En torno a la representación local en las instituciones autonómicas. Comentarios sobre una sentencia del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo ha declarado la nulidad del Decreto 357/2010, de 3 de agosto por el que se aprueba el Reglamento para la Protección de la Calidad del Cielo Nocturno frente a la contaminación lumínica y el establecimiento de medidas de ahorro y eficiencia energética, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 13 de agosto de 2010. Con este pronunciamiento casa la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que desestimó el recurso contencioso-administrativo presentado contra el Decreto por la Federación Andaluza de Provincias y Municipios […]

Manuel Zafra Víctor es Profesor de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Granada

La Federación había fundamentado la nulidad del Decreto en varios argumentos; analizaré el primero, de carácter procedimental, que sostiene su ilegalidad por no haber observado el trámite previsto en la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, que en su artículo 57 prevé un informe preceptivo del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales. Uno de los motivos para la desestimación del recurso lo fundamenta el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el informe emitido por el Consejo Andaluz de Concertación Local, de tal manera que la denuncia esgrimida por la Federación en defensa de la autonomía local carece de sentido. El Tribunal Supremo rechaza que la audiencia e informe del Consejo Andaluz de Concertación Local sustituya al del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales. La argumentación se apoya en la Ley 5/2014, de 30 de diciembre. Tomando como referencia el Preámbulo, el Tribunal Supremo diferencia entre el origen y función de cada Consejo. En lo que sigue contaré las vicisitudes seguidas en la regulación de ambos órganos.

En desarrollo de la previsión estatutaria (artículo 95) se promulgó la Ley 20/2007, de 17 de diciembre por la que se crea el Consejo Andaluz de Concertación Local, un órgano de composición dualista con igual representación autonómica y local. Sorprendentemente el consejo de concertación presentaba más analogías con las tradicionales comisiones que con un órgano de representación local en las instituciones autonómicas. La expresión más significativa de esta continuidad era la atribución de voto de calidad a la presidencia reservada a quien fuera titular de la consejería donde estuviera adscrita la materia de autonomía local. M. Vilalta y F. Toscano criticaron con tanta severidad como acierto la regulación del órgano. En lugar de dar cauce a una relación entre dos niveles de gobierno se creaba un órgano en la administración autonómica para dar derecho de audiencia, sin que las objeciones o salvedades que la representación local pudiera alegar tuvieran efecto alguno, toda vez que los desacuerdos los dirimía a favor de la comunidad autónoma el voto de calidad de la presidencia. Se trataba de la peor versión de la tesis sobre la interiorización de la autonomía local como competencia exclusiva autonómica.

La Ley 5/2010 trató de remediar el yerro creando un Consejo de Gobiernos Locales pero, sorprendentemente, no contempló la conciliación con el Consejo de Concertación e incurrió en una duplicidad orgánica y una descoordinación incomprensible. El Consejo creado conforme a lo establecido en el artículo 57 configura un órgano de carácter monista, con (de) composición exclusivamente local y reconoce efectos jurídicos en el caso de informe negativo a la normativa autonómica.

El desajuste entre ambas leyes, finalmente, se ha tratado de superar con la aprobación de la Ley 5/2014 conciliando la existencia de los dos consejos.

Resulta significativo señalar, volviendo a las sentencias analizadas, que el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía considere cubierto el trámite con el informe del Consejo de Concertación, un órgano presidido con voto de calidad por quien sea el titular de la consejería a la que se adscriba la materia de administración local, subestimando así el sentido y la razón de ser de un órgano concebido no solo en clave defensiva sino, más bien, afirmativa, como la vía adecuada para conceder relevancia institucional y política a un nivel de gobierno. En un brillante trabajo, Luis Medina, analiza la jurisprudencia sobre casos donde los tribunales, o bien no han juzgado indefensión la irregularidad en la inobservancia de un trámite preceptivo sin declarar la nulidad del procedimiento, o bien lo entienden satisfecho si se ha recabado informe del consejo consultivo de la comunidad, como si se tratara de una simple cuestión de legalidad. Es cierto que el tribunal andaluz no incurre en situaciones tan extremas pero, en el fondo, subyace la idea de un mero derecho de audiencia carente de efectos jurídicos. También es verdad que el Tribunal Supremo casa la sentencia por estrictas razones de forma, la inobservancia de un trámite preceptivo, sin valorar el fondo de asunto. Resultará mucha más decisiva la jurisprudencia sobre la ausencia o insuficiencia de la motivación autonómica para no aceptar las objeciones formuladas por la representación local, sobre todo ante la indeterminación de los términos adoptados en la ley, “información precisa y detallada”.

El sentido de un órgano de representación de las entidades locales en las instituciones autonómicas no responde al principio de colaboración entre diferentes niveles de gobierno, sea la cooperación voluntaria o la coordinación impuesta; su razón de ser es la influencia de los gobiernos locales en la legislación autonómica que afecte su autonomía, tanto por razones de legalidad como de oportunidad. No se trata de juntar recursos para alcanzar objetivos que, en solitario, no se lograrían, sino de propiciar la salvaguarda y ejercicio de la autonomía política municipal e intermunicipal. Por tanto no reduce sus funciones a la reacción defensiva frente a eventuales menoscabos de sus competencias, las extiende también a la propuesta e iniciativa de normas o políticas favorables a su autonomía. Cuando estas funciones se atribuyen a un órgano de composición dualista, autonómica y local, se desvirtúa su naturaleza; igualmente quedan desnaturalizadas al incluirlas en un listado indiscriminado donde no se distingue entre funciones de colaboración y de representación. En resumen: las funciones condicional la composición del órgano.

Cuando el Tribunal Supremo fundamenta el fallo en la necesidad de diferenciar el Consejo de Concertación local del Consejo de Gobiernos Locales, implícitamente, declara la imposibilidad de equiparar el derecho de audiencia a un trámite sustituible y asume al derecho de los gobiernos locales a intervenir en la legislación autonómica.

La regulación más lograda se halla en la reciente Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, donde la colaboración comunidad autónoma-entidades locales tiene lugar en un órgano, El Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales, y, otro, La Comisión de Gobierno Locales, de composición exclusivamente municipal, para representación de las entidades locales en las instituciones autonómicas. Si la Comisión formulara salvedades u objeciones a la normativa autonómica habrá de convocarse una comisión bilateral entre la administración promotora de la normativa y la representación local para proceder a un contraste de motivaciones sobre los argumentos esgrimidos por cada una. Si, pasado el tiempo fijado en la ley, no hubiera acuerdo, la administración autonómica continuará con la tramitación pero quedará obligada a motivar y fundamentar las razones del rechazo y, si de un proyecto de ley se tratara, a remitirlo al parlamento. Un prestigioso administrativista, Javier Barnés, ha llamado la atención sobre los procedimientos de tercera generación dirigidos a incentivar una mentalidad constructiva en lugar de acentuar la dimensión litigiosa. A esta finalidad responde la Recomendación 171 de 2005 del Consejo de Europa para que el derecho de audiencia se cualifique en deliberación y negociación política..

El prejuicio latente en el derecho de audiencia como un trámite prescindible si media informe del órgano consultivo, o la carencia de efectos jurídicos de la oposición de la representación local a las decisiones o legislación autonómica es, la concepción de lo local como un interés particular frente al interés general garantizado por la comunidad autónoma o el estado. Harto elocuente es la previsión de una conferencia sectorial de asuntos locales, como si lo local, en lugar de un nivel de gobierno, fuera una materia sujeta a la distribución competencial de estado y comunidades autónomas. Este es el problema. En el estado de las autonomías el gobierno local no ha ganado aún la condición de un nivel de gobierno y, constitucionalmente, constituye una materia más de distribución competencial entre estado y comunidades autónomas.

El diseño de un órgano y un procedimiento para la representación de las entidades locales en las instituciones autonómicas constituye la mejor muestra del salto cualitativo que los gobiernos locales deben dar en el estado de las autonomías. Una regulación modélica aparece en la reforma constitución italiana de 2001 donde se impone el órgano a las regiones y no queda su creación a la libre voluntad regional. Solo a condición de sacar la autonomía local de la condición de materia sobre la que confluyen las competencias estatales y autonómicas y erigirla en un nivel de gobierno, saldrá de la actual precariedad política y la vulnerabilidad jurídica que lleva a un tribunal a considerar prescindible el reconocido derecho de audiencia a la representación local. El verdadero remedio pasa por no circunscribir la reforma constitucional a las relaciones institucionales estado-ccaa y hacerla extensiva al gobierno local.

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