Tres claves o reformas del contencioso-administrativo (aprovechando cuestiones aparentemente menores que suscita la STC de 17 de marzo 2016 - Rec. 5344/2013)

En este trabajo se reflexiona acerca de la figura del Secretario judicial, llamado ahora letrado de la administración de justicia. Asimismo, se exponen para debate general tres posibles cuestiones generales: la necesidad de que los Secretarios desarrollen un mayor análisis de la cuantía y de las costas; la posible derogación de los procedimientos abreviados; y el aumento del número de jueces a costa de convertir (en jueces) letrados de la administración de justicia u otros juristas.

Santiago González-Varas Ibáñez es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Alicante

El artículo se publicó en el número 42 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2016)

1. RECURSOS CONTRA LAS RESOLUCIONES DEL SECRETARIO JUDICIAL (ARTÍCULO 102 BIS DE LA LJCA)

Antes de profundizar en los temas del título de este trabajo, conviene tener en cuenta el artículo 102bis de la LJCA 29/1998, de 13 de julio, que se introduce en dicha LJCA mediante la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial, y que viene a regular los recursos procedentes contra las resoluciones de los Secretarios Judiciales (en la actualidad, denominados Letrados de la Administración de Justicia).

Las claves serían las siguientes:

Primero, la previsión de un recurso de reposición en el contexto (artículo 102 bis.1) de las diligencias de ordenación y decretos no definitivos del Secretario judicial. Cabrá en estos casos, en efecto, recurso de reposición ante el Secretario que dictó la resolución recurrida, “excepto en los casos en que la Ley prevea recurso directo de revisión”(1).

Segundo, la previsión de que (artículo 102 bis.2) “contra el decreto resolutivo de la reposición no se dará recurso alguno, sin perjuicio de reproducir la cuestión al recurrir, si fuere procedente, la resolución definitiva”.

Ahora bien, la Sentencia TC (Pleno) de 17 marzo 2016, Rec. 5344/2013, declara la inconstitucionalidad y nulidad del primer párrafo del apartado 2 del art. 102 bis de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en la redacción dada por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva oficina judicial.

Tercero, la previsión en cuya virtud “cabrá recurso directo de revisión contra los decretos por los que se ponga fin al procedimiento o impidan su continuación. Dicho recurso carecerá de efectos suspensivos sin que, en ningún caso, proceda actuar en sentido contrario a lo que se hubiese resuelto. Cabrá interponer igualmente recurso directo de revisión contra los decretos en aquellos casos en que expresamente se prevea” (2).

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2. LA SENTENCIA DEL TC DE 17 DE MARZO DE 2016, REC. 5344/2013

Esta STC, declarando la inconstitucionalidad y nulidad del primer párrafo del apartado 2 del art. 102 bis de la LRJCA (relativo a que “contra el decreto resolutivo de la reposición no se dará recurso alguno, sin perjuicio de reproducir la cuestión al recurrir, si fuere procedente, la resolución definitiva”), merece en principio un pequeño comentario explicativo de las razones de la STC. Pero, segundo, esta sentencia lleva a plantear además unas reflexiones sobre el proceso contencioso-administrativo.

En principio, esta STC se dicta en estimación de un recurso de amparo en nombre y representación de don J. V. L. E. contra el decreto del Secretario de Justicia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 27 de Madrid de 26 de mayo de 2011, dictado en el procedimiento abreviado núm. 30/2011, al considerar vulnerado el derecho al proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE). Se trataba de un asunto de extranjería.

La demanda de amparo se basó en la vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE), al no entender razonable que se señale para el 22 de abril de 2014 la celebración de la vista de un procedimiento abreviado contencioso-administrativo -que se inspira en el juicio verbal civil- cuando la demanda fue interpuesta el 10 de diciembre de 2010. Al considerase de escasa complejidad el asunto, por grande que fuera la carga de trabajo de los tribunales, se invoca que el art. 440.1 LEC, supletoriamente aplicable, establece un plazo máximo de veinte días entre la admisión de la demanda y la celebración del juicio oral.

Estamos ante un tema, como es sabido, que está afectando a muchos abreviados, el señalamiento de “vistas” a años “vista”, valga la redundancia.

De este modo, concluye la Sala, resulta procedente elevar al Pleno cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 102 bis, apartado 2, de la LJCA, en la medida en que este precepto excluye del recurso directo de revisión el decreto del Secretario Judicial resolutivo del recurso de reposición contra las diligencias de ordenación del Secretario del Juzgado, y, entre ellas, la que señala el día para la celebración de la vista en el procedimiento abreviado, privando así al justiciable de la posibilidad de someter a la decisión última del titular del órgano una cuestión tan importante como es la relativa a la afección de un derecho fundamental, que en el presente caso se refiere, como ya ha quedado expuesto, al derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, todo lo cual, como señala el Ministerio Fiscal, puede suponer una desatención del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE (ATC 163/2013, FJ 2).(3)

El argumento de la STC es, obviamente, como no puede ser de otra forma, que se crea de esta forma un espacio de inmunidad a lo judicial, incompatible pues con la Constitución.

Esta STC argumenta (contra este artículo 102bis) que puede haber casos en que no se recurra la resolución judicial que pone fin al proceso (considerando que es esa la solución que aporta ese precepto, es decir, que se recurra la resolución judicial final al proceso, ya que no se recurre la del Secretario), con lo que “es obvio que en tales supuestos no sería posible someter el decreto del Letrado de la Administración de Justicia a la revisión del Juez o Tribunal por vía de recurso contra la resolución definitiva recaída en el proceso”.

Asimismo, conforme al caso planteado, carecería “de objeto alegar la vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas cuando estas, de haberse efectivamente producido, ya han cesado, al haber finalizado el proceso judicial”.

Por otra parte, ha de señalarse que la existencia en nuestro ordenamiento jurídico de instrumentos o remedios alternativos al régimen de recursos, como son la declaración de nulidad del art. 240.2 LOPJ y el incidente de nulidad de actuaciones del art. 241 LOPJ, no permiten tampoco una interpretación conforme a la Constitución del precepto legal cuestionado.

En suma, el precepto cuestionado, en cuanto excluye del recurso judicial a determinados decretos definitivos del Letrado de la Administración de Justicia (aquellos que resuelven la reposición), cercena, como señala el ATC 163/2013, FJ 2, el derecho del justiciable a someter a la decisión última del Juez o Tribunal, a quien compete de modo exclusivo la potestad jurisdiccional, la resolución de una cuestión que atañe a sus derechos e intereses y legítimos, pudiendo afectar incluso a otro derecho fundamental: a un proceso sin dilaciones indebidas. Ello implica que tal exclusión deba reputarse lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva que a todos garantiza el art. 24.1 CE y del principio de exclusividad de la potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE).

3. CONVERSIÓN DE SECRETARIOS EN JUECES

Pues bien, no queremos dudar del acierto de la sentencia del TC situándose en la línea más noble, de reservar las funciones de enjuiciamiento, sin fisuras posibles, a los jueces (artículo 117 CE). No obstante, no debieran pasar desapercibidas en esta discusión otras perspectivas.

La regulación objeto de enjuiciamiento por el TC es la reforma que en el año 2009 se introdujo en la LRJCA 1998 cuya ratio estaba en dar mayor sentido a la figura del Secretario judicial. Y, en definitiva, se plantea, en cierta forma, un dilema: o bien potenciamos la figura del letrado de la administración de justicia (pero ya vemos, a la luz de esta STC, los problemas que entonces se plantean), o bien, de no poder prosperar esta solución (como parece decirnos esta STC), surgen dudas a la luz de la descompensación existente entre la sobrecarga de trabajo y responsabilidad que tienen los jueces y magistrados, por un lado, y, por otro lado, la carga de trabajo y responsabilidad que tienen los Letrados de la administración de justicia, sin obviar que estamos ante dos colectivos (jueces por un lado y secretarios por otro) con una preparación jurídica no del todo distante.

En conclusión, ante el retraso que sufre la justicia, y ante la necesidad de ahorrar medios económicos, y ante la demanda creciente de soluciones (esto significa más jueces), no parece descabellado lege ferenda proponer la posible conversión -en jueces- de otros juristas cualificados, esto es, tales Secretarios judiciales o incluso profesores de Universidad, para aumentar el número de jueces(4).

4. UNA MAYOR ATENCIÓN DEL ANÁLISIS ECONÓMICO DE LOS PROCESOS POR PARTE DEL LETRADO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Un tema importante es que el Secretario judicial debería convertirse en una figura clave en “el análisis económico de los procesos”, evitando las incorrecciones actuales y los resultados absolutamente disparatados en la praxis procesal en aplicación del sistema de imposición de costas de la LJCA 29/1998.

Por esa vía debería avanzarse, otorgando la importancia que tiene al tema de la cuantía y de las costas en el proceso contencioso-administrativo porque de lo contrario se producen casos de indefensión.

Los dos elementos claves de todo proceso contencioso-administrativo son primero obviamente el estudio de los temas de fondo de cara a dictar sentencias, y, segundo, el estudio de las costas, para que resulten adecuadas y proporcionadas y lógicas.

El análisis de esto último debería ser la función esencial del letrado de la administración de justicia. Actualmente una parte procesal puede sufrir una penalización económica excesiva. En parte ello depende de si se fija la cuantía como determinada o indeterminada, sin que exista en torno a esta cuestión el rigor debido. De hecho, se abusa a veces de la cuantía indeterminada, cómo no, ante las absurdas cifras de costas que surgen en otro caso, hecho este que ha venido planteando el inconveniente de la saturación de casaciones (y en parte de apelaciones), ya que si la cuantía se fijó en instancia como indeterminada se permite el recurso contra la sentencia. El despropósito, actualmente, es tal que el justiciable podrá verse en la necesidad de tener que abandonar el proceso si una vez presentada la demanda y la contestación a la demanda, el Letrado de la Administración de justicia corrige el criterio de la demanda (de la cuantía indeterminada) y lo sustituye por una cuantía determinada. La cuestión, en caso de perder un litigio, remite a unos criterios de tasaciones de costas que, en caso de ser impugnadas, quedan en manos de los colegios de abogados y que distan de ser razonables; y que no se corrigen por los Secretarios judiciales.

Pongamos un ejemplo: a una persona la Administración le causa un daño de 150.000 euros, en cuyo caso no hay forma alguna de eludir dicha cifra como cuantía del proceso; pero después resulta que, por una interpretación del juzgador, finalmente no puede imputarse el daño a la Administración, o está prescrita la acción por transcurso de más de un año, o no concurre alguno de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial. El resultado es que, además de padecer el daño (pese a no ser imputable, por una interpretación, a la Administración), el sujeto tiene que pagar una cantidad desproporcionada de costas (lejana de los dos mil euros aproximadamente de cuantía indeterminada, hablando en términos generales). Los casos serían muy numerosos. Sin salir de este mismo ejemplo, supongamos que el justiciable quiere acudir al Tribunal Constitucional planteando un recurso de amparo. Pues bien, aunque el amparo no va a representar un problema de costas (menos mal, pese a que lo habitual es una respuesta de inadmisión), el incidente de nulidad -previo al amparo- sí tendrá costas procesales, que pueden ser igualmente disparatadas. Alerto sobre esto último, al poder resultar situaciones que rozan lo dramático y lo ridículo.

El justiciable no debería tener que estar esperando al momento de la sentencia para observar el coste económico del proceso, ya que es exigible que este tema quedara claro al comienzo del proceso. Solucionar esto requiere una mayor atención por el análisis económico del proceso contencioso-administrativo, para evitar sorpresas o casos de indefensión.

En suma, es exigible que el Secretario judicial empiece a tener una posición más activa, en tal análisis económico de los procesos, para evitar resultados aleatorios y desproporcionados. Al menos este tipo de decisiones, sobre la cuantía, del Secretario, deberían empezar a revisarse judicialmente mediante el pertinente recurso contra la resolución de fijación de la cuantía en tal momento de fijarse(5). Tampoco se entiende por qué se rechaza e inadmite el escrito pidiendo del órgano jurisdiccional que se limiten las costas, como última solución, que, como es sabido, es un criterio que sigue el TS pero no los demás órganos jurisdiccionales.

5. OTRA PROPUESTA PARA DEBATE. LA DEROGACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ABREVIADO

Finalmente, el caso planteado (en esta STC de 17 de marzo de 2016) permite aludir a otra cuestión de fondo, del proceso administrativo, es decir, otra cuestión general para debate: el recurrente (en el caso de esta STC) se quejaba de la dilación indebida que suponía la fijación por Decreto (irrecurrible) del órgano jurisdiccional del día de la vista del abreviado, haciendo ver la falta de lógica de tal dilación en un procedimiento configurado en el sentido opuesto a la dilación por esencia, por explicarlo de forma comprensible.

Sin embargo, nuevamente, este tema nos sugiere una serie de reflexiones, tras observar asimismo la aplicación que han tenido los abreviados desde que los puso en funcionamiento la LJCA 29/1998.

Todo el mundo (incluyendo esta STC y por supuesto su recurrente de amparo) tiene muy asumido que este procedimiento se basa, o ha de basarse, en la ratio de la celeridad, y en los principios de concentración procesal (y oralidad). De este modo, no es lógico que se fije una “vista” a años “vista”. En definitiva, un “abreviado” ha de reflejar la lógica de lo “abreviado”.

Ahora bien, cabe preguntarse por qué un ciudadano que recurre una multa de 200 euros ha de gozar de un procedimiento cuya ratio ha de ser la celeridad y la anti-dilación, mientras que un sujeto que recurre una multa de 3 millones de euros no goza de tales opciones procesales, máxime cuando se ha podido denegar judicialmente la cautelar suspensiva de la sanción. ¿No debería ser, en su caso, al revés? Ya sabemos que el procedimiento abreviado se configuró de tal forma en el artículo 78, pero surgen dudas del sentido de todo esto. Y si es que la oralidad representa en verdad mayores garantías procesales ¿ha de disfrutar de ellas el recurrente de la multa de los 200 euros y no el que recurre la de los 3 millones de euros?

Más allá, en realidad, en el contencioso ordinario no es que no rija la oralidad (en el sentido de que no se celebran las vistas del artículo 62 LJCA) sino que, si estas no se celebran, es porque las partes no las quieren. Por algo será que todos piden conclusiones escritas. O que los propios jueces pidan la instructa en los abreviados o incluso copia de las conclusiones en los juicios civiles. Puede ser mejor que el juez tenga una pauta escrita clara y estudiada por el letrado, lejos de las improvisaciones de las vistas propias de los abreviados en sede contencioso-administrativo o, no digamos, de las audiencias previas de los procesos civiles y sus juicios orales. Además, oralidad hay, en los ordinarios, en el marco de las pruebas periciales (o testificales). Y en general la prueba, con un ritmo más pausado, en el ordinario, y con un trámite separado con respecto a las conclusiones, no observamos que sea perjudicial para el justiciable.

Cierto que la reforma legal realizada con posterioridad al año 1998, sobre la LRJCA, sobre el abreviado, consigue que si el demandante pide en el otrosí de la demanda que el pleito quede concluso para sentencia, así se decidirá si los demandados no se oponen dentro de los diez primeros días para la contestación(6). Si bien basta con que se adjunte una documental a la demanda para tener que pasar por la vista.

En el Derecho alemán es verdad que “nuestros abreviados” vienen a ser los procedimientos contencioso-administrativos únicos existentes en tal ordenamiento comparado. Aparte de esta posible referencia, además, los procedimientos abreviados (que se introdujeron a última hora en el articulado del anteproyecto de la LJCA 1998) cuentan con el hermano casi gemelo del procedimiento laboral, si bien el artículo 78 de la LJCA regula las incidencias en materia de prueba (por ejemplo las periciales) de forma algo defectuosa suscitando en la práctica continuos problemas.

Es decir, en todo caso, la línea divisoria entre procedimientos abreviados y ordinarios no parece atender a un criterio que la justifique. Lo que no se entiende bien es que la lógica de “lo abreviado” se haga depender de la cuantía (además de un listado azaroso material de asuntos). ¿Por qué los 30.000 euros determinan un tipo de procedimiento abreviado a la luz de los principios que representa?

Sería por ello mejor partir de un procedimiento único (el tradicional, ordinario) y, en su caso, estudiar qué casos precisan realmente una mayor urgencia o una mayor oralidad. O bien volver a generalizar los ordinarios. O bien que se delegue en el juez la decisión de la vista para cuando este la considere aconsejable para la mejor comprensión del asunto. En su lugar tenemos una división poco lógica entre ordinarios y abreviados; o también jueces que decretan siempre (sin apreciarse tampoco especial fundamento) conclusiones orales.

NOTAS:

(1). En cuanto a la tramitación de este recurso de reposición contra resoluciones del Secretario, es muy semejante al de la reposición contra resoluciones judiciales, variando el plazo concedido a las demás partes para alegaciones, que se reduce en este caso a tres días y variando, como es obvio, que el órgano que resuelve es el propio Secretario y lo hace mediante un decreto. Para el caso de que no se cumplieran los requisitos de interposición en plazo del recurso de reposición, se inadmitirá éste mediante decreto, que en este caso será directamente recurrible en revisión. En concreto, en cuanto a la tramitación dicho precepto 102.1 LRJCA añade: “este recurso de reposición se interpondrá en el plazo de cinco días a contar desde el siguiente al de la notificación de la resolución impugnada. Interpuesto el recurso en tiempo y forma, el Secretario judicial dará traslado de las copias del escrito a las demás partes, por término común de tres días, a fin de que puedan impugnarlo si lo estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo, el Secretario judicial resolverá mediante decreto dentro del tercer día”.

(2). En cuanto a la tramitación, el apartado 3 dispone: “El recurso de revisión deberá interponerse en el plazo de cinco días mediante escrito en el que deberá citarse la infracción en que la resolución hubiera incurrido. Cumplidos los anteriores requisitos, el Secretario judicial, mediante diligencia de ordenación, admitirá el recurso, concediendo a las demás partes personadas un plazo común de cinco días para impugnarlo, si lo estiman conveniente. Si no se cumplieran los requisitos de admisibilidad del recurso, el Juzgado o Tribunal lo inadmitirá mediante providencia. Transcurrido el plazo para impugnación, háyanse presentado o no escritos, el Juzgado o Tribunal resolverá sin más trámites, mediante auto, en un plazo de cinco días. Contra las resoluciones sobre admisión o inadmisión no cabrá recurso alguno”. Y el 4: “contra el auto dictado resolviendo el recurso de revisión únicamente cabrá recurso de apelación y de casación en los supuestos previstos en los artículos 80 y 87 de esta Ley, respectivamente”.

(3). La STC se apoya en el Derecho comunitario: “valga asimismo señalar que en la reciente Sentencia de 18 de febrero de 2016 (asunto C-49/14) el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha apreciado que el proceso monitorio español para reclamar el cobro de una deuda cuando el demandado no se opone formalmente, que concluye mediante decreto del Letrado de la Administración de Justicia con valor de título ejecutivo, no es conforme con el Derecho comunitario, al no permitir la intervención de un Juez que pueda apreciar la existencia o no de cláusulas abusivas (§§ 34 a 55)”.

(4). En este sentido, el 24 de mayo de 2016 Iustel publica en su Newsletter esta noticia: “SISEJ propone que parte de los secretarios judiciales se integren en el Poder Judicial como jueces de primer grado. SISEJ ha propuesto que parte de los letrados de la Administración de Justicia --antiguos secretarios judiciales-- se integren en el Poder Judicial como jueces de primer grado para resolver casos de menor complejidad, incluyendo delitos menos graves”.

(5). Esta STC de 17 de marzo de 2016 en este sentido afectaría al artículo 40.3 de la LJCA 29/1998: “cuando el demandado no estuviere de acuerdo con la cuantía fijada por el demandante, lo expondrá por escrito dentro del término de diez días, resolviendo el Secretario judicial lo procedente. En este caso el Juez o Tribunal, en la sentencia, resolverá definitivamente la cuestión”.

(6). Expresado mejor, en virtud del artículo 78.3: “no obstante, si el actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista, el Secretario judicial dará traslado de la misma a las partes demandadas para que la contesten en el plazo de veinte días, con el apercibimiento a que se refiere el apartado primero del artículo 54. Las partes demandadas podrán, dentro de los diez primeros días del plazo para contestar a la demanda, solicitar la celebración de la vista. En dicho caso el Secretario judicial citará a las partes al acto conforme a lo previsto en el párrafo anterior. En caso contrario, el Secretario judicial procederá de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57, declarando concluso el pleito sin más trámite una vez contestada la demanda, salvo que el Juez haga uso de la facultad que le atribuye el artículo 61”.

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