INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA, IMPERATIVOS DE UNA BUENA GOBERNANZA

En un reciente libro, Pierre Rosanvallon ha puesto de relieve que integridad y transparencia son dos imperativos del buen gobierno, así como de la democracia de confianza. En efecto, sin integridad y transparencia no se puede pretender reforzar esa institución invisible que, como también la enunciara ese mismo autor, representa la confianza depositada por la ciudadanía en lo público y en sus representantes y agentes; es decir, en sus propias instituciones […] (De la introducción a la obra "Integridad y transparencia, imperativos de una buena gobernanza", que se editará en breve)

Rafael Jiménez Asensio es Consultor Institucional y Catedrático (acr.) en la Universidad Pompeu Fabra

En un reciente libro, Pierre Rosanvallon ha puesto de relieve que integridad y transparencia son dos imperativos del buen gobierno, así como de la democracia de confianza(1). En efecto, sin integridad y transparencia no se puede pretender reforzar esa institución invisible que, como también la enunciara ese mismo autor, representa la confianza depositada por la ciudadanía en lo público y en sus representantes y agentes; es decir, en sus propias instituciones.

Esa reflexión nos muestra asimismo la importancia que tiene el orden de enumeración de ambos principios. Y luego explicaré porqué. El enunciado de este libro no es neutro. De los dos imperativos expuestos, la primacía debe estar siempre en el lado de la integridad (aspecto sustantivo) y no de la transparencia (carácter instrumental). En nuestro país hemos cambiado el relato: lo trascendente es lo instrumental, mientras que lo sustantivo se adjetiva. Cosas del subdesarrollo institucional.

Los casos de corrupción que han sacudido los últimos años a un buen número de democracias avanzadas y a otros muchos sistemas políticos que no pasan de ser meramente democracias formales, han removido las conciencias de la ciudadanía y multiplicado las exigencias de integridad y transparencia. El tránsito desde la “democracia de audiencia” (de la que hablara Bernard Manin en su magnífico libro Los principios del gobierno representativo(2)) a la “democracia digital”, ha multiplicado exponencialmente las posibilidades de que los ciudadanos accedan a información relevante y actualizada sobre quiénes son sus servidores públicos, qué hacen, cómo ejercen sus funciones y a qué dedican los recursos públicos. El test de escrutinio se incrementa notablemente, al menos en apariencia. El caudal de información pública es inmenso, otra cosa es que sirva realmente para un correcto ejercicio del control del poder y de la rendición de cuentas. El volumen de información por sí solo lo es todo y no es nada.

No cabe duda que, asimismo, la fuerte e intensa crisis económico-financiera que ha golpeado a los países occidentales, especialmente a los europeos y más aún a los mediterráneos, a partir de los años 2007-2008, así como unas políticas de austeridad sin contrapartidas sociales, ha generado un fuerte crecimiento de la desigualdad y condenado a amplios colectivos de personas a situaciones existenciales precarias o a una pérdida ostensible de su estatus previo(3). En ese contexto, la situación de quienes ejercen responsabilidades públicas o están protegidos por el manto de la inamovilidad que conlleva un estatuto de empleo público (particularmente funcionarial) pasan a estar en el punto de mira de la ciudadanía. Lo que hagan, cómo lo hagan, lo que cobren y porqué, es algo que cada vez más interesa a una creciente y afectada ciudadanía.

Del mismo modo, en los últimos años se ha producido un declive evidente de unos valores comunes básicos como consecuencia de una sociedad –tal como explicitó en su día Bauman- cada vez más consumista(4). Una sociedad, además, dominada por la conectividad instantánea –como advirtiera en su día Paul Virilio(5)- a través de un sinfín de dispositivos móviles, en la que el pensamiento rápido, en palabras de Maffei(6), se apodera brutalmente de la reflexión hasta condenar a esta al ostracismo y generar de modo imperceptible cambios profundos en el modo y manera de actuar de la humanidad. El ritmo acelerado y a veces irreflexivo que se genera a partir de un uso poco adecuado del mundo digitalizado, a pesar de algunas visiones plagadas de optimismo, no está de momento ayudando precisamente a mejorar la calidad de nuestras instituciones, sino sobre todo a cuestionarlas más abiertamente. Tampoco de las personas. Paradojas que tal vez se vayan paliando con el tiempo.

Todo ello contribuye a una pérdida notable de la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, que se manifiesta de modo gráfico en el surgimiento explosivo de un populismo de diferente cuño en función de países y que cuestiona (o puede llegar a cuestionar) en algunos momentos las bases tradicionales de asentamiento de los pilares del Estado constitucional-democrático(7).

Estos elementos de contexto han empujado, sin duda, a un reverdecer de las políticas de integridad y de transparencia en el marco no solo del Buen Gobierno, sino también de la Buena Gobernanza. Ni la integridad ni la transparencia puede verse solo como políticas intra-organizativas (esto es, dirigidas exclusivamente a mejorar las instituciones públicas y el comportamiento de sus cargos o servidores públicos), pues sus proyecciones externas son evidentes en ambos casos. Interesa, por tanto, observar cómo interactúan poder y sociedad en estos ámbitos.

Algunos autores de forma acertada han acuñado el término de Gobernanza Ética(8). Otros han vinculado la ética pública con la noción de buen gobierno(9). Y, efectivamente, la ética pública perfora de forma evidente los muros de las instituciones públicas, para adentrarse de lleno en la imagen que la ciudadanía percibe de sus organizaciones públicas y de quienes desarrollan sus actividades políticas, directivas o profesionales en tales estructuras organizativas.

No puede haber, ni de hecho la hay (o, cuando menos, no debería haberla), indiferencia ciudadana en lo que afecta al comportamiento ético de los responsables públicos, sean estos quienes fueren. La crisis y el empobrecimiento de una parte de la población, así como la pérdida descomunal (auténtica sangría) de confianza política, están multiplicando –tal como se ha dicho- los test de escrutinio de la ciudadanía frente a quienes ejercen el poder o prestan servicios públicos.

Sin embargo, la ética institucional es de doble dirección. En efecto, la buena o mala ética pública juega como espejo en el que se mira la ciudadanía; es decir, impregna la sociedad, replica sus valores (o desvalores) y conductas (o malas conductas), pudiendo incluso incentivar comportamientos patológicos que se instalan en el imaginario colectivo e, incluso, llegan a justificar determinadas formas de actuar que se transforman en modalidades, con mayor o menor intensidad, de corrupción. La integridad institucional ha despertado, en efecto, conforme la corrupción se hacía más presente en el espacio público, como mecanismo reactivo, pero no suele ser buena práctica (o al menos no es la mejor) solo reprimir. Mejor es prevenir. Es la esencia auténtica de la integridad institucional.

Lo que se haga en las instituciones públicas no es ni puede ser indiferente a la ciudadanía. Pero, por otro lado, lo público, por mucho que nos empeñemos, no es algo aislado de la sociedad en la que se integra. La cultura ciudadana, la ética individual o social existente, por emplear la noción de ética social que defendiera Aranguren(10), así como las propias conductas o comportamientos de las personas que conforman ese tejido social, se trasladan con mecánica repetición y gran persistencia del ámbito privado al propiamente público, interactúan de forma continua. El trasvase, apenas perceptible en unidad de acto, es constante y conforma una ética pública que nunca puede estar aislada, por la naturaleza de las cosas, de la ética privada o de la ética social imperante. Quienes dirigen o gestionan nuestros asuntos públicos son parte de esa estructura social y trasladan sus valores al ejercicio de su actividad. Nos gusta escandalizarnos de los políticos que tenemos, sin embargo nunca nos sorprendemos de nuestra baja calidad moral. Como bien dijo La Rochefoucauld, “olvidamos con más facilidad nuestras faltas cuando solo las conocemos nosotros”(11). No puede haber políticos íntegros moralmente o políticos transparentes cuando la sociedad no ha interiorizado esos valores. Es algo absurdo o sencillamente un pío deseo.

Un comportamiento político no moral (por pequeño o insignificante que fuera o, mejor dicho, aparente ser) debería tener consecuencias políticas, sobre todo si quien lo ejercita es un cargo público representativo o ejecutivo. Cuando no las tiene, algo grave pasa. Asistimos un día sí y otro también a faltas evidentes desde el plano ético individual de quienes ejercen la actividad política o funcionarial sin que tales conductas tengan consecuencias: hay reproche moral (cuando existe), pero quienes han adoptado esas conductas no se dan por aludidos. Adoptan la táctica del escaqueo: no va conmigo. Ni la “vieja” política ni lo que es peor aun la “nueva” adoptan solución alguna frente a tales hechos. Se multiplican los casos y la tribu del partido protege a quienes no han acreditado una conducta moral acorde con la ejemplaridad debida. Todo se transforma en una falsedad o, incluso, en una mentira. Una vez más se pretende que el paso del tiempo todo lo entierre, hasta la memoria. No en vano, Pascal ya calificó a la política como un “hospital de locos”(12).

Una sociedad que multiplica y mantiene actuaciones no ajustadas a los patrones éticos, también en su relación con lo público, no puede pretender disponer de unas instituciones intachables desde el punto de vista moral. Si los ciudadanos no somos íntegros y honestos en nuestras relaciones con lo público –y en no pocas ocasiones, si hacemos un ejercicio de sinceridad, no lo somos- no es fácil construir sistemas de integridad institucional que no dispongan de fisuras o, en el peor de los casos, de auténticos agujeros negros. El reto es de envergadura, porque la moral, especialmente en el campo institucional solo predica en el presente o en el futuro. Apenas vale lo que el pasado nos diga, solo como predicción, a veces equivocada.

Y sobre este último punto sobrevuela un evidente error de perspectiva. Todo consiste en creer que se es o no se es íntegro. Como si fuera algo innato o inherente a la persona. La moral como la ética es una conquista cotidiana, siempre presente. Pero es una lucha continua, lo logrado puede evaporarse en cuestión de segundos. Una conducta no ajustada echa por tierra toda una “vida ejemplar”. Se olvida, además, de donde venimos y quiénes somos. Se orilla la sociedad en la que estamos y las prácticas perversas que la inundan. Es absurdo pensar que, en España o en un país mediterráneo como Grecia o Italia, la integridad formará parte sustantiva del quehacer cotidiano de sus cargos y servidores públicos en el ámbito público e institucional de un día para otro. La integridad es un más un camino que un objetivo. Como dijo Aranguren, la ética está “siempre in via”. Un camino además largo, permanente, pues requiere sobre todo una política de integridad bien diseñada y mejor conducida; exige, por tanto, continuidad y una constancia en la persecución de esa finalidad. Pero sobre todo requiere adoptar hábitos que marquen un carácter, por retornar de nuevo al profesor Aranguren(13). La ética institucional es un proceso, además de mejora continua. Partimos de donde partimos; para bien o para mal, más de lo segundo que de lo primero.

Sobre este tema, por su innegable importancia, me detendré en su momento. Pero ya cabe anticipar que la ética publica, como la propia moral, no es algo que se pueda prevaler solo de conductas pasadas, sino que lo realmente importante –tal como vengo resaltando- es el presente, la acción. Y probablemente preparar el futuro, prevenir. Vladimir Jankélévitch puso el acento en el futuro intencional como campo propio de la moral, no en el pasado(14). Sin embargo, nos encanta en este (y en otros temas) mirar por el retrovisor: las conductas pasadas pueden predecir comportamientos futuros, pero la integridad es, sin embargo, una conquista permanente, diaria. Lo que fue o lo que se hizo (aunque fuera “bueno” u óptimamente coherente), no garantiza en la esfera moral lo que pasará. La tensión es constante.

La integridad tiene, en efecto, una perspectiva temporal que no se debe abandonar nunca si se quiere analizar objetivamente el problema. Más aun cuando de escrutar o valorar la conducta de los cargos o servidores públicos se trata. El cumplimiento de las normas jurídicas es una obligación moral, pero sobre todo ciudadana. Su incumplimiento acarrea sanciones de distinto calado, según los casos. Los problemas surgen de dos fuentes. La primera cuando el cargo o servidor público (sea político, directivo o empleado público) incurrió en una conducta sancionable penal o administrativamente. En este caso el Derecho, más concretamente el sistema jurídico y judicial, debe dar la respuesta a ese incumplimiento. La segunda se produce cuando la conducta no es sancionable jurídicamente, pero tiene en cambio un hondo reproche social, porque implica expresa o tácitamente una acción éticamente reprobable. En este caso, si no hay regulación normativa solo un marco autorregulador puede servir de garantía, tal como se verá. Si no existe esto último, la valoración de lo que es o no ético institucionalmente se “universaliza”, cualquiera puede definirlo, esto significa una suerte de antesala “a la selva” o la creación de un espacio de contornos completamente abiertos (¿quién define lo que es ético o no?: ¿los medios, la oposición, las personas con sus distintos enfoques?). Y todo ello abre la puerta al linchamiento mediático o social (preferentemente en las redes) o a un debate, en ocasiones, estéril. Por eso es recomendable fijar principios y reglas, normas de conducta, ya sea por las normas o por medio de instrumentos de autorregulación.

En otros términos, los problemas morales en el ámbito público (y la integridad institucional se encuadra dentro de esta noción) deben mirar más al futuro que al pasado, siendo este último importante por las consecuencias jurídicas que esas conductas pudieron implicar o como elemento adicional de predicción o alerta temprana. La ética institucional tiende a preservar la institución por medio de unas conductas apropiadas (públicas, pero también privadas) de sus gobernantes o funcionarios, al menos durante el período en que tales personas están en el ejercicio de sus funciones, en unos casos en períodos temporalmente acotados (políticos y directivos), mientras que en otros más extensos (empleados públicos). Interesa poco para la conducta presente el comportamiento pasado, salvo que este haya estado salpicado por incumplimientos graves de las obligaciones legales y hayan sido merecedoras de sanción, en cuyo caso lo que debe existir es un filtro suficientemente eficaz para impedir el tránsito (de detección o alerta temprana, como decía antes) desde las funciones privadas a las públicas. La propuesta y elección de los cargos públicos o la selección de los empleados públicos no deben orillar (como es nuestro caso) quiénes son y qué han hecho, también en el ámbito de los deberes éticos, esas personas que quieren pasar a engrosar la nómina de las instituciones públicas. No es indiferente, pero es sobre todo un elemento profiláctico. Tampoco predice nada de forma absoluta. Una vez accedido al cargo o función pública, lo realmente relevante es lo que hagan esas personas en el ejercicio de su cargo o en el desempeño de sus funciones. También desde el plano ético. El tiempo presente se convierte en el verdadero escrutinio moral de la conducta de los cargos y servidores públicos. Lo demás es humo o pasado que nada acredita (predice vagamente) sobre conductas futuras (en este caso previene).

Las instituciones públicas deben, por tanto, procurar la construcción de infraestructuras éticas en su funcionamiento ordinario, unas vendrán definidas por marcos normativos que tipifiquen las infracciones y sanciones, mientras que otras estarán configuradas por sistemas de integridad que hagan –como decía- de la autorregulación su pauta de funcionamiento. La gran conquista de la integridad pública será, sin duda, llevar a cabo ese proceso de mejora continua de cumplimiento leal de las normas y de la adhesión por el cargo público (voluntaria, en tanto que querida y “sentida” o internalizada, como explicitó en su día Victoria Camps(15)) a los valores y estándares de conducta que previamente se hayan determinado.

La transparencia es otro de los pilares de la Buena Gobernanza, aunque con un carácter mucho más instrumental. Contribuye a hacer efectiva la integridad, pero no solo. Tiene otras muchas proyecciones, que en su momento trataré. Victoria Camps, en el libro antes citado, rompe una lanza por la transparencia: “Dicho en lenguaje llano, solo lo que puede hacerse público es justo, lo que reviste de opacidad no es de fiar”(16). La transparencia, en efecto, nos ayuda a visualizar muchas cosas vinculadas con otras dimensiones de la Buena Gobernanza. Tiene, como decía, muchas caras y sobre ellas habrá tiempo de detenerse. Por ejemplo, sus conexiones son evidentes con el control democrático del poder, especialmente con la rendición de cuentas (el aspecto nuclear, como se verá, de la transparencia), pero también con la eficacia y eficiencia del funcionamiento de las estructuras institucionales y administrativas o con el impulso de la digitalización en el funcionamiento de las organizaciones públicas y en sus procesos. También con el cambio de cultura organizativa, aspecto siempre preterido o ignorado. Y, sin embargo, de gran importancia estratégica.

La transparencia, tal como se verá, es hija de una sociedad digitalizada en la cual las tecnologías de la información y de las comunicaciones tienen un desarrollo acelerado y están modificando de forma radical el modo de relacionarnos socialmente con otras personas, con nosotros mismos, con el entorno y también (aunque en menor medida aún) con las instituciones públicas. La sociedad analógica no desarrolló el concepto de transparencia, al menos tal como lo conocemos hoy en día. Sí que impulsó en algunos ámbitos el derecho de acceso a la información pública como una manifestación puntual de esa noción más genérica que es la transparencia, pero no se fue más allá. Sin la aparición del homo digitalis no se entiende el contexto actual de la idea de transparencia(17).

Sin embargo, la transparencia como medio de la Buena Gobernanza da lugar a muchas paradojas. Gran parte de ellas las trataré en la parte final de este libro, pero no se puede ocultar que en torno a la transparencia se han ido insertando una serie de prácticas viciadas, enfoques cosméticos y actuaciones marcadas por la propaganda política o el fervor técnico, cuando no por el puro negocio privado o semipúblico. Como bien expuso Innerarity, “conviene que el entusiasmo por la transparencia no nos oculte las dificultades de ejercerla verdaderamente”(18).

La falsedad ha sido una etiqueta demasiado utilizada por quienes se predican apóstoles de la transparencia Es una manifestación más de lo que denomino como “mentiras de la transparencia”. Allí me remito. En efecto, el uso inapropiado o inadecuado de la transparencia también ha dado lugar a la multiplicación de patologías sinfín. Algunas groseras, otras sofisticadas o sutiles, piadosas las menos. Transparencia es verdad. La verdad es factual o no es. Y la verdad es algo que en política (cuando no en el ámbito público) no se suele practicar con frecuencia. La mentira política, como se verá, no ha sido muy estudiada, aunque Koyré(19) y Hanna Arendt escribieron páginas memorables sobre ello, pero no nos llamemos a engaño: es omnipresente. Poder y transparencia, nunca han conjugado bien. Ni lo harán en el futuro. No cabe engañarse sobre este punto. Los arcana forman parte integrante esencial (y seguirán formando) de la política. Tal como decía, Hanna Arendt escribió un importante opúsculo sobre este tema, que recuperaré en su momento. Pero allí, por ejemplo, recordaba que la verdad era solo una, mientras que la mentira (o la “falsía” en palabras de Montaigne) tiene mil formas y un campo ilimitado. Es más, dentro de su configuración de la verdad política como realidad factual, constataba una realidad: “que los hechos no están seguros en manos del poder es algo evidente”. Ello le conducía a concluir que “el poder es un instrumento poco fiable , pues no solo los hechos están inseguros en sus manos, sino también la no-verdad y los no-hechos”(20).

La transparencia solo puede ser tal si es realmente efectiva. El objeto de la transparencia no es tanto la política como la actividad administrativa, aunque el empuje de la integridad ha conducido a que también los políticos, sobre todo sus actividades y bienes patrimoniales, se hayan puesto en el frontispicio de la actividad escrutadora a través de exigencias legales, en unos países mayores y en otros menores, de transparencia. Pero no convendría mezclar las exigencias legales de declaración de actividades y bienes, derivadas del sistema de incompatibilidades y conflictos de interés, con la transparencia. No tiene porqué haber una total correspondencia entre ambos planos. Sus finalidades son coincidentes en unos casos y diferenciadas en otros.

La lucha contra la corrupción en el ámbito de la política y de la Administración exige inexorablemente una mayor transparencia. El problema que se puede generar (algo que ya está pasando) es que las exigencias intensas de transparencia frente a los políticos como personas (de sus actividades, bienes, patrimonio, incluso de sus relaciones, contactos o, incluso, movimientos bancarios), unido a las trabas legales anudadas a la prevención y persecución de conflictos de interés “ex ante”, necesarias en todo caso, durante y “ex post” del ejercicio de la actividad pública, puedan actuar como mecanismos que activen un efecto de desaliento para que determinadas personas se dediquen a la actividad política o pública. Algo de eso advirtió hace varias décadas el prestigioso sociólogo Juan José Linz. Y, sobre este punto, también me detendré, pues sus consecuencias pueden ser letales: llenar la política -como ya está pasando- de funcionarios, de quienes "no tienen nada mejor que hacer" o de personas que “acceden a su primer empleo”.

La efectividad de la transparencia, sin embargo, siempre es relativa en un mundo en el que la hipocresía o el ocultamiento, cuando no las medias verdades, forman parte de la cotidianeidad. La efectividad de la transparencia, con los matices indicados, se dará solo si producen los resultados queridos y no las desviaciones antes citadas. Si se diseña como auténtica política y se evalúan permanentemente sus resultados. La transparencia es una política y un proceso continuo. Y no otra cosa. Pero no cabe confundirse en este empeño: el reto principal para caminar hacia esa efectividad es que la Administración Pública sea transparente en sus procedimientos y resoluciones. Que cambie sus patrones culturales y sus propios procedimientos o procesos. Y esta actitud transparente toca a los políticos, pero también a directivos y funcionarios. Este es el primer paso. Sin él nada sabremos en realidad ni nada podremos avanzar en el futuro, por mucho que los Portales de Transparencia nos digan qué tienen los políticos en sus cuentas corrientes, cuántos vehículos disponen, qué cobran o de qué patrimonio disponen o nos llenen de información pública de cualquier otro tipo, mucha de ella superflua o prescindible. No cabe errar el enfoque ni desviar la atención.

Para lograr esa efectividad de la transparencia hay que ser conscientes de muchas otras cuestiones, pero sobre todo de cuatro: la transparencia es un valor o principio institucional; es, asimismo, una política instrumental con las dificultades que plantea su diseño en cuanto que su finalidad va dirigida a controlar al poder de quien, paradójicamente, la debe impulsar (y que, por la naturaleza de las cosas, procurará por todos los medios posibles que tal control no le afecte o “no le despeine”; recuerde, al efecto, la reflexión de Hanna Arendt); también es un proceso continuo de mejora o de adaptación de las organizaciones públicas, puesto que no puede haber transparencia si esta no es finalmente efectiva, sirviendo para los fines a los que debe atender (en este punto las conexiones entre Transparencia y Administración electrónica son evidentes: no puede existir plenamente la primera sin la segunda); y, en fin, la transparencia efectiva conlleva necesariamente, tal como se ha dicho, un cambio radical de cultura en la organización, tanto en sus aspectos formales como materiales: los políticos y los empleados públicos no pueden seguir funcionando igual que antaño. Si lo hacen (y en buena medida lo siguen haciendo), esa transparencia es puro efecto cosmético. Sobre todas estas cuestiones tiempo habrá de detenerse.

Pero, junto a todo ellos, como también se apuntará, la transparencia requiere una premisa sustancial: un comportamiento ciudadano responsable con lo público y un demos, por tanto, maduro. Dicho de otro modo: se debe evitar a toda costa que la transparencia se convierta en puro chismorreo o en escándalo público, como también se ha de eludir que la transparencia sea un vehículo exclusivo para buscar noticias escabrosas o chocantes y difundirlas por doquier (en un uso irresponsable, por ejemplo, de las redes sociales o de la profesión periodística). Asimismo, se ha de evitar hacer a través de la transparencia oposición política o sindical con ánimo destructivo del gobierno de turno y sin afán de construir un espacio público-institucional adecuado a una serie de valores y principios que deben informar la Buena Gobernanza. Las instituciones son de todos.

Caminar por esas vías patológicas supone renunciar a construir de modo efectivo una política de transparencia y acabar finalmente en una de las dos opciones siguientes: por un lado, condenar a que la transparencia se transforme en un mero mensaje publicitario sin otro valor que el meramente propagandístico (con el descrédito que ello implicaría); o por otro, destruir el potencial transformador que solo la transparencia bien gestionada tiene: es decir, que la transparencia sirva de instrumento de control del poder político y de la administración pública, así como de herramienta para un cambio de procedimientos y de cultura organizativa. Ambas cosas difíciles de alcanzar, no cabe engañarse. Pero en ellas está la esencia de una transparencia bien entendida. Lo demás es coreografía. Tiempo habrá de analizar todas estas cuestiones.

Si centramos nuestro foco sobre España, sorprende de inmediato que esas tendencias generalizadas a la integridad de las instituciones y al desarrollo de la transparencia hayan tardado tanto tiempo en aterrizar en nuestro espacio público. Además, no solo han tardado mucho tiempo en instalarse en nuestras organizaciones públicas (si es que se puede decir que lo están, lo cual no deja de ser un tanto exagerado), sino que también cabe afirmar que ese proceso de inserción de la ética pública o de la integridad en nuestro sistema institucional se ha hecho de forma claramente incorrecta. Conviene tener clara esta idea, pues es fruto de no pocas confusiones.

Aunque es cierto que en el año 2005 se publicó en este país un primer Código de Buen Gobierno de altos cargos de la Administración General del Estado y que un año después se publicó un marco normativo regulador de los conflictos de interés de ese mismo colectivo de altos cargos, los temas de integridad institucional han tardado mucho en cristalizar de forma efectiva. Y lo han hecho, tal como se verá, con un enfoque equivocado.

Salvo algunos modelos que han apostado claramente por la construcción de Sistemas de Integridad Institucional, que todavía hoy son excepciones a la regla y se encuentran aún en estado embrionario, la mayor parte de las instituciones públicas españolas siguen gravitando en torno a la exclusiva concepción de la integridad como un problema legal o, todo lo más, concibiendo esta con un marcado sello sancionador. No perciben, por tanto, la necesidad de prevenir ni tampoco la de crear de forma efectiva políticas de integridad institucional que caminen decididamente hacia la creación de infraestructuras éticas en las respectivas organizaciones o instituciones públicas. Un error de concepto que conviene resaltar y, en su caso, reparar.

El error fundamental de enfoque del legislador procede de colocar a la integridad como una suerte de elemento complementario o adjetivo de la transparencia, como inmediatamente se dirá. Cuando –como ya he resaltado- la integridad es, en cambio, lo esencial y la transparencia lo adjetivo. Por decirlo en otros términos, la transparencia no es más que el arsenal instrumental por el que se dota a la ciudadanía de medios (información, datos, procedimientos e órganos) para fiscalizar si la institución es íntegra (también, sus personas y sus formas de actuar). Dicho de otra manera: el concepto de integridad institucional alcanza no solo a quienes ejercen funciones políticas. Este es el error de la mayor parte de nuestros marcos normativos: solo predican y adoptan medidas de integridad para los cargos públicos representativos o ejecutivos. ¡Cómo si la integridad de la institución dependiera solo de las conductas o comportamientos de quienes se encuentran en la zona alta de las instituciones! Error de bulto.

La integridad institucional alcanza de modo diáfano también al personal al servicio de las Administraciones Públicas, funcionarios o laborales. Un aspecto tratado legalmente de forma retórica y también errónea, al pretender codificar en una ley las conductas éticas de los empleados públicos sin ningún desarrollo ulterior (artículos 52 a 54 EBEP), por lo que no ha tenido una traducción aplicativa que se mueva por parámetros de efectividad, a diferencia de los pasos que están dando otros países de nuestro entorno(21). En efecto, esta idea es importante: la integridad cabe predicarla de la institución en su conjunto (OCDE), no solo de las personas que la conforman, tampoco solo –como vengo insistiendo- de los políticos o de los altos cargos. Error de enfoque en el que ha caído la legislación estatal y la mayor parte de las normativas autonómicas.

Pero como España siempre va desgraciadamente con retraso en los procesos de transformación y reforma institucional en comparación con otros países (el maldito desnivel del que hablara Julián Marías y que este autor situaba en el retraso de una generación que tenía España frente a los países europeos avanzados(22)), lo que ha venido impulsando la OCDE en materia de ética pública desde 1997 (los Marcos de Integridad Institucional, que analizaré en su momento) está en estos momentos siendo objeto de revisión por la propia organización institucional. Cuando nosotros no acabamos ni siquiera de llegar, la OCDE está dando ya un paso más; convendría que esta vez cogiéramos mejor el ritmo. En efecto, según la nueva orientación que se está gestando en la OCDE, la integridad institucional exige para su plena aplicación una sociedad igualmente madura desde el plano ético, pues la interrelaciones entre público-privado son cada vez más intensas y los valores públicos no pueden estar aislados de lo que sucede en su entorno y contexto.

En efecto, la Ley básica de transparencia incurrió en un grave error de percepción: confundir la política de integridad con el comportamiento o las conductas que tuvieran los altos cargos y personal asimilado. Reducir la integridad a la zona alta de la Administración pudo ser una idea condicionada por el contexto de corrupción y por la focalización de esta en el estrato político-directivo. La presión mediática manda. Aun así, nada justifica ese enfoque, pues tal planteamiento no ayuda a entender la idea-fuerza sustantiva de la integridad: esta es institucional o no lo es. Al menos es la que aquí interesa. Y afecta a todos aquellos que desarrollan su actividad, permanente o temporalmente, en la institución y (en esa nueva concepción a la que hacíamos referencia) también a quienes se relacionan con ella. La OCDE lleva años predicándolo y lo ha reforzado más aún en una última Recomendación en proceso de elaboración (cuando esto se escribe): no puede haber instituciones íntegras donde no haya una ciudadanía que no lo sea.

Las instituciones son las personas que la componen, como ya nos lo hicieran saber Emerson, cuando afirmaba que “una institución es la sombra alargada de un hombre”(23). También Schumpeter se refería al “problema de la calidad de los gobernantes”, pues “la primera condición de la política consiste en que el material humano debe ser de una calidad suficientemente elevada”; de todo ello concluía: “la idoneidad del material humano es especialmente importante para el éxito del gobierno democrático”(24). Nadie pone en duda esa necesidad. Pero esa calidad no solo debe manifestarse a través de competencias políticas (como así las denominara Léon Blum(25)), sino también de comportamiento, conductas o valores. Por emplear una expresión muy gráfica de Adam Smith referida a las cualidades del estadista, lo que se pide de un político o gobernantes es “la mejor cabeza unida al mejor corazón”(26). Sin duda las virtudes de los gobernantes son muy importantes en el devenir de las instituciones, en sus resultados prácticos (en su rendimiento institucional), pero asimismo lo son para apuntalar la confianza que los ciudadanos depositan en sus instituciones. Algo también se dirá sobre ello, aunque hubo alguna visión menos apasionada frente al papel de las virtudes en el ejercicio de las funciones de un “gran hombre político”, como fue, sin duda, la de Ortega y Gasset, a la que luego se hará referencia(27).

Los atributos morales de los gobernantes y también de los empleados públicos importan ahora más que nunca, parafraseando la idea-fuerza que formuló Gary Hamel en relación con el papel actual de los “valores” en la actividad empresarial(28). Cuando la elección política ha iniciado un tránsito, como señala Rosanvallon, desde la política de los programas a la política de las personas, solo roto por la emergencia transitoria –como así vaticina Bauman- del populismo, parece razonable pretender exigir a quienes gobiernan y administran la cosa pública unos valores y conductas éticas a la altura de las funciones que les han sido encomendadas. Las virtudes de los responsables públicos se convierten en una nota distintiva que salvaguarda la integridad de las instituciones.

Pues como luego se dirá, lo realmente importante en el diseño y ejecución de una política de integridad no es tanto que las personas que desarrollan su actividad en ese ecosistema público hayan sido honestas (aspecto importante, pero no determinante), sino sobre todo lo que realmente importa es que tales personas durante el ejercicio de sus funciones públicas (así como tras su paso por las instituciones en lo que a estas afecten) asuman e interioricen los valores, conductas o comportamientos que hayan sido definidos como propios por la institución. Y no se aparten un ápice de ellos. Si rompen los principios o las reglas de conducta previamente establecidos tal quiebra debería tener consecuencias.

Pero lo realmente importante es evitar que allí se llegue. Lo que tiene realmente valor añadido en toda política de integridad es, por tanto, preservar la institución, ya que el daño que hagan unas determinadas personas que desarrollan su actividad (permanente o temporalmente) en ese ámbito no solo afecta a su reputación personal, sino sobre todo impacta sobre la propia imagen de la institución y, en particular, puede conllevar el reforzamiento o la pérdida de la confianza que la ciudadanía deposita en aquella. Este es el valor fundamental a preservar a través de una política de integridad institucional. Y este es, por tanto, el enfoque correcto del problema. Prevención, formación y construcción de infraestructuras y sistemas de Gobernanza ética en todas y cada una de nuestras instituciones públicas. Esta es la respuesta. No hay atajos.

Transparencia

La transparencia ha llegado a nuestro país más tarde, tal vez demasiado tarde. Pero ha irrumpido con fuerza en el panorama público. La ley estatal básica que regula esta materia es, tal como se sabe, de 2013, pero su aplicabilidad y eficacia se difirió en el tiempo según los casos. No me detendré en el análisis de ese texto normativo ni de ningún otro, para eso están los innumerables trabajos jurídicos que se han publicado estos últimos años, algunos de ellos son de consulta obligada(29). Me interesa solo identificar los errores conceptuales que anidan en ese marco normativo y en los que sucesivamente (al menos en la mayor parte de ellos) se han ido aprobando con posterioridad.

El primer error procede del enunciado. Tal como se ha expuesto, la transparencia es un instrumento de control democrático del poder. La transparencia es, sin duda, una herramienta importante, pero no conviene perder nunca de vista su naturaleza exquisitamente instrumental. El buen gobierno (o, mejor dicho, la “buena gobernanza”) incorpora la integridad y la transparencia como imperativos de tal noción, junto con otros muchos. Pero la transparencia –y esto es, como subrayaba antes, lo importante- es “una parte” (además instrumental) del buen gobierno, no es algo diferenciado de este. Y menos aún se puede entender una concepción de vía estrecha que configure una ecuación simplificadora que no es correcta: buen gobierno como ética pública. O, peor aun, como algo anudado a un régimen de sanciones de cargos públicos (“altos cargos” y asimilados). Es un error evidente, ya resaltado, en el que incurre la conocida Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Y que terminó por contaminar a no pocas leyes de Comunidades Autónomas que le siguieron. Sobre ello volveré en el momento oportuno.

El segundo error deriva de considerar a la transparencia como un fin, cuando no es más que un medio. Hay, como recordara Innerarity, un auténtico “entusiasmo” en los últimos tiempos por la transparencia, que incluso se puede caracterizar de fervor. La transparencia se ha convertido en una suerte de mantra que da respuestas a todo lo que circunda el ámbito de lo público. Demasiadas expectativas abiertas o sobreabundancia de (falsas o, al menos, discutibles) esperanzas puestas en un instrumento que tiene, al menos de momento, muchas limitaciones. No se pasa de la noche al día de disponer unas instituciones marcadas por la opacidad y el secreto a tener organizaciones de cristal, donde la verdad trasluce por todos los costados. Las resistencias son muchas y lo seguirán siendo: en el ámbito de la política y en el espacio del empleo público. De todo hay.

Y el tercer (aunque no último) error procede de su (mal) enfoque conceptual. La transparencia es la versión contemporánea de la publicidad de la actuación de los poderes públicos en un contexto –como también se ha dicho- de sociedad digitalizada. Su sentido finalista más marcado es proveer a la ciudadanía de información pública como medio directo de control democrático del poder (tanto político como administrativo; aunque especialmente de este último). Esta es su esencia. Por tanto, no se espere que –al menos de momento- los poderes públicos abran de par en par sus ventanas, cuando las han tenido tradicionalmente cerradas a cal y canto. La paradoja de la transparencia es que, como también se ha dicho, se “encarga” (u “obliga”) a través de la Ley a que sean los propios poderes públicos los que doten a la ciudadanía de mecanismos para que les controlen a ellos mismos a través de la difusión en masa o puntual de información pública. Y recuérdense, a este efecto, las palabras antes citadas de Hanna Arendt, bien es cierto que en un contexto histórico y momento de evolución de la comunicación muy distinto al actual, pero que guardan innegable actualidad: el poder rara vez transmitirá los hechos como verdad objetiva, no está en su esencia. Por mucho que se empeñen las leyes. Me objetarán que el “dato” es objetivo. Y cabe responder que efectivamente es así, pero depende de cómo se vista y de qué se aderece. Hay muchas formas de enterrar la información o al menos disimularla. Solo una acción ciudadana constante y penetrante puede paliar algo las cosas. Aun así no es un remedio suficiente.

Esa idea de que la propia Administración es la encargada de “estimular” su propio control la expresó de forma muy gráfica hace más de sesenta años Raymond Aron, cuando afirmaba lo siguiente: “() la democracia es el único régimen que incita a los gobernados a protestar contra los gobernantes. La organización del descontento implica ventajas considerables para los ciudadanos, pero también enormes inconvenientes para el poder”(30). Habrá que ver si se confirman sus palabras. Hay algunas personas que, con mirada optimista, así lo ven. No diré que no se llegue a producir.

Efectivamente, la transparencia es, siguiendo las palabras de este autor, una incitación a que los gobernados controlen al poder, pero también resulta (en su aplicación perversa o desviada ejercida por una ciudadanía poco madura o responsable) un estímulo a fomentar el descontento o incluso el escándalo. Sobre esto ya nos han advertido con notable rigor tanto Byung-Chul Han como el propio Innerarity, ambos filósofos. También de ese relativo escepticismo se ha hecho eco Evgeny Morozov(31).

De ahí que, por tanto, dejar en manos de los propios poderes públicos su transparencia tenga considerables límites. Hay muchas formas de “empaquetar”, disfrazar o esconder, incluso, la información pública relevante. Sobre todo cuando quien la tiene que difundir es el que será objeto ulteriormente de control. De ahí también que se haya configurado en nuestro sistema jurídico-institucional un derecho de acceso a la información pública y un sistema de garantías del ejercicio de ese derecho y del propio modelo de transparencia a través de la configuración (por cierto muy variopinta y sin un patrón común o hilo conductor coherente) de “instituciones independientes” que velan por el ejercicio efectivo de la transparencia. La tesis escéptica antes citada de Hanna Arendt es matizada al final de su trabajo, pues –aunque sin desarrollarla en exceso- admite implícitamente que el funcionamiento de los gobiernos constitucionales se refuerce a través de ciertas instituciones públicas situadas fuera de las garras de la política más inmediata donde la verdad y la veracidad puedan tener real acogida. “Una observación de la política desde la perspectiva de la verdad, como la aquí presentada, significa situarse fuera del campo político”(32). Un brote de esperanza, pero que pasa por la construcción real de instituciones independientes e imparciales que velen por la transparencia integral. Algo de lo que ya trató magistralmente Pierre Ronsanvallon en su día(33).

También habrá que referirse sucintamente a esta importante cuestión, pues no cabe ocultar que una de las premisas del buen funcionamiento de un sistema democrático, como bien apuntaron tanto Schumpeter como el propio Aron, es sacar a determinadas instituciones de la competición político-electoral y dotarlas de un funcionamiento autónomo no preñado por la política partidista. Si esto se consiguiera (algo de lo que todavía estamos muy lejos de alcanzar), tanto las políticas de integridad como las de transparencia podrían dar algunos pasos efectivos a corto plazo.

Pero no se hagan muchas ilusiones. La transparencia es un principio que hoy en día todo lo impregna: hay, como se dijo por el colectivo Politikon, una “moda de la transparencia”(34). Si fuera realmente solo una “moda”, mal vamos, pues sería pasajera. Mejor presumir que, si bien tiene un repunte obvio relacionado con la novedad (cada vez menor), no cabe duda que tardará mucho tiempo en dar réditos efectivos en unas instituciones públicas acostumbradas a un actuar no visible. Sus resultados, algunos ya se advierten, ponen más énfasis en el volumen de información que se provee que en los propios contenidos. O inciden mucho en la presentación, como medio de llegar a un público bastante poco receptivo a tales bombardeos de los portales de transparencia. En verdad, a la ciudadanía “interesa” patológicamente un tipo de información que la define como una sociedad poco madura (con preferencia, los datos sobre la clases política, vinculados con una curiosidad malsana), mientras que se transita mucho menos por lo que hacen y cómo lo hacen los diferentes niveles de gobierno, así como en qué y cómo gastan, sus recursos las organizaciones públicas.

Además, la transparencia –al menos en su dimensión de publicidad activa- tiene por objeto “enseñar” o “mostrar” todo lo que se hace, mucho menos pretende exponer cómo se hace y qué consecuencias tiene lo hecho. La transparencia mira al pasado (lo que se ha hecho) y rara vez se proyecta sobre el futuro (lo que se hará y con qué medios). Disocia transparencia (lo que pasó) y los indicadores de calidad (lo que debe hacerse), tal como expone Felipe Gómez-Pallete Rivas(35). Es un retrato, por lo demás retocado, de una realidad que rara vez existió en esos términos. Traslada en no pocas ocasiones mundos idílicos, que poco tienen que ver con la realidad cotidiana. Nos provee de información, datos, cifras, cuadros, imágenes, etc., pero quien crea y gestiona ese mundo o ecosistema transparente es quien ha de estar sujeto al control democrático de la ciudadanía: esta, en ese modelo, adopta un rol pasivo, receptor. Cierto que las propuestas de transparencia colaborativa intentan romper ese esquema unidireccional y situar a las administraciones públicas y los ciudadanos en una relación bidireccional o, incluso, en red. Pero esta línea de actuación está aún en sus primeros pasos. Lo urgente es “construir portal”. Y ese proceso tiene enormes limitaciones y no pocas trampas.

La política, ya lo he dicho, es una actividad que se presta poco a la transparencia. Siempre ha sido así y lo seguirá siendo, salvo que se quiera acabar con la propia política. Este es un tema controvertido, que se analiza en las páginas siguientes. La transparencia tiene como objeto central la información pública. Y no es gratuito que el objeto principal de la transparencia, según los diferentes marcos normativos que la regulan, sea la actividad administrativa (las Administraciones Públicas y entes del sector público) y no tanto la propia acción política. La transparencia (publicidad activa) de partidos políticos y sindicatos prácticamente en nada ha mejorado su control: una vez más se deja en exclusiva a las propias instituciones exponer su transparencia, en este caso sin mecanismos compensatorios (no hay derecho de acceso a la información pública). Trampas en el solitario. Es algo que no se debe perder de vista.

Aun así, como también se ha subrayado, la transparencia tiene el foco puesto sobre los políticos. En verdad, sobre sus personas, familias, actividades y bienes. Un foco probablemente muy intenso, pero cuya intensidad no es sino buena muestra de la desconfianza. La caída en picado de la confianza ciudadana en la política y en las personas que se dedican a esa actividad, antes noble y hoy denostada, puede tener a medio plazo consecuencias muy serias sobre los sistemas democráticos occidentales. Ya las está teniendo en algunos casos, con una presencia cada vez mayor en Europa de las expresiones políticas populistas.

En efecto, no debe orillarse el dato objetivo de que la combinación entre transparencia e integridad ha multiplicado en estos momentos los test de escrutinio sobre los servidores públicos, especialmente sobre los gobernantes y los políticos (también sobre los directivos públicos). Tal como he indicado antes, ese cóctel entre integridad y transparencia, unido a un marco regulador cada vez más restrictivo del ejercicio de las funciones públicas con un sistema sancionador exigente formalmente, pueden derivar (ya están derivando), paradójicamente, en un conjunto de desincentivos que dificulten el tránsito de la vida privada a la pública y que esta solo atraiga a determinadas personas “sin pasado” profesional y “sin recursos”. Políticos de perfil plano, sin competencias efectivas y sin huellas previas. Gente “de la calle” (aspiración muy legítima, sin duda, para dirigir organizaciones complejas; pero para gobernar correctamente, como reconocía Léon Blum, se requiere no solo voluntad, sino “competencias políticas” acreditadas).

De conformarse esta tendencia de forma generalizada, el empobrecimiento de la calidad personal y profesional, pero en especial de la experiencia, de los responsables públicos institucionales puede tener un duro y elevado coste en los años venideros. Algo ya se barrunta en el ambiente. En ciertos casos, asumir un cargo público comienza a ser algo de lo que hay que huir. Empieza a haber no pocos casos de personas que se niegan a asumir responsabilidades públicas en un contexto tan elevado de desconfianza, descrédito y potencial linchamiento público. Asumir responsabilidades públicas no tiene, por lo común (salvo excepciones, que las hay) compensaciones económicas notables para quien procede de una actividad profesional acreditada (salvo que este sea funcionario y no en todos los casos), carece asimismo de incentivos profesionales y coloca a quien lo asume en el foco de la mirada pública por todo lo que hizo, hace y hará, no solo él o ella, sino también todo su entorno. Alto coste para tan pocos réditos.

Final

El presente estudio no persigue, tal como decía, ningún análisis normativo o descriptivo de lo que actualmente existe en España en ambos campos. Su finalidad es principalmente conceptual: intentar acotar de forma precisa qué es la integridad y la transparencia institucional en un sistema político-constitucional, definiendo cuál es su alcance y finalidad, cuáles son sus dimensiones y qué sistemas de garantías se deben arbitrar para hacer efectivos ambos valores sustantivos en un Estado democrático avanzado.

Las páginas que siguen y estas reflexiones previas recogidas en esta Introducción son, en cierta medida, continuidad del capítulo VIII del libro que recientemente he publicado titulado Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones(36). No obstante, estas páginas tienen total autonomía se pueden leer completamente al margen de la fuente citada, pues allí solo se esbozan algunos problemas que en este texto se tratan de manera detallada y exhaustiva.

A pesar de la proximidad temporal de ambos libros (el citado y el presente), este trabajo es resultado de diferentes inquietudes académicas y, sobre todo, de distintas actividades profesionales desarrolladas en los últimos seis años (tanto en la elaboración de Estudios, artículos o Informes, como de actividades de consultoría institucional o de formación para un amplio número de estructuras de gobierno, organizaciones públicas, organismos internacionales o asociaciones de municipios, así como alguna organización no gubernamental).

No pretendo recoger aquí todas y cada una de las instituciones en las que he desplegado alguna de las actividades citadas, pero la experiencia adquirida en tareas de consultoría institucional en el ámbito de la Ética Pública o de la reforma de la Administración en diferentes países (Chile, Colombia o Túnez), gracias a diferentes organizaciones multilaterales y a los gobiernos de los citados países (BID, CLAD, FIIAPP, OCDE), el trabajo desarrollado para diferentes niveles de gobierno en estas materias (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Bizkaia, Diputación Foral de Gipuzkoa), las innumerables actividades formativas realizadas en los ámbitos de integridad y transparencia (IVAP-EUDEL, INAP, IAAP-Adolfo Posada, CGPJ, IVAP-Comunidad Valenciana, FMC, FEMP, EGAP, Gobierno balear-EBAP, Transparencia Internacional España, Diputación de Barcelona, Diputación de Valencia, Diputación de Ourense, Diputación de Sevilla, Diputación de Valencia, Diputación de Valladolid-FDyGL, Ayuntamiento de Bilbao, Ayuntamiento de Mataró, Ayuntamiento de Valencia, Fundación Ortega y Gasset, etc.), así como los Informes, Publicaciones y Estudios elaborados a iniciativa de algunas otras instituciones o entidades (EUDEL, FMC-ACM, IVAP), han sido un campo de reflexión abonado para que las ideas que aquí se vierten tengan un contraste empírico y un proceso de maduración que se ha prolongado durante un amplio espacio temporal y con diferentes experiencias de contraste. De todas esas instituciones y de todas aquellas personas con las que me he relacionado, también en el caso de la formación, he aprendido mucho. Otra cosa bien distinta es que se comparta el enfoque, acierto y resolución del presente trabajo. Al menos, su idea es que pueda contribuir a abrir el debate y clarificar los conceptos. Si eso se consigue, habrá merecido la pena el esfuerzo realizado.

Donostia-San Sebastián, agosto-septiembre 2016.

NOTAS:

(1). Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, pp. 353 y ss.; edición en castellano en Editorial Manantial, 2016

(2). B. Manin, Los principios del gobierno representativo, Alianza Editorial, 1998, pp. 267 y ss.

(3). Véase el duro paisaje de los efectos de la crisis y el potencial estancamiento fruto de las políticas neoliberales, en P. Mason, Postcapitalismo. Hacia un nuevo futuro, Paidós, 2016.

(4). Z. Bauman. Vida de consumo, FCE, México, 2007.

(5). P. Virilio, La Administración del miedo, Barataria, 2012.

(6). L. Maffei, Alabanza de la lentitud, Alianza Editorial, Madrid, 2016.

(7). Sobre este tema, por todos: V. Lapuente, El regreso de los chamanes, Península, Barcelona, 2015.

(8). F. Longo y A. Albareda, Administración pública con valores. Instrumentos para una gobernanza ética, INAP, Madrid, 2015.

(9). M. Villoria y A. Izquierdo, Ética Pública y Buen Gobierno, Tecnos/INAP, 2016; también, C. Ramió, La renovación de la función pública. Estrategias para frenar la corrupción en España, catarata, 2016.

(10). J. L. Aranguren, Ética, Biblioteca Nueva, Madrid, 2009, p. 266.

(11). La Rochefoucauld, Máximas, Akal Básica de Bolsillo, 2012, 196.

(12). Pascal, Pensamientos, Alianza Editorial, 2004, p. 93, 331.

(13). Ética, cit., pp. 22 y ss.

(14). V. Jankélévicht, Curso de Filosofía moral, Sexto Piso, México/Madrid, 2009.

(15). Ver V. Camps, en su excelente libro El gobierno de las emociones, Herder, Barcelona, p. 292.

(16). Ibídem, p. 200.

(17). Byung-Chul Han, En el enjambre, 2014, p. 28.

(18). D. Innerarity, La política en tiempos de indignación, Galaxia Gutenberg, 2015, p. 269.

(19). Koyré, La función política de la mentira moderna, Pasos Perdidos, 2015)

(20). H. Arendt, Verdad y Política, recogido en el libro de la misma autora Entre el pasado y futuro, Ocho ejercicios sobre la reflexión política, Península, Barcelona, 2016, p. 395.

(21). Francia, por ejemplo, ha aprobado recientemente la Ley de 20 de abril de 2016, relativa a la deontología y a los derechos y deberes de los funcionarios; como consecuencia del Rapport Nadal “Renouer la confiance publique” de enero de 2015, que abogó por extender los códigos deontológicos también a la función pública.

(22). J. Marías, La España inteligible. Razón histórica de las Españas, Alianza Editorial, 2014, p. 329

(23). Emerson, “Confianza en sí mismo”, en Ensayos, Cátedra, 2014, p. 83.

(24). Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, Página Indómita, 2015, pp. 101 y ss.

(25). La reforma gubernamental, Tecnos, Madrid, 1996, p. 112

(26). A. Smith, La teoría de los sentimientos morales, Alianza Editorial, 2009, p. 377.

(27). J. Ortega y Gasset, Mirabeau o el Político, en Obras Completas, tomo IV, Fundación Ortega y Gasset/Taurus, 2005, pp. 195 y ss.

(28). G. Hamel, Lo que ahora importa, Deusto, 2012.

(29). Por ejemplo: E. Ghuichot (Coord.), Transparencia, Acceso a la información pública y Buen Gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre; M. A Blanes, La transparencia informativa de las Administraciones Públicas, Aranzadi, 2014; M. Razquin Lizarraga, El derecho de acceso a la información pública, IVAP, Oñati, 2014; entre otros muchos.

(30). R. Arond, Introducción a la filosofía política. Democracia y Revolución, Página Indómita, 2015, p. 78.

(31). La locura del solucionismo tecnológico, Katz, 2015, pp. 118 y ss.

(32). H. Arent, Verdad y Política, cit., pp. 396-397.

(33). P. Rosanvallon, La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad y proximidad; Paidós, 2010, en especial pp. 113 y ss.

(34). La urna rota. La crisis política e institucional del modelo español, Debate, 2013,

(35). Una vindicación de la acción política, CCD, 2015, pp. 155 y ss.

(36). Marcial Pons/IVAP, 2016.

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