LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LAS SANCIONES RECURRIDAS O LA AMENAZA PERMANENTE DEL «IUS PUNIENDI» DE LA ADMINISTRACIÓN (PARTE II)

La STC 37/2012, de 19 de marzo, que aquí se analiza, presenta cuatro votos particulares discrepantes (suscritos por los magistrados Gay Montalvo, Pablo Pérez Tremps, Ortega Álvarez y Asua Batarrita), cuyas tesis, en opinión del autor, resultan mucho más acertadas y hubieran debido ser la opinión expresada por el TC al resolver la cuestión de inconstitucionalidad planteada. El primero de ellos, el del magistrado D. Eugeni Gay Montalvo, considera que la norma que el TS extrae de los arts. 81 LTSV y 132 LAP resulta contraria a la CE, pero no es preciso declarar la inconstitucionalidad de tales preceptos porque caben otras lecturas de los mismos acordes con la CE que permiten salvaguardar la supremacía de ésta. En su opinión, no es correcta la aplicación que se hace del principio de seguridad jurídica al caso concreto, pues, aunque el mandato normativo de los preceptos cuestionados es claro en cuanto a la fijación del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones y sanciones administrativas, es patente que «los efectos sobre el momento exacto en que comienza a contar el plazo de prescripción son completamente imprevisibles para el administrado, pues ese instante depende absolutamente de la voluntad de la Administración sancionadora, voluntad que no está determinada por ningún elemento objetivo». (. . .)

IV. LOS VOTOS PARTICULARES

17. Esta importante sentencia del TC presenta, como ya he adelantado, cuatro votos particulares discrepantes (suscritos por los magistrados Gay Montalvo, Pablo Pérez Tremps, Ortega Álvarez y Asua Batarrita), cuyas tesis, en mi opinión, resultan mucho mas acertadas y hubieran debido ser la opinión expresada por el TC al resolver la cuestión de inconstitucionalidad planteada.

18. El primero de ellos, el del magistrado D. Eugeni Gay Montalvo, considera que la norma que el TS extrae de los arts. 81 LTSV y 132 LAP resulta contraria a la CE, pero no es preciso declarar la inconstitucionalidad de tales preceptos porque caben otras lecturas de los mismos acordes con la CE que permiten salvaguardar la supremacía de ésta. En su opinión, no es correcta la aplicación que se hace del principio de seguridad jurídica al caso concreto, pues, aunque el mandato normativo de los preceptos cuestionados es claro en cuanto a la fijación del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones y sanciones administrativas, es patente que <<los efectos sobre el momento exacto en que comienza a contar el plazo de prescripción son completamente imprevisibles para el administrado, pues ese instante depende absolutamente de la voluntad de la Administración sancionadora, voluntad que no está determinada por ningún elemento objetivo>>. De este modo, <<el dies a quo de la prescripción de la sanción, que coincidirá con el momento en que la Administración decida el recurso de alzada, estará enteramente en función de la voluntad de ésta, determinada legalmente en el an, pero no en el quando>>, lo que supone una vulneración del principio de seguridad jurídica al que sirve, precisamente, el instituto de la prescripción.

También discrepa de la solución a la que llega la mayoría porque el principio constitucional de seguridad jurídica, cuando se trata de disciplinar el ius puniendi, <<impone al legislador que las normas que dicte, además de cumplir con la exigencia de certeza, respeten una serie de principios y valores constitucionales en los que no tiene cabida que una persona respecto de una coyuntura concreta quede sujeta sine die a la potestad sancionadora del Estado>>. La seguridad jurídica implica que el transcurso del tiempo determine la firmeza de esas situaciones, impide, precisamente mediante la institución de la prescripción, que tales situaciones sigan vivas más allá de cierto horizonte temporal y proscribe a todos los poderes públicos que hagan que el transcurso del tiempo <<carezca de toda influencia sobre la sujeción de las personas al ius puniendi del Estado>>. Por todo ello, considera plenamente aplicable la doctrina de la sentencia 63/2005, sobre la prescripción de los delitos, y señala que la sentencia de la que discrepa, al respaldar la vinculación de los jueces inferiores a la doctrina fijada por el TS, está eliminando en la práctica las posibilidades de que el propio TS llegue a tener planteado ante sí un nuevo pleito que le permita alterar su propia doctrina.

19. El Magistrado Pérez Tremps, por su parte, considera que el fallo debería haber declarado la inconstitucionalidad de los arts. 81 LTSV y 132 LRJAP por vulnerar el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Discrepa <<del corto alcance que la mayoría ha dado al principio de seguridad jurídica, al hacer una lectura aislada y descontextualizada del resto de principios recogidos en el art. 9.3 CE y otros valores constitucionales>>, así como de la falta de ponderación <<de determinadas circunstancias relevantes en la situación jurídica provocada>>, en concreto que se está ejerciendo el ius puniendi del Estado y que la situación se crea a partir del incumplimiento de una obligación legal por parte del titular de ese poder. La seguridad jurídica, dice, no es sólo certeza y previsibilidad, sino también suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad, irretroactividad de lo no favorable, etc., de suerte que permite promover la justicia y la igualdad en libertad (STC 27/1981 ). Aunque la prescripción es una institución de libre configuración legal, encuentra su justificación en la seguridad jurídica y <<supone una autolimitación o renuncia del Estado al ius puniendi por el transcurso del tiempo, que encuentra también fundamento en principios y valores constitucionales, pues toma en consideración la función de la pena y la situación del presunto inculpado, su derecho a que no se dilate indebidamente la situación que supone la virtual amenaza de una sanción penal>> (STC 157/1990 ). En atención a todo ello, concluye que existe una proyección del principio de seguridad jurídica, invocada correctamente por el Jugado de lo contencioso-administrativo, que ha sido vulnerada por los preceptos cuestionados y que consiste <<en que el ciudadano, más allá de poder conocer o prever las consecuencias que se derivan de su conducta, no quede inmerso en una situación de absoluta indefinición jurídica generadora de “intranquilidad jurídica” –en tanto que está referida al ejercicio del ius puniendi estatal- y producida de manera arbitraria por parte del titular de dicho ius puniendi –en tanto que deriva del incumplimiento de la Administración de una obligación legal>>.

20. Para la magistrada Asua Batarrita también debería haberse estimado la cuestión respecto a la inconstitucionalidad de los arts. 81 LTSV y 132 LRJAP, pues aunque no vulneran, tal y como han sido interpretados por el TS, la doctrina constitucional sobre el silencio negativo, son claramente contrarios al principio de seguridad jurídica. En su opinión, el problema de seguridad jurídica no es de incertidumbre o imprecisión en cuanto al dies a quo o al dies ad quem, ni en cuanto a su forma de cómputo, sino que durante un período de tiempo indefinido (el de la resolución del recurso de alzada, cuya finalización queda en manos de la Administración), no resulta aplicable ni la prescripción de la infracción ni la de la sanción, lo que convierte <<en inoperativa e ilusoria la propia institución de la prescripción en el ámbito sancionador cuando la Administración incumple su obligación legal de resolver el recurso de alzada>>. Considera plenamente aplicable la doctrina de la sentencia 63/2005 pues, aunque el problema planteado en ella no es el mismo, los preceptos legales cuestionados no se compadecen con el fundamento material de la prescripción en el ámbito sancionador que destaca dicha sentencia. Por lo demás, en el ámbito punitivo, la prescripción <<no sólo sirve al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), sino también a la configuración del marco temporal legítimo del ejercicio del ius puniendi estatal (art. 25.1 CE)>>, un ius puniendi que no pude ser <<temporalmente indefinido respecto del momento de los hechos sancionables ni respecto de las sanciones impuestas, la delimitación del marco temporal a tales efectos debe asegurar la certeza de su transcurso, no sólo teórica, sino también efectivamente>>. Expresa también su opinión discrepante con las conclusiones de la sentencia, pues se pregunta cómo podrán los particulares afectados defenderse de esas <<consecuencias indeseables>> si la doctrina legal que produce tales consecuencias vincula a todos los jueces y tribunales, si el TC desestima la cuestión que duda de la constitucionalidad de la norma que las origina y si el particular afectado no puede ni interponer un recurso de casación en interés de ley ni tampoco uno ordinario cuando las sanciones son inferiores a 150.000 euros. Concluye señalando que su opinión favorable a la estimación de la cuestión <<no excluye el reconocimiento de la libertad del legislador para configurar los plazos de prescripción y, en general, el régimen jurídico, el sentido y el alcance de la prescripción de las infracciones que considere más adecuado por razones de política criminal parta atender a las características propias de la ejecución de las sanciones administrativa en cada ámbito sectorial, y especialmente en el complejo ámbito del tráfico y la seguridad vial>>.

21. Para el magistrado Ortega Álvarez, el análisis de la vulneración de la seguridad jurídica que hace la sentencia es puramente formal y supone una simplificación del problema planteado. En su opinión, resulta plenamente aplicable la doctrina de la STC 63/2005 sobre la prescripción penal. La prescripción, destaca, es una institución de naturaleza sustantiva o material en cuanto que limita o puede limitar el ejercicio del ius puniendi por parte del poder público y expresa la <<necesidad de aproximación del momento de comisión de la infracción con el ejercicio de la potestad sancionadora del Administración>>. La consecuencia de la doctrina legal del TS que asume la mayoría del TC es una ampliación extralegal del plazo de prescripción, el cual queda al albur de la decisión de una de las partes, y supone una clara contradicción con la propia razón de ser de la prescripción, que constituye la limitación del ius puniendi de la Administración por el transcurso del tiempo <<buscando un razonable equilibrio entre la extensión temporal de la posibilidad de ejercicio de ius puniendi con la situación de incertidumbre del posible sancionado y su derecho a que no se limite indebidamente la amenaza que supone la imposición de la sanción>>. Con dicha doctrina se beneficia a la Administración, que puede determinar el plazo de prescripción, se minusvalora el derecho de los ciudadanos a recibir una respuesta expresa y en plazo a sus recursos y se coloca al ciudadano recurrente en una situación peor por el simple hecho de ejercer su derecho a oponerse a la pretensión sancionadora de la Administración, lo que supone una vulneración de la doctrina constitucional sobre le silencio negativo. El que la sanción no gane firmeza es la consecuencia lógica de las previsiones legales (tal y como han sido interpretadas por el TC), pero ello en nada debe afectar a los efectos del transcurso del tiempo sobre el ejercicio de determinadas potestades, que es lo determinante de la prescripción. Concluye señalando que la cuestión de inconstitucionalidad debería haber sido estimada ya que los arts. 81 LTSV y 132 LRJAP no satisfacen las exigencias del principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE.

V. PRESCRIPCIÓN DE LAS SANCIONES RECURRIDAS Y SEGURIDAD JURÍDICA

22. La seguridad jurídica es un valor irrenunciable del Estado de Derecho que resulta ineludible para la consecución de los restantes valores constitucionales. Se concreta en dos exigencias, una de orden objetivo y otra de tipo subjetivo(1). En su dimensión objetiva, se traduce en la formulación adecuada de las normas del ordenamiento jurídico o corrección estructural (lex previa, lex secripta, lex certa et estricta, etc.) y en su cumplimiento por parte de sus destinatarios, especialmente los órganos encargados de su aplicación (corrección funcional). En su dimensión subjetiva encarna la certeza del Derecho y supone la proyección de la seguridad objetiva en las situaciones personales, su reflejo en la conducta de los sujetos. En este último sentido, impone la posibilidad de conocimiento del Derecho por parte de sus destinatarios de modo que puedan saber de antemano y con claridad lo que está mandado, permitido o prohibido, para que, en función de ese conocimiento previo, los destinatarios de las normas puedan organizar su conducta presente y programar su actuación futura bajo pautas razonables de previsibilidad(2).

23. En el ámbito sancionador, como es bien sabido, la seguridad jurídica se traduce en exigencias muy estrictas en orden a la tipicidad y taxatividad de las normas sancionadoras (SSTC 137/1997 , 100/2003 , 196/2006 , 113/2008 , entre otras), prohíbe la analogía in peius (SSTC 133/1987 , 137/1997 , 127/2001 , 229/2007 , etc.), garantiza la irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables (SSTC 38/1997 ) e incluso se erige, según algunos, en el fundamento mismo del derecho a no ser sancionado más de una vez por lo mismo (non bis in idem). Las exigencia de certeza o seguridad, como es lógico, también se proyecta sobre las normas que configuran el régimen de la prescripción de las infracciones y de las sanciones. Pero la seguridad jurídica se ve afectada de diverso modo en la prescripción de las infracciones y en la prescripción de las sanciones. En la prescripción de las infracciones, la seguridad jurídica se ve afectada por el retraso en la declaración de responsabilidad e imposición de la sanción: cuando el transcurso del tiempo desde la comisión de la infracción supera un umbral determinado, se acentúa ilegítimamente en el responsable de la infracción la incertidumbre y hasta la estigmatización que conlleva, o puede conllevar, un procedimiento administrativo sancionador, incertidumbre que es razonable graduar temporalmente en función de la gravedad de la infracción cometida(3). En la prescripción de las sanciones, sin embargo, la seguridad jurídica opera de diverso modo, pues ahora atiende al hecho de que el retraso en la ejecución de la sanción repercute negativamente en su contenido aflictivo ya que al no ejecutarse la sanción no se termina de <<pasar página>> respecto de la infracción cometida, de <<saldar cuantas>> con la sociedad.

24. Pues bien, la consideración de que cuando una sanción se recurre en alzada no transcurre ni el plazo de prescripción de la infracción ni el de la sanción vulnera la seguridad jurídica que garantiza la CE. Sin reiterar de nuevo los argumentos de los votos discrepantes con la sentencia, que me parecen acertados, si la Administración, con su inactividad, mantiene indefinidamente abierto el plazo de prescripción, se acentúa de forma ilegítima en el autor de la infracción la incertidumbre ligada a una responsabilidad sancionadora para la que –no se olvide- el legislador ha previsto un plazo de extinción.

Los destinatarios de las normas en un Estado que garantiza la seguridad jurídica no sólo deben conocer de antemano y con claridad los comportamientos que se reputan infracción y la responsabilidad que conlleva su comisión, sino también el tiempo durante el cual dicha responsabilidad puede serles exigida. Los ciudadanos no sólo deben saber por qué se les sanciona sino también hasta cuándo se les puede sancionar. Y tienen que poder saberlo sobre la base de parámetros objetivos no en función de la voluntad del sujeto que, precisamente, les sanciona. Sólo así podrán programar su actuación jurídica futura bajo pautas razonables de certidumbre. Por eso, la ley fija determinados plazos temporales de prescripción tanto de las infracciones como de las sanciones. Es evidente que esa certidumbre y previsibilidad no concurren en el caso que nos ocupa. Cuando el sancionado recurre la sanción en alzada no puede programar su actuación futura de forma razonable y previsible (permaneciendo a la espera, interponiendo el recurso contencioso, etc.), porque, aunque sabe que la Administración debe resolver el recurso y notificarle su resolución en el plazo de tres mes, no sabe si realmente le va a contestar o no y, en el caso de que finalmente lo haga, en qué sentido lo va a hacer. Hay, por consiguiente, una clara indeterminación e imprevisibilidad en el inicio del cómputo del plazo de prescripción, que se supedita a que la Administración quiera resolver el recurso que el particular se ha visto obligado a interponer para poder acceder después a la jurisdicción contencioso-administrativa. El conocimiento de que el plazo de prescripción de la sanción comenzará cuando la Administración resuelva el recurso (momento en que la sanción devendrá firme en vía administrativa) no es certeza de nada, pues el ciudadano ni siquiera tiene certidumbre de si lo va a resolver o no, por lo que no sabe si alguna vez va a comenzar o no a correr el plazo de prescripción de la sanción. Lo único cierto para el ciudadano es que la prescripción seguirá interrumpida sine die a voluntad o capricho de la Administración.

VI. LA DESVIRTUACIÓN DEL SILENCIO NEGATIVO

25 Tras su nueva configuración por la Ley 4/1999, de 13 de marzo, de reforma de la LRJAP , el silencio negativo no exime a la Administración del deber de resolver, no convierte a la sanción en definitiva y firme en vía administrativa, es una pura ficción legal y tiene los solos efectos de permitir la interposición del recurso contencioso correspondiente (SSTC 3/2001 , 188/2003 , 220/2003 , 14/2006 , 243/2006 , entre otras muchas). La norma que el TS extrae del art. 132 LRJAP, y que el TC considera conforme a la CE (aunque precisa que no es la única interpretación posible del precepto), también se aparta, en mi opinión, de la doctrina del TC sobre el silencio negativo.

Con dicha interpretación, en efecto, la Administración obtiene beneficio de su propio incumplimiento pues paraliza cuanto quiere el plazo de prescripción de las sanciones y con ello la extinción de la responsabilidad sancionadora. El silencio es una técnica (obsoleta) al servicio de los ciudadanos, por lo que la Administración no puede ampararse en ella para dejar indefinidamente abierto el plazo para ejercer su potestad para sancionar(4). Si la Administración resuelve el recurso, la sanción será firme en vía administrativa, comenzará a correr su plazo la prescripción y el transcurso del tiempo sin que se ejecute la sanción beneficia al particular. Pero si la Administración, infringiendo la ley, calla y no resuelve, la prescripción de la infracción (que es la única cuyo plazo comenzó a correr) ya no se reanuda, en tanto que el plazo de prescripción de la sanción no comienza a correr hasta que no resuelva expresamente el recurso. Mientras hay silencio no hay prescripción. Permitir que la Administración pueda, con su simple inactividad, mantener indefinidamente abierta la posibilidad de ejercer dicha potestad supone, si el sancionado no acude al contencioso-administrativo, un apoderamiento a la Administración para convertir en imprescriptibles todas las infracciones, sacando así provecho de su propio incumplimiento y convirtiendo en un privilegio (su inactividad), lo que realmente constituye la inobservancia de un deber (el de resolver).

Desde la posición jurídica del ciudadano, aunque el silencio tenga como efecto favorable para el recurrente la garantía de que la Administración no puede ejecutar la sanción hasta que no responda, también tiene unos claros efectos perniciosos, pues el tiempo ya no juega a favor de la extinción de su responsabilidad, queda indefinidamente abierta la posibilidad de que se desestime su recurso y permanecerá sine die bajo la amenaza de que la sanción pueda ser ejecutada si la Administración lo desestima expresamente. Unos efectos que la Ley, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional sobre el silencio negativo, ni prevé ni quiere: <<La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso contencioso-administrativo que resulte procedente>> (art. 43.2 LRJAP). Sostener que el interesado puede acudir a la vía judicial para evitar esa situación supone desconocer que le puede interesar más dejar pasar el tiempo, esperando alcanzar el término de la prescripción, que interponer el recurso contencioso-administrativo. Privarle de esa posibilidad de actuación supone perjudicarle y permitir que la Administración se beneficie de su pasividad en resolver.

26. Por lo demás si, como señala el propio TC (por ejemplo, en sus sentencias 188/2003 y 220/2003 ), <<el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente>> que en este caso dicha finalidad no se cumple, pues la Administración tiene la garantía y la completa seguridad de que, aunque no conteste y permanezca inactiva cuanto quiera, vulnerando su deber legal de resolver, su potestad para sancionar no va a prescribir.

En definitiva, la norma cuya constitucionalidad sostiene la mayoría del TC desvirtúa por completo la finalidad de la institución del silencio administrativo negativo, pues transforma en una posición de ventaja lo que no es mas que el incumplimiento de un deber legal de la Administración, provocando incertidumbre y unos efectos indeseables en los ciudadanos recurrentes que verán como el transcurso del tiempo (tanto cuanto quiera la Administración) en nada afecta a la consolidación de sus posiciones jurídicas y a la extinción de su responsabilidad por mucho que la ley haya previsto expresamente determinados plazos para ello.

VII. LA AUSENCIA DE LA NECESIDAD DE CASTIGO

27. El TC, al rechazar sin justificación alguna la aplicación de su doctrina sobre la prescripción penal sentada en la sentencia 63/2005, sólo analiza la cuestión desde la perspectiva de la seguridad jurídica y su doctrina sobre el silencio negativo de la Administración, obviando otras cuestiones que subyacen en el fundamento mismo de la prescripción (tanto de los ilícitos penales como administrativos) y que entroncan con la cláusula del Estado de Derecho y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos o afectan, como veremos en el siguiente apartado, a auténticos derechos fundamentales en el ámbito sancionador.

28. La eficacia del Derecho sancionador no sólo requiere certeza acerca de las concretas consecuencias punitivas que acarrea la comisión de una infracción y del tiempo durante el cual tales consecuencias pueden exigirse, sino también una proximidad o inmediación temporal entre la infracción cometida y la imposición de una sanción, así como entre la imposición de ésta y su efectivo cumplimiento o ejecución. Por eso, el fundamento de la prescripción de las infracciones está vinculado, ante todo, a la ausencia de necesidad de castigo tras el transcurso de cierto tiempo. Ello es debido a que los efectos que se persiguen con la declaración de responsabilidad y la imposición de una sanción desaparecen o se atenúan con el paso del tiempo, pues para que puedan cumplirse los fines retributivos y preventivos que se asocian a la imposición de un castigo es preciso que se mantenga en los destinatarios de las normas sancionadoras una <<asociación cognitiva>> entre la realización del comportamiento contrario a tales normas y la posterior declaración de responsabilidad e imposición de la sanción(5). Dicha asociación, que liga a la realización de una acción el conocimiento de que será castigada, resulta más difícil a medida que el comportamiento infractor se aleja en el recuerdo, por lo que, desde el punto de vista de la prevención especial, si al infractor se le impone una sanción pasado un tiempo significativo desde que cometió la infracción sentirá la reacción punitiva como una respuesta a destiempo y, por ello, injusta(6). Por eso se fijan plazos de prescripción. La sanción es un castigo y como tal, y para que sea efectiva, debe imponerse a tiempo, pues de lo contrario carecerá de sentido o justificación. Así, de la misma manera que no tiene sentido que castigue a mi hijo de nueve años a la semana de haber realizado algo que no debe, también carece de toda justificación, y mi hijo verá el castigo como injusto, si ante su protesta le digo que pensaré durante unas horas si le castigo o no, pero luego, al cabo de dos semanas, le comunico que he decidido imponerle el castigo y procedo a su imposición.

A este fundamento material de la prescripción (de la infracción) se refiere la STC 63/2005: <<Los plazos de prescripción responden pues, esencialmente, a un deseo de aproximación del momento de la comisión del delito al momento de imposición de la penal legalmente previstas, dado que sólo así pueden satisfacerse adecuada y eficazmente>> las finalidades>> de la pena (FJ 4). <<El establecimiento de un plazo de prescripción obedece <<a la voluntad inequívocamente expresada por el legislador penal de limitar temporalmente el ejercicio del ius puniendi por parte del Estado en atención a la consideración de que el simple transcurso del tiempo disminuye las necesidades de respuesta penal>> (FJ 6). Esta doctrina, como recuerda el voto particular del Magistrado D. Luís Ignacio Ortega Álvarez, es aquí plenamente aplicable. Pues, como dice en su voto la magistrada Dª Adela Asua, el argumento utilizado por la mayoría del TC para considerar que dicha doctrina no se aplica a las sanciones administrativas no es de recibo, ya que el CP también contiene penas no privativas de libertad y la diferencia entre las sanciones penales y las administrativas no siempre es la mayor gravedad de las primeras, de modo que <<el apartado 3 del art. 25 CE no puede ser utilizado para desgajar lo que el constituyente ha considerado de forma unitaria en el apartado 1 del mismo precepto: el ordenamiento del Estado se rige, como regla general, por los mismos principios sustantivos>>. La sentencia de la mayoría, concluye dicho voto, no explica <<cuáles son las singularidades administrativas que concurren para justificar una relajación o modulación tan relevante como sería la exclusión de la prescripción de las sanciones administrativas del ámbito del art. 25.1 CE>>.

29. Pero, ¿tiene realmente algún engarce en la CE ese fundamento material de la prescripción? Entiendo que sí. El ejercicio del ius puniendi en un Estado de Derecho sólo está justificado y no resulta arbitrario si las sanciones cumplen de forma adecuada y eficaz las funciones retributivas y preventivas propias de las mismas. La voluntad expresada de forma inequívoca por el legislador de limitar temporalmente el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración obedece a la consideración de que el transcurso del tiempo elimina la necesidad de las sanciones, precisamente porque carecen de justificación al dejar de cumplir ya los fines legítimos que las justifican. La posibilidad de imponer sanciones administrativas sin sujeción a límite temporal alguno, a que conduce la interpretación del art. 132 LRJAP cuestionada, desconoce por completo esos fines legítimos de las sanciones, únicos que justifican el ejercicio no arbitrario del ius puniendi en un Estado de Derecho. Parece razonable sostener que en un Estado calificado como tal (entre cuyos postulados clásicos, no se olvide, se encuentran el imperio de la ley –y la sumisión a ella de la Administración- y la garantía de los derechos y libertades) los ciudadanos tienen derecho a que no se les impongan sanciones a destiempo e injustas porque ya no cumplen su función. Por eso, la prescripción no es sólo una cuestión de legalidad ordinaria. Si así fuera, el legislador, por ejemplo, podría establecer la imprescriptibilidad de infracciones tales como no respetar un ceda el paso, no tener a disposición de los consumidores hojas de reclamaciones o fumar en un espacio público; o disponer que una sanción de 100 euros prescribe a los 20 años. Parece evidente que previsiones de ese tipo vulnerarían el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, la seguridad jurídica, la finalidad de las sanciones propias de un Estado de Derecho y el derecho de los ciudadanos a no ser sancionados de forma inútil o innecesaria. Una cosa es que el legislador pueda regular, con un amplio margen de apreciación o libertad, los plazos de prescripción de las infracciones y sus sanciones o las reglas para computarlos e interrumpir la prescripción y otra, bien distinta, que la regulación de la prescripción carezca de toda relevancia constitucional(7).

30. Desde esta perspectiva, es claro que la interpretación que se hace del art. 132 LRJAP resulta contraria a los referidos principios constitucionales. Por ello, la STC 37/2012 debería haber declarado su inconstitucionalidad y el TS, al reconsiderar en el futuro la cuestión, modificar su doctrina y sostener que el plazo de prescripción de la infracción debe reiniciarse si la Administración no resuelve en plazo el recurso de alzada contra la sanción impuesta. Aunque la imperfección de la regulación actual también permite sostener que, en tal caso, debería iniciarse el plazo de prescripción de la sanción. Por eso, quien debería aclarar esta cuestión cuanto antes y establecer qué plazo de prescripción ha de correr mientras la Administración no resuelve el recurso es el propio legislador. Con la actual regulación, que condiciona el comienzo del plazo de prescripción de la sanción a su firmeza en vía administrativa, parece que resultan de más peso los argumentos que abogan porque el que se reinicie sea el plazo de prescripción de la infracción. Por lo siguiente.

El fundamento de la prescripción de las infracciones reside, como se acaba de ver, en la ausencia de necesidad de la sanción cuando transcurre un determinado plazo de tiempo, el previsto por el legislador. Si un comportamiento sancionable se deja de perseguir durante un tiempo determinado (que varía en función de su gravedad) la sanción ya no será necesaria y la Administración dejará de estar legitimada para perseguirla. Podría decirse, en efecto, que, al resolver el procedimiento administrativo sancionador, la Administración ya ha declarado la responsabilidad sancionadora del infractor y se ha pronunciado acerca de la necesidad de que se le imponga una sanción, de modo que, en vía de recurso administrativo, no cabe hablar de prescripción de la infracción porque ya se ha impuesto la sanción por su comisión. Pero, en la medida en que la misma se ha recurrido ante la propia Administración, puede sostenerse que ésta todavía no ha dicho la última palabra. Por mucho que el TS y el TC digan <<que en la posterior vía de recurso de alzada la Administración ejercita una potestad administrativa distinta>>, no es indiferente la actuación administrativa que se revisa(8). Afirmar que la vía de recurso no tiene finalidad sancionadora sino de control de la legalidad es decir las cosas a medias, pues se trata de controlar, precisamente, la legalidad de la imposición de una sanción. La resolución del recurso contra una sanción tiene por finalidad determinar si, con arreglo al ordenamiento jurídico, la infracción cometida debe ser o no sancionada, si el comportamiento realizado debe castigarse o no. Antes de la resolución del recurso, la Administración todavía no se ha pronunciado definitivamente en orden a si debe imponerse o no una sanción, aún no ha dicho su última palabra y, por eso, puede considerarse que no ha ejercido de forma plena y definitiva su potestad para sancionar. Una prueba evidente de ello es que, en la vía de recurso, la Administración puede subsanar los vicios formales en los que se ha incurrido durante la tramitación del procedimiento sancionador, incluida la vulneración de los derechos fundamentales aplicables al mismo (por todas, STC 59/2004 ), y, también, al igual que sucede en el proceso contencioso-administrativo (STS de 23 de abril de 2007, RJ 2007/3763), puede recalificar los hechos y cambiar el tipo de las infracciones homogéneas (pues, en tal caso, no se vulnera el derecho a conocer la acusación), siempre y cuando no incurra en una reformatio in peius.

Por lo demás, tampoco puede ignorarse que cuando se interpone un recurso administrativo y no se resuelve en el plazo establecido, la desestimación del mismo por silencio no impide que aún sea posible que la Administración conteste, estime el recurso y, por tanto, establezca que no procede la imposición de la sanción o procede imponer una menor. Si la Administración no resuelve el recurso, y esa situación de incertidumbre acerca de si es necesaria o no la sanción se mantiene de forma indefinida, la asociación cognitiva que se debe mantener en el ciudadano entre la realización del comportamiento infractor y la posterior declaración de responsabilidad e imposición de la sanción (que está todavía en el aire al no contestar el recurso la Administración) se diluye, se aleja en el recuerdo, y el castigo comienza a hacerse innecesaria. Por eso, una resolución extemporánea del recurso pasado un determinado plazo (el de prescripción de la infracción, computado desde que se debió resolver el recurso y no se hizo) confirmando la sanción impuesta, se verá igualmente como una respuesta injusta y arbitraria y la sanción como reproche, castigo o retribución no cumplirá los fines legítimos que justifican el ejercicio del ius puniendi en un Estado de Derecho.

31. Algunos autores han sostenido, sin embargo, que a partir de ese momento lo que debería comenzar a correr es el plazo de prescripción de la sanción, pues ésta adquiriría firmeza en vía administrativa en defecto de resolución expresa, aunque la Administración no podría beneficiarse de su propio incumplimiento y, por tanto, no podría ejecutar la sanción(9). Podría considerarse, en efecto, que al desestimarse el recurso por silencio, habría una sanción sólo impugnable en vía contencioso-administrativo. Es decir, podría sostenerse que un acto es firme en vía administrativa cuando no es susceptible de recurso alguno en dicha vía, bien porque no se haya interpuesto en el plazo establecido, bien porque el interpuesto haya sido desestimado (por silencio), aunque haya habido resolución expresa. Pero esto choca con la doctrina del propio TC, de la que por supuesto se puede discrepar a estos efectos, que excluye que <<la resolución objeto de un recurso de alzada pueda alcanzar firmeza hasta que no se desestime éste expresa y totalmente, pues hasta ese momento la Administración puede decidir cuantas cuestiones plantee el recurso>> (STC 243/2006, FJ 5 ). En esta sentencia, el TC añade que <<el deber de la Administración de resolver el recurso y su potestad para hacerlo en sentido estimatorio, revocando o anulando totalmente la sanción impugnada en alzada, resultan incompatibles con la atribución a ésta de la nota de firmeza antes de la resolución expresa de aquél y esa incompatibilidad, que se inicia con la interposición temporánea del recurso, subsiste en tanto no se produzca esa resolución expresa, con independencia de que ello tenga lugar dentro del plazo legal concedido a la Administración o una vez expirado éste. [...] Tampoco el transcurso del plazo establecido en el art. 46.1 LJCA para interponer el recurso contencioso-administrativo contra actos presuntos sin hacer uso del mismo permite lógicamente atribuir firmeza a la resolución administrativa combatida en el recurso de alzada no resuelto>> (STC 243/2006, FJ 5).

La reanudación del plazo de prescripción de la infracción, o el inicio del computo del plazo de prescripción de la sanción, se paralizaría si el interesado interpone el recurso contencioso-administrativo. En tal caso, la prescripción la interrumpe el propio particular, tal y como prevén expresamente los arts. 68 y 189.3.b) de la LGT . Problema distinto es el de la posible reanudación de la prescripción en el proceso contencioso-administrativo si este se demora de forma indebida o injustificada. Desde la perspectiva del fundamento material de la prescripción de las infracciones y sanciones que aquí se ha sostenido, no encuentro razones para negar que la prescripción pueda operar (como ocurre en el proceso penal) en el proceso contencioso administrativo, lo que nos lleva al tema crucial, en el que aquí puede entrarse ahora, de la inadecuación del actual sistema de control judicial de las sanciones administrativas.

VIII. LA PRESCRIPCIÓN Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES: EL DERECHO DE DEFENSA Y EL DERECHO A LA LEGALIDAD SANCIONADORA

32. También hay derechos fundamentales que podrían verse afectados por una interpretación del art. 132 LRJAP que conduce a una interrupción sine die de la prescripción de la potestad sancionadora de la Administración. En concreto, el derecho de defensa previsto en el art. 24.2 CE y hasta el derecho a la legalidad sancionadora que reconoce el art. 25.1 de la CE que, desde luego, y a pesar de lo que han dicho tanto el TS como el TC en esta sentencia, podrían ser esgrimirlos por un particular que ve como la Administración resuelve expresamente el recurso de alzada contra su sanción cuando ya ha transcurrido el plazo de prescripción de la infracción previsto expresamente por la Ley.

Por un lado, el devenir temporal dificulta la posibilidad de obtener las pruebas precisas para verificar la responsabilidad de quien ha cometido una infracción, para asegurar su fiabilidad o para permitir una adecuada valoración de las mismas(10). Como también dificulta progresivamente la posibilidad de que el acusado pueda presentarlas o proponerlas, lo que en último término repercute en el derecho de defensa que rige en el ámbito sancionador (art. 24.2 CE). En efecto, cuando la Administración resuelve extemporáneamente el recurso, la sanción pasa a ser firme en vía administrativa y comenzaría a correr su plazo de prescripción. En el ámbito penal se afirma que el derecho constitucional a la defensa ya no desempeña papel alguno en la prescripción de las sanciones, pues ya hay una sanción firme. Pero en el ámbito administrativo ello no es así, pues el plazo de prescripción de la sanción comienza con la firmeza de ésta en vía administrativa, de modo que es entonces cuanto contra ella se puede entablar un proceso contencioso-administrativa en el cual, al ser una primera instancia jurisdiccional <<capaz de otorgar una justicia plenaria y efectiva>>(11), el sancionado puede ejercer de forma plena su derecho de defensa y proponer todos los medios de prueba que tenga por conveniente aunque no los haya propuesto ante la Administración y sea cual fuere el contenido del expediente administrativo sancionador. Este derecho de defensa que el sancionado puede ejercer plenamente en el contencioso-administrativo, y sin vinculación alguna a su actuación previa en el procedimiento administrativo previo, se verá condicionado y mermado progresivamente con el paso del tiempo si se acepta la tesis del TS declarada conforme a la CE y se permite que la Administración pueda resolver sine die el recurso de alzada y proceder a la ejecución de la sanción.

33. El derecho fundamental a la legalidad sancionadora puede verse afectado, además, de dos formas distintas. La CE no garantiza expresamente la prescripción de las infracciones y sanciones, pero la ley establece siempre un plazo de prescripción de ambas. Por consiguiente, los ciudadanos tienen derecho a que la Administración ejerza la potestad sancionadora dentro del plazo temporal previsto por el legislador. Una interpretación de la ley que hace ilusorio el plazo de prescripción establecida por la misma, y lo deja en manos de la Administración titular de la potestad sancionadora, vulnera el derecho fundamental a la legalidad sancionadora, pues en la medida en que la norma que establece un plazo de extinción de la responsabilidad por el simple transcurso del tiempo forma parte de la legislación vigente en el momento de producirse la acción u omisión, se estaría ignorando un elemento de la norma sancionadora contra el infractor (nadie puede ser sancionado –dice el art. 25.1 CE- por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento). Podría decirse, cierto, que la no prescripción de la infracción ni de la sanción durante la resolución de un recurso de alzada no forma parte de la legalidad sancionadora porque, precisamente, se trata de una norma legal que el TS deduce del art. 132 LRJAP. Pero, de la misma forma que en el caso del silencio negativo el TC tiene en cuenta su nueva configuración en la LRJAP para sostener, por irrazonable y contraria al derecho a la tutela judicial efectiva, una interpretación de tales normas que impongan un plazo para recurrir el silencio negativo, también se puede sostener aquí que vulnera el derecho a la legalidad sancionadora, por irrazonable, una interpretación según la cual la simple inactividad de la Administración permite la imprescriptibilidad de la potestad sancionadora cuando el legislador ha previsto expresamente un plazo de prescripción para el ejercicio de dicha potestad. Con la diferencia de que en el caso del silencio hay normas expresas que, se quiera admitir o no, es claro que prevén un plazo para recurrir el silencio negativo de la Administración (arts. 116.2 LRJAP y 46.4 LJCA), mientras que aquí no hay ninguna norma expresa que establezca que la prescripción no juega en vía de recurso de alzada.

En segundo lugar, hay que tener en cuenta que en el art. 132 LRJAP hay una laguna, pues no prevé nada acerca de la prescripción de las infracciones y sanciones cuando la Administración no resuelve en plazo un recurso de alzada. El TS, al extraer la referida regla y colmar esa laguna, está realizando una interpretación extensiva in peius de las normas sobre la interrupción de la prescripción, lo que también vulnera el derecho fundamental del art. 25.1 CE (SSTC 151/1997 , 185/2000 , 111/2004 , 36/2010 , entre otras) y crea, además, una norma sancionadora que carece de los requisitos constitucionales de tipicidad y taxatividad: una norma que dice que el plazo de prescripción de las sanciones recurridas no corre hasta que lo decida la Administración no es una norma cierta, pues impide al ciudadano conocer con antelación de forma clara y objetiva los límites temporales de la responsabilidad en la que incurre al cometer una infracción. Parece mucho más acorde con las garantías constitucionales por las que se rige la potestad sancionadora de la Administración realizar, como he defendido más arriba, una interpretación analógica in bonus y sostener que, en este caso, la solución debe ser la misma que la prevista expresamente para la paralización del procedimiento sancionador por causa no imputable al interesado, esto es, la reanudación del plazo de prescripción de la infracción a partir del momento en que ha transcurrido el plazo para resolver el recurso de alzada.

IX. ¿PRESCRIPCIÓN O CONDICIÓN SUSPENSIVA?

34. Por último y para concluir, con la interpretación que hace el TS del art. 132 LRJAP y el TC considera acorde con la CE, se difumina por completo la institución de la prescripción, se desvirtúa su carácter objetivo que liga la estabilización de las situaciones jurídicas al transcurso del tiempo, y se convierte en algo totalmente diferente.

Nuestro ordenamiento jurídico sólo habilita a la Administración para que ejerza su potestad sancionadora dentro del marco temporal determinado por las leyes. Podrá discutirse si la determinación del plazo de prescripción de las infracciones y sanciones está sujeto o no a reserva de ley, pero es claro que la determinación de los plazos debe hacerlo una norma jurídica, de rango legal o reglamentario, con carácter objetivo y general(12). Son las normas jurídicas las que establecen un plazo transcurrido el cual se hace primar el interés en la seguridad jurídica y la ausencia de necesidad de la sanción sobre los bienes e intereses que se protegen con el ejercicio de la potestad sancionadora, al punto que pasado cierto tiempo la responsabilidad se extingue y las sanciones que se pretendan imponer o ejecutar son nulas de pleno derecho. Al servicio de todo ello está el instituto de la prescripción, que marca el límite temporal para el ejercicio legítimo de la potestad sancionadora, protege la seguridad jurídica y garantiza el mantenimiento de las situaciones de hecho establecidas(13). Como señala expresamente la STC 63/2005, de 14 de marzo , la prescripción supone una <<renuncia o autolimitación del Estado al ius puniendi motivada por el mero transcurso de un período de tiempo más o menos dilatado>>, un instrumento de naturaleza sustantiva <<a través del cual se manifiesta la extensión temporal de la posibilidad de ejercicio del ius puniendi por parte del Estado>> (FJ 5).

35. La prescripción constituye un límite temporal objetivo y externo, indisponible por las partes. Siempre que hay inactividad de la Administración, como aquí ocurre, se reanuda el plazo de prescripción (el de la infracción o el de la sanción). Incluso cuando los procedimientos caducan, el plazo de caducidad se computa a efectos de prescripción, pues aunque la caducidad no produce la prescripción de las acciones de la Administración, el procedimiento caducado no interrumpe el plazo de prescripción (art. 44.2 en relación al art. 92.3 LAP). Por eso, carece de toda justificación que el plazo de prescripción de la infracción se reinicie si el procedimiento sancionador está paralizado durante más de un mes, y no suceda lo mismo si la Administración no contesta en plazo el recurso y se pronuncia sobre la legalidad o no de la sanción.

Con la doctrina legal del TS, ahora avalada por el máximo intérprete de la CE, la prescripción se convierte en algo subjetivo, interno y hasta arbitrario, pues se deja en manos de la Administración el carácter prescriptible o no de su propia potestad para sancionar. Lo que es una institución en virtud de la cual se extingue un derecho o potestad por el simple transcurso del tiempo marcado por la ley se transforma en otra totalmente distinta en virtud de la cual la extinción o no de esa potestad se hace depender de un hecho incierto: la resolución o no del recurso por parte de la Administración. La prescripción se transforma así en una suerte de condición suspensiva (la eficacia extintiva de la prescripción no comienza hasta que la Administración no resuelva el recurso) que, al crear una situación jurídica de pendencia indefinida, desempeña una función totalmente ajena a la estabilización de las situaciones jurídicas, al mantenimiento de unas relaciones claras y estables entre la Administración y el ciudadano y a la garantía de la seguridad jurídica a la que supuestamente sirve aquélla institución.

NOTAS:

(1). Vid. A. E. Pérez Luño, <<Seguridad jurídica>>, en E. Garzón Valdés y F. J. Laporta, El derecho y la Justicia, 2ª ed., Madrid, Trotta, 2000, pág. 483-484. También, del mismo autor, La seguridad jurídica, 2ª ed., Barcelona, Ariel, 1994, págs. 30-37, donde señala que el silencio negativo de la Administración implica un déficit de la seguridad jurídica funcional o cumplimiento del Derecho por parte de sus destinatarios, especialmente los órganos encargados de su aplicación (pág. 36).

(2). A. E. Pérez Luño, <<Seguridad jurídica>>, cit., pág. 484.

(3). J. L. Díez Ripollés, <<Algunas cuestiones sobre la prescripción de la pena>>, cit., pág. 5; R. Caballero Sánchez, <<Prescripción de infracciones y sanciones>>, cit., quien precisa que <<la responsabilidad derivada de un comportamiento infractor <<no puede estar indefinidamente pendiente como una espada de Damocles sobre la persona responsable. La vida exige terminar pasando página respecto de las acciones cometidas, sin tener que arrastrar el fardo cada vez mayor de responsabilidades pasadas, siempre de manera proporcionada a la gravedad de la conducta realizada>> (pág. 641). En la jurisprudencia, por ejemplo, STS de 17 de octubre de 2008 (recurso de casación núm. 8525/2004).

(4). Lo destaca certeramente el voto particular de la STS de 15 de diciembre de 2004 y, ya antes, la STSJ de Canarias (Las Palmas) de 10 de septiembre de 1999 (Ar. 3300). Vid. también la STSJ de Murcia de 28 de febrero de 2005 (Ar. 853). En la doctrina, V. Aguado i Cudolà, Prescripción y caducidad..., cit., pág. 165; R. Caballero Sánchez, <<Prescripción de infracciones y sanciones>>, cit., pág. 661.

(5). J. L. Díez Ripollés, <<Algunas cuestiones sobre la prescripción de la pena>>, cit., pág. 4; R. Caballero Sánchez, <<Prescripción de infracciones y sanciones>>, cit., quien considera que, además de la seguridad jurídica, también <<los fines de prevención general y especial que cumplen las funciones represoras de las Administraciones públicas quedan frustrados cuando no hay la debida contigüidad temporal entre acción infractora y reacción sancionadora. Incluso del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) y a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 6.1 CEDH) se deriva el derecho de los interesados a una resolución ágil de los procedimientos y procesos, especialmente cuando se refieren a potestades de intervención>> (pág. 642).

(6). J. L. Díez Ripollés, <<Algunas cuestiones sobre la prescripción de la pena>>, cit., pág. 4. Como señala esta mismo autor, el fundamento de la prescripción de la sanción coincide sólo parcialmente con lo apuntado. La necesidad de ejecución de la sanción no cabe identificarla sin más con la necesidad de declaración de responsabilidad de imposición de la sanción, pues, con carácter general, cabe la posibilidad de sustituir una sanción por otra, la suspensión de la ejecución de la sanción o la condonación de algunas de ellas (art. 190 LGT). La función de prevención general de la sanción puede verse afecta por el transcurso del tiempo de un modo más intenso que en el caso de la prescripción de la infracción, tanto por el mayor período de tiempo transcurrido desde la comisión de la infracción, como por los efectos disuasorios que la propia resolución sancionadora en sí misma ya produce (págs. 5-6).

(7). La STC 157/1990, de 18 de octubre , señaló ya que <<determinar el régimen jurídico de las infracciones penales es algo que corresponde hacer al legislador, de acuerdo con los criterios de política criminal y de seguridad jurídica que considere idóneos en cada caso concreto, pero, dados los valores constitucionales en juego, sería cuestionable constitucionalmente un sistema jurídico penal que consagrara la imprescriptibilidad absoluta de los delitos y faltas>>. Como dice el voto particular del magistrado Gay Montalvo a la sentencia aquí analizada, <<hay categorías jurídicas reguladas en la legislación ordinaria cuya aplicación al caso concreto exige tener presente principios constitucionales, de modo que ciertas lecturas pueden ser contrarias a éstos>>.

(8). La STS de 27 de mayo de 1992 (ponente García Manzano) ya había dicho que <<la tardanza en resolver un recurso de alzada, en nada afecta a la prescripción de la infracción pues la vía de recurso se orienta no a perseguir la infracción sino, simplemente, a determinar si el órgano jerárquicamente inferior actuó con arreglo al ordenamiento jurídico>>.

(9). Vid. V. Aguado i Cudolà, Prescripción y caducidad en el ejercicio de potestades administrativas, Barcelona, Marcial Pons, 1999, pág. 165; A. M. Bueno Armijo, <<La extinción de la responsabilidad administrativa sancionador>>, en M. Rebollo Puig, M. Izquierdo Carrasco, L. Alarcón Sotomayor, A. M. Bueno Armijo, Derecho administrativo sancionador, Valladolid, Lex Nova, 2010, pág. 885; Mª. J. Alonso Mas, <<Recursos administrativos contra sanciones administrativas>>, en B. Lozano Cutanda (dir.), Diccionario de sanciones administrativas, cit., pág. 951. Lo afirma también la STSJ de Madrid de 28 de octubre de 2004.

(10). J. L. Díez Ripollés, <<Algunas cuestiones sobre la prescripción de la pena>>, cit., pág. 5.

(11). E. García de Enterría, Las transformaciones de la justicia administrativa: de excepción singular a la plenitud jurisdiccional. ¿Un nuevo cambio de paradigma?, Madrid, Civitas, 2007, págs. 145 y 147.

(12). La jurisprudencia entiende que la reserva del ley del art. 25.1 CE no abarca la determinación del plazo de prescripción. Vid. SSTS de 16 de mayo de 200 y de 24 de julio de 2000. En la doctrina, vid. A. Nieto García, Derecho administrativo sancionador, 5ª ed., Madrid, Tecnos, 2012, pág. 534.

(13). S. Muñoz Machado, Tratado de Derecho administrativo y Derecho público general, Tomo IV , Madrid, Iustel, 2011, pág. 1001.

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