LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LAS SANCIONES RECURRIDAS O LA AMENAZA PERMANENTE DEL «IUS PUNIENDI» DE LA ADMINISTRACIÓN (PARTE I)

La prescripción es una forma de extinción de la responsabilidad sancionadora por el simple transcurso del tiempo. En concreto, por el cumplimiento de un plazo desde la comisión de la infracción sin que la Administración dirija o reanude su actuación contra el responsable de la misma (prescripción de la infracción), o desde que impuso en firme la sanción sin que la ejecute o reanude su ejecución (prescripción de la sanción). Por eso, en rigor, lo que prescribe o se extingue con el transcurso del tiempo no son las infracciones cometidas o las sanciones impuestas, sino la potestad de la Administración para perseguir las infracciones y sancionarlas o para ejecutar por la fuerza las sanciones previamente impuestas. La prescripción es la causa de extinción de la responsabilidad sancionadora que con mayor detalle regulan tanto la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LAP), como las diversas leyes sectoriales. Conviene detenerse un momento en las previsiones de la LAP porque han sido objeto de la cuestión de inconstitucionalidad que resuelve la reciente STC 37/2012, de 19 de marzo, que aquí se analiza ( . . .)

Tomás Cano Campos es Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Complutense de Madrid.

El artículo se publicó en la Revista General de Derecho Administrativo n.º 31 ( Iustel - 2012)

I. LA PRESCRIPCIÓN EN EL ÁMBITO SANCIONADOR: CONCEPTO, REGULACIÓN, EFECTOS Y FUNDAMENTO

1. La prescripción es una forma de extinción de la responsabilidad sancionadora por el simple transcurso del tiempo. En concreto, por el cumplimiento de un plazo desde la comisión de la infracción sin que la Administración dirija o reanude su actuación contra el responsable de la misma (prescripción de la infracción), o desde que impuso en firme la sanción sin que la ejecute o reanude su ejecución (prescripción de la sanción). Por eso, en rigor, lo que prescribe o se extingue con el transcurso del tiempo no son las infracciones cometidas o las sanciones impuestas, sino la potestad de la Administración para perseguir las infracciones y sancionarlas o para ejecutar por la fuerza las sanciones previamente impuestas(1).

2. La prescripción es la causa de extinción de la responsabilidad sancionadora que con mayor detalle regulan tanto la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LAP), como las diversas leyes sectoriales. Conviene detenerse un momento en las previsiones de la LAP porque han sido objeto de la cuestión de inconstitucionalidad que resuelve la reciente STC 37/2012, de 19 de marzo , que aquí se analiza.

El art. 132.1 LAP dispone que <<las infracciones y las sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan>>, pero si las leyes sectoriales <<no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses>>, mientras que <<las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año>>. El plazo de prescripción de las infracciones comienza el día de la comisión de la infracción o, para ser más exactos, el día en que la misma se consuma, lo cual es relevante en las infracciones permanentes, en las de estado y en las continuadas. El plazo se interrumpe con la iniciación del procedimiento sancionador, siempre que de ello tenga conocimiento el interesado. Y se reanuda si dicho procedimiento está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable (art. 132.2 LAP). Por su parte, el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza (en vía administrativa) la resolución por la que se impone la sanción. Se interrumpe con la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si dicho procedimiento está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor (art. 132.3 LAP).

3. Consumidos o agotados los plazos de prescripción previstos para las infracciones o para las sanciones, la responsabilidad sancionadora se extingue ope legis, debiendo ser apreciada de oficio por la Administración o por los Tribunales(2). En el caso de la prescripción de las infracciones, el efecto consiste en la extinción de la responsabilidad sancionadora derivada de la comisión del ilícito, de modo que la Administración no puede ya perseguir y castigar al infractor. Sin embargo, en el supuesto de que prescriba la sanción, lo que la institución impide es ejecutarla, pero no se borra o elimina ni la infracción cometida ni la responsabilidad sancionadora ya declarada por la Administración, de modo que seguirá constando en los antecedentes del infractor hasta que los mismos sean cancelados(3). Esto se ve muy bien en el sector del tráfico, del que se también se ocupa la STC aquí analizada, pues, como dice el art. 93.4 del Texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (en lo sucesivo LTSV), las anotaciones de los antecedentes por las sanciones graves y muy graves impuestas se cancelarán de oficio <<una vez transcurridos tres años desde su total cumplimiento o prescripción>>.

La imposición de una sanción por una infracción que ha prescrito, o la ejecución de una sanción ya prescrita, constituyen actos nulos de pleno derecho, pues, en la medida en que se está castigando o ejecutando un castigo por algo que ya no merece reproche alguno, se estaría desconociendo el derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE ), que exige castigar únicamente en los casos previstos por la ley. Si se paga una multa por una infracción o una sanción ya prescritas, se trata de un ingreso indebido, que genera el derecho a su devolución, derecho que, a su vez, está sometido a un plazo de prescripción (arts. 32 y 221 LGT ).

4. El fundamento de la prescripción como causa de extinción de la responsabilidad sancionadora reside, según se afirma habitualmente, en la seguridad jurídica garantizada por la propia CE (art. 9.3 ), pero también encuentra un claro acomodo, como se verá, en la necesidad de imponer o ejecutar una sanción (dada su función o finalidad) y hasta en el ejercicio mismo del derecho de defensa(4). El TC, en su sentencia 63/2005, de 14 de marzo , relativa a la prescripción de los delitos, ha señalado que la prescripción se fundamenta en el principio de seguridad jurídica y en la función de las penas, señalando que el establecimiento de un plazo para perseguir los delitos trata de garantizar que <<no se produzca una latencia sine die de la amenaza penal que genere inseguridad en los ciudadanos respecto del calendario de exigencia de responsabilidad por hechos cometidos en un pasado más o menos remoto>>. Dicho plazo <<toma en consideración la función de la pena y la situación del presunto inculpado, su derecho a que no se dilate indebidamente la situación que supone la amenaza de una sanción penal (como ya dijo en la STC 157/1990, de 18 de octubre, FJ 3 )>>, de manera <<que lo que la existencia de la prescripción del delito supone es que éste tiene un plazo de vida, pasado el cual se extingue toda posibilidad de exigir responsabilidades por razón de su comisión. La fijación de un plazo de prescripción también obedece –añade la sentencia- <<a la propia esencia de la amenaza penal, que requiere ser actuada en forma seria, rápida y eficaz, a fin de lograr satisfacer las finalidades de prevención general y de prevención especial que se le atribuyen>>, pero para <<lograr esa inmediatez no basta con la prohibición de dilaciones indebidas en el procedimiento sino que el legislador penal ha acudido a un instrumento más conminatorio, por el que se constriñe a los órganos judiciales a iniciar el procedimiento dentro de un término previa y legalmente acotado o a olvidarlo para siempre>>. Por consiguiente, <<los plazos de prescripción responden pues, esencialmente, a un deseo de aproximación del momento de la comisión del delito al momento de imposición de la pena legalmente prevista, dado que sólo así pueden satisfacerse adecuada y eficazmente las finalidades anteriormente mencionadas>> (FJ 4).

En el ámbito punitivo, la prescripción se aparta así de su origen privatista, donde se presenta como la consecuencia de la renuncia o abandono presumible de un derecho por su no ejercicio en tiempo y forma, para convertirse en una institución objetiva y material ligada al principio de seguridad jurídica y a la naturaleza y función de las sanciones en un Estado de Derecho(5). No hay razones para sostener, como señala uno de los votos particulares a la sentencia del TC que aquí analizamos, que ese mismo fundamento no está presente también en la prescripción de las infracciones y sanciones administrativas.

5. Es consustancial a la regulación de la institución que las infracciones y sanciones prescriben según lo dispuesto en la leyes, que lo único relevante es el dato objetivo del simple transcurso del tiempo y, además, que si hay inactividad de la Administración el plazo de prescripción de las infracciones o de las sanciones siempre se reanuda o comienza a correr de nuevo.

Bajo la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 las sanciones eran inmediatamente ejecutivas, de modo su plazo de prescripción comenzaba a correr nada más dictarse la resolución sancionadora (art. 101 ). Si se recurría en vía administrativa, la interposición del recurso no suspendía la ejecución de la sanción y el plazo de prescripción seguía corriendo se resolviera o no en plazo el recurso interpuesto (art. 116 ). De este modo, las dos clases de prescripción, la de las infracciones y la de las sanciones, se regulaban de forma correlativa o continuada, esto es, sin tiempos muertos, de forma que o corría el plazo de la una o el de la otra. Así, sólo a partir de que se pudiera ejecutar la sanción, y, por tanto, comenzara a correr su plazo de prescripción, dejaba de hacerlo la prescripción de la infracción. Pero el TC, en su sentencia 66/1984, consideró que la ejecutividad inmediata de las sanciones puede lesionar el derecho a la tutela judicial efectiva (aunque no aclaró por qué puede vulnerar tal derecho la ejecutividad de las sanciones y no la de otros actos de gravamen no punitivos) y destacó que dicho derecho solo se <<satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión>>. Se interpretó, por ello, que las sanciones sólo serían ejecutivas cuando fueran firmes en vía administrativa, pues a partir de ese momento el particular tenía abierta la vía judicial en cuyo seno podía solicitar la suspensión de la ejecución de la sanción.

La LAP recogió esta doctrina en su art. 138.3 , aunque lo hizo de forma incorrecta, ya que condicionó la ejecutividad de las sanciones a que pusieran fin en la vía administrativa, cuando es evidente que una sanción –como cualquier otro acto- puede ser firme en vía administrativa (si contra ella cabe recurso de alzada pero no se interpone) sin haber puesto fin a dicha vía(6). Todo ello, unido a la nueva configuración del silencio negativo que llevó a cabo la Ley 4/1999, de 13 de enero, de reforma de la LAP , que volvió a considerarlo como una simple ficción en beneficio del particular para permitirle el acceso al contencioso-administrativo, ha dado lugar a una regulación de la prescripción problemática y confusa en la que no encajan bien todas sus piezas. Ahora, según la doctrina legal del TS sobre el art. 132 LAP que acaba de ser considerada conforme a la CE por la mayoría del TC, los plazos de prescripción de la infracción y de la sanción ya no corren de forma sucesiva o continuada, sino que presentan tiempos muertos, pues cuando se interpone un recurso de alzada contra una sanción y la Administración no lo resuelve de forma tempestiva no resulta aplicable ni la prescripción de la infracción ni la de la sanción. La primera porque se interrumpió con el ejercicio de la potestad sancionadora y, una vez dictada la resolución sancionadora, ya no cabe alegarla; la prescripción de la sanción porque la sanción impuesta no es ejecutiva, ya que no es firme en vía administrativa, por lo que no comienza a computarse su plazo de prescripción. Es decir, que, con arreglo a esa interpretación, la prescripción no opera en la vía administrativa de recurso.

II. LA DOCTRINA DEL TS DICTADA EN <<INTERÉS DE LEY>>: LA INTERRUPCIÓN INDEFINIDA DE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS SANCIONES RECURRIDAS

6. En efecto, el problema que se plantea con la actual regulación de la LAP (y las leyes sectoriales) es qué ocurre con la prescripción cuando se impone una sanción y el particular la recurre en alzada pero la Administración no resuelve el recurso en el plazo legalmente establecido. Es evidente que, en tal caso, la sanción impuesta, en la medida en que no ha agotado aún la vía administrativa, todavía no es ejecutiva y, por consiguiente, la Administración no puede ejecutarla forzosamente (art. 138.3 LAP y STC 243/2006 ). Pero, ¿se reanuda el plazo de prescripción de la infracción o comienza a correr el de la sanción una vez que ha transcurrido el plazo de tres meses para dictar y notificar la resolución del recurso?

El TS ha dicho que no, que si la Administración no resuelve en plazo el recurso se produce la ficción del silencio negativo, que permite la impugnación del acto en el contencioso, pero ni se reanuda la prescripción de la infracción ni comienza a correr tampoco el plazo de prescripción de la sanción, por lo que la posibilidad de ejecutara la sanción impuesta permanecería indefinidamente abierta si la Administración no contesta. Lo primero lo dijo en su sentencia de 15 de diciembre de 2004, dictada en un recurso de casación en interés de ley en materia de tráfico. Lo segundo, en la más reciente de 22 de septiembre de 2008, también dictada en un recurso de casación en interés de ley, aunque se plantea la corrección de lo señalado en la primera.

7. En la sentencia de 15 de diciembre de 2004, el TS señaló que <<el ejercicio de la potestad sancionadora –y, en consecuencia, la prescripción de la misma derivada de la inacción o paralización administrativa- sólo se produce en el ámbito del procedimiento establecido, materializado en un expediente sancionador, y que concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación>>, razón por la que <<no resulta trasladable a la posterior vía de recurso, cuando el ejercicio de la potestad sancionadora ya ha concluido y se ha consumado, los parámetros temporales que en la vía sancionadora hubieran determinado la prescripción de la infracción>>(7). En la posterior vía de recurso, continúa la sentencia, la Administración ejerce una potestad administrativa diferente, cual es la revisión de la actuación administrativa previa, por lo que la demora en la resolución expresa del recurso sólo da lugar al silencio administrativo negativo o desestimatorio. La sentencia fijó esta doctrina legal: <<el límite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de las infracciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía de recurso>>(8). Hay, sin embargo, un certero voto particular del magistrado Peces Morate, al que se adhirió el magistrado Yagüe Gil, que consideró que dicha doctrina vulnera la seguridad jurídica y la doctrina del TC sobre el silencio negativo de la Administración, y donde sostuvo que si durante la tramitación del recurso administrativo transcurriese el plazo de prescripción de la infracción habrá que considerarla prescrita.

8. En la sentencia de 22 de septiembre de 2008, por su parte, el TS consideró que el retraso de la Administración en la resolución del recurso de alzada, aparte de permitir que el interesado formule impugnación en vía jurisdiccional contra la desestimación presunta, podrá tener diversas consecuencias, como puede ser la responsabilidad personal del funcionario o la patrimonial de la Administración incumplidora, <<pero en ningún caso esa tardanza determinará la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución sancionadora; y sin ello no podrá iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción>>. Estableció, por ello, esta doctrina legal: <<interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción>>. No obstante, y a pesar de realizar tal declaración, el TS fue consciente de que esta doctrina, junto con la sentada en su anterior sentencia de 15 de diciembre de 2004, tiene una <<consecuencia indeseable>>: la pervivencia indefinida de una resolución sancionadora pendiente de un recurso administrativo de la que no puede predicarse ni la prescripción de la infracción ni la de la sanción. Por ello, no descartó <<que la cuestión abordada en la sentencia de 15 de diciembre de 2004 pueda ser objeto de un nuevo examen cuando haya ocasión para ello>>.

9. Con arreglo a esta doctrina legal, cuya adecuación a la CE analiza la STC 37/2012, de 19 de marzo , en vía administrativa de recurso de alzada no resulta aplicable ni la prescripción de la infracción ni la de la sanción. De esta manera, el ciudadano ve como no transcurre en su favor el plazo de prescripción de las infracciones y sanciones debido a que la Administración incumple su deber de resolver expresamente el recurso de alzada. La Administración, por su parte, contaría así con un <<tiempo muerto>> del que puede disponer a su antojo, en el que no opera ninguna de las modalidades de prescripción como tampoco la caducidad del procedimiento(9). Como he sostenido en otro lugar, esto vulnera el fundamento material de la prescripción (necesidad de la sanción), el principio de seguridad jurídica y la propia doctrina constitucional sobre el silencio negativo como mera ficción legal a favor del ciudadano que no puede beneficiar a la Administración(10).

III. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA DOCTRINA LEGAL DEL TS: LA STC 37/2012, DE 19 DE MARZO

10. El TC, sin embargo, en su reciente sentencia 37/2012, de 19 de marzo , (que reitera en las sentencias 91/2012 , 93/2012 y 98/2012 , ambas de 7 de mayo), ha considerado que no se vulnera ninguna previsión constitucional, aunque hay en esa sentencia cuatro votos particulares que discrepan de la conclusión de la mayoría. La sentencia resuelve y desestima una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo núm. 1 de Elche en relación con el art. 81 LTSV (que establecía los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones en materia de tráfico y las reglas para su cómputo) y el art. 132 de la LAP (que, como se ha visto, regula eso mismo con carácter general), tal y como han sido interpretados con carácter vinculante por las citadas sentencias del TS, por su posible contradicción con el principio de seguridad jurídica (9.3 CE) y con el principio de supremacía del TC en materia de garantías constitucionales (art. 123.1 CE)(11).

11. El Juzgado considera que, al no correr ni el plazo de prescripción de la infracción ni el de la sanción, el sancionado queda en un situación de absoluta <<indefinición jurídica>> por causa imputable a la Administración, de suerte que la prescripción queda absolutamente al albur de que la Administración autora del acto cumpla o no con su obligación legal de resolver el recurso administrativo, mientras que el derecho a formular un recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta se convertiría en una carga que debe asumir el interesado (con el coste económico y temporal que conlleva) para enervar esa situación de indefinición jurídica que sólo es imputable a aquélla. El auto de planteamiento de la cuestión también considera infringida la doctrina constitucional sobre el silencio administrativo negativo establecida en beneficio del ciudadano (SSTC 204/1987 , 188/2003 , 14/2006 , 40/2007 , entre otras), así como la doctrina que subyace en el STC 243/2006 sobre la no ejecutividad de las sanciones recurridas en alzada, pues el TS, al permitir que la Administración se beneficie de su propia falta de diligencia, no respeta esa doctrina constitucional, lo que determina, a su vez, la vulneración del art. 123.1 CE, que establece la supremacía del TC en materia de garantías constitucionales. El Juzgado también recuerda la STC 63/2005 , a la que me he referido más arriba, sobre el cómputo de los plazos de prescripción de los delitos, en la que se señala que la interrupción de la prescripción no puede quedar en manos de los denunciantes o querellantes. Subsidiariamente, también se plantea la cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 100.7 de la LJCA (vinculación de los Jueces y Tribunales a la doctrina fijada por el TS en las sentencias dictadas en los recursos de casación en interés de ley) por su posible contradicción con el art. 117.1 CE que garantiza la independencia judicial y la sumisión exclusiva de los jueces y magistrados al imperio de la ley.

9. El TC dedica buena parte de la sentencia a rechazar la inconstitucionalidad del art. 100.7 LJCA así como las objeciones del Abogado del Estado y del Fiscal General sobre la propia admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad planteada, pues consideran que carece de relevancia constitucional (art. 35 LOTC) porque la duda planteada por el Juzgado no recae, en realidad, sobre los arts. 81 LTSV y 132 LRJAP, sino sobre la interpretación vinculante que de ellos hizo el TS en las referidas sentencias. El TC, con una argumentación poco clara, ha afirmado que el juicio de relevancia se cumple, pues no se está cuestionando una interpretación jurisprudencial concreta, sino la ley misma con el contenido resultante de la doctrina legal vinculante sentada por el TS, <<y ello porque a partir de la publicación de las referidas sentencias dictadas en interés de ley y para los órganos judiciales inferiores en grado de la jurisdicción contencioso-administrativa, los concretos preceptos cuestionados sólo pueden ser interpretados y aplicados en la forma establecida por el Tribunal Supremo en las citadas sentencias y no en ninguna otra>> (algo que ha vuelto a reiterar en las sentencias 91/2012 , 93/2012 y 98/2012 ). El TC señala que esa doctrina del TS no sólo tiene el valor complementario del ordenamiento jurídico que a la jurisprudencia del TS le atribuye el art. 1.6 del Código Civil, <<sino, además, verdadera fuerza vinculante para los Jueces y Tribunales inferiores en grado de dicho orden jurisdiccional>>, al punto que si el Juzgado que plantea la cuestión no aplicase el art. 132 LRJAP con el contenido establecido por el TS en las sentencias dictadas en interés de ley <<incurriría incluso en vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) por desatención de esa doctrina legal que le vincula a tenor de lo dispuesto en el art. 100.7 LJCA (SSTC 308/2006, FJ 7 ; 82/2009, FJ 8 ), y, en consecuencia, por inaplicar los referidos preceptos legales sin plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los mismos>> (FJ 2).

10. En mi opinión, lo verdaderamente relevante no es si se puede plantear o no una cuestión de inconstitucionalidad sobre la interpretación de un texto legal (pues, según creo, eso es, precisamente, lo que se cuestiona siempre que se plantea la cuestión), sino el verdadero alcance de esa vinculación de los órganos inferiores a la jurisprudencia del TS dictada en interés de ley.

En cuanto a lo primero, la objeción de que la interpretación de una ley no puede ser objeto de una cuestión de inconstitucionalidad puede salvarse si se tiene en cuenta la distinción, bien asentada en la Teoría del Derecho, entre disposición o enunciado lingüístico y norma jurídica. Habitualmente tendemos a identificar las normas con su enunciado o expresión lingüística, cuando, en realidad, parece más razonable considerar que las normas son los significados de las expresiones lingüísticas de las fuentes del Derecho, de modo que se debe hablar de normas una vez que se han interpretado las disposiciones o enunciados de un texto normativo (la CE, una ley, un reglamento, etc.). Así, mientras que el enunciado de una fuente del Derecho constituye el objeto de la actividad interpretativa, la norma es su resultado. La disposición es un enunciado del lenguaje de las fuentes sujeto a interpretación; la norma es una disposición interpretada y, en ese sentido, reformulada por los intérpretes. Por eso, las disposiciones de los textos normativos se interpretan, mientras que las normas se aplican, pues ningún texto normativo puede ser aplicado sino después de haber sido interpretado. Esto no quiere decir, lógicamente, que el Derecho sea creado por los intérpretes, pues no hay interpretación sin disposición o texto que interpretar y sólo son admisibles determinadas técnicas interpretativas(12). En muchos contextos, la distinción entre disposición y norma es irrelevante y puede ser ignorada sin problema alguno. Pero en otros reviste una importancia fundamental y constituye un instrumento conceptual indispensable para clarificar la naturaleza de la actividad interpretativa o para esclarecer fenómenos tales como la derogación tácita, los diversos vicios de las leyes, las decisiones interpretativas y manipulativas del TC, etc. En estos contextos la distinción es necesaria porque no hay una correspondencia biunívoca entre disposición y norma por diversas razones: muchas disposiciones no expresan una norma sino varias; las disposiciones vagas y ambiguas admiten diversos significados, de modo que a una disposición le corresponden varias normas disyuntivas, como puede verse en cualquier sentencia interpretativa desestimatoria del TC); puede haber disposiciones redundantes, de modo que a dos o más enunciados o disposiciones corresponde una sola norma; y, en fin, hay muchas normas sin enunciado o disposición, como las normas consuetudinarias, los principios del Derecho no positivizados, una norma obtenida de la combinación de varias disposiciones, una norma obtenida por analogía, una norma obtenida del conjunto del ordenamiento jurídico, etc.(13)

11. En el caso de la cuestión de inconstitucionalidad, hay que tener en cuenta que, cuando un Juez o Tribunal debe aplicar una disposición legal que admita varias interpretaciones (es decir, que contenga varias normas), escogerá aquella que se acomode a la CE y la aplicará al caso sobre el que deba pronunciarse. Si la disposición legal no admite más que una interpretación (es decir, sólo contiene una norma) y el órgano judicial considera que esa <<disposición interpretada>> es inconstitucional, debe plantear necesariamente la cuestión ante el TC (arts. 163 CE y 35 LOTC). En el caso analizado, si el TS no hubiera establecido ninguna <<doctrina legal>> sobre el art. 132 LRJAP y el Juzgado de Elche hubiese entendido que de la lectura de los arts. 81 LTSV y 132 LRJAP se deduce que en vía de recurso de alzada no opera la prescripción y considera que así interpretada esa disposición puede ser inconstitucional, tendría que haber planteado igualmente la cuestión de inconstitucionalidad. Pero el TS ya ha establecido la <<doctrina legal>> del art. 132 LRJAP y ha considerado que de dicha disposición sólo cabe extraer, como correcta, la norma según la cual cuando una sanción se haya recurrido en alzada y la Administración no resuelva el recurso no corre plazo alguno de prescripción. Y el verdadero problema es, entonces, responder a lo siguiente: ¿qué puede hacer el Juzgado o Tribunal?, ¿hasta dónde llega esa vinculación a que alude el art. 100.7 de la LJCA? Si el precepto significa –como sostiene el TC- que el Juzgado no puede apartarse de la interpretación hecha por el TS, esto es, no puede extraer del art. 132 LRJPAC otra norma que la señalada por el TS, y considera que dicha norma es contraria a la CE, parece que no tiene otra opción que plantear la cuestión de inconstitucionalidad(14). Pero también cabe sostener que la vinculación de que habla el art. 100.7 LJCA no llega a ese extremo y que lo que en realidad pretende es que la jurisprudencia del TS dictada en interés de ley, como la demás, sea seguida por los Tribunales mediante la posibilidad de fundar un recurso de casación en la infracción de esa jurisprudencia [art. 88.1.d) LJCA]. De ese modo los jueces inferiores podrían apartarse de la doctrina legal del TS y extraer de los enunciados de los arts. 81 LTSV y 132 LRJAP la norma que consideren correcta y constitucional, aplicando e interpretando tales enunciados legales de conformidad con la CE, excluyendo aquellas interpretaciones que le sean contrarias (art. 5.1 LOPJ) y planteando únicamente la cuestión de inconstitucionalidad cuando, según su criterio, <<por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional>> (art. 5.3 LOPJ).

12. La STC 37/2012 , tras considerar cumplido el juicio de relevancia y rechazar la posible inconstitucionalidad del art. 100.7 LJ, entra a analizar el fondo del asunto y considera que la norma según la cual la prescripción de las sanciones no opera en vía de recurso no vulnera ni la seguridad jurídica ni su doctrina sobre la configuración del silencio negativo de la Administración. Su escueto razonamiento es el siguiente.

13. La seguridad jurídica, dice el TC recordando su jurisprudencia, supone <<la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses implicados>>, así como <<la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho>>, de modo que dicho principio sólo se vulneraría <<si el contenido o las omisiones de una norma (teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho) produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible o sobre la previsibilidad de sus efectos>>. En el caso analizado, con una argumentación ciertamente sucinta y superficial (los propios votos particulares hablan <<del corto alcance>> que se da a la seguridad jurídica, de argumentación <<puramente formal>>, de <<simplificación del problema planteado>>, etc.), el TC concluye sumariamente que <<no cabe apreciar aquí incidencia en la vertiente objetiva –certeza- ni en la subjetiva –previsibilidad- del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), puesto que el mandato normativo de los preceptos cuestionados –arts. 81 LSV y 132 LPC- aparece enunciado, con el contenido establecido por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en sus sentencias en interés de ley de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008, con la suficiente claridad como para eliminar cualquier sombra de incertidumbre acerca de su contenido y alcance en cuanto a la fijación del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones y sanciones administrativas>> (FJ 8).

14. El TC considera también que la doctrina legal del TS sobre el contenido de los arts. 81 LTSV y 132 LRJAP no contradice su doctrina sobre el silencio administrativo negativo, pues si la Administración incumple su obligación de resolver <<el interesado podrá optar por acudir a la vía judicial contra esa desestimación presunta o esperar a que se dicte por la Administración la resolución expresa, sin que pueda apreciarse que la demora coloque en este caso a la Administración en mejor situación que aquella en la cual se habría encontrado si hubiera cumplido su obligación de resolver expresamente dentro de plazo el recurso de alzada, pues durante la pendencia del recurso administrativo se mantiene el efecto de la inejecutividad de la sanción>> (FJ 10).

15. Por lo demás, añade la sentencia, la interpretación de las normas sobre prescripción o caducidad es, en principio, y con algunas salvedades que no hacen al caso, <<una cuestión de legalidad ordinaria>>, mientras que <<la doctrina constitucional sentada en materia de prescripción penal a partir de la STC 63/2005, de 14 de marzo , que se cita en el Auto de planteamiento de la cuestión (doctrina que no considera razonable ex art. 24.1 y 25.1 una interpretación de las normas que deje en manos de los denunciantes o querellantes la interrupción de la prescripción de los delitos y faltas), no desvirtúa lo anterior>> ni concierne al problema resuelto por el TS en las sentencias de 2004 y 2008, pues <<ni la potestad sancionadora de la Administración puede constituir una amenaza para la libertad personal (art. 25.3 CE), ni la doctrina legal que se contiene en las referidas sentencias en interés de ley –de la que antes hemos dejado sucinta constancia- guarda relación alguna con dejar la interrupción de la prescripción de la infracción en manos de denunciantes o querellantes>> (FJ 10).

El TC concluye recordando que no le corresponde a él determinar <<cual sea la interpretación preferible cuando son posible –dentro de la Constitución- distintas interpretaciones judiciales de la legalidad ordinaria, y entre ellas pueda identificarse alguna que acaso hubiera respondido más plenamente a los valores incorporados a los derechos fundamentales o a otros preceptos constitucionales, pues una cosa es la garantía de los derechos fundamentales, tal y como le está encomendada a este Tribunal, y otra, muy distinta, la de la máxima irradiación de los contenidos constitucionales en todos y cada uno de los supuestos de la interpretación de la legalidad>>. Lo cual, concluye, resulta especialmente apropiado en este caso si se tiene en cuenta que el propio TS, en su sentencia de 28 de septiembre de 2008, advierte prudencialmente que de la conjunción de sus dos sentencias en interés de ley pueden derivarse <<consecuencias indeseables>>, por lo que no se descarta que la cuestión pueda ser objeto de nuevo examen cuando ello sea posible; precaución ésta que, según el TC, <<en lugar de debilitar la legitimidad constitucional de la doctrina legal sentada en la referida sentencia en interés de ley, la refuerza, toda vez que deja abierta la puerta a sucesivas reconsideraciones cuando el caso así lo precisare>> (FJ 12).

16. 14. Llegados a este punto la situación supera lo paradójico. El TC considera que la interpretación que hace del art. 132 LRJAP el TS es conforme a la CE, pero caben otras interpretaciones distintas. La doctrina legal fijada por el TS es posible que se cambie, según señala él mismo, en cuanto haya ocasión para ello. Pero hasta entonces, según el TC, esa doctrina tiene que ser aplicada necesariamente por los jueces y tribunales inferiores, porque hasta que ese cambio no se produzca se considera gravemente errónea y lesiva para el interés general una interpretación del art. 132 LRJAP, como la que hace el Juzgado núm. 2 de Gerona (en la sentencia que anula el TS en 2004) o el Juzgado de lo contencioso núm. 1 de Elche al interponer la cuestión de inconstitucionalidad, que considera que la prescripción también corre en vía de recurso. Una interpretación que, según apunta el TC, cabe en la CE y acaso responda mejor a los valores que consagran los derechos fundamentales, y que probablemente es la interpretación en la que está pensando el TS cuando alude a la posibilidad de cambiar su doctrina de 2004.

NOTAS:

(1). Vid. L. A. de Diego Díez, Prescripción y caducidad en el Derecho administrativo sancionador, 2ª ed., Barcelona, Bosch, 2009, pág. 30, así como mi libro Las sanciones de tráfico, Cizur Menor, Aranzadi, 2011, págs. 540 y ss.

(2). Vid. el art. 6.1 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora , así como, entre otras, las SSTS de 17 de julio de 1989, de 26 de noviembre de 1996 , de 22 de marzo de 1997 y de 26 de mayo de 1999 .

(3). R. Caballero Sánchez, <<Prescripción de infracciones y sanciones>>, en B. Lozano Cutanda (dir.), Diccionario de sanciones administrativas , Madrid, Iustel, 2010, pág. 655.

(4). J. L. Díez Ripollés, <<Algunas cuestiones sobre la prescripción de la pena>>, en InDret 2/2008, pág. 4; S. Mir Puig, Derecho penal. Parte General, 8ª ed., Barcelona, Repertor, 2008, pág. 759. Para las infracciones y sanciones administrativas, R. Caballero Sánchez, <<Prescripción de infracciones y sanciones>>, cit., pág. 642; L. A. de Diego Díez, Prescripción y caducidad..., cit., págs. 33-36; T. Cano Campos, Las sanciones de tráfico, cit., págs. 542 y ss.

(5). Sobre el fundamento de la prescripción en el ámbito privado, por todos, L. Díez-Picazo, La prescripción extintiva. En el Código Civil y en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, 2ª ed., Madrid, Civitas, 2007. Alude certeramente a ese diverso fundamento de la prescripción en el Derecho privado y en Derecho sancionador, M. Fernando Pablo, <<Un resto prebeccariano en la ordenación de las sanciones administrativas: sobre la prescripción de las infracciones sancionadas y recurridas>> , en REDA, nº 124, 2004, pág. 561.

(6). El Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, citado, lo corrige en su art. 21 y señala que las resoluciones que pongan fin a la vía administrativa serán inmediatamente ejecutivas, mientras que las que pongan fin en dicha vía no se podrán ejecutar hasta que no se resuelva el recurso ordinario (hoy alzada) interpuesto o haya transcurrido el plazo para su interposición sin que ésta se haya producido.

(7). Vid. también SSTS de 23 de junio de 1997 o de 22 de junio de 1998.

(8). Se muestra crítico con la misma, L. A. de Diego Díez, Prescripción y caducidad..., cit., págs. 101 y ss., quien entiende que la prescripción de la infracción también se produce en vía de recurso administrativo. Una crítica a la la jurisprudencia anterior que sostiene ya esa misma tesis, en M. Fernando Pablo, <<Un resto prebeccariano...>> , cit., págs. 570-572.

(9). L. A. de Diego Díez, Prescripción y caducidad..., cit., págs. 102 y 194.

(10). Vid. mi libro Las sanciones de tráfico, cit., págs. 553-557.

(11). En el caso concreto se había impuesto una multa de 200 euros, pero desde la interposición del recurso de alzada contra la misma había transcurrido más de un año, que es el plazo de prescripción previsto en dicho precepto para el tipo de infracción cometida. En la actualidad el art. 81 LTSV ha sido sustituido por el art. 92 que contiene una regulación parecida, aunque con distintos plazos de prescripción de las sanciones.

(12). Sobre dicha distinción, vid. la clara exposición de R. Guastini, Distinguiendo. Estudios de teoría y metateoría del Derecho (traducción de J. Ferrer i Beltrán), Barcelona, Gedisa, 1999, págs. 100-104. También C. E. Alchourrón y E. Bulygin, <<Norma jurídica>>, en E. Garzón Valdés y F. J. LRJAPorta, El Derecho y la Justicia, 2ª ed., Madrid, Trotta, 2000, págs. 134-135; L. Prieto Sanchís, Apuntes de Teoría del Derecho, Madrid, Trotta, 2005, págs. 50-51. En los Manuales de Derecho administrativo alude a esta distinción, J. A. Santamaría Pastor, Principios de Derecho Administrativo , I, 2ª ed., Madrid, Iustel, 2009, págs. 113-114

(13). R. Guastini, Distinguiendo, cit., págs. 101-104.

(14). Se ha señalado, por mucho que haga chirriar los grandes principios, el recurso de casación en interés de ley confiere al TS <<un auténtico poder normativo, al permitirle declarar, con carácter vinculante, cuál sea la única interpretación correcta de una norma; y tal declaración, se vea como se vea, constituye una auténtica norma jurídica, que complementa el texto literal de la disposición objeto del proceso>> (J. A. Santamaría Pastor, La ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Comentario , Madrid, Iustel, 2010, pág. 1032).

Comentarios