ha olvidado especificar en la Disposición Final decimocuarta que estos apartados tampoco tienen carácter de legislación básica como el resto de la abundante regulación que se dedica a la Administración General del Estado.

Por lo que respecta a la avocación, su objeto engloba, además del conocimiento de los asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente a los órganos jerárquicamente dependientes, también el de aquellos asuntos que les corresponda resolver por delegación, supuesto este último en el que también se podría optar por una revocación de la misma, confusión que ya viene del art. 14 de la Ley 30/1992. Por otra parte, la posibilidad de que en un mismo acto se avoquen uno o varios asuntos.

La encomienda de gestión sufre una restricción con respecto a la regulación anterior. El ámbito subjetivo queda limitado respecto a otros órganos o Entidades de Derecho Público de la misma o de distinta Administración, siempre que entre sus competencias estén estas actividades, pero no podría darse respecto a sujetos de Derecho Privado. Por otro lado, y aquí viene la novedad más importante en esta materia, que se limita también su ámbito objetivo puesto que nunca “podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos regulados en la legislación de contratos del sector público”, porque en estos casos la normativa aplicable será la propia de estos, y, de las ya escasas actividades que podían encomendarse (dependiendo de la Administración Pública y, dentro de ésta, de sus órganos), van a quedar reducidas a menos porque muchas de ellas sin duda van a encontrar su acomodo en el contrato de servicios y, consecuentemente, habrá que acudir a una normativa que somete a las Administraciones públicas a controles muchos más estrictos de los que regula la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público respecto a esta figura de la encomienda de gestión (18).

Otras diferencias se producen también con respecto a la regulación de la delegación de firma: una relativa a que esta figura cabe tanto en competencias que los órganos tienen por atribución como por delegación, ampliando así su ámbito material; ampliación que se vuelve a producir cuando se señalan sus límites negativos, remitiendo en este caso al artículo 9 (delegación de competencias) (19), cuando resulta que en dicho artículo para nada se hace referencia a las resoluciones de carácter sancionador, límite que sí que figura en la regulación de la Ley 30/1992.

Respecto a la figura de la suplencia, se han aumentado las referencias contenidas en la Ley 30/1992, puesto que se añade a la vacante, ausencia o enfermedad del titular del órgano, una referencia a los casos en que haya sido declarada la abstención o la recusación.(20) Y por exigencias del guion (STC 50/1999, de 6 de abril), se remite a las normas de cada Administración pública el establecimiento concreto del régimen de suplencia.

Respecto a las decisiones sobre competencia, aparte de la necesidad de notificar estas circunstancias a los interesados, cuando se produzcan, parece que se limitan respecto a órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente. Lo que no se nos dice es qué órgano sea en cada caso, habrá que estar entonces a la normativa propia de cada Administración. Qué ocurra en aquellos supuestos en que los órganos están jerárquicamente estructurados no se nos dice tampoco por el legislador, aunque la regla lógica es la que venía aplicándose tradicionalmente y que remite en estos casos a la resolución por el superior jerárquico común a los órganos en conflicto.

Órganos colegiados

La regulación de los órganos colegiados se efectúa en la Sección 3ª del mismo Capítulo y Título que estamos analizando, en dos subsecciones: la 1ª relativa al funcionamiento, sobre todo electrónico, de los mismos y aplicable con carácter básico a todas las Administraciones Públicas, y la 2ª, que ya no tendrá dicho carácter básico y que se aplicará en exclusiva a los órganos colegiados de la Administración General del Estado. No obstante esta regulación no resultará de aplicación, por efecto de la Disposición Adicional 21ª, a los máximos órganos de gobierno de las distintas Administraciones Públicas, regla que ya era tradicional en nuestro Derecho. Respecto a los órganos colegiados de las Comunidades Autónomas, habrá que completar las previsiones básicas con la legislación autonómica correspondiente; y para las Entidades Locales habrá que acudir a la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local y a la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.

La regulación de los órganos colegiados (21) sí que podemos decir que ha sufrido una profunda renovación normativa por dos razones, en primer lugar, por la regulación electrónica de su funcionamiento, novedad donde las haya dentro de la Ley; en segundo lugar por esa diferenciación de regulación entre lo que es de aplicación básica y lo que no. Pero vayamos por partes.

Respecto a la primera de las cuestiones planteadas, hay que mencionar en primer lugar la posibilidad de que los órganos colegiados establezcan o completen sus propias normas de funcionamiento, pero no todos, solamente aquellos en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones públicas, cuenten o no con participación de dichas organizaciones representativas de intereses. Respecto a estas precisiones legales entendemos que existe una triple clasificación de órganos colegiados: los comunes, integrados únicamente por personal de una misma Administración; los compuestos, integrados por personal de distintas Administraciones Públicas; y los que cuentan, también, con participación de organizaciones representativas de intereses sociales.

Cuando se trate de órganos colegiados que dicten resoluciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, el acuerdo de creación y las normas de funcionamiento (que, en el caso indicado en el párrafo anterior, podrán ser completadas por el propio órgano), deberán ser publicados en el boletín o diario oficial de la Administración Pública en que se integren (en el caso de los órganos con participación de representantes de varias organizaciones, será el boletín de la Administración a quien corresponda la presidencia), todo ello de acuerdo con el artículo 15.3.

En segundo lugar, respecto a la regulación de los miembros, sólo se hacen unas referencias respecto al Secretario (no así del Presidente), entre cuyas funciones, de forma muy aparente, se le atribuye la de “velar por la legalidad”, o la de “garantizar que los procedimientos y reglas de constitución y adopción de acuerdos son respetadas” pero, ¿a través de qué facultades? ¿Qué competencias tiene el Secretario en caso de que el órgano colegiado en su conjunto adopte decisiones que van en contra de la legalidad, o que no respetan el procedimiento o las reglas de constitución y adopción de acuerdos? ¿Qué responsabilidad generaría para el Secretario dichos incumplimientos por parte del órgano colegiado? Evidentemente que respecto de los acuerdos adoptados, cualquier incumplimiento del ordenamiento jurídico acarrearía la aplicación de la teoría de las nulidades de los actos administrativos, con la consiguiente aplicación del régimen de nulidad de pleno derecho o anulabilidad, según los casos. Respecto al Secretario, con toda probabilidad cumpliría sus funciones con las advertencias que efectuara al órgano colegiado de los posibles vicios de legalidad formal o material en que se pudiera incurrir y hacer constar en el Acta correspondiente dichas circunstancias.

El Secretario, por otra parte, puede ser miembro del propio órgano o no, aunque en este caso sí que debe pertenecer a la Administración pública correspondiente, que, nuevamente, no sabemos cuál deba ser en el caso de que en el órgano colegiado existan representaciones de distintas Administraciones Públicas. Si aplicamos la misma regla de la publicidad a la que anteriormente hemos hecho alusión, pertenecería, en consecuencia a la Administración que ostente la presidencia, como regla supletoria en defecto de normativa específica del órgano.

A lo que no se hace alusión en la norma es a su condición o no de funcionario público, pero dado que ejerce funciones de fedatario público deberíamos concluir que, efectivamente, tiene que tratarse de un funcionario público.

Y lo que tampoco encuentra acomodo en la norma, aunque sea con carácter de mínimos, es una referencia a la figura del Presidente de dichos órganos colegiados. Se ha pasado de una regulación pormenorizada, rechazada por el TC en su Sentencia 50/99, a la nada más absoluta.

Adentrándonos ya de lleno en las cuestiones electrónicas, los órganos colegiados podrán ser convocados, constituirse y celebrar sus sesiones tanto de forma presencial como a distancia. Una novedad que se produce respecto a la convocatoria, es que no es necesaria cuando estuviesen reunidos, de manera presencial o a distancia, el Secretario y todos los miembros del órgano colegiado, y así lo decidan expresamente todos sus miembros. Se introduce la posibilidad de grabar las sesiones, grabación que acompañará a las Actas que levante el Secretario y que se podrá aprobar tanto en las reuniones presenciales como a través de medios electrónicos. Asimismo, las certificaciones que expide el Secretario se pueden efectuar también por medios electrónicos “salvo que el interesado manifieste expresamente lo contrario y no tenga obligación de relacionarse con las Administraciones por esta vía”.

Varias cuestiones nos suscita la utilización de estos medios electrónicos: por un lado, la garantía que tienen que ofrecer los mismos respecto a la identidad de los miembros o personas que los suplan, el contenido de sus manifestaciones, el momento en que estas se producen, la interactividad en tiempo real y la disponibilidad de los medios durante la sesión del órgano, dado que se admiten una gran variedad de medios, desde los telefónicos, el correo electrónico, las audioconferencias o las videoconferencias.

Al igual que las sesiones, las convocatorias se podrán remitir también por medios electrónicos, que es realmente una situación que ya se venía produciendo actualmente en relación con los órganos colegiados existentes. La variación con respecto a las convocatorias actuales es que en la misma habrá que expresar también el sistema de conexión, así como los lugares en que estén disponibles los medios técnicos necesarios para asistir y participar en la reunión. El problema práctico que suscita este tipo de convocatorias, por lo menos en el momento actual y si no se utilizan los medios electrónicos adecuados, es asegurarse y acreditar que dichas convocatorias llegan a todos los miembros de los órganos colegiados y con la antelación suficiente, porque problemas de este tipo podrían afectar a la validez de los acuerdos adoptados.

Respecto al quorum de asistencia para la válida constitución del órgano se requerirá la asistencia, presencial o a distancia, del Presidente y Secretario o de quienes los suplan, y de la mitad al menos de sus miembros. Si el órgano es de los que tiene representantes de intereses sociales, el Presidente puede considerarlo válidamente constituido si asisten los representantes de las Administraciones Públicas y de las organizaciones representativas de intereses sociales que tengan la consideración de portavoces.

A las reglas tradicionales de adopción de acuerdos por mayoría, sin especificar más, o la necesidad de que los asuntos objeto de deliberación y acuerdo sean exclusivamente los que figuren en el orden del día, salvo que asistan todos los miembros y se declare la urgencia, se añade otra motivada por esa posibilidad de celebrar las reuniones a distancia y que es la relativa al lugar donde se entienden adoptados los acuerdos y que será el lugar donde tenga su sede el órgano colegiado y, en su defecto, donde esté ubicada la presidencia, lógicamente a efectos de la competencia jurisdiccional a efectos de recursos.

Respecto a las actas que tiene que levantar el Secretario de cada reunión, se producen varias novedades. Por un lado, como dijimos, que se pueden grabar las sesiones (22), grabación que acompañará al acta, adelgazando así su contenido, puesto que ya no será necesario hacer constar en ella los puntos principales de las deliberaciones: sólo sería necesario recoger la identificación de los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, así como el contenido de los acuerdos adoptados. Plantean únicamente estos soportes electrónicos el problema de su conservación para garantizar su integridad y la autenticidad de los mismos. Por otro lado, la cuestión relativa a la aprobación de las actas por parte del órgano colegiado: la regla tradicional se sigue manteniendo y es que se podrá aprobar en la misma o en la siguiente sesión, pero se añade la posibilidad de remitir las actas por parte del Secretario a los miembros del órgano colegiado también por medios electrónicos, pudiendo estos manifestar su aceptación o reparo también por los mismos medios. En caso de aceptación, se entenderá aprobada en la misma reunión; lo que no se dice es qué ocurre en caso de discrepancia: la soluciones podrían ser varias, bien que se lleve en ese caso a la siguiente reunión del órgano para su discusión (como se viene haciendo ahora), bien que la discrepancia pueda ser resuelta con un cruce de intercambios electrónicos y que se entienda aprobada cuando se resuelve la misma (aunque debería garantizarse el acceso, en cualquier caso, a todos los miembros del órgano colegiado).

Respecto a la segunda de las cuestiones planteadas, decíamos que la LRJSP regula en dos secciones separadas la regulación que es básica y aplicable a todos los órganos colegiados de todas las Administraciones Públicas y una regulación, más detallada, exclusivamente destinada a la regulación de los órganos colegiados de la Administración General del Estado. En la redacción de los anteproyectos de esta Ley y de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas la regulación estaba dividida: el anteproyecto de la Ley de Procedimiento contenía las normas básicas y en el segundo anteproyecto, de la Ley de Régimen Jurídico, se incluían las normas específicas exclusivamente aplicables a los órganos colegiados de la Administración del Estado. Era una división que ya se observaba con anterioridad en nuestro ordenamiento jurídico: la normativa básica venía regulada en los arts. 22 a 27 de la Ley 30/1992, de Procedimiento, mientras que la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, regulaba la clasificación y composición de los órganos colegiados integrados en esta, así como su creación, modificación y supresión (arts. 38-40). Esta sistemática, que fue la que influyó, sin duda, la redacción de los anteproyectos, no gustó, sin embargo al Consejo de Estado, quien en su Dictamen sobre los anteproyectos postulaba por una regulación conjunta y efectuada concretamente en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. En este caso, sí que siguió sus consejos el legislador, puesto que esta fue la solución que finalmente se aprobó.

Respecto a estos órganos colegiados pertenecientes a la Administración General del Estado, la LRJSP completa las reglas aplicables a los mismos deteniéndose con un mayor grado de detalle en la regulación de la presidencia, miembros y secretario, requisitos de creación, modificación, supresión y otras normas sobre su funcionamiento. La figura central es, sin duda, el Presidente, cuyas funciones se regulan de forma muy prolija y abierta, puesto que podrá también “ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Presidente del órgano”, trasladándose también al mismo la función de “asegurar el cumplimiento de las Leyes” con carácter general.

Y una precisión respecto al resto de miembros del órgano, que restringe la posibilidad de abstención en las votaciones, ya que “no podrán abstenerse en las votaciones quienes por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Públicas, tengan la condición de miembros natos de órganos colegiados, en virtud de cargo que desempeñan”. Se añade aquí el término “natos” respecto a la regulación anterior, introduciendo con ello una diferenciación entre quienes son miembros natos y quienes no lo son, pues los primeros no podrán abstenerse y los segundos sí (23). También podrán abstenerse los miembros que sean representantes de intereses sociales (24).

V. LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS

Vienen reguladas en los arts. 140 y siguientes de la LRJSP comenzando por la regulación de una serie de principios, que, en parte, venían recogidos en los artículos 4-10 de la Ley 30/1992, mejorando y desarrollando más su contenido, aunque tampoco hubiera estado mal regularlos al principio y no al final de la Ley ya que estamos hablando de principios. Todo ello enmarcado dentro de un principio general de colaboración entre las distintas Administraciones Públicas, necesario en un Estado compuesto como el nuestro, para evitar la reduplicación de esfuerzos y las acciones divergentes o contradictorias (25).

Este principio genérico de colaboración se desglosa en otros dos, la cooperación y la coordinación, sin duda por exigencias del guion y de la abundante jurisprudencia del TC que diferencia ambos conceptos (entre otras, SSTC 18/1992, de 10 de febrero; 42/1983, de 20 de mayo). La cooperación implica una voluntariedad en la asunción de compromisos por las distintas Administraciones en “aras de una acción común”, mientras que la coordinación implica una obligatoriedad. La coordinación como principio se recoge ya en la propia CE, con carácter general en el art. 103.1, así como en varios títulos competenciales de atribución al Estado (art. 149.1. 13ª, 15ª, 16ª) y significa que “una Administración Pública y, singularmente, la Administración General del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas afectadas por una misma materia para la consecución de un resultado común”, eso sí, previa previsión Constitucional, como hemos señalado (26).

Siguiendo con estos principios, el de lealtad institucional, mencionado en primer lugar en el art. 140 sin más especificaciones, aunque de una lectura posterior del art. 141 y de los deberes en que se articula la colaboración entre Administraciones Públicas, se deduce un posible desarrollo del mismo por semejanza con el anterior art. 4 de la Ley 30/1992. Se añaden nuevos, frente a regulaciones anteriores, la "garantía e igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos en sus relaciones con las diferentes Administraciones” y la “solidaridad interterritorial de acuerdo con la Constitución” (solidaridad a la que se refieren, por ejemplo, los arts. 2, 138 y 156 del texto constitucional).

Esos deberes de colaboración que se articulan en el número 141, se pueden hacer efectivos a través de varias técnicas: suministro de información, datos, documentos o medios probatorios; creación y mantenimiento de sistemas integrados de información administrativa; deber de asistencia y auxilio para atender las solicitudes recíprocas de información entre Administraciones; así como cualquier otra prevista por la Ley. Asimismo, podrán negarse, con comunicación motivada, cuando el organismo público o la entidad de la cual se solicita la información no están facultados para prestarla de acuerdo con lo previsto en su normativa específica, no disponga de los medios suficientes para ello o cuando se causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones, o cuando la información solicitada tiene carácter confidencial o reservado. Negativa que puede estar más o menos justificada, según los casos, pero que no tiene ninguna consecuencia práctica, es decir, no se articula ninguna facultad coercitiva, por ejemplo, de una Administración sobre otra, sobre aquella que se niega a dar la información solicitada.

Partiendo de estas precisiones y diferenciaciones, la regulación legal desarrolla fundamentalmente las técnicas de cooperación y, solo esporádicamente, como veremos, la coordinación. Cooperación que podrá formalizarse a través de acuerdos de los órganos de cooperación (a los cuales dedica la mayor parte de los artículos de referencia) o de los convenios (que se sacan de esta regulación para llevarlos, inexplicablemente, a los artículos 47 y siguientes de la propia Ley), que preverán, en ambos casos, las condiciones y compromisos que asumen las partes que los suscriben. Técnicas de cooperación que podrán ser las siguientes (art. 144): la participación en órganos de cooperación, para deliberar o acordar medidas; la participación en órganos consultivos de otras Administraciones Públicas; la participación de una Administración pública en organismos públicos o entidades dependientes o vinculados a otra Administración diferente; la prestación de medios materiales, económicos o personales; a cooperación interadministrativa para una aplicación coordinada de la normativa reguladora de una misma materia; la emisión de informes no preceptivos sobre propuestas o actuaciones que incidan en sus respectivas competencias; actuaciones de cooperación en materia patrimonial, cambios de titularidad y cesión de bienes; asimismo como cualquier otra prevista en la Ley.

De entre estas técnicas, la Ley desarrolla las orgánicas, los órganos de cooperación (27) entre las distintas Administraciones (Estado, Comunidades Autónomas, Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, Entidades Locales), que podrán ser de composición multilateral o bilateral y de ámbito general o especial. Estos órganos serían los siguientes:

Conferencia de Presidentes: elevando con ello a rango de Ley las previsiones estatutarias que existían (28). Tienen carácter deliberante y puede adoptar acuerdos de interés para el Estado, las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla. Puede actuar con un Comité preparatorio, en el que ya no estarán los Presidentes, sino un Ministro del Gobierno en calidad de Presidente y un Consejero por Comunidad Autónoma.

Conferencias Sectoriales: es el órgano de cooperación que tiene una mayor regulación en la Ley, de composición multilateral y ámbito sectorial determinado. Se refería a ellas el art. 5 de la Ley 30/1992 otorgándoles funciones de coordinación o cooperación, según los casos. Esto mismo puede seguir ocurriendo cuando el Estado ejerza en estas Conferencias, por razón de la materia, funciones de coordinación. Se trata de órganos con funciones consultivas, decisorias o de coordinación y, en función de las mismas, podrán adoptar <<recomendaciones>>, o <<acuerdos>>, que podrán adoptar una forma más compleja, cual es la de <<planes conjuntos>> y con una diferencia sustancial dependiendo de que la Conferencia ejerza exclusivamente facultades de cooperación o también de coordinación.

En el primero de los casos, el <<Acuerdo>>, como compromiso de actuación en el ejercicio de las respectivas competencias, serán de obligado cumplimiento y directamente exigible ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, salvo para aquellas Administraciones que hayan votado en contra mientras no decidan suscribirlos con posterioridad. Por el contrario, cuando el Estado ejerce facultades de coordinación, dichos Acuerdos serán de obligado cumplimiento para todas las Administraciones Públicas integrantes de la Conferencia Sectorial independientemente del sentido de su voto. Los <<Planes Conjuntos>>, bajo la forma de Acuerdos, comprometerán actuaciones conjuntas para la consecución de objetivos comunes y expresarán: 1º los objetivos de interés común a cumplir; 2º las actuaciones a desarrollar por cada Administración; 3º las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administración; 4º los compromisos de aportación de recursos financieros; 5º la duración, los mecanismos de seguimiento, la evaluación y la modificación. Por último, la <<Recomendación>> tiene como finalidad expresar la opinión de la Conferencia Sectorial sobre un asunto que se somete a su consulta, comprometiéndose los miembros a orientar su actuación en esa materia de conformidad con lo previsto en la misma, salvo quienes hayan votado en contra.

Una novedad, en consonancia, una vez más, con la introducción del funcionamiento electrónico de las Administraciones Públicas y por relación con el funcionamiento de los órganos colegiados, del que hemos hablado en páginas precedentes, es también la posibilidad de que las Conferencias Sectoriales se convoquen, se constituyan y adopten sus acuerdos por medios electrónicos, telefónicos o audiovisuales, siempre que garanticen la intercomunicación entre ellos y la unidad de acto. Asimismo, la elaboración y remisión de actas podrá realizarse a través de medios electrónicos. Opción que no es, sin embargo, generalizada, sino exclusiva para aquellos casos en que la Conferencia Sectorial hubiera de reunirse con el objeto exclusivo de “informar de un proyecto normativo”. Fuera de ahí, la regulación es mucho más parca, aunque, como órgano colegiado, habría que acudir a los principios generales estudiados en todas las lagunas existentes.

Por lo que respecta a sus funciones, que están reguladas en el art. 148, destacar solamente el primer apartado que se refiere a su facultad para “ser informadas sobre los anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas cuando afecten de manera directa al ámbito competencial de las otras Administraciones o cuando así esté previsto en la normativa sectorial aplicable ” y ello por dos razones. En primer lugar, porque puede ser un intento de pretender potenciar la planificación conjunta y evitar así duplicidades; por otro lado, porque se ha visto en el ejercicio de esta competencia una posible inconstitucionalidad al encubrir un posible control adicional sobre las Comunidades Autónomas no recogido en la CE (29).

Comisiones Bilaterales de Cooperación: continuación de las recogidas en el art. 5.2 de la Ley 30/1992, introducido en la reforma operada por la Ley 4/1999, tienen una composición bilateral y un ámbito material que no se dice cuál es, pero que bien podría ser general. Parece que sólo pueden adoptar <<Acuerdos>>, con el mismo régimen que el de las Conferencias Sectoriales cuando ejercen solamente facultades de cooperación.

Por último, las Comisiones Territoriales de Coordinación, cuya misión consiste en mejorar la coordinación de la prestación de servicios, prevenir duplicidades y mejorar la eficiencia y calidad de los servicios por razones de proximidad territorial o cuando la concurrencia de funciones administrativas así lo requiera. Llama la atención el calificativo de órganos de <<coordinación>> porque luego en el apartado 2º del artículo 154 las denomina de <<cooperación>>, siendo este precisamente el vocablo que más acorde es con el régimen de adopción de sus <<Acuerdos>>: de obligado cumplimiento pero solamente para las Administraciones que los suscriban y exigibles conforme a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

NOTAS:

(1). Estudio desarrollado en el marco de los proyectos de investigación “Nuevas perspectivas en la tutela de los ciudadanos frente a las Administraciones Públicas” (referencia MINECO-15-DER2014-59595-P) y “Derecho Público: Administrativo-Financiero” (referencia FC-15-GRUPIN14-039).

(2). Dictamen que fue muy crítico con la reforma, aunque no fuera muy tenido en cuenta por el legislador al aprobar el texto definitivo. No así el informe del Consejo General del Poder Judicial, aunque también cuenta con un voto particular mucho más crítico que el informe mayoritario. Una de las primeras visiones críticas sobre las reformas se puede ver en Sánchez Morón, M., “Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, nº 56, 2015, pp. 18 y ss

(3). Como afirma Pizarro Nevado, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del Sector Público”, en El nuevo régimen jurídico del sector público (Dir. Gonsálbez Pequeño, H.), El Consultor de los Ayuntamientos, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, p. 19, “ resulta evidente que una Ley no puede entenderse sin la otra, ya que en muchas materias lo que contienen es una regulación parcial que debe completarse con lo dispuesto en la complementaria, y ambas están plagadas de remisiones recíprocas, por lo que no puede afirmarse que la regulación resultante sea sistemática, coherente ni ordenada”.

(4). Así era con las Leyes de 26 de julio de 1957, de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y la Ley de 17 de julio de 1958, de Procedimiento Administrativo. Aunque, en propias palabras del Consejo de Estado, en el dictamen citado, “ni dicha situación era tal ni aunque lo hubiera sido, el criterio sistemático empleado por las iniciativas legislativas ahora sometidas a dictamen resulta el más adecuado para modificar el ordenamiento jurídico-administrativo vigente”.

(5). Puede verse, Sánchez Morón, M., “La regulación del sector público institucional en el proyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público”, en Documentación Administrativa, nº 2, enero-diciembre 2015.

(6). Respecto a las citadas “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, el TC ha afirmado que, a su amparo, el Estado puede establecer “principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas”, lo que implica, es cierto, que “la potestad organizatoria (autonómica) para determinar el régimen jurídico de la organización y funcionamiento de la propia Administración, no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado” (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ3º, o también la STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 24ª). Aunque también es cierto, valorando el articulado de la LRJSP que en ocasiones el legislador ha superado las posibilidades que dicho título atribuye al Estado y agota, en parte, el margen de actuación autonómico impidiendo a las Comunidades Autónomas la adopción de las medidas que legítimamente le corresponden en defensa de sus propios intereses y en el establecimiento de políticas propias de configuración organizativa. Vid. Cosculluela Montaner, L., “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la competencia de organización de las Comunidades Autónomas”, en Administración y Justicia. Un análisis jurisprudencial. Liber Amicorum Tomás-Ramón Fernández, Civitas, Volumen I, 2012, Madrid, pp. 123 y ss.

(7). A juicio del Consejo de Estado deberían haberse subsanado las deficiencias que se derivan de esta pretensión del legislador de atribuir de forma general un carácter básico a una Ley que no lo es en la mayor parte de su regulación (que va dirigida a la Administración General del Estado) y, consecuentemente, prescindir de su regulación general de la Ley como norma básica, separando con mayor claridad qué preceptos son básicos y cuáles no. Con carácter general se puede leer el comentario de Santamaría Pastor, J.A., “Los Proyectos de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector Público: una primera evaluación”, en Documentación Administrativa, número 2, enero-diciembre 2015, quien tras alabar “en términos muy generales” los dos textos, postula por la separación de los temas generales relativos al régimen jurídico de todas las Administraciones Públicas y la regulación tan detallada de la Administración General del Estado, o extraña de la exclusión de las Universidades Públicas, como comentaremos, de su consideración como Administraciones Públicas, amén de otras cuestiones menores como puede ser la valoración de la “abstención” en las votaciones de los órganos colegiados.

(8). Vid. Boto Álvarez, A., “La noción de sector público institucional: aplauso, crítica y desconcierto”, en Documentación Administrativa, número 2, enero-diciembre 2015.

(9). También en la Ley General Presupuestaria, o en la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, aunque no coinciden, lo que impide una interpretación conjunta y dificultará encontrar una respuesta única en cuestiones en las que puedan converger varios de estos textos legales.

(10). Siguiendo el mismo esquema que el también artículo 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

(11). En este aspecto concreto se corrigió, para una mayor claridad, el anteproyecto, puesto que el adjetivo “público” se recogía únicamente para referirse a los organismos públicos, pero no respecto a las “entidades vinculadas o dependientes”, con lo cual hasta las sociedades mercantiles públicas podrían ser también Administraciones públicas, lo cual parece un despropósito. Afortunadamente el legislador corrigió su redacción para referirse a los organismos públicos y a las entidades de derecho público, también, clarificando en un apartado aparte las singularidades aplicativas de la norma respecto a las entidades de derecho privado.

(12). Así lo hicieron los Estatutos de la Universidad de Sevilla en su primera redacción (1985), no así en la siguiente redacción (1988). Y el propio TC, en su sentencia 101/2003, de 2 de junio, reconoce que, a pesar de su consideración por la doctrina como integrantes de la Administración Institucional, “en su estructura y organización, sin embargo, la Universidad se acerca más al modelo de las corporaciones pues se gobierna por la voluntad interna de sus miembros y se estructura conforme a modelos de representación democrática, en cuyo seno los vínculos de dependencia jerárquica de los profesores funcionarios, sin dejar de existir, son notoriamente más tenues que en el ámbito de otras formas organizativas de la Administración” (FJ 5º).

(13). Un análisis de la misma se puede ver en Tardío Pato, J.A., “¿Tiene sentido que las Universidades públicas dejen de ser Administraciones Públicas en las nuevas Leyes del Sector Público y del Procedimiento Administrativo Común?”, en Documentación Administrativa, nº 2, enero-diciembre 2015. Véase también Pizarro Nevado, R., op. cit., pp. 31-32.

(14). En este sentido, precisamente, en el sentido de seguir considerándolas como Administraciones Públicas, vid. Boto Álvarez, A., op. cit., quien afirma “de lo que en cambio no puede dudarse es de su carácter de Administraciones Públicas, que sin embargo en la redacción del Proyecto de Ley se niega. En este punto, criticado ya en su ponencia por el profesor Santamaría Pastor, sólo cabe sorprenderse ante la mutación de naturaleza que se ha producido respecto de la versión del Anteproyecto sometido a información pública, que claramente disponía la consideración de Administración de las Universidades, regidas por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones del nuevo texto legal”.

(15). Según STC 130/2013, de 4 de junio, en su FJ 5º debería tratarse de una regulación que definiera las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política global o sectorial fijados por la propia Constitución y esta LRJSP no va encaminada con ese objetivo precisamente, por más que en ocasiones se contengan remisiones a la legislación presupuestaria o que sus previsiones vengan en ocasiones inspiradas en razones de esta índole. Así estos dos títulos competenciales comentados podrían afectar a la Ley 47/2003, de 26 de Noviembre, General Presupuestaria, o a la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.

(16). Se pueden consultar, entre otros, García De Enterria, E., “Reflexiones sobre la Ley y los principios generales del Derecho en el Derecho Administrativo”, Revista de Administración Pública, nº 40, 1963, pp. 189 y ss.; Leguina Villa, J., “Principios generales del Derecho y Constitución”, Revista de Administración Pública, nº 114, 1987, pp. 7 y ss.; Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho Administrativo, centro de Estudios Ramón Areces, 1990. Más específicamente, Calvo Sánchez, D., “Principios rectores y derechos de las personas en el procedimiento administrativo común reformado”, en Instituciones de Procedimiento Administrativo Común, novedades de la Ley 39/2015 (Directores: Rivero Ortega, R., Calvo Sánchez, D., Fernando Pablo, M.), Juruá, 2016, pp. 13 y ss.; Pizarro Nevaro, R., op. cit., pp. 38-45.

(17). Como señala Parada Vázquez, R., Derecho Administrativo I. Introducción. Organización administrativa. Empleo público, 25ª ed., Open, Madrid, 2015, p.109, “la aplicación plena del principio de jerarquía afecta únicamente a los órganos activos pero no a los órganos consultivos, es decir, a aquellos dotados de autonomía orgánica y funcional con respecto a la Administración activa, o a través de los servicios de esta última que prestan asistencia jurídica. (Están) liberados de la dependencia jerárquica en el desarrollo específico de sus funciones”.

(18). Consecuencia, probablemente, de la utilización de esta figura por las Administraciones Públicas para eludir, entre otros controles, la libre competencia en la contratación de obras y servicios, instrumentando la encomienda en favor de entes instrumentales o medios propios del encomendante creados a este fin, técnica que ya había sido condenada por el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

(19). Efectivamente, las materias que no pueden ser objeto ni de delegación, en general, ni de delegación de firma, en particular, son las siguientes: a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno de la Nación, las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas; b) La adopción de disposiciones de carácter general; c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso, y d) Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley (art. 9.2)

(20). De este modo se rectifica la sentencia del TS de 3 de junio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 10/2003), que anuló un Real Decreto por el que se dispuso que, ante la concurrencia de una causa de abstención en un determinado Ministro, fuera suplido por otro.

(21). Sobre el régimen de los órganos colegiados, Carbonell Porras, E., Los órganos colegiados (organización, funcionamiento, procedimiento y régimen jurídico de sus actos ), CEPC, 1999, Madrid; de la misma autora “Órganos colegiados”, en Comentarios a la Ley 30/1992 (Coord. Sanchez Morón, M., y Maurandi Guillén, N.), Lex Nova, 2013, Pizarro Nevado, R., op. cit., pp.63 y ss.

(22). Aunque muy de refilón, algunos comentarios en este sentido se pueden leer en Bermejo Latre, J.L., “Aportaciones a los respectivos Proyectos de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público y del Procedimiento Administrativo Común”, en Documentación Administrativa, número 2, enero-diciembre 2015.

(23). Ya el Consejo de Estado, en su Dictamen, comentado, criticaba la introducción de este vocablo y la diferenciación que producía, postulando por su eliminación, aunque finalmente el legislador no le hizo caso.

(24). Encontrando así otra forma de exonerarse de las responsabilidades que lleva aparejado el ejercicio de sus funciones dentro del órgano colegiado. “Una discriminación cuya explicación o justificación no es ni mucho menos clara”, a juicio de Parada Vázquez, R., op. cit., p. 116. En general, vid. Sánchez Sáez, A.J., “Las relaciones interadministrativas”, en El nuevo régimen jurídico del Sector Público (Dir. Gonsálbez Pequeño, H.), El Consultor de los Ayuntamientos, Wolters Kluwer, 2016, pp. 361 y ss.

(25). Como dice Parada Vázquez, R., op. cit., p. 136, “la Constitución no menciona el principio de colaboración ni el de cooperación, pero sí la jurisprudencia constitucional para la que el deber de colaboración o cooperación es un presupuesto implícito en el sistema de distribución de competencias, en la lealtad y solidaridad constitucional, que no necesita justificarse en títulos competenciales expresos, dado que numerosas materias atribuidas al Estado y, sobre todo, a las comunidades autónomas y a los entes locales son objeto de potestades concurrentes en la normación y ejecución (SSTC 18/1982; 76/1983)”. En general, vid. Jiménez-Blanco Carrillo De Albornoz, A., “Organización administrativa y relaciones interadministrativas”, en Documentación Administrativa, número 2, enero-diciembre 2015.

(26). Respecto a la coordinación a cargo del Estado o de las Comunidades Autónomas sobre los Entes Locales habrá que acudir a la Ley de Bases de Régimen Local (arts. 59 y siguientes), que prevé su ejercicio mediante Leyes estatales o de las Comunidades Autónomas, que precisen con el suficiente grado de detalle las condiciones y límites de su ejercicio y que prevén un requerimiento previo en caso de que la Entidad Local incumpliera gravemente las obligaciones impuestas por dichas Leyes.

(27). Que, como dice Parada Vázquez, R., op. cit., p. 139, son un modelo tomado del Derecho alemán y surgieron en nuestro país por la necesidad de coordinar las Haciendas de las Comunidades Autónomas y del Estado (art. 3 de la LO 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, que creó el Consejo de Política Fiscal y Financiera, concebido como órgano consultivo y de deliberación).

(28). Se constituyó por primera vez el 28 de octubre de 2004 y en la reunión de 14 de diciembre de 2009 aprobó su Reglamento interno –Orden TER/3409/2009, de 18 de diciembre, por la que se dispone la publicación del Reglamento interno de la Conferencia de Presidentes-.

(29). Así se formula en el Voto particular emitido con ocasión del informe que elaboró el Consejo General del Poder Judicial respecto al Anteproyecto de LRJSP.

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