El despido colectivo del personal Alpe de la Junta de Andalucía

El 15 de octubre de 2015, el Tribunal Supremo dictó, con fallo de nulidad, la última sentencia relativa a los expedientes de despido colectivo del personal ALPE de la Junta de Andalucía, recurridos en casación contra las sentencias de instancia de las tres Salas del TSJ de Andalucía, devolviendo a la actualidad la serie relativa a los despidos realizados a la totalidad de la plantilla de los Consorcios de empleo UTEDLT de Andalucía y su motivadora causa económica, más bien inexistente por provocarse, según el Alto Tribunal casando doctrina, un alevoso fraude de Ley con desviación de poder y no por causas económicas u organizativas, como alegó la parte empleadora. Cuestiones de fondo no analizadas por el Alto Tribunal pero que consideramos de interés jurídico por cuanto afecta a la capacidad de gestión económica de los poderes públicos regionales, y estatal, nos llevan a analizar el iter histórico de esta causa.

Araceli Vallecillo Orellana es Profesora Sustituta Interina de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Universidad de Córdoba

El artículo se publicó en el número 43 de la Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (Iustel, mayo 2016)

I. AGENTES LOCALES DE PROMOCIÓN DE EMPLEO (ALPES) DE LA ADMINISTRACIÓN ANDALUZA

La figura profesional del Agente de Desarrollo Local (ADL), en Andalucía denominada Agente Local de Promoción de Empleo (ALPE), hay que contemplarla insertada en un plano funcional múltiple al ser dirigido por líneas de actuación que en materia de política económica y social se ponen en marcha en cada momento con objeto de impulsar el desarrollo de los territorios a través de concretas actuaciones que políticamente interesen priorizar.

A pesar de la normativa estatal reguladora de la contratación de los ADL por entidades locales, algunas CC.AAs, entre ellas, Andalucía, crearon su propia regulación normativa, fruto del traspaso de competencias constitucionales del Estado a las Comunidades Autónomas en materia de empleo(1), configurando, con ello, funciones y procesos de consecución de objetivos socio económicos que consideraban oportunos realizar con el servicio de estos empleados profesionales.

En las últimas décadas, y desde mediados de los años ochenta, han ido surgiendo en toda la geografía española, numerosas estructuras locales cuya finalidad ha venido siendo la implantación de ciertos servicios públicos vinculados a planteamientos políticos coyunturales de desarrollo local manifestados a través de una variedad de funciones, como pueden ser formación ocupacional, orientación laboral, intermediación, apoyo a emprendedores, servicios a empresas, promoción de suelo industrial, promoción de naves industriales para la implantación de pequeñas empresas, creación de organismos intermedios relacionados con la innovación, gestión de planes estratégicos, servicios de apoyo logístico a las empresas, etc. siendo cada vez más frecuente ligar el desarrollo local a nuevos campos de intervención, como son la gestión empresarial en redes internautas, o el asesoramiento en técnicas TIC en los itinerarios de inserción profesional. Todo ello desarrollado profesionalmente por técnicos de desarrollo y/o empleo canalizadores de las demandas empresariales y laborales endógenas que conectan con las propuestas púbico- políticas de financiación.

La pervivencia, aumento y consolidación del Agente de Desarrollo Local ha ido creciendo en tanto se ha ampliado la Administración instrumental mediante diversos entes que han ostentado capacidad autónoma para realizar contrataciones laborales, conviniendo la prestación de determinados servicios útiles para la sociedad sufragados vía subvención o, al menos, con cofinanciación salarial(2).

Este tipo de ayudas gestionadas, en un primer momento, por el Servicio Público de Empleo Estatal (antiguo Instituto Nacional de Empleo- INEM-), ha permitido que muchos municipios se hayan dotado de una estructura humana y técnica suficiente para permitir la puesta en marcha de multitud de tareas, asumiendo las riendas del crecimiento social y económico, con independencia de gestión respecto del resto de actividades ligadas al servicio público municipal.

En Andalucía, el ejecutivo andaluz puso en marcha una serie de servicios encaminados a facilitar a la ciudadanía la gestión de la búsqueda de empleo, reduciendo los costes de tiempo y economía en la demanda de empleo y propiciando la implantación en los territorios de unos dispositivos concretos relacionados con el desarrollo local y con las políticas encaminadas a conseguir el equilibrio y la cohesión entre ellos que, en la mayoría de las poblaciones andaluzas, se tradujo en un asesoramiento especializado y personalizado con el Agente Local de Empleo, contratado por una entidad comarcal consorciada (Consorcios de las Unidades Territoriales de Empleo, Desarrollo Local y Tecnológico- UTEDLT-) conformada por Ayuntamientos de cada comarca provincial y la Junta de Andalucía, a través de su agencia de régimen especial Servicio Andaluz de Empleo-SAE- dependiente de la Consejería competente en materia de Empleo.

Siguiendo las pautas establecidas por el art. 7 de la Orden estatal de 15 de julio de 1999 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales sobre Fomento del Desarrollo Local e impulso de los proyectos y empresas calificadas como I+E, (BOE nº. 182 de 31 de julio de 1.999, modificada parcialmente por la Orden de 27 de diciembre de 1999 y por la Orden 49/2005, de 14 de enero, así como, otra modificación de enero de 2008), se aplica en la administración andaluza el concepto de “trabajadores de las corporaciones locales o entidades dependientes o vinculadas a una Administración Local que tienen como misión principal colaborar en la promoción e implantación de las políticas activas de empleo relacionadas con la creación de actividad empresarial” desarrollando su colaboración “en el marco de actuación conjunta y acordada de la entidad contratante y el Instituto Nacional de Empleo”, adjudicándosele como funciones profesionales, según su art. 8, la prospección de recursos ociosos o infrautilizados de proyectos empresariales de promoción económica local e iniciativas innovadoras, con especial identificación de nuevas actividades económicas y posibles emprendedores, así como difusión y estimulación de potenciales oportunidades de creación de actividad a través del acompañamiento de la consolidación empresarial durante las primeras etapas de su funcionamiento.

En el ámbito específico andaluz, la Orden de 21 de enero de 2004, establece las bases de concesión de ayudas públicas para las Corporaciones Locales, los Consorcios de las Unidades Territoriales de Empleo y Desarrollo Local y Tecnológico, y empresas calificadas como I+E (BOJA nº 22, de 3 de febrero de 2004), estableciendo, en su art. 4, el objeto y ámbito de actuación del Agente de desarrollo local, ahora denominado ALPE (Agente Local de Promoción de Empleo), insertándolo dentro del programa de políticas activas de empleo, tendente a “regular la contribución del Servicio Andaluz de Empleo a los Consorcios de UTEDLT participados por la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico, () mediante la dinamización del tejido productivo local, su asesoramiento y acercamiento a los demás servicios del Servicio Andaluz de Empleo, la introducción de innovaciones tecnológicas en las pequeñas y medianas empresas, la promoción y aprovechamiento de los recursos endógenos, la animación a la creación de actividad económica y a la cultura emprendedora, y la promoción del desarrollo local. Así mismo, colaboración en facilitar a las empresas y ciudadanía el acceso a los servicios y ayudas que ofertan tanto el Servicio Andaluz de Empleo como la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico”, estableciendo entre sus funciones básicas profesionales, una amplia variedad de actuaciones, concretadas en el extenso art. 5 que comprende, en líneas generales, el estudio del territorio y la promoción de la actividad económica a través del continuo asesoramiento al emprendedor, empresario y a la persona desempleada.

Posiblemente influenciado por la práctica normativa y ejecutiva del momento, el gobierno andaluz se dotó de una estructura de gestión de todas las acciones tendentes a conformar la ejecución conjunta entre Estado y Comunidades Autónomas en materia relativas a políticas activas de empleo que ya la propia Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo en su versión inicial (BOE nº 301, de 17 de diciembre de 2003, pues ha sido derogado por el RDLeg. 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo. BOE nº 255, de 24 de octubre de 2015), en su art. 4 bis establecía, dirigiendo a los servicios públicos de empleo estatal y regionales un llamamiento colaborador para que “el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, aprobase la Estrategia Española de Activación para el Empleo, que se elaborará en colaboración con las Comunidades Autónomas ” y en las que se incluirá como elementos de actuación aspectos que ya venían desempeñándose por el ADL andaluz, antes de quedar consorciado, entre las que se recogen: “a) Análisis de la situación y tendencias del mercado de trabajo; b) Principios de actuación y objetivos estratégicos y estructurales a alcanzar en materia de políticas de activación para el empleo, incluyendo políticas activas de empleo y de intermediación laboral, para el conjunto del Estado; c) Marco presupuestario, fuentes de financiación y criterios de gestión de los fondos”, articulándose, en torno a unos Ejes de políticas de activación para el empleo, el conjunto de servicios y programas que debían de desarrollar todos los Servicios Públicos de Empleo(3).

Basados en el diseño y establecimiento de medidas necesarias para determinar las actuaciones de las entidades que colaboren con ellos en la ejecución y desarrollo de las políticas activas de empleo y la gestión de la intermediación laboral (art. 17), las competencias en materia de políticas de empleo son asumidas plenamente por las comunidades autónomas mediante normativa de transferencias de desarrollo y ejecución de políticas estatales, quedando concluidos en el año 2.003 todos los procesos de transferencia de competencias en materia de empleo a aquellas comunidades autónomas que aún no gozaban de ellas (Andalucía, Castilla La Mancha, Cantabria, Murcia, Baleares, entre otras), pasando a eliminarse, en el concreto caso de Andalucía, las Unidades de Promoción y Empleo (UPE) y las Agencias Locales de Promoción y Empleo (ALPE), que pertenecían a los Ayuntamientos, creándose, en sustitución, las Unidades Territoriales de Empleo y Desarrollo Local y Tecnológico (UTEDLT), adscritas a la Consejería de Empleo bajo la forma de Consorcios Administrativos de ámbito supralocal que aglutinaban al personal laboral temporal procedente de las extintas estructuras de desarrollo local anteriores, así como del nuevo personal, igualmente, laboral temporal, que considerase necesario para llevar a cabo actuaciones de fomento y riqueza de todos los territorios andaluces.

En el año 2.006, y fruto del diálogo y concertación social imperante por entonces, se firma el Acuerdo para la Mejora del Crecimiento y el Empleo de 9 de mayo de 2006(4), en el que se recogen medidas acordadas entre gobierno e interlocutores sociales para potenciar las políticas activas y los servicios públicos de empleo y para mejorar la protección de los trabajadores ante la falta de empleo, señalándose expresamente que “deberán analizarse, entre otras cuestiones, el papel de los agentes que intervienen en el mercado de trabajo y su ámbito de actuación: Servicios Públicos de Empleo, Entidades Colaboradoras, Agencias de Colocación y Empresas de Recolocación“ al objeto de garantizar una plena eficacia en la lucha contra el desempleo.

En este devenir, Andalucía, ya en la Ley 4/2002, de 16 de diciembre, de creación del Servicio Andaluz de Empleo, en su art. 3, como Servicio Público de Empleo de la Comunidad Autónoma (Modificada por el Decreto-Ley 4/2013, de 2 de abril. por el que se modifica la Ley 4/2002, de 16 de diciembre, de creación del Servicio Andaluz de Empleo. BOJA nº 63, de 3 de abril de 2.013 y el Decreto 96/2011, de 19 de abril, por el que se aprueban los estatutos del Servicio Andaluz de Empleo. BOJA nº 83 de 29/04/2011, en su art. 5), establece entre sus objetivos específicos, dentro del ejercicio de las competencias en materia de empleo, la información, orientación, intermediación y fomento del empleo, así como, la prospección y el registro de demanda, acciones que ya venían siendo ejecutadas por el personal ADL y que posteriormente serían desarrolladas, entre otro personal de la administración andaluza, por el personal ALPE, dentro de las funciones a ellos atribuidas, como hemos visto.

I.1. Consorcios administrativos de Desarrollo Local: Modos o estructuras de gestión pública

Los noventa y cinco consorcios administrativos de desarrollo local, empleadores del personal ALPE, gestionados principalmente por la Administración regional andaluza, se erigieron como un conjunto de estructuras estables entendidas como “Corporaciones de Derecho Público, que gozan de personalidad jurídica propia, constituyéndose con el objetivo de contribuir a un desarrollo equilibrado y sostenido de los territorios integrantes del mismo, mediante la promoción de medidas que supongan un aprovechamiento pleno de las posibilidades que ofrece el territorio”(5).

El Consejo de Gobierno andaluz aprobó la autorización para que, quien ostentara la titularidad de la por entonces Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de Andalucía, formalizara cuantas actuaciones fuesen precisas para constituirlos mediante actas y aprobación de sus correspondientes Estatutos(6), al objeto de, en el marco de las políticas de cooperación territorial, “potenciar y promocionar los recursos endógenos de la zona a efecto de generar más empleo y acercar los servicios de los que dispone la Consejería de Empleo a la población”. De este modo se crean estas “estructuras estables de Desarrollo Local (que) mediante la figura de Consorcios Administrativos, (), se comprometen a cooperar con las Administraciones Regional y Locales, mediante las correspondientes aportaciones económicas ()”.

Al tener naturaleza de Corporación de Derecho Público participada por Entidades Locales (art. 3 de cada Estatuto), los Consorcios UTEDLT amparan su creación en la aplicación de la entonces vigente Ley 7/1993, de 27 de julio, de Demarcación Municipal de Andalucía (art. 33. BOJA nº 86 de 7 de agosto de 1993 y BOE nº 220 de 14 de septiembre de 1993. Vigente hasta 23 de julio de 2010) que otorgaba capacidad a las localidades para constituir consorcios administrativos para la consecución de fines de interés común, conviniendo la entonces Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de Andalucía, con los ayuntamientos que de este modo lo considerasen- en ocasiones agrupados a través de las Diputaciones Provinciales o Mancomunidades comarcales- conseguir un objetivo común de generación de economía y empleo en los territorios a pesar de la participación y objetivos globales de actuación eminentemente regionales(7). A su vez, se dio participación a los agentes sociales de cada comarca- empresarios y sindicatos- quienes, con voz pero sin voto, propiciaban una experiencia única de concertación social en los territorios de nula representación.

Su régimen orgánico, funcional y financiero quedaba, en consecuencia, amparado en diversa normativa local como es el art. 39 y siguientes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (BOE nº 196, de 15 de julio de 1.955); arts. 57, 58 y 85.2 de la Ley 7/85, reguladora de las bases de régimen local (BOE nº 80, de 3 de abril de 1.985); art. 110 del RDLeg. 781/86, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (BOE nº 96, de 22 de abril de 1.986); y, con carácter general, el art. 7.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE nº 285, de 27 de noviembre de 1.992), así como sus propios Estatutos(8) los cuales dieron el tratamiento de instrumento de estructura corporal pública (art. 3), estableciendo que éstos “gozan de personalidad jurídica propia, con disposición de patrimonio propio afecto a sus fines específicos, y capacidad para adquirir y poseer toda clase de bienes y derechos, ejercitar acciones y recursos ordinarios y extraordinarios ante autoridades, Juzgados y Tribunales, aceptar legados y donaciones, tomar dinero a préstamo y, en general, realizar cuantos actos y contratos sean necesarios para su correcto funcionamiento, todo ello dentro de los límites y con sujeción a los presentes Estatutos y al ordenamiento jurídico de Régimen Local vigentes”(9).

La consideración local fue, sin embargo, desplazada hacia otra realidad de gestión funcional regional en cuanto que todas las decisiones de organización y funcionamiento quedaban recogidas en los propios estatutos quienes focalizaban en la figura del respectivo Delegado Provincial de la Consejería competente en materia de Empleo de la Administración regional(10), el cargo dirimente de presidente de cada consorcio provincial, dejando sin sentido jurídico el hecho de que estos entes surgieran como estructuras locales de cooperación institucional entre las Administraciones locales intervinientes que hubieran formalizado con la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico el preciso Convenio de Cooperación al amparo de la Orden de 29 de mayo de 2001 y hubiesen suscrito la correspondiente acta de constitución para la puesta en marcha de dichas actuaciones, y la administración regional(11), puesto que ésta ostentaba la mayor representación de voto, la presidencia y la mayor parte de aportación salarial de los trabajadores a ellos adscritos.

De este modo, empezaron a considerarse y han venido siendo formalmente considerados por la Administración regional, como entidades colaboradoras con los mismos fines con los que surgieron como estructura local, pero independientes jurídicamente de la administración regional que los autorizó y gestionó(12), y al personal consorciado como meras subvenciones dependientes de la existencia de aportación presupuestaria que los sustentasen(13) quedando condicionados a la apertura de la correspondiente convocatoria pública, regulada a partir de la Orden de 21 de enero de 2004, por la que se establecen las bases de concesión de ayudas públicas para las Corporaciones Locales, los Consorcios de las UTEDLT y las Empresas calificadas como I+E (BOJA nº 22, de 3 de febrero de 2004), lo que supuso dejar a un lado su carácter estructural local de gestión, para convertirlo en un modo de gestión en sí mismo, posiblemente por considerar no tener sentido la creación de un organismo autónomo que actuase sometido a Derecho público para gestionar un servicio que constituye la finalidad propia de un ente territorial, como es, en el caso andaluz, el Servicio Andaluz de Empleo (SAE), titular de actuaciones propiciadoras de empleo y empleabilidad activa en la región(14).

Con ello, a lo largo del año 2005, se fueron firmando los correspondientes convenios de colaboración entre la Consejería de Empleo y cada uno de los noventa y cinco Consorcios UTEDLT, integrados por ayuntamientos comarcales, adquiriendo cada uno la condición de entidad colaboradora de dicha Consejería para la difusión, promoción y colaboración en la gestión de los incentivos y ayudas que mantenía en sus Estatutos.

Presupuestariamente las entidades consorciadas fueron dotadas de una cuenta previsional de pérdidas y ganancias, cuyo estado vendría configurado de acuerdo con el Plan General de Contabilidad para las empresas privadas, siendo necesario, para poder agregarlo y consolidarlo con el presupuesto público del ente matriz, homogeneizar todos los estados presupuestarios siguiendo una estructura de acción y ejecución homogénea, por lo que la introducción de una previsión de gasto era requisito ineludible para que una actuación pública fuese aprobada por, entre otros motivos, ser aprobada como viable económicamente. Por tanto, si la actividad de todo el sector público viene regida por una serie de principios, siendo el general el de presupuestación previa, resulta determinante comprender que la actividad que se pretendió inicialmente realizar estuviese planificada en el cumplimiento de unos objetivos considerados ejecutables presupuestariamente de antemano, con un volumen de recursos conocidos y distribuidos con criterios de economía, eficacia y eficiencia.

Ello no objetó para que las funciones que desde los inicios se les reconocía a las UTEDLT fueran concretadas en actividades propias de desarrollo local ejecutándose en los territorios, con el beneplácito del organismo regional de empleo, actuaciones tan polivalentes como las de difusión y promoción, colocación de cartelería, distribución de material divulgativo, organización de actos promocionales, información a los/as interesados/as y solicitantes, facilitación de solicitudes e impresos, actividades de colaboración en la gestión, recepción de documentación y clasificación, registro de solicitudes y demás documentación, estudio y revisión de expedientes, grabación de solicitudes en el correspondiente sistema informático e identificación en el mismo de la documentación que se acompañe, comprobación y revisión de la documentación aportada por los/as solicitantes, revisión de expedientes en los que fuese necesaria subsanación de documentación (recepción de la aportación documental para la tramitación de las subsanaciones, registro de la documentación de las subsanaciones, estudio de la nueva documentación aportada, grabación informática), elaboración de informes de valoración en los casos en que se establezca, recepción y comprobación de la documentación de seguimiento en su caso, comunicaciones en los casos en que proceda requerimiento formal a los/as interesados/as en expedientes administrativos, así como aquellas otras que, según el concreto contrato- programa de desarrollo local regional, se acordase específicamente entre las entidades locales y la regional, respetando siempre las funciones propias que debe prestar el servicio público de empleo regional, como vimos.

I.2. Reordenación en el Servicio Andaluz de Empleo. Afectación a los Consorcios UTEDLT y a su personal

Dado el contexto de agudización de crisis económica que se estaba padeciendo en todos los ámbitos cívicos y, especialmente, en el sector público con importantes reacciones adversas por parte de sectores sociales y políticos(15), los distintos niveles de Administración territorial andaluza y sus entes instrumentales se vieron, en ese momento, obligados a realizar importantes ajustes en sus estructuras y plantillas, así como en las condiciones sustanciales de trabajo de sus empleados, reflejados, principalmente, en los conceptos retributivos. En el caso de los Consorcios UTEDLT, sin embargo, dichos ajustes económicos tuvieron una fatídica repercusión directa sobre el mantenimiento de la actividad funcional de los propios Consorcios y sobre el mantenimiento de la contratación laboral de su personal.

Con fecha 2 de julio de 2010, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía aprueba el Plan de Reordenación del Sector Público de la Junta de Andalucía, que debía de provocar la supresión de centros directivos de las diversas Consejerías o la extinción de entidades instrumentales en las que fuese mayoritaria la representación y la participación directa o indirecta de la Administración de la Junta de Andalucía, dejando cierto margen de integración para el personal laboral instrumental que venía prestando servicios profesionales en las agencias públicas empresariales o de régimen especial, puesto que este tipo de entidades, para que ejerciesen su objeto y fines, debían de elaborar un protocolo de actuación con la propia Consejería competente en materia de Administración Pública a fin de llevar a cabo la integración de todo el personal aplicando una serie de reglas en función del tipo de profesional de que se tratase. Entre otros entes y entidades, dicho Plan, afectó al SAE, en cuanto que se establecía su transformación en Agencia de Régimen Especial, con la consiguiente absorción de la Fundación Andaluza Fondo Formación y Empleo (en adelante FAFFE), y la propuesta de extinción de los Consorcios UTEDLT por una comisión liquidadora(16), quedando el resultado de dicha liquidación traspasado, en los términos que quedasen fijados por dicha comisión liquidadora, al SAE.

Dicho Plan quedó posteriormente plasmado en el RDL. 5/2010, de 27 de julio, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de reordenación del sector público (BOJA nº. 147, de 28 de julio de 2010).

Previamente, en ese mismo año 2.010, como era habitual todos los años desde la asunción de competencias en materia de empleo por las CC.AA., tras la reunión de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales- celebrada en esa ocasión en fecha de 19 de enero-, cada CC.AA fue informada de la distribución de las correspondientes subvenciones estatales resultantes para dicho ejercicio 2010, en función del presupuesto aprobado en la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2.010(17), en la cual Andalucía recibía subvenciones para el ámbito local dentro del bloque de Programas denominado “Promoción de la iniciativa empresarial y la actividad económica”, y, en concreto, dentro del programa “Fomento del desarrollo local”, destinadas, tanto al Programa ALPE de los Consorcios UTEDLT, como al de ALPE de Ayuntamientos Capitales de provincia y Diputaciones Provinciales, de competencia y gestión exclusivamente local.

Con más contundencia, a partir de la firma, del Acuerdo interno de 29 de octubre de 2.010, entre la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía y los dos sindicatos más representativos a nivel regional- CCOO y UGT, se pretende reforzar el carácter público de las entidades instrumentales de la administración andaluza, sometiéndolas al derecho administrativo- mediante un pretendido proceso de estabilidad y de consolidación de empleo que afectase a todo el personal de la Administración, perteneciente al sector público- pero, sobre todo, imprimiéndole un carácter de “transparencia, consenso y diálogo con las organizaciones sindicales más representativas de Andalucía”, por lo que, a través de dicho Acuerdo de 29 de octubre, entre otras medidas, se consensuó el desarrollo reglamentario de las contenidas en el DL. 5/2010, en particular, mediante la adopción de unos Estatutos, un Plan Inicial de Actuación y un Protocolo de Integración, así como cualquier medida de reordenación, adaptación y modificación de la Administración instrumental que se plantease como necesaria, todo ello mediante la negociación y posterior traslado a las mesas correspondientes en el ámbito de la ordenación de personal de la Junta de Andalucía, siguiendo los preceptos establecidos en el EBEP.

Como resultado del acuerdo, cuatro meses después de la entrada en vigor del DL. 5/2010, se aprueba por el ejecutivo andaluz, el DL. 6/2010, de 23 de noviembre, de medidas complementarias al DL. 5/2010, de 27 de julio, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de reordenación del sector público (BOJA nº. 232, de 26 de noviembre de 2010), el cual, reproduciendo estructural y materialmente el contenido del Decreto-ley 5/2010, integra en el mismo las modificaciones que se realizan en el Acuerdo alcanzado en la Mesa General de Negociación del Empleado Público de la Administración de la Junta de Andalucía(18), pretendiéndose, con ello, lograr una mejor comprensión de las medidas adoptadas así como facilitar su aplicación en toda la Administración andaluza.

Modificando el Borrador de Estatutos de la Agencia SAE que en su DA 4ª, según redacción inicial dada por el art. 8.5 del RDL 5/2010, comprendía sólo al personal subvencionado FAFFE, se añade ahora el “personal resultante de la extinción de los Consorcios UTEDLT”, proponiéndose, con ello, que los ALPES contratados por los Consorcios UTEDLT, mantuviesen su relación laboral directa con la Consejería de Empleo e indirecta ahora con los Entes Locales.

Consecuencia del diálogo social, durante los meses siguientes se llevó a cabo el trámite parlamentario del Decreto-Ley 6/2010, al mismo tiempo que se elaboraban, de modo, igualmente, negociado, los Estatutos y el Protocolo de Integración del personal de la Agencia SAE y, en virtud de lo dispuesto en el art. 45.1c) de la Ley 6/2006, del Gobierno de Andalucía, procediéndose, también, a dar audiencia a las organizaciones sindicales más representativas a nivel regional.

Si bien la tramitación parlamentaria culminó a mediados de febrero del año 2011, con la aprobación de la Ley 1/2011, de 17 de febrero, por la que se aprueban medidas urgentes en materia de reordenación del sector público de la Junta de Andalucía (BOJA nº 36, de 21 de febrero de 2011)(19), el proceso reestructurador no llegó a culminarse en su totalidad, por quedar paralizado por demandas judiciales de los empleados públicos funcionarios de la Administración Andaluza.

En vigor la Ley de Reordenación, en abril de ese mismo año, se aprueba el Decreto 96/2011, de 19 de abril, por el que aprueban los Estatutos del Servicio Andaluz de Empleo (BOJA nº 83, de 29 de abril de 2.011), quedando configurado este organismo como una agencia de régimen especial, de las previstas en el art. 54.2.c de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la administración de la Junta de Andalucía, así como, el Protocolo de Integración del personal en el SAE (Resolución de 20 de abril de 2011, de la Secretaría General para la Administración Pública. BOJA nº 84, de 30 de abril de 2.011), en cuya regla cuarta se recoge la incorporación del personal laboral de los Consorcios UTEDLT, que nunca llegaría si no hasta la obligatoriedad judicial(20) cuatro años después, recogiendo, en relación a las condiciones de integración y a la normativa laboral aplicable, que desde la fecha de disolución efectiva de cada uno de los consorcios, la Agencia quedaría subrogada en calidad de empleador, en la totalidad de los contratos laborales del personal laboral de los mismos, con todos los derechos y obligaciones laborales y sociales inherentes como establece el art. 44 ET, caracterizándose el régimen de personal por mantener el estatus de personal funcionario o laboral que viniesen ostentando en la anterior organización, aunque ahora, bajo la consideración de personal laboral propio de la nueva agencia de régimen especial SAE.

I.3. Colectivos integrados en el reordenado SAE

En su DA 1ª, los Estatutos del SAE contemplan la liquidación y extinción de la Fundación Andaluza Fondo Formación y Empleo(21), de forma presurosa, estableciéndose que “ el acuerdo de disolución, liquidación y cesión global de activo y pasivo de la Fundación Andaluza Fondo de Formación y Empleo, así como la subrogación en todas sus relaciones jurídicas, bienes, derechos y obligaciones de toda clase, incluidas las laborales en concepto de sucesión de empresa por la Agencia Servicio Andaluz de Empleo, se adoptará con carácter previo a la entrada en vigor de los Estatutos de la Agencia”. Dicha entrada en vigor expresa, se produjo cuatro días después de publicarse el mencionado Decreto 96/2011, puesto que fue firmado el día 19 de abril de 2.011, exactamente diez días antes de su publicación y once días antes de adquirir carácter obligatorio, dando tiempo, con ello a organizar toda la tramitación documental necesaria para proceder a extinguir, tanto a la citada Fundación (FAFFE), como efectivamente ocurrió, como a los Consorcios de Desarrollo Local (UTEDLT) para los cuales, sin embargo se dejó sin efectuar el correspondiente proceso extintivo que condujese, como prescribió la Ley de reordenación, a efectuar el trámite legal subrogatorio de su personal que, sin embargo, nunca llegó a producirse por este cauce legal.

A pesar de que el mismo Decreto 96/2011, en su DA 2ª, vuelve a reconocer el régimen de integración de ambos tipos de personal laboral, estableciendo una fecha legal para efectuarla, cual fue la fecha del 30 de septiembre de 2011 (DA 3ª), las operaciones jurídicas relativas a la liquidación y extinción de los Consorcios UTEDLT no se iniciaron hasta octubre del año siguiente, cuando ya estaba despedida la totalidad de las plantillas consorciadas.

Alegadas razones de economía por la parte empleadora, no han sido consideradas justificadas, tres años después, por el Tribunal Supremo al calificar como nulos por fraude de Ley y con desviación de poder(22), los quinientos cuarenta y seis despidos colectivos efectuados al personal consorciado en aquella fecha de 30 de septiembre de 2012, casando doctrina para el resto de doscientos cuarenta y un ALPE que fueron despedidos por la tramitación individual de despido objetivo por causa económica, unos, y organizativas, otros del art. 51.1 ET, por estar ubicados en consorcios de menos de cinco trabajadores.

II. EXTINCIÓN CONTRACTUAL DEL PERSONAL ALPE DE LOS CONSORCIOS UTEDLT: CAUSA ECONÓMICA O DECISIÓN DELIBERADA

Propiciada por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (BOE nº 103, de 30 de abril de 2.012), bajo el objetivo de establecer un cierto equilibrio presupuestario entre las comunidades autónomas y el Estado a partir del Acuerdo Marco firmado, dentro del Consejo de Política Fiscal y Financiera de julio del año 2.011 que recogió los elementos esenciales que debían de presentar las regiones al objeto de converger con los límites mínimos presupuestariamente exigibles, se publica el DL. 1/2012, de 19 de junio, de medidas fiscales, administrativas y laborales (BOJA nº 122, de 22 de junio de 2.012) seguido por el RDL. 21/2012, de 13 de julio, de medidas de liquidez de las Administraciones públicas y en el ámbito financiero. (BOE nº 168, de 14 de julio de 2.012), por las que se ampliaba el marco de las obligaciones de las Comunidades Autónomas, el respeto al límite máximo de déficit y a la contención del gasto público con el establecimiento de un crecimiento controlado y un objetivo de deuda limitado. Por su parte, el Consejo de Gobierno andaluz, en su sesión del 15 de mayo, aprueba la propuesta del Plan económico financiero de reequilibrio de los años 2012-2014(23) por el que, entre otras medidas, la Junta de Andalucía anuncia la supresión de los Consorcios UTEDLT(24) como ya había anunciado, igualmente, en el Plan de 2011-2013(25).

En el Consejo de Política Fiscal y Financiera para el año 2013, se manifiesta la previsión de la Comunidad Autónoma de Andalucía de eliminar 111 empresas públicas, de las que 17 estaban suprimidas a mediados de octubre de 2012 y 96 estaban en proceso de extinción previa liquidación- pese a la consideración en contrario que realiza la Sala de lo Social del TSJA, sede de Sevilla(26), tras haber extinguido con antelación la totalidad de las relaciones contractuales-, por lo que, una vez celebrada la LIII Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, de 24 de mayo de 2012, el ejecutivo andaluz, reasigna su presupuesto, destinando a la Promoción del Desarrollo y la Actividad Económica Territorial y en concreto, al Programa de “Fomento del Desarrollo Local”, una cuantía de 1.107.767,00 euros, frente a los cerca de 30.000.000 de euros que venía reasignando en ejercicios presupuestarios anteriores, procediendo a sustituir a las tres líneas de actuación en las que se desglosaba el Fomento del desarrollo local hasta entonces, entre ellas las subvenciones correspondientes a Corporaciones Locales para la realización de estudios de mercado y campañas de promoción local, subvenciones a Iniciativas Locales de Empleo, así como subvenciones para la contratación de Agentes de Empleo y Desarrollo Local (ALPES) que, recordemos, estaban cofinanciadas también por el Estado Central a través de la Orden de 15 de julio de 1999, por la cual se establecen las bases de concesión de subvenciones públicas para el fomento del desarrollo local e impulso de los proyectos y empresas calificadas como I+ E, aún hoy en vigor, por lo que desaparecía la parte correspondiente a la aportación regional para la contratación de estos profesionales agentes locales de empleo (ALPES).

Como la parte estatal de financiación que la Junta de Andalucía recibía para dotar los gastos de personal de los Consorcios UTEDLT, por un lado, se pactaba anualmente en la conferencia sectorial que daba lugar al Plan Anual de Políticas de Empleo (PAPE)- para el año 2012 fue aprobado por la Resolución de la Secretaría de Estado de Empleo de 24 de julio de 2012, en el que se redujo la partida presupuestaria correspondiente al programa UTEDLT en un 97%- y, por otro lado, por la solicitud de subvención abierta por la Orden de 15 de julio de 1999- que hasta nuestros días sigue estando activa entre el Estado y la administración regional, en el caso de Andalucía-, el motivo principal de la falta de financiación para continuar manteniendo las contrataciones ALPES tuvo un claro carácter volitivo por parte del empleador público andaluz, puesto que, si bien la PAPE para el año 2012 se había reducido solo en un 57% para el total de actuaciones de fomento del empleo y la empleabilidad, para el mantenimiento de la contratación de personal ALPE la reducción había sido prácticamente total (97%) debiéndose, ante todo, a que la Junta de Andalucía no había solicitado en la conferencia sectorial de abril del año 2.012 cantidad alguna para dicho concepto presupuestario por tener prevista la extinción de los Consorcios UTEDLT, no habiendo incluido, en la solicitud de fondos al Estado, dotación en el presupuesto del SAE para sufragar la asunción por subrogación del personal de los extintos consorcios como estaba previsto desde la Ley de Reordenación del año 2011(27).

Esta situación, empero, no fue irreflexivamente provocada. El necesario ajuste presupuestario al que se veía obligada la administración regional motivada por el incumplimiento de objetivos previstos y pactados por la región andaluza en las Conferencia Sectorial de Empleo del año anterior, en concreto la procedente de la Orden de 10 de octubre de 2.011, por la que se regulan las operaciones de cierre del ejercicio presupuestario de dicho año (BOJA nº. 205, de 19 de octubre de 2011) en la que se especificaba las fechas límite de tramitación de cada una de las actuaciones, así como el traspaso de saldos al ejercicio siguiente, provocó que a comienzos del año 2012 se contabilizase en los presupuestos de gastos del SAE, los compromisos adquiridos en el ejercicio anterior de carácter plurianual que no habían sido cumplidos en su momento correspondiéndole, en consecuencia, un presupuesto muy reducido para el ejercicio en ejecución. Prácticamente un 370% menos de partida presupuestaria le pertenecía a Andalucía de los fondos finalmente aprobados por el Servicio Público de Empleo Estatal para el año 2012 en el desarrollo de Políticas Activas de Empleo comprometidas en el año anterior pero que esta administración regional no había justificado como cumplida.

Con esta consideración, a finales de septiembre del año 2012, los Presidentes de cada Consorcio UTEDLT despiden a la totalidad de sus plantillas mediante la modalidad de despido colectivo por causas económicas a los ALPES y por causas organizativas a los directores de los Consorcios que contaban con una plantilla de cinco o más trabajadores, y por la modalidad de despido objetivo por causas económicas a los ALPES e, igualmente, organizativas a los directores, en los Consorcios con una plantilla de menos de cinco trabajadores. Un mes después de producirse los despidos, los presidentes consorciados convocan a los respectivos Consejos Rectores- máximo órgano decisor en las estructuras consorciadas de desarrollo local-, al objeto principal de comunicar la separación de la Junta de Andalucía de cada consorcio, dándose el plazo de un año para dar cumplimiento a la tramitación interna que, al respecto, establece el art. 48.1 de cada uno de los Estatutos consorciales, volviéndose a convocar Consejos Rectores en diciembre del mismo año 2012, a fin de proponer un acuerdo por unanimidad(28) (siguiendo lo preceptuado en el art. 49 de los Estatutos consorciales) que permitiese llevar a cabo la disolución de cada Consorcio, como estableció el art. 8.5 de la Ley de Reordenación, si bien, muy lejos de la fecha límite que dicha ley estableció en su DA 3ª, -30 de junio de 2011- para haberse concluido “todas las operaciones jurídicas derivadas” de la reordenación del sector público andaluz.

Realizado este acto con la intención de hacerlo efectivo durante el mes de junio del año 2013, se sigue desoyendo el mandato legal subrogatorio puesto que, cuando ya se había procedido a despedir a la totalidad de las plantillas consorciadas, se efectuó la tramitación exigida legalmente para extinguir los consorcios.

II.1. Especial casuística de los despidos en los Consorcios UTEDLT

En octubre del año 2.012, los Consorcios UTEDLT, iniciaron treinta expedientes colectivos de regulación de empleo del total de noventa y cinco consorcios existentes con más y menos de cinco trabajadores, si bien, por mandato de la Ley de Reordenación, tenían que haberse propuesto en sus respectivos órganos de gobierno, la liquidación y extinción de los mismos, la opción menos favorable para los trabajadores fue la elegida por el empleador, provocando extinciones colectivas del art. 51 ET, en los Consorcios de más de cinco trabajadores e individuales del art. 52, c ET) en los de menos, afectando en global, a un total de setecientos ochenta y siete agentes locales de promoción de empleo que, tres años después, están siendo incorporados al puesto de trabajo que les correspondió por subrogación cuatro años atrás.

Especialidades procesales, pero, principalmente, interpretación sui generis de las causas económicas y organizativas de los preceptos del estatuto de los trabajadores, unida a la inicial confusión normativa derivada de la novedosa regulación del reconocimiento extintivo colectivo público, hacen del despido de los ALPES un procedimiento de posible interés doctrinal.

II.1.1. Naturaleza jurídica de los entes empleadores

La primera cuestión que suscitan los despidos del personal ALPE es el tipo de entidad empleadora que los despide. La reforma laboral, vigente pocos meses antes, acoge la posibilidad de despedir colectivamente en el seno del sector público, diferenciando entre entidades empleadoras pertenecientes al sector público y entidades propiamente administración pública(29).

Con la consideración pública administrativa de las estructuras consorciadas y la consecuente aplicación de disposiciones normativas presupuestarias, en cuanto a la determinación de existencia de causa real extintiva de la relación laboral, el ejecutivo andaluz procedió a aplicar la regulación laboral privada como si de una entidad del sector público empresarial y fundacional se tratase.

En efecto, estando en vigor la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral (BOE nº 162 de 7 de Julio de 2012) en la fecha de inicio del expediente ante la autoridad laboral- agosto del año 2012- la nueva modalidad procesal, conforme al art. 124 LJS, establecía una distinción procedimental y de valoración de la causa económica en el sector público distinta según la naturaleza pública de la entidad que los despedía.

Los despidos colectivos formalmente tramitados por los Consorcios, se hicieron efectivos a fecha 1 de octubre de 2012, pocos meses después de la entrada en vigor de la Ley 3/2012 por lo que la redacción del art. 51 ET, resultaba de aplicación a la tramitación procedimental del despido laboral a través del RD 801/2011(30), que permanecía en vigor para el acostumbrado sector privado aunque de manera parcial en todo aquello que no se opusiera a la nueva redacción, tramitación o forma de decisión de las extinciones colectivas, tanto en el sector privado como en el público con actuación contractual privada.

El RD 1483/2012, de 29 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada (BOE nº 261, de 30 de octubre de 2012), posteriormente completado por la reforma legal que realizó, en el aspecto relativo a los despidos colectivos, el Real Decreto Legislativo 11/2013, de 2 de agosto, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social (BOE nº 185, de 3 de agosto de 2013), no se le aplicaba a los despidos consorciados por ser de fecha posterior a su realización efectiva. En cambio sí resultaba de aplicación lo dispuesto en la nueva DA 20ª ET en cuanto consideración de las causas económicas, técnicas, organizativas y de producción al sector público, apoyada por la DA 21ª que dejó fuera de los instrumentos de reestructuración a disposición de las Administraciones Públicas a aquellos del Estatuto de los Trabajadores que mediasen, paliasen o evitasen la finalización contractual, como pueden ser aquellos previstos en el art. 47 ET, relativo a la suspensión del contrato o reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, así como las derivadas de fuerza mayor.

En la consideración de la naturaleza jurídica de los entes consorciados, dos de las tres Salas de lo Social del Tribunal Superior de Justica de Andalucía que enjuiciaron en la instancia los despidos colectivos consideraron a las estructuras UTEDLT como entidades administrativas del sector público(31) de las reguladas en el art. 3.2 de la Ley de Contratos del Sector Público, y no como el apartado 1º del mencionado artículo que expresamente nombra a los “Consorcios dotados de personalidad jurídica”(32), debiendo, por consiguiente, de enjuiciarse a través de un procedimiento que tuviese en cuenta la vía presupuestaria y no la transaccional de mercado, “dado el sistema de financiación exclusivamente pública y predominante del SAE en los Consorcios y que no cuentan con ingresos productivos“(33)

II.1.2. La causa económica considerada por el empleador

La justificación documental respecto de la causa económica extintiva aportada por el Presidente de cada Consorcio, aunque de idéntico contenido para la totalidad de las setecientas ochenta y siete extinciones contractuales que se produjeron en la misma fecha por los noventa y cinco Consorcios UTEDLT, se convierte en el segundo aspecto a destacar de esta tramitación extintiva.

La única información aportada por uno de los entes copartícipes en los Consorcios- el SAE, mostraba partidas presupuestarias generales, dotadas para la financiación del servicio de desarrollo local en las diversas localidades andaluzas por parte del SAE, así como la evolución que en el período temporal indicado habían tenido como consecuencia de su evaluación en las diversas Conferencias Sectoriales de Empleo celebradas a nivel nacional y durante los tres últimos años, sin emitir información contable adicional por que “otro tipo de información contable, financiera o económica se hallaba en poder de los respectivos consorcios”, ya que las obligaciones contables que tenía el SAE con respecto a los consorcios, estaban referidas sólo a “la elaboración del presupuesto y de una Memoria Anual de Gestión Económica y Balance de Actividad, impuesta estatutariamente (art. 45 de los Estatutos), y a las recogidas en los arts. 30 a 32, de la Orden de 21 de enero de 2004, respecto a la justificación del cumplimiento de las condiciones y objetivos previstos en la resolución de concesión de la subvención, certificación de las actividades realizadas con cargo a la misma con desglose de los gastos efectuados, así como la aportación de documentos justificativos del gasto efectuado”(34), sin tener en cuenta el desglose de los propios gastos internos de cada Consorcio empleador, por lo que el conocimiento sobre la distribución del presupuesto que anualmente destinaba a cada Consorcio se detenía en la adjudicación de la específica partida subvencionada que, vía Resolución, se efectuaba anualmente desde el departamento directivo central del Servicio Andaluz de Empleo hacia cada Ayuntamiento consorciado, al objeto de sufragar el porcentaje de aportación salarial de la administración regional al personal instalado en el ámbito local, procedente de la aportación estatal, sin prestar mayor atención a los movimientos de ingresos y gastos que desde las estructuras consorciadas, como legítimos empleadores con personalidad jurídica y capacidad de obrar, se podían originar.

Con ello, los Ayuntamientos, y la Administración Territorial Andaluza, a través de la Consejería competente en materia de Empleo, en cuanto partícipes de las estructuras consorciales, así como los propios Consorcios, en cuanto entidades empleadoras, no proporcionaron información alguna sobre la situación económica y contable del respectivo Consorcio empleador, ni, por extensión de su responsabilidad solidaria, de cada una de sus entidades conformadoras, como establecen el Estatuto de los Trabajadores y el Real Decreto 801/2011 de aplicación. Tan sólo la asignación presupuestaria que recibía la Consejería competente en materia de Empleo, a través de su organismo autónomo SAE- hoy agencia de régimen especial- vía estatal, y la aportación anual que en concepto de porcentaje salarial y gastos corrientes de las oficinas de cada Consorcio, realizaban los correspondientes ayuntamientos, fueron las cuantías indicadas, por lo que la disminución de cada ente empleador respecto de los ingresos previstos no quedaba totalmente acreditada. A su vez, la situación de déficit presupuestario, así como los gastos presupuestados y su ejecución por todas las entidades consorciadas y por el propio Consorcio empleador, tampoco quedaron, ni siquiera mínimamente, constatados.

II.1.3. Determinación de los requisitos formales

Dejándose, de nuevo, sin valorar la acción u omisión de elementos formales que circundan a la figura jurídica del despido por causas objetivas económicas y en especial, en su vertiente colectiva y pública, como es la obligación de llevanza de contabilidad que tenía que ejercer cada Consorcio a tenor de lo establecido en sus propios Estatutos(35), la información sobre la marcha presupuestaria de cada consorcio, o la propia documentación establecida imperativa en el RD 801/2011, de aplicación a toda clase de despidos colectivos, sean privados o públicos, empresariales públicos, o presupuestarios, no quedó tampoco acreditada.

Debiendo tener en cuenta que el art. 6 RD 801/2011, está vigente, en lo que no se oponga a la definición de las causas económicas, prevista en el párrafo segundo del apartado 1 del art. 51 ET, conforme establece el apartado 3 del art. 2 de la Orden ESS/487/2012, de 8 de marzo, sobre vigencia transitoria de determinados artículos del Reglamento de los procedimientos de regulación de empleo y de actuación administrativa en materia de traslados colectivos, aprobado por RD 801/2011, de 10 de junio (BOE nº 62, de 13 marzo de 2.012), resulta de calado imperativo expreso que para los despidos colectivos por causas económicas la documentación a presentar por el empresario debe de incluir una memoria explicativa de las causas que dan lugar a su solicitud, acreditativa, además, de los resultados de la empresa (entidad) de los que se desprendan una situación económica negativa que pueda afectar a su viabilidad o a su capacidad de mantener el volumen de empleo y que justifique que de los mismos se deduce la razonabilidad de la decisión extintiva para preservar o favorecer su posición competitiva en el mercado, pudiendo, de este modo, el empresario acompañar toda la documentación que a su derecho convenga, quedando reseñado expresamente la necesidad de aportación de las cuentas anuales de los dos últimos ejercicios económicos completos, esto es, balance de situación, cuentas de pérdidas y ganancias, estado de cambios en el patrimonio neto, estado de flujos de efectivos, memoria del ejercicio e informe de gestión o, en su caso, cuenta de pérdidas y ganancias abreviada y balance y estado de cambios en el patrimonio neto abreviados, todo ello debidamente auditado en el caso de entidades obligadas a realizar auditorías, así como las cuentas provisionales a la presentación de la solicitud del expediente, firmadas por los administradores o representantes de la empresa solicitante, y, en el caso de tratarse de entidades no sujetas a la obligación de auditoría de las cuentas, se deberá aportar declaración de la representación de la empresa sobre la exención de la auditoría.

Incide, igualmente el Real Decreto sobre la claridad de la real existencia de causa económica obligando al empresario a aportar, igualmente, documentación para el caso de previsión de pérdidas con información sobre los criterios utilizados para su estimación, informe técnico sobre el carácter y evolución de esa previsión de pérdidas basado en datos obtenidos a través de las cuentas anuales, de los datos del sector al que pertenece la empresa, de la evolución del mercado y de la posición de la empresa en el mismo o de cualesquiera otros que puedan acreditar esta previsión, debiendo, igualmente, acreditar el volumen y el carácter permanente o transitorio de las pérdidas a efectos de justificar la razonabilidad de la decisión extintiva. Criterios, todos ellos, obviados por las tres Salas del TSJA.

Descendiendo al específico dato presupuestario, la persistencia en su déficit que establece como obligatoria la DA 20ª ET, tampoco fue aportada por la parte empleadora que inició la tramitación extintiva, obviándose la consideración de los “tres trimestres consecutivos” de insuficiencia presupuestaria que hubiese provocado un desequilibrio en el presupuesto de tal modo que los gastos hubieran superado a los ingresos y, por tanto, el déficit al superávit, procediéndose, a la hora de elaborar un nuevo presupuesto- no cabe en otro momento por la naturaleza previsora que ostenta cada acto presupuestario- a plantear la situación extintiva, no en mitad de un ejercicio presupuestario, como ocurrió en este caso.

Estimada y, por tanto, desatendida la causa económica tanto de las cuentas propuestas y las aprobadas en cada ente consorciado a través de sus respectivos Consejos Rectores- en cuanto órganos competentes para ello y considerados por la norma legal como necesarios para computar la causa económica sobrevenida-, como de la situación presupuestaria de cada Ayuntamiento y del propio organismo regional competente en materia de Empleo, el SAE, todos miembros co-financiadores de la entidad empleadora, en el momento de aprobar los nuevos presupuestos, deberían de haber planteado la posibilidad extintiva a fin de realizar un intento de dotación económica, y por tanto de equilibrio y estabilidad, necesaria para mantener el funcionamiento del servicio y las relaciones contractuales mismas.

Constatadas en las sentencias emitidas por el Tribunal Superior de Justicia y el propio Tribunal Supremo que en las arcas de cada consorcio no existía el déficit trimestral previo exigido en la normativa, antes al contrario, el resultado contable- insertado igualmente en cada sentencia – se mostraba positivo, tanto en los saldos finales como en los remanentes de tesorería sin presagiar lo contrario, no se aprecia atisbo alguno, en ninguna instancia judicial, de una situación persistente y sobrevenida de déficit presupuestario, ni tan siquiera, de pérdida presupuestaria de cada una de las entidades empleadoras consorciadas o de alguna de sus entidades locales, para considerar unánimemente procedentes los despidos producidos.

Habiéndose obviado, además, el hecho de que la partida presupuestaria disponible por el SAE para el personal ALPE tenía procedencia estatal mediante los compromisos de objetivos a cumplir, pero también mediante la Orden de julio de 1.999, como vimos, no se tuvo en consideración tampoco en la instancia la aportación local de cada ayuntamiento participante en la parte proporcional del sueldo que se comprometían a sufragar cada vez que solicitaban al SAE la subvención anual para el mantenimiento contractual de “su ALPE”, según establece la Orden regional de 2004, aportando éste la correspondiente partida subvencionada que el Estado Central abonaba a través de la Orden de 1999.

Si tenemos en cuenta que el origen de la financiación no condiciona la existencia misma de la estructura, máxime cuando no presenta déficit en su contabilidad previa, presente, ni posterior al momento de producirse los hechos extintivos, la parte estatal destinada al programa ALPE debería de haber quedado plasmada en la Resolución de 24 de julio de 2012, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros que aprobó el Plan Anual de Política de Empleo para 2012 (PAPE) que recogió las medidas propuestas por cada Comunidad Autónoma según fueron acordadas en la Conferencia Sectorial de abril de ese mismo año, como sabemos también.

Habiendo propuesto Andalucía cincuenta y nueve medidas, evidenciamos que entre ellas no se había solicitado ni medidas ni fondos para el mantenimiento del Programa ALPE como si quedaban constatadas en los ejercicios anteriores(36), por lo que deduciendo que si la justificación alegada por la administración andaluza para extinguir los contratos del personal ALPE fue en todo momento la insuficiencia presupuestaria originada por el Gobierno Central respecto a los fondos PAPE destinados en el inmediato año anterior, la consecuencia extintiva resultó ser, más bien, además de la falta de cumplimiento de objetivos en materia de empleo, la falta de solicitud de ayuda económica para el pago de su parte proporcional del salario de dicho personal por parte del SAE, recogido en sus presupuestos bajo el concepto “Promoción del desarrollo y la actividad económica territorial (apartado 5.8). Consorcios UTEDLT (Orden TAS de 15 de julio de 1.999 (Subapartado 79)”, que sí había procedido a solicitar en ejercicios presupuestarios anteriores.

III. CONSIDERACIÓN JUDICIAL

Ni la naturaleza presupuestaria y no transaccional, ni la falta de justificación documental, cuestiones, consideradas esenciales para el legislador, fueron valoradas en el momento procesal judicial en la instancia.

A pesar del reconocimiento que hace el TSJA sobre la aportación informativa de la empleadora, al manifestar(37) que ésta “habría dejado de presentar la documentación contable exigida por el real decreto 801/2011 de 10 de junio, con lo que habría sustraído a los trabajadores la facultad de conocer verdaderamente la situación de la empresa, no habiendo presentado tampoco las cuentas anuales de los dos últimos años. Por último, se dejó de aportar, igualmente la documentación de cada uno de los Ayuntamientos integrantes del Consorcio, debiendo haberse presentado, en su caso los documentos presupuestarios del mismo”, justifica la actuación empleadora en la intención del demandante de aplicar totalmente “un precepto previsto en relación a la empresa privada, a una entidad de carácter público como resulta ser la empleadora. Esta sola circunstancia determina la necesidad de modulación de los documentos que deben presentarse en el período de consultas en orden a la apreciación por los trabajadores de la concurrencia de la causa económica. Manifiesta no obstante el actor la recepción de la documentación que relaciona en su demanda integrada por una memoria explicativa de las causas económicas, un informe del Servicio Andaluz de Empleo sobre insuficiencia presupuestaria, propuesta de resolución existente en el momento sobre la solicitud de subvención formulada por el consorcio, así como el propio presupuesto del consorcio para el año 2.012”, información considerada, en consecuencia, suficiente y adecuada por parte de las tres Salas del TSJA a pesar de no seguirse los preceptos propios del art. 51. 2 ET ni de su normativa de desarrollo, como acabamos de analizar(38).

Iniciados, por tanto, los procedimiento judiciales colectivos unos e individuales otros, y pronunciados los juzgadores de instancia- Tribunal Superior de Justicia de Andalucía para los despidos colectivos y el correspondiente juzgado de lo social, en el caso de los despidos individuales-, resulta también destacable el segundo aspecto de la peculiaridad de los despidos consorciados, esto es, la consideración que sobre la causa económica efectuó el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía a través de sus tres Salas de lo Social.

Todas ellas estimaron la relación fáctica de la parte empleadora SAE como situación presupuestaria aplicada a las entidades consorciadas en cuanto empleadoras, exceptuando el principio de personalidad jurídica única de la Administración Pública imperante hasta el momento, según el cual dada la esencia de unidad de la Administración Pública, no podría aducirse en ningún caso, existencia de un déficit presupuestario respecto de ninguno de sus organismos o dependencias integrantes, puesto que en el momento de la extinción de las relaciones laborales del personal ALPE de las UTEDLT la normativa aplicable era, tanto el Estatuto de los Trabajadores como el RD 801/2011 que prevén expresamente la posibilidad de déficit presupuestario de cualquier unidad o entidad pública, como causa justificativa de la extinción de los contratos del personal laboral a su servicio, no obstante quedar limitada a los supuestos de sobreveniencia y persistencia que vino a establecer la nueva DA 20ª ET dentro del marco correctivo que implantó el art. 2 de la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera(39).

Al respecto consideraron las tres Salas que con la única información aportada por el SAE, “debió de permitir, a la representación laboral, hacerse con un concepto adecuado acerca del estado económico del Consorcio demandado, en la forma genérica que establece el art. 51.2 del Estatuto de los Trabajadores, párrafo quinto, para conocer las causas económicas justificativas de la adopción de las medidas extintivas”, conllevando ello,” la posibilidad de conocimiento real de la insuficiencia presupuestaria alegada por la parte empresarial y el motivo de ella, permitiendo, con ello, realizar una negociación legal durante el período de consultas y la defensa de la posición del demandante en el acto del juicio, dándose, con ello, por explicada la razón formal cumplida por parte de la empresa, respecto a la declaración de nulidad postulada por los trabajadores sobre los aspectos procesales del período de consultas” (40), valoración a todas luces subjetiva y posicionada hacia la conveniencia empleadora incumplidora de la tramitación exigida legalmente.

III.1. Comedimiento en contrario del Tribunal Supremo

Contra las sentencias de instancia, la presidencia del Comité de Empresa de cada Consorcio UTEDLT de más de cinco trabajadores, interpone recurso de casación ordinaria con amparo procesal en el apartado 207 apartados d) y e) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción social, pronunciándose, hasta en 30 ocasiones que ha sido requerido, en igual sentido y similar criterio en todas sus sentencias(41) con disconformidad respecto a la falta de rigor lógico de los pronunciamientos efectuados en la instancia por las tres Salas del TSJA, en los procesos colectivos, y las respectivas Salas de los Juzgados de lo Social, en los procesos individuales.

Argumenta al Alto Tribunal, en el Fundamento de Derecho Segundo, que “no comparte la conclusión del TSJ de Andalucía, ni aprecia el suficiente rigor lógico en sus argumentaciones respecto a la inexistencia de Fraude de Ley con desviación de poder”, ratificando con ello el innecesario tratamiento, por su parte, de la prioritaria causa económica alegada por la parte empleadora demandada, por cuanto que en lugar de optar los Consorcios por su disolución conforme a la facultad que les confiere el art. 49 de sus Estatutos, procediendo posteriormente a subrogar en el SAE a su personal, en cumplimiento de la Ley 1/2011, el Decreto 96/2011 y la Resolución de 20/04/11, sin coste alguno para los componentes consorciados, se optó por la salida más perjudicial económicamente, de despedir a la totalidad de la plantilla, con el consecuente gasto innecesario provocado por la correspondiente indemnización económica a cada trabajador, lo que supuso un consciente y gravoso obstáculo para la estabilidad laboral de los trabajadores que debieron- y esperaba- de ser subrogados en cumplimiento de preceptos normativos.

Basado este criterio en evidentes actuaciones formales y volitivas, valora el hecho de que se produjese la extinción contractual del personal de todos los Consorcios de modo simultáneo y por la persona que ostentase el cargo de Presidente consorciado y no de su Consejo Rector, cargo recaído en el correspondiente Delegado Provincial de Empleo, a pesar de que cada consorcio UTEDLT estaba dotado de personalidad jurídica propia y había iniciado independientemente su expediente de despido colectivo, tomando en consideración, igualmente, el hecho de que fuese la Junta de Andalucía la que concediese una subvención excepcional para atender en su integridad el pago de las indemnizaciones puesto que los Consorcios ya no disponían de financiación alguna, cuando, con anterioridad, los Ayuntamientos integrantes de cada Consorcio, hubieron asumido al decidir despedir, aunque de modo más aparentemente que real según deduce el propio Tribunal, afrontar su proporcional parte del cuantioso gasto originado por las indemnizaciones extintivas.

Considerando que los Consorcios UTEDLT debieron de haber quedado extinguidos con anterioridad al despido de la totalidad de la plantilla, atribuye a la Junta de Andalucía un razonamiento aparente para defender una falsedad por cuanto la argumentación de que la persistencia de los Consorcios tras las extinciones contractuales, se debieron a la existencia de “consecuencias administrativas diferidas” principalmente centradas en el pago de las indemnizaciones, no justifica el previo despido y el consiguiente incumplimiento normativo de primero extinguir entes y posteriormente subrogar.

Respecto a la desviación de poder valorada también por el Alto Tribunal, por ser regulación consagrada en el art. 106.1 de la Constitución Española y reconocida en el art. 70.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, así como en el art. 63.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, resulta admitida en esta casuística por detectar una concurrencia de una causa ilícita reflejada en la disfunción entre el fin objetivo de evitación aplicativa de la normativa autonómica sobre integración del personal de los Consorcios en el SAE y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio de extinguir las relaciones laborales en lugar de mantenerlas.

En consecuencia, y por aplicación del art. 6.4 del Código Civil y con las consecuencias previstas en el art. 124.11 LRJS, el Alto Tribunal, condena solidariamente a quienes han participado en el fraude de ley, en este caso, el SAE, los Consorcios UTEDLT y, en el caso de que se demandasen por la representación de los trabajadores o individualmente por cada uno de los ALPES despedidos, a los Ayuntamientos consorciados.

III.2. Inejecución del pronunciamiento judicial

La peculiaridad de los despidos consorciados UTEDLT radica en la innecesaridad de conocimiento de la causa económica detonante de los despidos masivos en el tiempo, que ha considerado el Tribunal Supremo cuando ha contemplado vicio mayor en la existencia de fraude de ley y desviación de poder.

Si bien la novedosa normativa surgida pocos meses antes de producirse las extinciones, pudo generar en las instancias ciertas confusiones de forma y procedimentales, éstas han pasado de soslayo en el criterio del Alto Tribunal, provocando ello que el SAE formulase recursos aclaratorios(42) en los que se solicita pronunciamiento sobre la obligación de reincorporación de los trabajadores, “a su puesto de trabajo” puesto que si, efectivamente, lo es al último que han venido desempeñando en el Consorcio justo en el momento de producirse el hecho efectivo del despido, considera el SAE, que existe imposibilidad de readmisión por estar prácticamente todos los entes consorciados liquidados y extinguidos o en fase de tal situación, a pesar del retraso en extinguirse respecto a la fecha tope daba por la normativa de reordenación pública andaluza.

Al respecto el pronunciamiento jurisprudencial entiende que lo que se declara es la nulidad de los despidos efectuados por el empleador que los había venido contratando(43), concluyendo la Sala de lo Social(44) que dado que la condena se debe al fraude cometido, la incorporación debe de producirse en el mismo puesto de trabajo en el que cada trabajador fue cesado, sin entrar a valorar, por no proceder en este momento tras haber sentenciado fraude en el cumplimiento legal de subrogación al SAE, sobre el fondo de la causa económica detonante de la extinción.

IV. A MODO DE CONCLUSIÓN

Concluimos, por consiguiente que, aunque mediante resolución del 17 de septiembre de 2012 SAE – resolución ya propuesta en junio de ese mismo año-, la agencia SAE vino a "estimar parcialmente las ayudas solicitadas para la financiación de los gastos salariales de la totalidad de los contratos del personal de los consorcios correspondientes al período de 1 de julio a 30 de septiembre de 2012, desestimando las ayudas para cubrir gastos salariales a partir de dicha fecha por falta de disponibilidad presupuestaria”, dichas decisiones volitivas estimatoria y su consiguiente desestimación, carecieron de sentido objetivo puesto que dichos fondos se decidió desde el ejecutivo andaluz, no considerarlos en el Plan de Empleo andaluz del año 2.012, existiendo, en consecuencia, una real causa económica pero forzada por el propio empleador para despedir específicamente al personal ALPE.

Aspecto poco comprensible si tomamos en consideración el carácter previsor de todo presupuesto, por lo que no logramos entender, desde una simplista perspectiva organizadora de personal, la resistencia de la Administración Andaluza para cumplir los términos de la Ley 1/2011, respecto al personal ALPE, puesto que siguiendo el iter propio de toda tramitación legislativa, tuvo que dotar, al menos, una previsión económica para poder aprobar la viabilidad de la inclusión de este colectivo en la nueva estructura territorial efectuando una consolidación presupuestaria que, sin embargo, parece que no llegó a plasmarse en su totalidad, según informa la Cámara de Cuentas de Andalucía durante los ejercicios 2010, 2011 y 2012(45), período coincidente con el declive consorcial y posterior extinción de la totalidad de las relaciones laborales de su personal.

A ello unimos la liviana, por no considerar escasa, actuación de la composición formal de las entidades consorciadas. Aunque remitida carta a los Ayuntamientos al final de la, también dudosa, negociación durante el período de consultas de los despidos colectivos, éstos, en cuanto miembros de cada Consorcio, deberían de haber aportado insuficiencia presupuestaria para hacer frente a su cuota consorciada o a la legal indemnización que por el ALPE en su localidad adscrito le correspondía y, sin embargo, no lo hicieron por que no existía tal insuficiencia ni tal indemnización. La aportación local se centraba en la puesta a disposición de un local y medios técnicos necesarios para llevar a cabo las funciones que la propia normativa regional había considerado para este tipo de profesionales, sufragando los gastos corrientes de los locales donde se encontrasen ubicados y concurriendo ante el otro componente empleador como mero solicitante de una ayuda económica que sufragase parte de la partida salarial de “su ALPE” en una cuantía mínima. En suma, y bajo la consideración normativa laboral, la causa económica alegada, inicialmente por uno de los empleadores y, posteriormente, por la mayoría de ellos en acuerdo adoptado en sus respectivos Consejos Rectores consorciales, no quedó justificada ni acreditada.

La mayoría de los consorcios presentaban remanente líquido positivo de Tesorería para gastos generales por lo que no se encontraban en la situación de insolvencia legalmente exigida en la fecha en la que se iniciaron los ERE(46) estando a la espera, a su vez, de la subrogación de su personal a la agencia SAE quien, por otro lado, había debido de crear los correspondientes puestos de trabajo, mediante la elaboración de un catálogo de puestos, con contenido, desempeño y retribución de cada uno de ellos y dentro del marco de actuación que en materia de recursos humanos hubiese establecido el SAE conforme a lo dispuesto en la DA 2ª, Decreto 96/2011, de 19 de abril, por el que se aprueban los estatutos del SAE, atendiendo, consecuentemente, a las necesidades de personal en el marco del ejercicio de las potestades de autoorganización de la propia agencia. Catálogo de puestos que tampoco se ha llegado a producir en la actualidad.

Teniendo el SAE atribuidas, como vimos, la ejecución del empleo en el marco de las políticas activas, la integración del personal ALPE en la nueva estructura SAE estaba funcionalmente justificada y legalmente recogida, por lo que el alcance de la decisión extintiva intentando hacer viable la inexistente causa económica analizada, hace de dudoso e incomprensible entendimiento la motivación real existente para proceder a la decisión extintiva de setecientos ochenta y siete agentes locales de empleo que, tras treinta sentencias en casación del Tribunal Supremo(47), otras varias del Tribunal Superior de Justicia en segunda instancia, han resultado ser nulas, en fraude de la Ley 1/2011 y con desviación de poder.

Con una realidad distinta a la, no sólo prometida, sino legalmente promulgada, los setecientos ochenta y siete trabajadores de todos los Consorcios UTEDLT vieron finalizados sus contratos a finales del año 2012, al aprovechar el gobierno regional, la facilidad extintiva que la Reforma laboral reconocía a los contratos públicos demostrada por el Tribunal Supremo para esta y otras diversas causas como un instrumento menos flexible de lo que en un primer momento se pudo considerar para reducir el contingente de empleados públicos con el que se han estado nutriendo en los últimos años la administración territorial e institucional pública española.

Eficacia extintiva pública la instaurada por la Reforma Laboral que debe de ser motivo de revisión si tenemos en cuenta que ha favorecido la reincorporación, a fecha de cierre de este estudio, de un total de doscientos veinticuatro ALPES infructuosamente despedidos.

V. BIBLIOGRAFÍA

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ROQUETA BUJ, R. “Los despidos colectivos en el sector público: Causas y procedimiento”. En Revista Documentación Laboral, nº 97. Año 2013. Vol. I.

NOTAS:

(1). Sobre el modo de gestión compartida de políticas de empleo Vid. ROJO TORRECILLAS, E “La reforma de las políticas activas de empleo y las Comunidades Autónomas”, en AA.VV. “Anuario de relaciones laborales en España”. Coord. FERRER SAIS, A. Edit. Lit. Vol. 2. 2011.

(2). El concepto de Administración pública, tanto de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, como de la Ley 30/1.984, de 2 de agosto, por la que se inicia el proceso de laboralización de la función pública, debe de entenderse conforme al concepto amplio que ella misma manifiesta y que alcanza a comprender a las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas territoriales.

(3). “a) Eje 1. Orientación; b) Eje 2. Formación; c) Eje 3. Oportunidades de empleo: d) Eje 4. Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo; e) Eje 5. Emprendimiento; f) Eje 6. Mejora del marco institucional” en cuanto actuaciones también ejecutadas por los alpes.

(4). Cuyas disposiciones quedaron recogidas en la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo (BOE nº. 312, de 30 de diciembre de 2006).

(5). Exposición de Motivos del Acuerdo 774, de 18 de diciembre, del Consejo de Gobierno, por el que se autoriza a la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico para constituir diversos Consorcios de las Unidades Territoriales de Empleo y Desarrollo Local y Tecnológico (BOJA nº 13, de 5 de febrero de 2002).

Rescatado en: http://www.juntadeandalucia.es/boja/2002/15/d48.pdf

(6). Entre otras, Orden de 25 de enero de 2.002 (BOJA, nº 24 de 26 de febrero de 2.002); Orden de 28 de enero de 2002 (BOJA nº 24 de 26 de febrero de 2.002); Orden de 15 de febrero de 2.002 (BOJA nº 32, de 16 de marzo de 2002), recogen las firmas de las actas de constitución de los Consorcios UTEDLT´s que aparecen reflejados en las mismas y se aprueban sus Estatutos. En esta ocasión, los Estatutos consorciales, determinaron los fines del mismo, su régimen orgánico, funcional y financiero, erigiéndose como norma básica pactada, no obstante, al ser un ente de Derecho Público quedaron sometido a Derecho Administrativo, en caso de contratación de actuaciones y al Derecho Laboral, en caso de contratación de personal, siempre con carácter supletorio para lo no previsto en los propios Estatutos.

(7). El Acuerdo 774, de 18 de diciembre, del Consejo de Gobierno, justifica la creación de las estructuras administrativas UTEDLT, mediante el reconocimiento de su naturaleza local.

(8). En la constitución de otra tipología de Consorcios también se acudió a la regulación contenida en el Art. 6 bis. 2 de la Ley 5/1983, de 19 de julio General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, como es el caso, a título de ejemplo, del Consorcio Centro Andaluz de Formación Integral de las Industrias del Ocio (Acuerdo de 18 de diciembre de 2001, del Consejo de Gobierno, por el que se autoriza al titular de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico para constituirlo. BOJA nº 15, de 5 de febrero de 2002).

(9). Arts. 2 y 3, respectivamente, de los Estatutos, idénticos todos y publicados en Resoluciones como, a título ejemplificativo, la de 22 de abril de la Dirección General de Administración Local, por la que se acuerda la publicación de los Estatutos del Consorcio para la Unidad Territorial de Empleo y Desarrollo Local y Tecnológico de algunos Consorcios UTEDLT. BOJA nº 57, de 16 de mayo de 2002).

(10). Vid. art. 14 de los Estatutos consorciados quienes destinan a los Delegados de Empleo la capacidad presupuestaria necesaria para la apropiada marcha del ente consorciado (BOJA nº 57, de 16 de mayo de 2002).

(11). Preámbulo de la Orden de 24 de abril de 2002, por la que se modifica la de 29 de mayo de 2001, origen del Programa andaluz de las Unidades Territoriales de Empleo, Desarrollo Local y Tecnológico, como instrumentos de cooperación con las Corporaciones Locales de Andalucía, a través de convenios de cooperación entre la Consejería de Empleo y las entidades locales que se adhiriesen ( redacción dada por la Orden de 19 de diciembre de 2001, quien considera a estas estructuras estables como corporaciones de derecho público para favorecer la cooperación estable de Desarrollo Local, prorrogándose la efectividad del plazo en ella recogido. BOJA, nº 50, de 30 de abril, de 2002).

(12). Para REBOLLO PUIG M. “Creación y Régimen Jurídico de los Consorcios (procedimiento, estatutos, constitución)”, en AA.VV. Jornadas de Estudios sobre Consorcios Locales. Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional. Granada. 1995, reconoce que”la naturaleza normativa de los Estatutos que las Corporaciones Locales puedan utilizar para su aprobación tienen el mismo procedimiento que el previsto para las Ordenanzas Locales en el Art. 49 de la LBRL”, por lo que la consideración o nominación que el creador político le otorgue a los entes, no les concede ni naturaleza ni capacidad jurídica y de obrar.

(13). La Orden de 24 de abril de 2002, en su DA Única, así como la Orden de 25 de junio de 2.002, por la que se prorroga el plazo de la Orden de 29 de mayo de 2001, en su DA 1ª, establece el Programa de las UTEDLT´s como instrumentos de cooperación con las Corporaciones Locales de Andalucía, (BOJA nº 76, de 29 de junio de 2002), condicionando la aportación de la Consejería de Empleo a la existencia de dotación presupuestaria correspondiente al ejercicio económico de referencia.

(14). En el mismo sentido, al cual nos adherimos, NIETO GARRIDO, E. “El Consorcio Administrativo”. Cedes Editorial. Barcelona. 1997, quien manifiesta que “la creación de otro ente de Derecho Público como Organismo Autónomo no presenta las mismas ventajas, en orden a la huída de controles administrativos, que las formas societarias (quedando) limitada la responsabilidad del consorcio al capital aportado en su constitución”.

(15). Para algunos autores, Cfr. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S. en “Despidos y otras medidas de (re)estructuración de plantillas laborales en el sector público”. Revista actualidad Laboral, nº 6, Sección Actualidad Bibliográfica, junio 2013, Editorial LA LEY, no se trata sólo de realizar estos ajustes. “La cuestión de fondo es mucho más grave y seria en la medida en que parece que se está cuestionando la propia Administración Pública a través, fundamentalmente de la generalización de dos ideas: la ineficiencia de nuestras Administraciones Públicas, por una parte y, por otra, la creencia de que existe un número excesivo de empleados públicos que lastra las cuentas públicas. Puede afirmarse en este sentido que el legislador está mostrando una clara voluntad de limitar la extensión del empleo público. La prueba de ello es irrefutable. La última reforma laboral prohíbe a las Administraciones Públicas utilizar la vía de las reducciones de jornada y la suspensión de los contratos, que exclusivamente se permiten para algunos entes instrumentales que se financian directamente del mercado”.

(16). Las respectivas Comisiones Liquidadoras no resultan competentes para extinguir cada una de las citadas estructuras consorciales, debiendo de ser cada uno de los órganos de gobierno- Consejos Rectores- los que decidan- como así fue- sobre su liquidación y extinción.

(17). Desarrollada, posteriormente, por la Orden TIN/687/2010, de 12 de marzo por la que se distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 2010, para su gestión por las Comunidades Autónomas con competencias asumidas, subvenciones de ámbito laboral, financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, fruto del Consejo de Ministros de 26 de febrero de 2010. (BOE nº 69, de 20 de marzo de 2010).

(18). Modificaciones, aceptadas y aprobadas, a su vez, por el Consejo de Gobierno mediante el Acuerdo de 7 de diciembre de 2010, por el que se aprueban los Acuerdos adoptados por la Mesa General de Negociación del Empleado Público de la Administración de la Junta de Andalucía en su reunión de 18 de noviembre de 2010, en materia de Reordenación del Sector Público (BOJA nº 251, de 27 de diciembre de 2010).

(19). En su art. 1.2, apartado 3.1, se establece la obligatoriedad de crear agencias a través de una Ley, debiendo de procederse para la aprobación de los Estatutos mediante decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta de la persona titular de la Consejería competente por razón de la materia y previo informe de las Consejerías competentes en materia de Administración Pública y de Hacienda.

(20). El Consejo de Gobierno andaluz, en sesión del día 26 de mayo de 2015, aprueba una ampliación de crédito en el SAE para sufragar los gastos presentados en el capítulo 1, correspondiente a personal, “como consecuencia de la obligación de cumplimiento de las sentencias recaídas en relación con el personal de los extintos consorcios UTEDLT”. Rescatado de:

http://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/cg/acuerdos/Acuerdo%20CG%20Ampliaci%C3%B3n%20de%20cr%C3%A9dito%20EICE%2026052015.pdf

y de:

http://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/cg/documentos/Expediente%20ampliaci%C3%B3n%20cr%C3%A9dito%20EICE%2026052015.pdf

(21). Sobre su naturaleza jurídica y funciones Cfr. http://www.faffe.es/mediawiki/index.php/Fundaci%C3%B3n_P%C3%BAblica_Andaluza_Fondo_de_Formaci%C3%B3n_y_Empleo,

así como STS, de 27 de octubre de 2.014 (Rec. 4490/2012), Fundamento de Derecho Segundo.

(22). Por todas, SSTS 18-2-2014, R. 115/13; 19-2-2014, R. 150/13; 15-4-2014, R. 86/13; o 9-7-2014, R. 149/13.

(23). Rescatado:

http://www.juntadeandalucia.es/economiayhacienda/images/banners/PLAN_ECONOMICO_FINANCIERO-ANDALUCIA_2012-2014.pdf

(24). Intención reconocida por el Tribunal Supremo en algunas de sus sentencias de casación de despidos colectivos del personal UTEDLT. En este sentido Cfr. SSTS de 23-09-2.014, R. 309/2013- ROJ: STS 4521/2014- Antecedente de Hecho 2º).

(25). Rescatado:http://www.juntadeandalucia.es/economiayhacienda/planif_presup/plan_economico/PEF_Andalucia_Junio_2011.pdf

(26). Fundamento de Derecho Quinto de la Sentencia nº 814/13, en la cual se manifiesta que “No consta por lo demás la existencia de voluntad predeterminada de la Comunidad Autónoma de proceder al cierre de los Consorcios, ”

(27). Distribución regional de fondos, según solicitud de cada Comunidad Autónoma publicada en Orden ESS/2044/2012, de 24 de septiembre, por la que se distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 2012, para su gestión por las comunidades autónomas con competencias asumidas, subvenciones del ámbito laboral financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado (BOE nº. 233, de 27 de septiembre de 2012).

(28). Quórum que, según el informe de la Cámara de Cuentas de Andalucía, (Resolución de 25 de febrero de 2014, de la Cámara de Cuentas de Andalucía, por la que se ordena la publicación del Informe de Fiscalización Horizontal de la gestión de las ayudas de la Junta de Andalucía a las Unidades Territoriales de Empleo, Desarrollo Local y Tecnológico (UTEDLT), ejercicios 2010 a 2012. BOJA nº 45, de 7 de marzo de 2.014), debe de ser por unanimidad de todos los componentes del consejo rector y no de los que acudan en el momento de la votación como habitualmente había estado ocurriendo.

(29). Sobre la diferente casuísticas y procedimiento de ambos tipos de entidades Vid. ROQUETA BUJ, R. “Los despidos colectivos en el sector público: Causas y procedimiento”. En Revista Documentación Laboral, nº 97. Año 2.013. Vol. I.

(30). Real Decreto 801/2011, de 10 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de regulación de empleo y de actuación administrativa en materia de traslados colectivos (BOE nº 141, de 14 de junio de 2.011).

(31). A título de ejemplo, STSJA, Sala de Granada, nº 526/13, para la provincia de Almería; STSJA, Sala de Granada, nº 530/13, para la provincia de Jaén; STSJA, Sala de Granada, nº 359/13, para la provincia de Granada; STSJA, Sala de Sevilla, nº 813/13, para la provincia de Córdoba; STSJA, Sala de Sevilla, nº 795/13, para la provincia de Sevilla, entre otras.

Tan sólo la STSJA, Sala de Málaga, nº 392/13, increpa, en su Fundamento de Derecho Tercero, que no puede mantenerse su naturaleza pública en lo que conviene y eludirla en lo que no conviene, señalando de aplicación lo dispuesto para las entidades reconocidas en el art. 3.1 del RD de Contratos del sector público (FD Séptimo y Decimoséptimo), pareciendo responder a lo manifestado en las STSJA, de las otras dos Salas, la de Granada y la de Sevilla.

(32). Al respecto Vid. ALFONSO MELLADO CARLOS L. “Despido, suspensión contractual y reducción de jornada por motivos económicos y reorganizativos en la Administración Pública”. Colección Básicos de Derecho Social, nº 67. 2.013. Editorial Bomarzo, así como ROQUETA BUJ, R. “Los despidos colectivos en el sector público

(33). Aclaración mantenida por la Sala del TSJA en Málaga en ST nº 392/2013, FD Decimoséptimo.

(34). STSJA nº 815/13, Sala de Sevilla, en su FD nº 4, de la que extrañamos la escasa disponibilidad que el SAE podía llegar a tener sobre la documentación relativa a la gestión de sus presupuestos por programas aunque fuesen cofinanciados, ya que dicha información se la podía haber solicitado a los propios consorcios, máxime cuando la coordinación administrativa provincial de los mismos estaba situada en las mismas instalaciones de las Delegaciones Provinciales de la Consejería competente en materia de Empleo.

(35). El art. 46 de cada Estatuto consorcial establece que “La presidencia del Consejo Rector presentará anualmente en el primer trimestre del año, al Consejo Rector, Memoria de Gestión Económica y del Balance de Actividad correspondiente al ejercicio el año anterior, comprendiendo dicha Memoria las Cuentas de Liquidación del Presupuesto de Valores independientes y Auxiliares, de Caudales y de Administración del Patrimonio, así como Balance del Desarrollo de cada uno de los Programas de Actividades.

El Consejo Rector, una vez aprobada la Memoria de la Gestión Económica y del Balance de Actividad, dará conocimiento de ésta a la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico y a las Corporaciones Locales componentes del Consorcio.”

(36). A título de ejemplo y debido a la cercanía temporal Cfr. el Plan Anual de Empleo para el ejercicio económico inmediatamente anterior, el de 2.011, recogido en la Orden TIN/887/2011, de 5 de abril, por la que se distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 2011, para su gestión por las comunidades autónomas con competencias asumidas, subvenciones del ámbito laboral financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado (BOE nº 87, de 12 de abril de 2.011).

(37). FD nº 4 de la Sentencia nº 815/13.

(38). Por su parte, el Tribunal Supremo reiterando, hasta en treinta ocasiones, la insuficiencia argumental de las tres Salas del TSJA, manifiesta que <<... 3.- Ni compartimos la conclusión del TSJ de Andalucía ni apreciamos el suficiente rigor lógico en las argumentaciones que hace para justificar la inexistencia de fraude”. Apartados 3 y 4 del Fundamento Jurídico Sexto de las primeras sentencias de la saga, SSTS 17/02/14, nº 142/2013 y 143/2013.

(39). Interpretación, asumida por la Sala de Sevilla (FD Octavo) en la sentencia nº 806/13.

(40). Considerando Cuarto de la Sala de lo Social del TSJA en Sevilla, Sentencia nº 814/13, relativa a uno de los Consorcios de la provincia de Córdoba.

(41). Por todas y a título de ejemplo, STS de 17 de febrero de 2.014, rco 142/2013 y 143/2013 Sala General; SSTS, de 18 de febrero de 2014, rcos 151/2013 y 228/2013; STS de 19 de febrero de 2.014, rco 150/2013; STS de 20 de febrero de 2.014, rco 116/2013; STS de 26 de marzo de 2.014, rco 158/2013; STS de 15 de abril de 2.014, rco 86/2013; SSTS de 16 de abril de 2.014, rco 152/2013 y 261/2013; STS de 20 de mayo de 2.014, rco 153/2013; STS de 24 de junio de 2014, rco 270/2013; STS de 25 de junio de 2.014, rco 223/2013; STS de 26 de junio; rco 219/2013; STS de 23 de septiembre de 2014; rco 309/2013; STS de 11 de diciembre de 2014, rco 258/2013 y STS de 3 de febrero de 2.015, rco 262/2013, todas de la Sala General IV.

(42). A título de ejemplo, Auto Aclaratorio TS 4285/2015. de 25 de febrero.

(43). Auto Aclaratorio TS 5138/2015, de 30 de abril.

(44). Razonamiento jurídico único

(45). Según recoge la Resolución de 25 de febrero de 2014, de la Cámara de Cuentas de Andalucía, por la que se ordena la publicación del Informe de Fiscalización Horizontal de la gestión de las ayudas de la Junta de Andalucía a las Unidades Territoriales de Empleo, Desarrollo Local y Tecnológico (UTEDLT), ejercicios 2010 a 2012 (BOJA nº 45, de 7 de marzo de 2014), que supra mencionamos.

(46). Al respecto debemos recordar que la DA 20ª ET no prevé los ERE por previsión de pérdidas, sí previsto en el art. 51 ET, sino que debería existir la causa económica al momento de su inicio.

(47). La última sentencia conclusiva de los pronunciamientos colectivos es la STS 4753/2015, de 15 de octubre de 2015, Rec Casación nº 38/2014.

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