A propósito de los plazos administrativos, su cómputo y las nuevas reglas fijadas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

Algo debe cambiar para que todo siga igual. Esta parece ser la máxima que ha inspirado las continuas modificaciones y cambios que se han producido en el régimen de plazos administrativos, en un intento continuo de aclarar las reglas del cómputo y de clarificar las fórmulas legales establecidas para fijarlas. Todas las leyes sobre procedimiento administrativo que se han sucedido en el tiempo han incidido, de una u otra forma, en la regulación de los plazos, no tanto para alterar sus reglas cuanto para precisar los extremos esenciales del establecimiento de un plazo por la Administración […]

Flor Arias Aparicio es Profesora de la Universidad de Extremadura

Algo debe cambiar para que todo siga igual. Esta parece ser la máxima que ha inspirado las continuas modificaciones y cambios que se han producido en el régimen de plazos administrativos, en un intento continuo de aclarar las reglas del cómputo y de clarificar las fórmulas legales establecidas para fijarlas. Todas las leyes sobre procedimiento administrativo que se han sucedido en el tiempo han incidido, de una u otra forma, en la regulación de los plazos, no tanto para alterar sus reglas cuanto para precisar los extremos esenciales del establecimiento de un plazo por la Administración. La seguridad jurídica, principio que debe presidir la ordenación de la materia dados los efectos que el tiempo –su trascurso- produce en los derechos, los intereses y en las simples expectativas de los ciudadanos, hace razonable que en la fijación de un plazo administrativo, en la determinación de su régimen, quede perfectamente delimitada su duración (horas, días, meses, años), el día inicial del cómputo (dies a quo), el día final del cómputo (dies ad quem), así como los días hábiles o inhábiles.

En la base del régimen administrativo del cómputo de los plazos, y en el fundamento de las reformas acometidas en el diseño del mismo, está presente el buen propósito de configurar un sistema claro. La pretensión de unificar las reglas sobre el cómputo de los plazos, en consonancia con las previsiones de otros ámbitos del Derecho, es también una constante en toda la regulación y en las modificaciones que se han producido en la materia. De ambas motivaciones dan cuenta las exposiciones de motivos y los cambios efectuados en las reformas emprendidas. Así, la Ley de 17 de julio de 1958(1) advertía que “[p]or lo que se refiere a términos y plazos, la Ley resuelve con claridad los supuestos posibles dotando con ello a los particulares de un completo instrumento de seguridad en sus relaciones con la Administración”. Por su parte, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (2), señala que la misma “resuelve los problemas que en materia de términos y plazos se planteaban a causa de la diversidad de calendarios de festividades”. La Ley 4/1999, de 13 de enero(3), explica que “modifica el régimen de cómputo de plazos contenido en el artículo 48.4 y [se] precisa la regulación de la ampliación de trámites contenida en el artículo 49”. La última regulación sobre procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas emprendida por la Ley 39/2015, de 1 de octubre(4), destaca que con las novedades introducidas en el capítulo de términos y plazos se unifican “de este modo el cómputo de plazos en el ámbito judicial y administrativo”.

Esta tendencia a la uniformidad o concordancia entre las reglas sobre cómputo de plazos se ha buscado tanto en el ámbito civil como con la materia procesal y administrativa, pretendiendo, si no la simplificación, al menos una mayor claridad y seguridad(5). En este sentido, se apunta el artículo 5 del Código Civil como pieza clave en ese proceso de homogeneización, en cuanto que se configura como norma general de carácter subsidiario, erigiéndose en norma de referencia en otras regulaciones. En el ámbito procesal, la unificación se ha operado por obra de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la que se establece que “el cómputo de los plazos se realizará con arreglo a lo establecido en el Código civil”, es decir, en el artículo 5, con algunas especialidades(6). De igual modo, se remite a la postre a este precepto la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional al disponer que son aplicables los preceptos de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, entre otras materias, en cuestión de días y horas hábiles y cómputo de plazos(7).

En el ámbito administrativo, los artículos 50 y 60 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 concuerdan con el artículo 5.1 del Código Civil(8). El primero establece la regla dies a quo non computator in termino; el segundo dispone que “si el plazo se fija por meses, estos se computarán de fecha a fecha. Si en el mes del vencimiento no hubiere día equivalente a aquel que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes. Si en años, se entenderán naturales en todo caso”. La regla así establecida en virtud de la cual el cómputo del plazo fijado por meses debía hacerse “de fecha a fecha” ha planteado problemas de interpretación en su aplicación práctica respecto de la determinación del día final del plazo y ha sido uno de los caballos de batalla de las reformas que se han producido en el marco del régimen del procedimiento administrativo. Primero, en la Ley 30/1992 que parece alterar la regla de cómputo al introducir que “los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trateLos restantes plazos se contarán a partir del día de la notificación o publicación del correspondiente acto”. Después, con la Ley 4/1999, que retoma la fórmula clásica del dies a quo pero elimina la fecha de vencimiento (dies ad quem). Ahora, la Ley 39/2015 zanja la problemática generada al hacer referencia expresa del día inicial y el día final en el cómputo de plazos establecidos por meses y años.

No obstante, existen diferencias entre el cómputo civil y el cómputo procesal y entre este último y el cómputo administrativo. La principal reside en la consideración de qué días son hábiles o inhábiles y en la exclusión o inclusión de los días inhábiles del cómputo. Así, mientras que en los días feriados no actúan los organismos jurisdiccionales y administrativos por lo que tales días se excluyen del cómputo, tal exclusión no es obligada en los plazos civiles por no ser operativa la distinción entre días feriados y no feriados(9). Tampoco se admite en este ámbito la prórroga del plazo por ser inhábil el último día, regla que sí funciona en sede procesal y administrativa. Por otro lado, cuando los plazos son señalados por días, en el ámbito procesal son siempre por días hábiles, mientras que en sede administrativa debe entenderse que estos son hábiles, “siempre que no se exprese otra cosa”, cabiendo la posibilidad de que sean días naturales si una norma con rango de ley o una norma comunitaria así lo prevé(10). La consideración en la última reforma administrativa de los sábados como días inhábiles así como la posibilidad de que los plazos se fijen en horas vienen a aproximar un poco más ambos ámbitos. Les sigue separando la consideración de agosto como mes hábil a todos los efectos en sede administrativa, mes no computable, sin embargo, en el ámbito judicial.

II. NOVEDADES EN EL RÉGIMEN DE PLAZOS ADMINISTRATIVOS

Todo cambia para que todo quede igual. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece “una regulación completa y sistemática de las relaciones ad extra entre la Administración y los administrados” sin suponer un gran cambio de la regulación ya vigente ni representar, a la postre, una reforma sustancial, pues viene a integrar, con algunas modificaciones y cambios, gran parte del contenido de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, quedando ambas derogadas(11).

La nueva Ley vuelve a retomar el tema de los plazos, esta vez con el espíritu de aproximar las reglas de cómputo en el ámbito judicial y en el administrativo. Las previsiones contenidas en esta Ley, que sustituirá el 1 de octubre de 2016 a la Ley 30/1992, mantienen en su gran mayoría las reglas generales establecidas en la norma que derogará. Son pocas las innovaciones que se pueden introducir en este régimen. Es más, los cambios que se introducen vienen a confirmar las reglas de cómputo recogiendo en el texto legal fórmulas para aclarar cuestiones que han suscitado debate doctrinal y jurisprudencial. En efecto, la “regulación jurídica del tiempo” ha generado una extensa producción dogmática y una abundancia de pronunciamientos judiciales, fruto de la práctica administrativa, que revelan la diversa problemática en la interpretación y aplicación de los preceptos reguladores(12).

La determinación de los plazos y el modo de computarlos deben configurarse de forma clara, sin ambigüedades, a fin de garantizar la seguridad jurídica y de forma tal que los operadores jurídicos y los ciudadanos sepan a qué atenerse. Una vez más, se ha aprovechado la reforma con el buen propósito de clarificar el sistema de cómputo haciendo mención expresa de cada uno de sus elementos, a saber, día inicial y día final del cómputo, así como de aquellos días que han de incluirse en el cómputo (días hábiles) y de los que quedan excluidos del mismo (días inhábiles).

La regulación de los términos y plazos en el procedimiento administrativo se contiene en el capítulo II del Título II (“De la actividad de la Administración Pública”), centrándose en el régimen de su cómputo, en las especialidades aplicables a los registros electrónicos y en las posibilidades de modificación de los plazos(13). Las principales novedades introducidas a este respecto, así enunciadas por la nueva Ley en su Exposición de Motivos, responden a la sintonización de las reglas administrativas con las de la legislación procesal, sin duda porque la práctica forense ha puesto de relieve las dificultades del sistema previsto en la aún vigente Ley 30/1992. De este modo, se prevé la posibilidad de establecer plazos en horas y se declara a los sábados como días inhábiles. Este ajuste con el ámbito judicial fundamenta otro de los cambios introducidos como es la determinación de la regla expresis verbis para fijar la fecha de vencimiento de los plazos establecidos en meses y años. El legislador, acorde con los reiterados pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre el particular, profiere a clarificar los días de inicio y fin del cómputo de los plazos en meses y años de manera que la positivación de la regla simplifica una cuestión que requería acudir a la jurisprudencia para entender y aplicar correctamente la regla(14). Por último, es destacable, por su omisión, cualquier referencia al mes de agosto, mes por excelencia de veraneo hasta en vía jurisdiccional, y a su consideración como mes hábil (o inhábil como hubiera sido esperable en coherencia con el objeto de la reforma en esta materia) a todos los efectos en vía administrativa.

Junto a este régimen de plazos tradicional, por conocido y más común, se establecen reglas de cómputo específicas para contar los plazos en los registros electrónicos, registros que con el tiempo se convertirán en el único medio para comunicarse con la Administración(15). El lugar que la Administración electrónica pasa a ocupar en el procedimiento administrativo es central, constituyéndose en la vía propia para interactuar con la Administración, de tal manera que la presentación de las solicitudes, los escritos y las comunicaciones que los ciudadanos dirijan a la Administración se efectuará utilizando medios telemáticos, ya sea directamente o indirectamente (esto es, porque a la postre sea la propia Administración la que los digitalice). Una de las novedades más importantes de la Ley 39/2015 es que introduce una extensa regulación del uso de los medios electrónicos en las relaciones jurídico-administrativas, fruto de la incorporación en su texto de gran parte del contenido de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (que deroga) y de su reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 1671/2009 (16). Es este uno de los objetivos de la reforma en la línea de otros muchos que apuntan a mejorar la eficiencia administrativa con una Administración totalmente electrónica, con cero papel e interconectada, y a ampliar los supuestos de gestión electrónica de los procedimientos que “debe constituir la actuación habitual de las Administraciones”.

III. CAMBIOS EN LAS REGLAS GENERALES SOBRE EL CÓMPUTO DE PLAZOS

El problema fundamental que el régimen de los plazos plantea es el de su cómputo, asunto que exige la máxima atención y un cuidado absoluto en el buen hacer de las relaciones que los ciudadanos entablan con la Administración. Sobre el interesado, pues, recae la tarea de conocer cuándo empieza a correr el tiempo y cómo contarlo. Las reglas establecidas en el artículo 30 de la Ley 39/2015 mantienen, en términos generales, la unidad material, asegurando la permanencia de un sistema consolidado en el que se determina el dies a quo (los plazos “se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga la notificación o publicación del acto de que se trate”); se establece una regla similar para aquellos casos en que se haya producido silencio administrativo (se computarán “desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo”); se prevé que cuando el último día del plazo sea inhábil se prorrogue al primer día hábil siguiente y la consideración de inhábil, en todo caso, cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa; se dispone, en fin, la necesidad de dejar constancia expresa de los plazos señalados en días naturales.

Las escasas modificaciones introducidas en estas reglas tienden a clarificar los términos en que se formulan (limando los aspectos más conflictivos) y a facilitar las actuaciones de los ciudadanos con la Administración (puliendo los momentos en que se pueden realizar). Los cambios así introducidos se afrontan desde la perspectiva de la uniformidad como principio tendente a hacer efectivo el de seguridad jurídica(17).

1. De los días hábiles y los días inhábiles

La declaración de los sábados como días inhábiles a efectos de cómputo constituye una de las principales novedades en la regulación de los términos y plazos en el procedimiento administrativo. Se consideran, pues, días inhábiles - excluyéndose del cómputo de los plazos señalados por días- los sábados, los domingos y los declarados festivos, equiparándose a los días inhábiles a los efectos procesales(18).

La fijación de los días inhábiles no debe confundirse con la regulación de la jornada laboral(19). La legislación ha tendido progresivamente a hacer equivalentes los efectos de los días festivos en todos los ámbitos evitando de este modo la confusión que se creaba en otras épocas con la declaración de días inhábiles a efectos laborales pero no a efectos judiciales o administrativos(20). En este último ámbito, son la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas (y estas además respecto de las Entidades Locales correspondientes a su ámbito territorial) las que, con sujeción al calendario laboral oficial, han de fijar, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos que debe publicarse antes del comienzo del año en el correspondiente diario oficial. De esta suerte, los festivos a efectos laborales se convierten automáticamente en días inhábiles a efectos administrativos. En el mismo sentido, la Ley Orgánica del Poder Judicial establece la regla de que los festivos a efectos laborales se convierten en inhábiles a efectos procesales(21). No puede, sin embargo, afirmase la regla contraria ya que existen otros días inhábiles a efectos judiciales (los sábados, el mes de agosto, 24 y 31 de diciembre) - y administrativos (los sábados)- que son laborales. De manera que, un día puede ser hábil a efectos de cómputo aunque ese día permanezcan cerradas las oficinas administrativas. Y es que, como reitera la Ley 39/2015 en la línea de sus predecesoras, la declaración de un día como hábil o inhábil no determina el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Públicas, la organización del tiempo de trabajo o el régimen de jornada y horarios de las mismas.

Por otro lado, separándose de la legislación procesal, la Ley 39/2015 no considera inhábil el mes de agosto omitiendo, como sus predecesoras, cualquier referencia expresa a este mes(22). Las críticas vertidas sobre esta práctica vienen de lejos, y no dejan de producirse, dadas las dificultades y teniendo en cuenta los problemas que tal hecho supone para el ciudadano en el ejercicio de sus derechos y obligaciones, como por la desventaja comparativa que ello supone entre la vía administrativa con la vía judicial(23).

2. De los plazos fijados en horas

Otra de las novedades introducidas en la regulación de los términos y plazos administrativos es el señalamiento del cómputo de plazos por horas. Se trata, sin duda alguna, de una cuestión que supone una innovación significativa en el régimen de plazos administrativos aun cuando su acogida se hace en términos discutibles. Sorprende así la amplitud con la que se prevé la regla declarando hábiles todas las horas del día, sin discriminar aquellas destinadas al descanso o al sueño(24), contrariamente a las previsiones de la normativa judicial que entienden por horas hábiles las que median desde las ocho de la mañana a las ocho de la tarde, salvo que para actuaciones concretas se disponga otra cosa (artículo 130.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil). Hubiese sido razonable, pues, en esta misma línea, acotar las horas hábiles entre un margen coincidente con los horarios usuales de trabajo o de apertura de oficinas y establecimientos públicos, entendiendo por tales las que median entre una franja horaria.

El legislador parece, sin embargo, estar pensando en actuaciones (administrativas y del administrado) que precisan efectuarse en “horas naturales” y no en “horas hábiles” - como confirma la redacción de la regla para su cómputo, entendido por hábiles todas las horas del día- atendiendo, en última instancia, a las razones que determinan el establecimiento de un plazo tan corto(25). En esta línea, cabe argüir que si la forma habitual de la Administración es la electrónica los plazos que comprenda la ley estén en consonancia con la idea de una Administración permanentemente abierta, en las veinticuatro horas del día. El fundamento, por tanto, de tal previsión responde a un contexto electrónico y en este sentido se regulan los plazos y el funcionamiento del registro electrónico en que el que, como veremos, se permite la presentación de documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas.

En cuanto a las reglas que determinan el cómputo de los plazos así fijados, se dispone que cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que estas son hábiles, entendiendo por hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil. En cuanto al inicio y final del cómputo, las horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate. Los plazos fijados en horas no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días.

3. De los plazos señalados por meses o años

En el cómputo de plazos mensuales y anuales se mantiene, en coherencia con la práctica procedimental administrativa, el régimen hasta ahora vigente resumido en la expresiva regla “de fecha a fecha”. La Ley 39/2015 introduce en este sentido una serie de mejoras en la redacción de la determinación del dies ad quem en el cómputo de los plazos así señalados, con el fin de resolver la problemática generada en torno a este asunto puesta de manifiesto por los profesionales del Derecho en el desempeño de sus labores y que ha trascendido hasta las esferas jurisdiccionales. Se dispone al respecto que si el plazo se fija en meses o años, estos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento(26). En estos términos queda ahora redactada la regla del cómputo, añadiendo un nuevo párrafo aclaratorio a la previsión del actual artículo 48.2 de la Ley 30/1992 que confirma que la fecha de vencimiento del plazo coincide con la fecha equivalente a la de notificación del acto de que se trate(27).

El legislador, en su propósito de cerrar la polémica generada en torno a las continuas modificaciones de la redacción de la regla, solventa con una fórmula muy poco afortunada la cuestión ya que en la nueva redacción del precepto queda evidenciado el desajuste entre el día inicial y el día final del cómputo atendiendo a la literalidad de la regla “de fecha a fecha”, origen y fundamento de la confusión(28). Bien es cierto que las palabras en que se expresa la regla son reproducción, más o menos exactas, de los términos utilizados por una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo en litigios sustanciados a propósito de la interpretación de los preceptos sobre cómputo de plazos administrativos en meses(29). La lógica de la regla así dispuesta y la validez del razonamiento que la sustenta han sido avaladas por el Tribunal Constitucional(30).

Los términos en que se formula la regla para aquellos meses que tienen distinto número de días también es susceptible de crítica por la confusión a la que induce. Se dispone al respecto: “Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expirará el último día del mes”. La regla así dispuesta parece entrar en contradicción con lo establecido en el reglón anterior en el que se determina que el día final del cómputo es el mismo día de la notificación o publicación del acto. La fórmula utilizada pone nuevamente de manifiesto el desajuste entre el dies a quo y el dies ad quem. Para mantener la coherencia de la regla establecida (esto es, que el día de inicio es el siguiente al de la notificación y el día final es el mismo día en que se produjo la notificación), parecería más adecuado haber redactado la peculiaridad de la regla para fijar el día de vencimiento en aquellos meses con días distintos atendiendo al día en que se produce la notificación, publicación o silencio (fijando este día como el dies ad quem) en lugar del “día equivalente a aquel en el que comienza el cómputo”, pues ya hemos visto que a pesar de que el plazo comienza a contarse el día siguiente al de notificación vence el mismo día en que se produce la notificación(31). El resultado en uno u otro caso, con independencia de la redacción que se dé al precepto, es el mismo, esto es, el plazo vence el último día del mes.

IV. EL CÓMPUTO DE PLAZOS EN LOS REGISTROS ELECTRÓNICOS

El desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación han afectado a la forma y al contenido de las relaciones de la Administración y los ciudadanos de tal manera que la tramitación electrónica se ha convertido en la forma habitual de algunas de las actuaciones la Administración (en materia tributaria y de seguridad social fundamentalmente). La nueva regulación pretende avanzar sustancialmente en la obligatoriedad del uso de medios electrónicos (cuando se trata de entablar relaciones con las Administraciones públicas), de tal manera que, frente a la opcionalidad de las personas físicas, las personas jurídicas han de utilizar necesariamente esta vía de comunicación para el ejercicio de sus derechos y obligaciones, sin necesidad de una previsión reglamentaria a tal efecto (como ha venido sucediendo hasta ahora). En esta línea, se introducen novedades por lo que se refiere a los registros electrónicos y al régimen de cómputo de días en sede electrónica con respecto a la regulación contenida en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, mejorando y aclarando algunos puntos confusos así advertidos por la doctrina(32).

1. De las reglas de cómputo

Las reglas de funcionamiento del registro electrónico, y con ello las reglas del cómputo de plazos, tal y como quedan explicitadas en la Ley son las siguientes(33):

a) Se permite la presentación de documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas. A diferencia con los registros tradicionales, los usuarios pueden, en cualquier momento, dirigir a la Administración sus solicitudes, escritos y comunicaciones, con independencia de su consideración como días hábiles o inhábiles. Lo importante es que la presentación tenga lugar dentro de plazo establecido, ya que el momento de entrega produce efectos jurídicos: en el caso del interesado, permite valorar si su actuación se produce dentro de tiempo concedido para hacerlo; desde la perspectiva de la Administración, determina el cómputo de plazo máximo de que dispone para resolver un procedimiento.

b) En cuanto a la determinación de los días hábiles y días inhábiles, aun cuando el calendario de días inhábiles no afecta a la posibilidad de remitir solicitudes u otros documentos a un registro electrónico, sí hay que tener en cuenta esta circunstancia pues va a determinar el momento en el que el escrito tiene entrada en el registro a efectos de cómputo de plazo. En este sentido, la sede electrónica del registro de cada Administración Pública debe determinar los días que se considerarán inhábiles, para lo cual debe tenerse en cuenta el calendario de días inhábiles fijado por las Administraciones Públicas. Este será el único calendario de días inhábiles que se aplicará a efectos del cómputo de plazos en los registros electrónicos, sin que resulten de aplicación las reglas de reciprocidad respecto a la consideración de inhábil en todo caso de un día cuando fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que se reside e inhábil en la sede del órgano administrativo(34).

c) A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil(35). Los documentos se considerarán presentados por el orden de hora efectiva en el que lo fueron en el día inhábil. Los documentos presentados en el día inhábil se reputarán anteriores, según el mismo orden, a los que lo fueran el primer día hábil posterior.

d) El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas, esto es, la determinación del dies a quo vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada Administración u Organismo. En todo caso, la fecha y hora efectiva de inicio del cómputo de plazos deberá ser comunicada a quien presentó el documento. El registro electrónico de cada Administración u Organismo se regirá a efectos de cómputo de los plazos, por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, que deberá contar con las medidas de seguridad necesarias para garantizar su integridad y figurar de modo accesible y visible.

2. Del derecho y de la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas

Las normas generales que determinan la actuación de la actividad de las Administraciones Públicas parten del derecho de los interesados a elegir, para el ejercicio de sus derechos y obligaciones, los medios electrónicos si así lo desean(36). No obstante, la facultad u obligatoriedad de la vía de interacción con la Administración se hace depender del procedimiento en cuestión, pues se prevé que reglamentariamente pueda establecerse la obligación de relacionarse con ella a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios(37). De este modo, el derecho se transforma en obligación, eliminándose la posibilidad de elección de medios no electrónicos por parte del ciudadano. Tal previsión puede imponerse mediante normas reglamentarias, a diferencia de lo previsto hasta ahora que exigía que fuera establecida en una norma con rango de ley.

Este derecho del interesado, en cuanto que persona física, a relacionarse electrónicamente con la Administración, se convierte en una obligación para determinados interesados, en atención a su naturaleza. Se amplían los colectivos obligados ex lege a utilizar medios electrónicos que comprende, además de las personas jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria (en todo caso, los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles), para los trámites y actuaciones que realicen con la Administración en ejercicio de su actividad profesional, así como quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración y los empleados públicos para los trámites y actuaciones que realicen en su condición de tales.

Para garantizar el derecho de los interesados a usar los medios electrónicos así como el derecho de ser asistidos en el uso de los mismos, se prevé la existencia de funcionarios habilitados que les auxilien en la realización de los trámites correspondientes y se refuerza la posibilidad, ya prevista, de que sean los funcionarios públicos quienes actúen con su propia firma electrónica en representación de los ciudadanos. Este derecho a recibir asistencia está limitado a los ciudadanos que no tienen la obligación de utilizar los medios electrónicos (38). Con la misma finalidad garantista, la Administración Pública debe publicar los días y el horario en el que permanecerán abiertas las oficinas que prestarán asistencia para la presentación electrónica de documentos.

V. LA OBLIGATORIEDAD DE LOS PLAZOS Y SUS POSIBLES MODIFICACIONES

La obligatoriedad de términos y plazos constituye un principio rector del procedimiento administrativo que combinado con los principios de celeridad y preclusión suponen imponer al ciudadano la carga de actuar tempestivamente debiendo cumplir los plazos establecidos(39). Ahora bien, lejos de instaurar un sistema de carácter absoluto, la fijación de un plazo, su cumplimiento, ha de ser interpretado con una cierta flexibilidad, pues la normativa procedimental contempla la posibilidad de modificarlos, no solo para ampliarlos (para cumplir el trámite) sino también para reducirlos (en caso de urgencia). La flexibilidad, pero también razones de agilidad, simplicidad, eficacia, permiten el reconocimiento de la oportunidad de subsanar el incumplimiento de un plazo legalmente establecido. De igual modo, no pueden ser considerados como plazos de caducidad de los derechos ni de prescripción de las acciones administrativas o judiciales para ejercitarlos si la ley no lo dispone expresamente o se infiere de su naturaleza(40). Ni siquiera puede atribuirse a los plazos señalados para la realización de un trámite efectos preclusivos si no lo exige la naturaleza del plazo.

La legislación sobre procedimiento administrativo común establece como regla general que los trámites que han de ser cumplidos por los interesados se han de realizar en el plazo de diez días. No obstante, se prevén supuestos en los que es posible solicitar, con carácter general, la ampliación del plazo originariamente concedido para realizar el trámite o, más concretamente, para cumplir con un requerimiento de subsanación(41). Es cierto que la ampliación de plazos se configura como una facultad del órgano administrativo competente, como se desprende de la dicción “podrá” que se contiene en los artículos que la regulan, por tanto, no es obligatoria dicha ampliación.

Las consecuencias jurídicas que se derivan del incumplimiento de los plazos son distintas según quién incumpla el trámite concreto (ya sea la Administración, ya sea el interesado), como distintas son estas consecuencias atendiendo a la importancia del trámite incumplido. Para el interesado, no realizar las actuaciones en el plazo establecido o requerido por la Administración puede suponer el decaimiento o la pérdida del derecho al trámite correspondiente. La normativa procedimental deja, sin embargo, en manos de la Administración la potestad de declarar esos efectos preclusivos o de otorgar al interesado la oportunidad de subsanar el incumplimiento(42). Nuevamente la dicción “podrá” permite hacer una interpretación flexible de la regla. En este sentido, se admite la actuación del interesado fuera de plazo que producirá sus efectos legales si se produce antes o dentro del día en que se notifica la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo. De acuerdo con esta previsión legal parece que la Administración cada vez que transcurre el plazo para el interesado debe dictar un acto en el que declare esta circunstancia que debe, además, notificar al propio interesado incumplidor. Entre tanto, la actuación extemporánea del interesado será plenamente válida.

1. Ampliación de plazos

Frente al criterio de la improrrogabilidad de los plazos procesales(43), las leyes administrativas permiten en determinados supuestos la ampliación de plazos, tanto desde la perspectiva de los administrados como desde la de la Administración. La Administración puede conceder, de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, siempre que no exista una norma expresa que lo prohíba, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros. La concesión de una prórroga es potestativa para la Administración en el sentido de que goza de una cierta libertad estimativa para otorgarla o denegarla según lo aconsejen las circunstancias, salvo que una norma legal o reglamentaria se lo impida expresamente. El único límite que expresamente se establece para otorgar una prórroga lo constituye el hecho de que con tal ampliación puedan verse afectados los derechos de otros sujetos (sin perjuicio, claro está, de las previsiones concretas contenidas en otras normas). Por el contrario, habrá de otorgarse obligatoriamente cuando se trate de procedimientos que exijan cumplimentar algún trámite en el exterior o intervengan interesados que residan fuera de España(44).

Dos cuestiones siguen abiertas en el ejercicio de esta potestad discrecional ampliadora de los plazos de los trámites administrativos, cuestiones que resultan de la práctica procedimental a las que la ley da una respuesta – poco satisfactoria por rigorista- y que reclaman otra solución - más favorable- por parte de la doctrina. En primer lugar, en cuanto a la duración máxima del “nuevo plazo” adicional se señala que no podrá superar la mitad del plazo establecido. En la práctica, la concesión de un plazo en estos términos puede resultar corto e insuficiente, dada la complejidad del trámite para el que se solicita, de tal manera que, a pesar de la prórroga, se puede dar lugar a una situación de indefensión. Por ello, en principio, no hay razón alguna por la que la ampliación del plazo no pueda ser de duración tan larga como lo requiera razonablemente la práctica del trámite o actuación que haya de llevarse a cabo, motivando la duración de manera adecuada(45). A mayor abundamiento, no debería haber inconveniente en aplicar una solución análoga para la prórroga de un plazo determinado a la prevista cuando se trata de la ampliación de la duración del procedimiento cuyo plazo máximo de prórroga que puede otorgarse es el equivalente a la duración total del procedimiento(46).

En segundo lugar, tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deben producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. No resuelve la ley, ni la nueva ni sus predecesoras, la cuestión de los efectos de la falta de notificación en plazo del acuerdo de ampliación o denegación de la misma cuando ha sido solicitada por el interesado. Sin ser aplicables las reglas del silencio puesto que estas se refieren a la falta de resolución, cabría admitir la actuación extemporánea del interesado en tanto en cuanto la Administración no declare formalmente que se tenga por transcurrido el plazo (que declare decaído en su derecho al referido trámite).

Por último, en aquellos procedimientos tramitados a través de medios electrónicos, se prevé la posibilidad de la ampliación de plazos en aquellos supuestos en los que resulte alterado el buen funcionamiento de la Administración electrónica y con ello el tiempo para efectuar un trámite por esta vía(47). En tal caso, esto es, cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda, y hasta que se solucione el problema, la Administración podrá determinar una ampliación de los plazos no vencidos, debiendo publicar en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido. La ampliación del plazo comprende, pues, tanto tiempo como el que dure el problema que impide acceder al sistema administrativo electrónico, si bien nada impide entender que se pueda establecer un plazo mayor, si las circunstancias lo aconsejan, al tiempo que duró la incidencia.

2. Reducción de plazos

La Administración puede, asimismo, acordar la reducción de los plazos establecidos para el procedimiento ordinario. De oficio o a petición del interesado, cuando razones de interés público lo aconsejen, la Administración puede postestativamente, si bien de forma motivada, acordar la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario(48). Esta aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia no puede incidir en los plazos establecidos para la presentación de solicitudes y recursos por constituir ambas actuaciones “acciones administrativas” y no trámites de un procedimiento. Sí podrá, sin embargo, reducirse el plazo establecido para realizar un trámite como el plazo máximo de duración del procedimiento. En cualquier caso, no cabe recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia del procedimiento.

VI. CONSIDERACIONES FINALES

La determinación de los plazos y el modo de computarlos debe configurarse de forma clara, sin ambigüedades de manera que los operadores jurídicos y los ciudadanos sepan a qué atenerse y conozcan las consecuencias jurídicas que se derivan de su incumplimiento. La seguridad jurídica, principio esencial de nuestro ordenamiento jurídico, hace presumir que el régimen de plazos debe ser un sistema preciso sin resquicio alguno de duda ni lugar a equívoco o error, sin dobleces ni posibilidad de interpretación. Las normas han de ser claras en su formulación y ciertas en su aplicación, máxima de mayor predicamento si cabe cuando de cómputo de plazos se trata. Cualquier reforma que se precie debe orientarse en esta dirección.

Los cambios introducidos por la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en el régimen de plazos y su cómputo contribuyen a resolver los problemas asociados a la fijación de sus reglas, introduciendo certeza en aquellos aspectos que han resultado oscuros y de difícil aplicación, particularmente en lo que respecta al cómputo de plazos establecidos por meses. De igual modo, las novedades que se añaden, en la línea de equiparar los sistemas administrativo y judicial, contribuyen a aumentar la seguridad jurídica en la medida en que las reglas de cómputo cada vez se parecen más en ambas sedes, salvando diferencias que obedecen, sin duda, tanto a la tradición como a las especialidades propias de cada ámbito.

Las dudas que asaltan ahora se ciernen sobre la compatibilidad del cómputo de los plazos del régimen general y básico en el ámbito administrativo con las reglas previstas para computar los plazos en los registros electrónicos. En una reforma dirigida a impulsar la Administración electrónica, no se entiende muy bien la dualidad de sistemas de cómputo establecidos por una Ley que propone la utilización de los medios electrónicos como marco habitual de actuación (administrativa y del administrado) puesto que la tramitación electrónica, a partir de ahora, se convierte en la vía única y habitual de actuación de las Administraciones. La Ley 39/2015 con su regulación general del cómputo de plazos parece consolidar un modelo de gestión ya existente. La reforma proyectada, desde el momento que establece con carácter general esa dualidad de regímenes de cómputo de plazos (según sea tradicional o electrónico), no responde a su filosofía inicial, la de integrar verdaderamente el uso de los medios electrónicos en su actuación. Es evidente que el régimen de cómputos tradicional debería tener un tratamiento y regulación de transitoriedad, puesto que, tal y como anuncia la Ley, el escenario en el que se desenvolverá la actuación administrativa es puramente electrónico. Hubiera sido deseable, pues, un sistema único y unificado de reglas de cómputo ya que, en última instancia, la e-Administración será la única Administración con la que podamos interactuar.

NOTAS:

(1). Ley 17 de julio de 1958, de Procedimiento Administrativo.

(2). Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

(3). Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

(4). Ley 39/2015, 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

(5). Al respecto puede verse el comentario al artículo 5 del Código Civil realizado por A. Cabanillas Sánchez en Comentarios al Código Civil y Compilaciones Forales, dirigidos por M. Albadalejo y S. Díaz Alabart, EDERSA, Madrid, 1992.

(6). Vid. artículo 185 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. La principal diferencia entre el cómputo procesal y el cómputo civil reside en la exclusión de los días inhábiles en el primero.

(7). Vid. artículo 8 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

(8). J. González Pérez, “La norma sobre cómputo de plazos del Código Civil y su aplicación al procedimiento y proceso administrativo”, Documentación Jurídica, n. 4, 1974, p. 130; T. R. Fernández Rodríguez, “El nuevo artículo 5 del Código Civil y el cómputo de los meses de fecha a fecha”, REDA, n. 5, 1975, pp. 246-247. F. González Navarro, Derecho administrativo español, Pamplona, 1988, pp. 810-817.

(9). A. Cabanillas Sánchez en Comentarios al Código Civil y Compilaciones forales, op.cit.

(10). Constituye una excepción a esta regla la previsión contenida en la Disposición adicional duodécima del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, en la que se dispone que: “Los plazos establecidos por días en esta Ley se entenderán referidos a días naturales, salvo que en la misma se indique expresamente que sólo deben computarse los días hábiles. No obstante, si el último día del plazo fuera inhábil, éste se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente”. La justificación de esta diferencia se encuentra en el hecho de que la legislación de contratos transpone normativa comunitaria europea. En el Derecho comunitario, la norma general es que los plazos comprendan los días feriados, los domingos y los sábados, salvo si estos quedan expresamente excluidos o si los plazos se expresan en días hábiles (Reglamento n. 1182/1971, de 3 de junio de 1971, del Consejo de las Comunidades Europeas, sobre normas aplicables a los plazos, fechas y términos).

(11). La doctrina administrativista se ha venido preguntando a lo largo del proceso de elaboración, aprobación y publicación de la Ley acerca de su novedad, la necesidad de la misma, su oportunidad dado el modo de proceder, sus aportaciones, innovaciones y mejoras, y muchos y más interrogantes en una inabarcable lista de reflexiones, artículos y publicaciones. Sin la pretensión de recogerlas todas, lamentando las omisiones y faltas, se citan algunas de las obras consultadas: J. A. Santamaría Pastor, “Los proyectos de Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector Público: una primera evaluación”, Documentación Administrativa, nº. 2, 2015; J. M. Baño León, “La reforma del procedimiento. Viejos problemas no resueltos y nuevos problemas no tratados”, Documentación Administrativa, nº. 2, 2015; L. Martín Rebollo, “La nueva Ley del Procedimiento Administrativo Común”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 174, 2015, pp. 15-22; M. A. Fernández Scagliusi, “La reforma del procedimiento administrativo: la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”, Revista de la Universidad de Deusto, vol. 63, n. 2, 2015, pp. 127-152; R. Chaves, “El procedimiento administrativo común de la Ley 39/2015 : nuevos forjados sobre viejos cimientos”, Actualidad Administrativa, n. 2, 2016; Z. Sánchez Sánchez, “Las nuevas leyes de régimen jurídico y procedimiento administrativo: afianzamiento de la administración electrónica en las relaciones internas de la administración y con los ciudadanos”, en Instituciones de procedimiento administrativo común: novedades de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, obra dirigida por R. Rivero Ortega, M. D. Calvo Sánchez y M. M. Fernando Pablo, Juruá Editorial, 2016, pp. 43-66.

En relación con la incorporación de los medios electrónicos y la gestión electrónica de la regulación del procedimiento administrativo común: J. Valero Torrijos, “La reforma de la Administración electrónica, ¿una oportunidad perdida?”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 172, 2015; Z. Sánchez Sánchez, “Las nuevas leyes de régimen jurídico y procedimiento administrativo: afianzamiento de la administración electrónica en las relaciones internas de la administración y con los ciudadanos”, en en Instituciones de procedimiento administrativo común: novedades de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, obra dirigida por R. Rivero Ortega, M. D. Calvo Sánchez y M. M. Fernando Pablo, Juruá Editorial, 2016, pp. 43-66; V. Almonacid Lamelas, “El procedimiento (electrónico) en la nueva LPA”, Revista de Estudios Locales, Cunal, n. 184, pp. 18-49; L. Davara Fernández, M-A. Davara Rodríguez, “La Administración electrónica en la Ley 39/2015 de Reforma de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”, Actualidad Administrativa, n. 2, 2016; E. Gamero Casado, “Panorámica de la Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica”, Revista Española de Derecho Administrativo n. 175, 2016.

(12). La discusión viene de lejos. Pronto evidenció la doctrina la importancia que la cuestión de los plazos y su cómputo tenía -y tiene- para el Derecho administrativo (al hilo de su regulación como de la sobrada constatación del número de litigios que no llegaban -y llegan- a sustanciarse en cuanto al fondo por razones de extemporaneidad), poniendo de manifiesto su transcendencia, los problemas asociados a su cómputo y su incidencia en la esfera jurídica de los ciudadanos. Las referencias y trabajos directamente relacionados con el problema de cómputo del plazo son abundantes como reflejan las bibliografías que recogen algunas de las obras manejadas: F. González Navarro, “Cómputo de plazos y recurso de reposición”, RAP, n. 53, 1967, pp. 350- 352; J.A. Santamaría Pastor, “El problema de los plazos en el recurso contencioso-administrativo. ¿Prescripción o caducidad?”, RAP, n. 69, 1972 pp. 185-186; J. Bermejo Vera, “Inseguridad en el cómputo de los plazos. El binomio días hábiles-días inhábiles. (A propósito de las Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de junio de 1972 y 23 de marzo de 1973)”, RAP, n. 73, 1974, pp. 179-203.

(13). Bajo la rúbrica “Términos y plazos”, este capítulo II del Título II comprende: Obligatoriedad de términos y plazos (artículo 29); Cómputo de plazos (artículo 30); Cómputo de plazos en los registros (artículo 31); Ampliación (artículo 32); Tramitación de urgencia (artículo 33). El régimen vigente está contenido en los artículos 48 a 50 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; y en el artículo 26 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.

(14). Una de las virtudes de la Ley es elevar a Derecho positivo parte de la jurisprudencia acerca de la interpretación de varios preceptos de la Ley 30/1992, incrementado de esta manera la seguridad jurídica, aun cuando esta incorporación ha sido incompleta como pone de relieve la doctrina: V. Álvarez García, “La codificación parcial de la jurisprudencia para recurrir los supuestos de silencio administrativo negativo (o un supuesto de “evitable desajuste técnico” entre la nueva Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la vieja Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa)”, Actualidad Administrativa, n. 2, 2016; M. A. Ruiz López, “Las reformas administrativas operadas por la Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre: especial referencia a la doctrina jurisprudencial que incorporan y omiten”, Actualidad Administrativa, n. 2, 2016.

(15). Se explica en la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015 que, “en el entorno actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones” (apartado III). Por su parte, la Disposición final séptima establece una moratoria en cuanto su aplicabilidad y funcionabilidad completa al disponer: “No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley”.

En esta misma línea, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, motiva en el Preámbulo que se trata de establecer el marco jurídico apropiado para un entorno donde “la utilización de medios electrónicos ha de ser lo habitual, como la firma y sede electrónica, el intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación y la actuación administrativa automatizada” (apartado II).

(16). La Ley 39/2015 junto con la Ley 40/2015 recogen, con las adaptaciones necesarias, las normas hasta ahora contenidas en la Ley 11/2007 y su reglamento de desarrollo. En términos generales, la reforma no supone un gran cambio de la regulación ya vigente en el ámbito de la Administración electrónica. La nueva regulación se ha planteado a partir de la mera evolución y adaptación del marco normativo anterior, refundiendo en un solo texto legal las previsiones sobre procedimiento administrativo y, por otro lado, se regulan las cuestiones más internas, limitándose sustancialmente a consolidar un modelo de gestión ya existente sin llegar a afrontar los desafíos y adoptarse las medidas innovadoras necesarias para impulsar la modernización de la actividad administrativa y las relaciones con los ciudadanos, según J. Valero Torrijos, “La reforma de la Administración electrónica, ¿una oportunidad perdida?”, op. cit..

(17). E. A. Jiménez Franco, “Términos y plazos”, en Instituciones de procedimiento administrativo común: novedades de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, obra dirigida por R. Rivero Ortega, M. D. Calvo Sánchez y M. M. Fernando Pablo, Juruá Editorial, 2016, pp. 243-298; F. Arias Aparicio, “El régimen de plazos en las Administraciones Públicas: modificaciones en su cómputo en la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común”, Actualidad Administrativa, n. 2, 2016.

(18). Así se establece en el artículo 182.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. La introducción de los sábados como días inhábiles es una novedad operada por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre. La regulación se completa con las disposiciones sobre las vacaciones judiciales del mes de agosto (art. 183) y las del artículo 184 que reitera que “todos los días del año y todas las horas serán hábiles para la instrucción de las causas criminales, sin necesidad de habilitación especial”.

(19). M. J. Izu Belloso, “La fijación de los días inhábiles en el ordenamiento español”, Revista de Administración Pública, n. 186, 2011, pp. 425-457.

(20). J. González Pérez, “Términos y plazos en la nueva Ley de Procedimiento”, Revista de Documentación Administrativa, n. 10, 1958, pp. 13-20. J. Bermejo Vera, “Inseguridad en el cómputo de los plazos. El binomio días hábiles-días inhábiles”, op.cit., pp. 198-199.

(21). En el ámbito procesal judicial son inhábiles con carácter general los sábados y domingos, los días 24 y 31 de diciembre, el mes de agosto y los festivos a efectos laborales en la respectiva Comunidad Autónoma o localidad en función del lugar donde tenga su sede el órgano judicial competente, de acuerdo con el calendario laboral aprobado por cada Comunidad Autónoma. No obstante, son hábiles todos los días del año para las actuaciones de instrucción de las causas criminales, para el recurso contencioso-electoral y para el recurso de amparo en materia electoral.

(22). En efecto, el artículo 183 de la Ley Orgánica del Poder Judicial señala que: “Serán inhábiles los días del mes de agosto para todas las actuaciones judiciales, excepto las que se declaren urgentes por leyes procesales”. Otros preceptos aluden al carácter inhábil de este mes y al cómputo de los plazos (artículos 130 a 133 de la Ley de Enjuiciamiento Civil; artículo 128 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; artículo 43 de la Ley de la Jurisdicción Social).

(23). J. González Pérez, “Las notificaciones del mes de agosto”, RAP, n. 61, 1970, pp.121-124; J.F. Santamaría Pastor, “Los proyectos de Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector Público: una primera evaluación”, Documentación Administrativa, nº. 2, 2015.

(24). Sobre este punto, comenta, asombrado, J. A. Santamaría Pastor que “resulta chocante que para el cumplimiento de cualquiera obligaciones por parte de los ciudadanos no se mantenga un cierto respeto hacia las horas naturales de descanso y sueño, ya que se declaran hábiles todas las horas del día y de la noche”, en “Los proyectos de Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector Público: una primera evaluación”, op.cit.

(25). “La urgencia que justifica un plazo por horas y no admite el plazo de “un día” parece avalar que, en principio, sea un plazo por horas naturales. Y ello porque los plazos por horas se suelen establecer en las normas reguladoras de la llamada actividad administrativa de policía, la necesaria para preservar el orden público (la seguridad ciudadana y la salud pública, relevantemente) y, además, en aquella actividad de policía que demanda carácter inmediato, e incluso en ocasiones sin la intervención del órgano administrativo competente al bastar con la actuación del agente administrativo”, H. Gonsálvez Pequeño, Términos y plazos administrativos, Ed. Bosch, Valencia, 2012, p. 15.

(26). El apartado 4 del artículo 30 de la Ley 39/2015 dispone: “Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.

El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.”

(27). La versión originaria del artículo 48.2 de la Ley 30/1992, de manera coincidente con lo establecido en el Código Civil, establecía que “[s]i el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán de fecha a fecha”. Se determinaba así como día inicial a partir del que empezar a contar el día de la notificación o publicación, haciendo coincidir el inicio y el vencimiento del plazo en el mismo día equivalente de meses correlativos (párrafo segundo del artículo 48.4). De esta forma se pretendían resolver las dudas planteadas con la aplicación del artículo 59 de la Ley de 17 de julio de 1958, sobre Procedimiento Administrativo, en relación con el cómputo “de fecha a fecha” contenido en el Código Civil. La reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no solo omite la referencia expresa al criterio “de fecha a fecha” para el cómputo de los plazos fijados en meses y años, sino que además señala como día inicial del cómputo el día siguiente a la notificación o publicación del acto de que se trate, asemejando la redacción del precepto a lo previsto para el proceso contencioso-administrativo (art. 46.1 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa) y para el proceso civil (art. 133.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil). No obstante, y a pesar de los términos legales, doctrina y jurisprudencia han venido entendiendo vigente la aplicación de la regla “de fecha a fecha”, lo que supone, a efectos prácticos, que si bien, de acuerdo con el tenor de la Ley, el cómputo se inicia el día siguiente al de la notificación o publicación del acto expreso, el plazo no culmina el día de la misma fecha que el del inicio del cómputo, sino el inmediatamente anterior, esto es, el plazo vence el día cuyo ordinal coincida con el día de la notificación del acto, en este sentido se pronuncia la STS de 17 de septiembre de 2012 que recoge reiteradísima doctrina jurisprudencial sobre los plazos señalados por meses reproduciendo la Sentencia de 8 de marzo de 2006.

(28). La doctrina ha sido muy prolífica en este punto juzgando el alcance de las modificaciones sufridas por el precepto, primero en la Ley 30/1992, preguntándose si tal redacción suponía la reducción del plazo en un día (J. González Pérez, “El cómputo de los plazos por meses o años en el procedimiento administrativo”, REDA, n.84, 1993). De forma más expresiva, J. A. Santamaría Pastor lamenta la tacañería del legislador pues adoptar el criterio de fecha a fecha en el cómputo de los plazos en meses supone excepcionar la regla universal dies a quo non computator a termino (citado por M. Beato Espejo, “El cómputo de los plazos y la caducidad de los procedimientos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: el principio de seguridad jurídica”, Anuario de la Facultad de Derecho, n. 14-15, 1996-1997). Después, por la fórmula que retoma la Ley 4/1999, determinando el dies a quo pero omitiendo el dies ad quem por lo que aplicar la regla correctamente exigía conocer la consolidada jurisprudencia recaída al respecto, F. González Navarro, Comentarios a la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, Civitas, Madrid, 1999, pp. 286-287.

Otras reflexiones sobre la problemática, teórica y práctica, asociada a la fórmula utilizada por el legislador para determinar el cómputo de los plazos fijados en meses pueden leerse en: M. García Pérez, "El cómputo de los plazos fijados en meses y el reto de la claridad de las normas", Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, n. 7, 2003, pp. 379-388; M. V. Dios Viéitez, “Cómputo de plazos y benevolencia de los tribunales: a vueltas con el artículo 48.2 de la Ley Nº 30/1992, del 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, modificada por la Ley Nº 4/1999, del 13 de enero” en El Derecho Administrativo en perspectiva: en homenaje al profesor José Luis Meilán Gil, coordinado por Juan José Pernas García; X. Rodríguez-Arana Muñoz, E. Jinesta (directores), vol. 2, 2014, pp. 197-212; R. Ramos Méndez, “Sobre el artículo 48.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, y los recursos administrativos extemporáneos por un día”, Diario La Ley, n. 7904, 2012.

(29). La interpretación que se realiza para fijar la regla “de fecha a fecha” se sustenta de forma reiterada y constante en los mismos argumentos. Tal es el grado de aceptación de esta tesis que el Tribunal Supremo ha desestimado recursos de casación para unificación de la doctrina por considerarlo innecesario al existir doctrina consolidada sobre esta cuestión. Las explicaciones del Alto Tribunal para llegar a concluir que si bien el cómputo de plazo comienza el día siguiente al de la notificación o publicación, el plazo expira en el día equivalente a aquel que tuvo lugar su notificación o publicación son muy expresivas. Así, en la Sentencia de 25 de septiembre de 2014 se señala que debe “fijarse el "dies ad quem", según reiterada jurisprudencia, en el mismo día de la notificación del mes correspondiente (es decir, en este caso, el 12 de mayo de 2007), pues otra interpretación supondría una computación doble del mismo día o, lo que es lo mismo, una incidencia en el mes siguiente” (FD 1). En la Sentencia de 2 de abril de 2008, en relación con la aplicación del plazo de un mes para la alzada se dice: “si bien se inicia el día siguiente al de la notificación del acto expreso, no culmina el día de la misma fecha que el del inicio del cómputo, sino el inmediatamente anterior, y ello para que aparezca respetada la regla del cómputo de fecha a fecha. De ahí que, en definitiva, el día final para la interposición del contencioso será el que corresponda en número al de la notificación.”

En una jurisprudencia minoritaria, el Alto Tribunal ha llegado a admitir, sin embargo, la tesis de que el cómputo de los plazos finaliza el día cuyo ordinal coincida con el día siguiente al de la notificación del acto. J. R. Rodríguez Carbajo, “El cómputo de plazos de fecha a fecha: un triste desenlace”, Diario La Ley, n. 8250, 2014; F. Ramos Méndez, “Sobre el art. 48.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común modificada por la Ley 4/1999, y los recursos administrativos extemporáneos por un día”, Diario La Ley, n.7904, 2012. F. Arias Aparicio, “El régimen de plazos en las Administraciones Públicas: modificaciones en su cómputo en la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común”, Actualidad Administrativa, n. 2, 2016.

(30). El Alto Tribunal parece haber cerrado la polémica sobre el cómputo de los plazos en meses en un pronunciamiento llamativo por la asertividad de sus términos y la claridad con la que se razona. En la STC 209/2013, de 16 de diciembre, se dice que si bien en los plazos señalados por días, para asegurar que el ciudadano disponga del tiempo que marca la ley, es necesario llevar el dies a quo al día siguiente al de la notificación (“de otro modo, se hurtaría al recurrente de un tramo del término: las horas transcurridas hasta la práctica de la indicada notificación); en los plazos señalados por meses o años, sin embargo, no es preciso trasladar el dies a quo al día siguiente al de la notificación, por el contrario, el hecho de que el dies ad quem se identifique con el día equivalente al de la notificación no supone una merma de parte del plazo mensual. Argumenta el Alto Tribunal en este sentido, en un razonamiento aplastante por su simplicidad, que “[p]uede afirmarse gráficamente que, por lo mismo que de lunes a lunes hay más de una semana (ocho días, no siete), de 26 de enero a 26 de febrero hay más de un mes” (FJ 4). En consecuencia, el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que no resulta irrazonable interpretar que el dies ad quem coincide con el día en que se practica la notificación pues “por lo mismo que de martes a lunes hay una semana, de 27 de enero –que es el día siguiente al de la notificación- a 26 de febrero hay el mes legalmente garantizado para la interposición del recurso de alzada”. Para llegar a concluir que “establecido que el dies a quo es el siguiente al de la notificación, si se llevase el dies ad quem al día equivalente del mes siguiente, se daría al administrado más tiempo del que marca la ley” (FJ 4).

No siempre ha sido esta la postura del Tribunal Constitucional. Han pasado inadvertidas un conjunto de sentencia en las que el Alto Tribunal se apartó de la doctrina del Tribunal Supremo y señaló que el dies ad quem en los plazos en meses era el equivalente al día siguiente a la notificación (SSTC 32/1989, 89/2000, 151/2008 y los AATC 228, 229 y 230 de 1 de julio de 2003).

(31). En este sentido, el dictamen emitido por el Consejo de Estado núm 275/2015 recomienda, en relación sobre el “Artículo 44. Cómputo de plazos” del proyecto de ley que informa, revisar la redacción ya que “la expresión `el mismo día que se produjo la notificación () en el mes de vencimiento´ no resulta correcta, como tampoco lo es la regla del último inciso (`si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza e cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes´), que debe ajustarse a la jurisprudencia citada, sustituyéndose la expresión `a aquel en que comienza el cómputo´ por `a aquel en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo´”.

(32). E. Gamero Casado, J. Valero Torrijos (coords.), La Ley de Administración Electrónica. Comentario sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2008.

(33). Cfr. artículo 31 de la Ley 39/2015 y artículo 26 de la Ley 11/2007. Del contraste de ambos artículos destacan las escasas especialidades introducidas por la nueva Ley que mantiene, en líneas generales, el régimen general de cómputo de plazos hasta ahora vigente; y, respecto de las aportaciones, no resuelven satisfactoriamente alguno de los problemas prácticos que el actual sistema presenta en la línea que han sido detectados y analizados por la doctrina. Al respecto puede verse M. D. Rego Blanco, “Registros, comunicaciones y notificaciones electrónicas”, en E. Gamero Casado, J. Valero Torrijos (coords.), La Ley de Administración Electrónica. Comentario sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2008, pp. 369-408.

(34). La regla así dispuesta resulta de difícil aplicación y puede provocar en la práctica algún problema según la doctrina. Y ello porque se da la circunstancia que un mismo día puede tenerse tanto por hábil como por inhábil en un mismo procedimiento dependiendo de si se va a emplear un registro electrónico o un registro tradicional, puesto que utilizar uno u otro registro depende de la voluntad del usuario. M. D. Rego Blanco, “Registros, comunicaciones y notificaciones electrónicas”, op. cit., p. 387. J. Valero Torrijos, El régimen jurídico de la e-Administración. El uso de medios informáticos y telemáticos en el procedimiento administrativo, Comares, Granada, 2004, p. 105

(35). La redacción de la regla elimina la referencia a los días naturales (a la posibilidad de fijar así los días en el cómputo de plazos en días). Por otro lado, y a efectos de extemporaneidad, se advierte que es indiferente que la documentación se presente en día inhábil pues, “lo verdaderamente importante es que tenga lugar dentro de plazo, y éste siempre finalizará en un día hábil por aplicación del art. 48.3 LRJPA (“[c]uando el último día de plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente”)”, M. D. Rego Blanco, “Registros, comunicaciones y notificaciones electrónicas”, op. cit., p. 387.

(36). El Título II de la Ley 39/2015, rubricado “De la actividad de las Administraciones Públicas”, contiene en su capítulo I las normas generales de actuación administrativa (arts. 13 a 28) y en su capítulo II las normas sobre plazos y su cómputo, ampliación y tramitación de urgencia (arts. 29 a 33).

(37). Cfr. artículos 14.3 y 16.5 de la Ley 39/2015. Atendiendo a determinadas circunstancias que hacen presumir que el sujeto tiene acceso y disponibilidad a medios electrónicos (por su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos), la normativa reguladora de cada procedimiento puede disponer la obligatoriedad de su uso como medio para relacionarse con la Administración. Obligación que debe establecerse reglamentariamente (art. 14.3) y que se puede imponer de forma concreta para la presentación de determinados documentos (16.5).

(38). Se cuestiona la configuración del derecho limitado a los ciudadanos que no tienen la obligación legal de relacionarse con medios electrónicos y las dificultades que pueden tener otros colectivos (entidades sin personalidad jurídica, personas jurídicas sin ánimo de lucro, personas físicas con dedicación profesional) en el ejercicio de sus derechos y obligaciones por carecer de instrumentos o el conocimiento necesario para llevar a cabo la actuación de que se trate, J. Valero Torrijos, “La reforma de la Administración electrónica, ¿una oportunidad perdida?”, op. cit..

(39). En los mismos términos que la ley que deroga, el artículo 29 de la Ley 39/2015 establece que las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como los interesados en los mismos están obligados por los términos y plazos establecidos en las leyes. Esta idea se sustancia en otros artículos relativos al procedimiento administrativo de los que se desprenden las consecuencias jurídicas que se derivan del incumplimiento de los plazos (así, por ejemplo, los artículos 72 y 73 en relación con el plazo para cumplir los trámites por el interesado y sus efectos preclusivos respectivamente). Por su parte, la Ley 40/2015 en su artículo 3 establece que las Administraciones Públicas “[d]eberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios: d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.”

(40). En este sentido se pronuncia la STS de 21 de febrero de 1997: “los plazos establecidos para la realización de trámites en el curso del procedimiento administrativo no pueden ser considerados como plazos de caducidad de los derechos ni de prescripción de las acciones administrativas o judiciales para ejercitarlos si la ley no lo dispone expresamente o se infiere de su naturaleza”. Y continúa: “[la Ley 30/1992 ] está muy lejos de atribuir efectos de caducidad o de prescripción a los plazos fijados para la realización de los distintos trámites del procedimiento administrativo”.

(41). La Ley 39/2015 abunda en estos mismos criterios recogiendo los principios que sustentan la Ley 30/1992 y esta, a su vez, los de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

(42). STS de 21 de febrero de 1997.

(43). En el ámbito procesal los plazos tienen carácter perentorio e improrrogable: artículo 134 de la Ley de Enjuiciamiento Civil; artículo 128.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa; artículo 43.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción social

(44). El artículo 32 de la Ley 39/2015 regula la ampliación de plazos en términos similares a la regulación que deroga (artículo 49 de la Ley 30/1992, conforme a la redacción dada por la Ley 4/1999).

(45). J.A. Santamaría Pastor, “La actividad de la Administración”, en Comentario sistemático a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Carperi, Madrid, 1992, p. 180.

(46). J. González Pérez, F. González Navarro, Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, vol. I, Civitas, Madrid, 3ª ed., 2007, p. 549.

(47). Vid. apartado 4 del artículo 32 de la Ley 39/2015. Constituye esta previsión una novedad respecto de la regulación contenida sobre el cómputo de plazos en los registros electrónicos en el artículo 26 de la Ley 11/2007 en la que no se contempla tal posibilidad.

(48). La tramitación de urgencia prevista en el artículo 32 de la Ley 39/2015 (al igual que la previsión contenida en el artículo 50 de la Ley 30/1992) no es el procedimiento de urgencia que se prevé en alguna legislación sectorial o especial (contratación pública, expropiación forzosa, empleo público), pues, estos procedimientos de urgencia son auténticos procedimientos administrativos diferenciados de los respectivos procedimientos ordinarios generales, tanto por la duración de sus trámites como por carecer de alguno de ellos. H. Gonsálvez Pequeño, Términos y plazos administrativos, op. ci., pp. 19-20.

Sobre el concepto de urgencia y sobre el efecto de la misma en la reducción de los plazos en los procedimientos administrativos puede verse V. Álvarez García, El concepto de necesidad en Derecho Público, Civitas, Madrid, 1996, pp. 410-425.

Comentarios - 6 Escribir comentario