Reitera el Supremo que las Ofertas de Empleo Público dictadas en aplicación de la estabilización del empleo temporal son actos administrativos de carácter general que pueden ser recurridas en vía administrativa

Con desestimación del recurso interpuesto, se confirma la sentencia que anuló la resolución de inadmisión del recurso de reposición formulado frente al Decreto por el que se prueba la Oferta de Empleo Público -OEP- para la estabilización de empleo temporal en la Administración General de la Junta de Andalucía, inadmisión que traía causa de la aplicación del art. 112.3 de la LPAC, que establece que no cabrá recurso en vía administrativa contra las disposiciones administrativas de carácter general.

Iustel

Declara el Tribunal que las OEP dictadas en aplicación de la estabilización de empleo temporal prevista en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, que se ajusten al contenido del art. 70.1 del TREBEP, como la cuestionada en el caso de autos, tienen el carácter de acto administrativo general y no de disposición de carácter general, por lo que son susceptibles de recurso en vía administrativa.

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso

Sede: Madrid

Sección: 4

Fecha: 20/10/2025

Nº de Recurso: 3245/2024

Nº de Resolución: 1308/2025

Procedimiento: Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)

Ponente: FRANCISCO JOSE SOSPEDRA NAVAS

Tipo de Resolución: Sentencia

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.308/2025

En Madrid, a 20 de octubre de 2025.

Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 3245/2024, interpuesto por la Junta de Andalucía representada por la Letrada de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de 24 de enero de 2024, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede Sevilla), Sección Primera, dictada en el recurso n.º 761/2022.

Se ha personado como parte recurrida doña Salvadora, representada por el Procurador don Ismael BelhadjBen Gómez.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Francisco José Sospedra Navas.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-Por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede Sevilla), Sección Primera, se dictó sentencia el día 24 de enero de 2024 en el recurso n.º 761/2022 cuyo fallo es el siguiente:

““ Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo formulado por dona Salvadora, representada por el Sr. Procurador DON ISMAEL BELHADJ BEN GOMEZ y defendida por Letrado/a, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 11 de octubre de 2022 por el que por el que se inadmite el recurso de reposición, interpuesto contra el Decreto 91/2022, de 31 de mayo, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público para la estabilización del empleo temporal en la Administración General de la Junta de Andalucía para el año 2022, que anulamos y ordenamos a la Administración demandada que admita a trámite el citado recurso de reposición. Se condena en costas a la parte demandada, con un límite máximo de 300 euros.”“

SEGUNDO.-Notificada la anterior sentencia, la Letrada de la Junta de Andalucía presentó escrito preparando el recurso de casación, contra la referida sentencia, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, tuvo por preparado, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de los autos originales y del expediente administrativo a esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones ante este Tribunal Supremo, por diligencia de ordenación de 25 de abril de 2024 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, se tuvo por personada y parte en concepto de recurrente a la Letrada de la Junta de Andalucía en la representación que legalmente ostenta de la Junta de Andalucía, y en concepto de recurrido al procurador don Ismael Belhadj-Ben Gómez en nombre y representación de doña Salvadora.

CUARTO.-Por auto de 30 de octubre de 2024, la Sección Primera de esta Sala acordó la admisión del recurso de casación, cuya parte dispositiva es el siguiente tenor:

““1.º) Admitir el recurso de casación n.º 3245/2024 preparado por la Letrada de la Junta de Andalucía contrala sentencia de 24 de enero de 2024, de la Sección 1.ª, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede Sevilla) dictada en el recurso de apelación n.º 761/2022.

2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar la naturaleza jurídica de los Decretos por los que se aprueban Ofertas de Empleo Público y si, atendida dicha naturaleza, contra los mismos caben o no recursos en vía administrativa.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación son la contenidas en el artículo 70 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público y en los artículos 112.3 y 116 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA (...).”“

QUINTO.-Por diligencia de ordenación de 4 de noviembre de 2024 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta, para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar la interposición del recurso.

SEXTO.-En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 20 diciembre de 2024, la Letrada de la Junta de Andalucía solicitó:

““ que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlos y unirlos a los autos de su razón, y tenga por formulado recurso de casación contra la Sentencia de 25 de enero de 2024 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía sede de Sevilla en su Sección Primera, con base en las consideraciones contenidas en el cuerpo de este escrito y, tras los trámites de rigor, dicte Sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la Sentencia de conformidad con lo señalado por esta parte.”“

SÉPTIMO.-Conferido tramite de oposición mediante providencia de 21 de enero de 2025, y transcurrido el plazo para presentar el escrito de oposición, por diligencia de ordenación de 2 de abril del presente año, se tuvo por decaído en su derecho a doña Salvadora como parte recurrida

OCTAVO.-Mediante providencia de 15 de julio de 2025, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 7 de octubre del corriente, y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Francisco José Sospedra Navas.

NOVENO.-En la fecha acordada, 7 de octubre de 2025, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

En la tramitación de este recurso se han observado todas las prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Los términos del litigio y la sentencia recurrida

La representación procesal de la Junta de Andalucía recurre en casación la sentencia de 24 de enero de2024, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede Sevilla),Sección Primera, dictada en el recurso n.º 761/2022.

1. Los antecedentes del recurso de casación son los siguientes:

1.º) La parte demandante en la instancia interpuso recurso de reposición en vía administrativa contra el Decreto de la Junta de Andalucía 91/2022, de 31 de mayo, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal en la Administración General de la Junta de Andalucía para el año 2022.

2.º) El citado Decreto 91/2022 tiene cinco artículos, tres disposiciones adicionales y dos disposiciones finales.

El artículo 1 aprueba la Oferta de Empleo Público (OEP), quedando cuantificada la oferta de plazas y su distribución en el artículo 2. El artículo 3 establece la reserva de plazas del turno de discapacidad. El artículo4 regula la convocatoria de los procesos selectivos regula el sistema de selección de los procesos selectivos derivados de la Ley 20/2021. Finalmente, el artículo 5 establece la obligación de relacionarse electrónicamente en los procesos selectivos.

Las disposiciones adicionales establecen una convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración (disposición adicional primera), las plazas a incluir en las convocatorias (disposición adicional segunda) y la acción positiva en favor de la igualdad en el empleo (disposición adicional tercera).

La disposición final primera habilita para el desarrollo y aplicación a la persona titular de la Consejería competente en materia de Administración Pública y la disposición final segunda fija su entrada en vigor en el día de su publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.

3.º) El recurso de reposición interpuesto en vía administrativa fue inadmitido por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 11 de octubre de 2022 por el que se inadmite el recurso de reposición, interpuesto contra el Decreto 91/2022, de 31 de mayo, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público para la estabilización del empleo temporal en la Administración General de la Junta de Andalucía para el año 2022.

4.º) Contra dicha resolución de inadmisión del recurso de reposición, la representación procesal de doña Salvadora interpuso recurso contencioso administrativo ante la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla. Entendía la recurrente que el Decreto 91/2022, de 31 de mayo, no es una disposición de carácter general, sino un acto administrativo plúrimo por cuanto no establece auténticas normas jurídicas y al ser un instrumento organizativo para la planificación de la provisión de las necesidades de personal.

2. La sentencia recurrida de 24 de enero de 2024 estima el recurso contencioso-administrativo, ordenando a la Administración demandada que admitiera a trámite el citado recurso de reposición.

La Sala de Sevilla se remite a la doctrina del Tribunal Supremo, con reseña de algunos pronunciamientos de esa misma Sala que han venido negando a las ofertas de empleo público la naturaleza de disposición de carácter general al considerar que carecen de vocación general y ordenadora de futuro; añadiendo que hay otras resoluciones que sostienen lo contrario - que las ofertas de empleo público son disposiciones de carácter general y que revisten carácter normativo, pero que se trata de pronunciamientos realizados a los exclusivos efectos de la admisión del recurso de casación.

La sentencia recurrida concluye que debe estimarse el recurso, por los razonamientos recogidos en los tres últimos párrafos del fundamento tercero, con el siguiente tenor:

““Pues bien, al amparo de las anteriores consideraciones, se observa en este caso de la lectura de la Oferta impugnada que esta no innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que se limita a aplicar y desarrollar las previsiones contenidas en el artículo 2 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, si bien la misma tienen por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos. En el anterior sentido, cabe destacar como en su artículo primero señala que se limita a aprobar la Oferta de Empleo Público extraordinaria para la estabilización de empleo temporal en la Administración General de la Junta de Andalucía para el año 2022, en virtud de lo dispuesto en el anterior precepto de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. Y, a tenor de su contenido, cuantifica y distribuye las plazas para la estabilización de empleo temporal en la Administración General de la Junta de Andalucía, de acuerdo con el artículo 2.1 de la Ley 20/2021,de 28 de diciembre, contemplando aspectos relacionados con la convocatoria de los procesos selectivos.

De este modo y siguiendo las orientaciones contenidas al respecto en la STS de 28 de mayo de 2014, no parece deducirse del contenido del Decreto impugnado que éste presente: "(...) una ordenación o regulación abstracta destinada a ser ulteriormente aplicada en una pluralidad indeterminada de casos concretos (...), sino más bien, ante un acto que "(...) encierra una decisión consistente en declarar una concreta situación jurídica en aplicación de una regulación preexistente, con unos destinatarios delimitados total o potencialmente y con unos efectos claramente determinados. (...)". Por ello, resulta preciso estimar el recurso.

La estimación debe ser íntegra, pues aun cuando la demandada sostiene de modo subsidiario que en caso de acoger la tesis actora únicamente procedería resolver la admisión a trámite del recurso de reposición, esta es precisamente la pretensión que se articula en la demanda a partir el suplico contenido en la misma”.

SEGUNDO.- La determinación de la cuestión de interés casacional

Como se ha adelantado en los antecedentes, por auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de 30 de octubre de 2024, se acordó admitir a trámite el recurso de casación declarando que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, es que se determine la naturaleza jurídica de los Decretos por los que se aprueban Ofertas de Empleo Público y si, atendida dicha naturaleza, contra los mismos caben o no recursos en vía administrativa.

El auto identifica, como normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, el artículo 70 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBE), y los artículos 112.3 y 116 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

TERCERO.- Posiciones de las partes

1. La Letrada de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación alegando que el Decreto 91/2022 es una disposición general, por lo que la resolución administrativa que inadmite el recurso de reposición interpuesto se ajusta a lo que disponen los artículos 112.3 y 116 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, que prohíben recursos administrativos contra disposiciones generales.

En el escrito de interposición se argumenta que la sentencia recurrida infringe dichos preceptos al anular la resolución impugnada y admitir el recurso de reposición, lo cual contraviene los pronunciamientos judiciales, que sostienen la inadmisibilidad de recursos contra Decretos que aprueban ofertas de empleo público por su carácter general.

Tras exponer la jurisprudencia de esta Sala, la Letrada de la Junta de Andalucía sostiene que, en el ámbito autonómico, los decretos por los que se aprueban las respectivas ofertas públicas de empleo tienen naturaleza de disposiciones generales, lo cual debe predicarse del Decreto 91/2022, de 31 de mayo, aquí impugnado, en el que se ha seguido el procedimiento para la elaboración de los reglamentos previsto en la Ley 6/2006, de 24de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía y en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y ello con independencia de que en el caso de autos se apruebe una Oferta de Empleo Público extraordinaria para la estabilización de empleo temporal en la Administración General de la Junta de Andalucía para el año 2022. para dar cumplimiento a lo contemplado en el artículo 2.1 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público

Finalmente, la defensa de la Junta de Andalucía, tras exponer diferentes pronunciamientos contradictorios sobre la cuestión controvertida, alega que la interpretación de la sentencia recurrida excede el caso concreto y afecta a la seguridad jurídica en materia de empleo público, por lo que solicita que el Tribunal Supremo estime el recurso, case la sentencia impugnada y confirme la inadmisibilidad del recurso de reposición contra el Decreto 91/2022, reafirmando su naturaleza de disposición de carácter general y la imposibilidad de impugnación envía administrativa.

2. La parte recurrida no presentó escrito de oposición al recurso de casación.

CUARTO.- Precedente de la Sala. Doctrina casacional.

1. La cuestión de interés casacional planteada en este recurso ha sido resuelta en la sentencia de esta Sala y Sección n.º 1276/2025, de 14 de octubre, dictada en el recurso de casación n.º 2757/2024, cuya deliberación tuvo lugar el mismo día que la del presente recurso, donde se planteaba el conflicto sobre la naturaleza jurídica de las Ofertas de Empleo Público en términos idénticos, puesto que ambos Decretos autonómicos se aprobaron en aplicación de las previsiones de la reducción de la temporalidad de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, con un contenido sustancialmente análogo.

La única diferencia significativa entre ambos que, en el recurso decidido por la sentencia n.º 1276/2025, fue la parte actora quien interpuso el recurso contra una sentencia desestimatoria, en tanto que aquí lo ha hecho la Administración frente a un pronunciamiento de instancia estimatorio, que anula la inadmisión del recurso de reposición. Esta diferencia no afecta a la cuestión principal sobre la naturaleza jurídica de las OEP, puesto que la admisibilidad del recurso de reposición es una cuestión derivada que depende de la naturaleza de las OEP, como se analizará específicamente.

La inmediatez temporal con la resolución anterior hace necesaria una exposición más amplia de los argumentos que fundan la decisión, que son comunes a este recurso y dan respuesta a las alegaciones sostenidas por la parte recurrente.

2. La citada sentencia n.º 1276/2025, en el fundamento quinto, expone los pronunciamientos antecedentes y precisa que esta Sala no ha resuelto la cuestión material o sustantiva relativa a la naturaleza jurídica de las OEP, en los siguientes términos:

““ 1.- Como hemos dejado expuesto la sentencia impugnada niega el carácter de disposición general a la OEP aprobada por el Decreto autonómico 79/2022, de 25 de mayo. Lo hace en interpretación de la sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo 357/2019, de 18 de marzo (recurso de casación 2528/2016 ) y por afirmar que en ella se fijó como doctrina que son actos administrativos con pluralidad de destinatarios al agotarse con su cumplimiento y carecer de vocación de permanencia. Es cierto que este argumento central va acompañado de otros referidos a las vinculaciones entre la OEP y las RPT.

El escrito de interposición no cuestiona expresamente esta razón de decidir y se centra en afirmar que la naturaleza reglamentaria ha sido reconocida por esta misma Sala en varias resoluciones (autos y sentencias),destacadamente las sentencias n.º 357/2019, de 18 de marzo (recurso 2528/2016 ); n.º 386/2019, de 20 de marzo (recurso n.º 2529/2016 ); n.º 270/2022, de 3 de marzo (recurso 7731/2019 ); y, n.º 1153/2022 ( no3287/2022, como cita la parte recurrente), de 19 de septiembre (recurso 937/2021 ).

2.- El artículo 70 del TREBEP regula la oferta de empleo público configurándolo como un instrumento de gestión de personal, de forma que las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público. Impone su publicación en el diario oficial correspondiente. En este sentido cabe citar dos sentencias de esta Sala Tercera:

A) STS de 3 de abril de 2018, 543/2018 (recurso de casación 4555/2016 ): “sobre el alcance que debe otorgarse a una Oferta de empleo público ha de señalarse lo siguiente: (a) consiste tan sólo en determinar las plazas vacantes que podrán ser objeto de cobertura en el ejercicio anual a que está referida; (b) no conlleva ni produce la iniciación del correspondiente proceso administrativo destinado a seleccionar y nombrar las concretas personas que habrán de ocupar dichas plazas, pues esto corresponde a la ulterior convocatoria que ha de realizarse con esta finalidad [...]”.

B) STS de 18 de marzo de 2019 (recurso de casación 2528/2016 ) que, con referencia la anterior, nos dice "Sobre la función de la oferta pública de empleo, esta Sala y Sección en la sentencia 543/2018 (recurso contencioso-administrativo 4555/2016 ), más aquellas a las que se remite, ha recordado que es jurisprudencia que la función de una oferta pública de empleo se ciñe a la planificación de recursos humanos cuyo objeto es determinar “las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso” ( artículo 70 del EBEP ), luego no es instrumento idóneo para establecer las condiciones de ingreso en los distintos cuerpos o escalas (cf. también las sentencias de la antigua Sección séptima de 23, 24 -dos - y 25 junio de 2008, recursos de casación 2712, 2445, 2709 y3134/2004, respectivamente)."

3.- La citada STS de 18 de marzo de 2019 (recurso de casación 2528/2016 ) expone que "esta Sala no ha tenido siempre un criterio estable sobre la naturaleza del instrumento por el que se aprueba una oferta pública de empleo concluyendo que se trata de una disposición general". Por tanto, pese a lo que interpreta la Sala Territorial, de su lectura puede extraerse claramente que no resuelve, como cuestión material o sustantiva y fijando doctrina casacional, la concreta de la naturaleza jurídica de las OEP, sino que en su fundamento de Derecho quinto expone y deja constancia de las diferentes decisiones adoptadas, si bien es cierto que rechaza la inadmisión opuesta al recurso de casación en razón de ser los Decretos impugnados y anulados en la instancia actos administrativos y no disposición general:."5. En fin, es determinante de la admisibilidad de esta casación que así lo haya acordado la Sección Primera de esta Sala en el auto de 22 de febrero de 2017 (recurso de casación 2529/2016 ). Tal auto se ha dictado a propósito de otra sentencia de la misma Sala de instancia estimatoria de la demanda contra los Decretos ahora atacados, se razona cómo esta Sala no ha tenido siempre un criterio estable sobre la naturaleza del instrumento por el que se aprueba una oferta pública de empleo concluyendo que se trata de una disposición general." (el subrayado es nuestro).

Esta misma precisión cabe hacer de la STS de 3 de abril de 2018, 543/2018 (recurso de casación 4555/2016).Así es, en nuestra sentencia 1332/2023, de 26 de octubre (recurso de casación 6831/2016) dijimos: "CUARTO.-Abordando ya el tema litigioso, es útil comenzar por la idea que sirve de presupuesto a todo el razonamiento de la sentencia impugnada, a saber: que las ofertas de empleo público tienen naturaleza de disposiciones generales. Si bien nuestra sentencia n.º 543/2018, citada por la Sala de instancia, puede dar cierta base para afirmar la naturaleza reglamentaria de las ofertas de empleo público, esta caracterización dista de ser un criterio jurisprudencial inequívocamente establecido." (el subrayado es nuestro).

4.- Como decimos, en esas sentencias no resolvimos como cuestión material o sustantiva y fijando doctrina casacional cuál sea la concreta naturaleza jurídica de las OEP. Por ello, no puede mantenerse, como hace la parte recurrente, que la doctrina haya sido confirmada por nuestras posteriores sentencias 270/2022, de 3 de marzo (recurso 7731/2019 ); y 1153/2022, de 19 de septiembre (recurso 937/2021 ). Así:

A) La sentencia 270/202 resuelve la cuestión interés casacional consiste en determinar si las plazas a cubrir por promoción interna deben incluirse en la OEP y ninguna mención positiva o negativa contiene sobre su naturaleza reglamentaria.

B) La sentencia 1153/2022, resuelve varias cuestiones de interés casacional supeditadas todas a la primera de ellas: "Si dado el contenido y la finalidad de la Orden General de la Dirección General de la Guardia Civil núm. 3, de 11 de abril de 2019, esta ha de ser calificada como un acto administrativo con pluralidad de destinatarios, una disposición general de carácter reglamentario o si pudiera calificarse como una categoría intermedia entre las dos anteriores.". Por tanto, no resuelve expresamente sobre la naturaleza de las OEP.

En su fundamento de Derecho cuarto enumera algunas ideas básicas sobre la distinción entre reglamento y acto administrativo general o, si se prefiere otra terminología, entre disposición general y acto plúrimo. Luego nos referiremos a ellas.

5. Tampoco consideramos correcta la invocación que hace la parte demandada de la STS 191/2024, de 5 de febrero (recurso de casación 696/2022 ) para mantener que las OEP son actos administrativos. Esta 12 R.CASACION/2757/2024 sentencia presenta la particularidad de venir referida también a la impugnación de una OEP aprobada para la estabilización de empleo temporal correspondiente a la Ley 20/2021 (en la Administración General del Estado). Pero esa la única referencia que nos conecte con el planteamiento de la Administración recurrida ya que nada resuelve sobre la naturaleza jurídica de la OEP.

3. Una vez sentado que esta Sala no se ha pronunciado anteriormente, nuestra sentencia n.º 1276/2025 razona que las OEP dictadas en aplicación de los procesos de estabilización de la Ley 20/2021 tienen carácter de acto administrativo general, según los razonamientos expresados en los fundamentos séptimo y octavo en los siguientes términos:

““SÉPTIMO.- 1.- Comenzaremos por trascribir las pautas que para la distinción entre acto y reglamento se fijaron en el fundamento de Derecho cuarto de la sentencia n.º. 1153/2022, ya citada en nuestro fundamento jurídico quinto, penúltimo párrafo:

“(..) Abordando ya el tema litigioso, es conveniente comenzar recordando algunas ideas básicas sobre la distinción entre reglamento y acto administrativo general o, si se prefiere otra terminología, entre disposición general y acto plúrimo.

En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.

En segundo lugar, la distinción entre reglamento y acto administrativo general no sólo tiene un fuerte arraigo en la jurisprudencia y la doctrina, sino que responde a la existencia de dos regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española. Así, sin ánimo exhaustivo, los reglamentos tienen su propio procedimiento de elaboración, actualmente regulado -a nivel estatal- en los arts. 22 y siguientes de la Ley del Gobierno, por no mencionar la letra a) del art. 105 de la Constitución; la invalidez de los reglamentos es siempre nulidad de pleno Derecho, según el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común; y los reglamentos admiten ser impugnados indirectamente con ocasión de los actos administrativos de aplicación de los mismos, de conformidad con el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estos rasgos no concurren en los actos administrativos generales, que siguen, en principio, el régimen jurídico del acto administrativo.

En tercer lugar, forzoso es reconocer que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar. Hay tipos de actos con respecto a los cuales puede ser arduo dilucidar si tienen o no tienen carácter normativo. Los giros de la jurisprudencia a propósito de las relaciones de puestos de trabajo o de las ponencias de valores catastrales, por citar sólo los ejemplos más visibles, son buena prueba de ello. Véanse a este respecto, entre otras, las sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 2014 (rec. n.º 2986/2012 ) y de 16 15 R. CASACION/2757/2024 de junio de 2022(rec. n.º 7303/2020 ). Pero importa destacar que esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris.

En cuarto lugar, en íntima relación con lo anterior, conviene hacer otra observación: que en algunas contadas ocasiones sea difícil determinar si un tipo de acto es reglamento o acto administrativo general no da base para sostener que la distinción sea inútil o que deba ser superada. El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados. No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos(disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos). Así, un intento de introducción de esa pretendida tercera categoría por vía puramente interpretativa, lejos de contribuir a una mayor claridad y certidumbre, probablemente conduciría a oscurecer ulteriormente las cosas.

En quinto y último lugar, es preciso aclarar que la existencia de una dicotomía reglamento-acto administrativo general, sin cabida para un tertium genus, no impide que en un texto reglamentario pueda haber enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas. Ello ocurre con cierta frecuencia con los planes de urbanismo: que sean reglamentos, tal como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que no son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento.”

2.- También tenemos que traer a colación nuestra sentencia 561/2023, de 13 de mayo (recurso de casación8346/2022 ) donde decíamos que con carácter general la diferencia entre un acto administrativo, que es lo que sostiene la Administración aquí recurrida para pedir la confirmación la sentencia impugnada, y una disposición de carácter general, como sostiene la parte recurrente, debe partir de que ““lo esencial de la norma reglamentaria o disposición general es que innova o modifica el ordenamiento jurídico, mientras que en el acto dictado la Administración se limita a aplicar las normas al caso concreto. Del mismo modo que los efectos de la aplicación de la disposición general no se agotan por el uso que se haga de la misma, sino que ello consolida y avala su caracterización como norma jurídica.

Es la diferencia entre lo ordenado y lo ordenante, propio de la tesis ordinamental que se explica en la Sentencia de 7 de junio de 2021 (recurso de casación 2709/1997 ), que declara "En este momento conviene hacer una primera manifestación y esta es que la naturaleza de disposición de carácter general o acto administrativo no viene determinada simplemente por una diferencia cuantitativa, destinatarios generales o indeterminados para el Reglamento y determinados para el acto administrativo, sino que la diferencia sustancial entre disposición de carácter general y acto administrativo es una diferencia de grado, o dicho de otro modo, la diferencia está en que el Reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente, máxime cuando, como acertadamente destaca el Sr. Abogado del Estado, se admite pacíficamente la figura de los actos administrativo generales que tienen por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos".”.

OCTAVO.- Sobre estas premisas y partiendo del contenido del Decreto autonómico impugnado, tenemos que concluir que la OEP de estabilización que incorpora no establece unas bases generales para todas las convocatorias que se celebren en el futuro, sino que simplemente establece pautas y criterios para las convocatorias de pruebas selectivas que con carácter excepcional y único deben ser publicadas en su desarrollo.

Además, tales pautas y criterios se fijan en la OEP en directa aplicación y remisión a las previsiones ordenadas por la Ley 20/202 y por el TREBEP, sin que, como ya hemos adelantado, las pautas y criterios de desarrollo hayan sido cuestionados por ser contrarios a la ley. Esto último excluye la posibilidad de encontrarnos ante un supuesto como el resuelto en nuestra sentencia de 23 de diciembre de 2008 (recurso 138/2006), donde se aceptó el carácter de disposición general por incluir criterios que innovaban el ordenamiento jurídico. Por tanto, esta sentencia nos sirve también de apoyo para afirmar que una OEP que se ajuste a las pautas que fija el artículo70 del TREBEP nunca puede considerarse como disposición general.

1.- Así, la OEP impugnada (el Decreto autonómico que la aprueba) no puede ser considerada como una disposición general pues no reúne los tres requisitos que han de concurrir en una disposición reglamentaria: permanencia, alcance general y abstracto, y carácter normativo o de innovación del ordenamiento jurídico. Realmente sólo llegaría a cumplir el requisito de alcance general, en cuanto que no se dirige a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho que contempla.

a) No cumple el requisito de permanencia. Se trata de un instrumento de vigencia definida que no tiene ni puede tener vocación de permanencia porque los procesos selectivos excepcionales deben convocarse y resolverse antes de fecha concreta y determinada, fijadas ya por la Ley 20/2021. Carece, por tanto, de la condición de estabilidad porque no está destinada a regular de modo permanente determinadas situaciones o el efecto de ciertos actos, obedeciendo al principio de "no consunción", sino que la OEP se agota en virtud de su aplicación (STS 24 de febrero de 1999, en recurso 3640/1993 ). Como todo acto administrativo general, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refiere a un caso concreto y agota su eficacia una vez aplicado al mismo.

b) Tampoco cumple la finalidad de innovar el ordenamiento jurídico en tanto se limita a aplicar y desarrollar las previsiones contenidas en el artículo 2 y las disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/2021. En todo caso, el escrito de interposición únicamente atribuye a la OEP ese contenido innovador por las previsiones que incorpora en desarrollo de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia --como ocurre con la posible restructuración de plazas prevista en la DA 3.ª o la funcionarización de determinadas plazas laborales, conforme a la DA 1.ª--, y nunca por el desarrollo de la Ley 2021. Pero, también en este punto, debe decirse lo mismo: que la OEP es una simple ejecución de lo ordenado por la Ley previa y que no se cuestiona su contenido por ser contrario a la ley gallega que desarrolla.

c) Por tanto, puede decirse que el Decreto impugnado no persigue una ordenación o regulación abstracta destinada a ser ulteriormente aplicada en una pluralidad indeterminada de casos concretos, sino que se trata de un acto administrativo general (acto plúrimo) que contiene una decisión consistente en declarar una concreta situación jurídica en aplicación de una regulación preexistente, con unos destinatarios delimitados total o potencialmente y con unos efectos claramente determinados.

2.- A lo ya dicho cabe añadir otro argumento, referido a la relación entre las RPT y la OEP.

a) Según el artículo 72 del TREBEP las Administraciones estructurarán su organización y sus recursos humanos a través de relaciones de puestos de trabajo (RPT) u otros instrumentos organizativos similares.

Estos instrumentos de ordenación, como dispone su artículo 69, son los que van a delimitar todo el desarrollo organizativo de la Administración correspondiente, vinculando toda su actuación planificadora para la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad. Pues bien, esos instrumentos de planificación afectan, entre otras cuestiones, a la previsión de la incorporación de recursos humanos, lo que se llevará a cabo a través de la OEP a tenor del artículo 69.e). Así, y partiendo de lo que dispone el ya citado artículo 70 del TREBEP, es indudable quelas OEP quedan vinculadas por las previsiones de las RPT, de manera que las primeras solo podrán ofertar para nuevo ingreso plazas que estén incluidas en las segundas, con el añadido de que deben ser plazas vacantes y dotadas presupuestariamente. Este es el sentido y alcance propios de la ya citada STS de 18 de marzo de 2019(recurso de casación 2528/2016 ).

b) En esta misma línea expositiva cabe añadir que las STS de 5 de febrero de 2014 (recurso número 2986/2012) y de 15 de septiembre de 2014 (recurso 209/2013) consideraron que la RPT "no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella", calificándola como acto administrativo general. En función de ello, carecería de justificación considerar a la OEP como una disposición reglamentaria pues, si ello fuera así -si se admitiera la calificación de disposición general-, no puede dejar de tomarse en consideración que la OEP, que está llamada a respetar la RPT, primaría su contenido sobre lo que puedan disponer las RPT.”“

4. La condición de acto administrativo general de la OEP aquí examinada, determina que el recurso interpuesto contra la misma en vía administrativa sea admisible, al no ser de aplicación la prohibición de recurso establecida en el artículo 112.3 de la LPAC, que se refiere únicamente a las disposiciones generales, lo cual debe añadirse a la respuesta de la cuestión de interés casacional que se nos plantea.

5. Al haberse dictado la precedente sentencia sobre la misma cuestión casacional planteada, expresando el parecer de la Sala en la deliberación de este asunto llevada a cabo en el mismo día, procede reiterar, en respuesta a la cuestión de interés casacional, que las ofertas de empleo público dictadas en aplicación de la estabilización de empleo temporal prevista en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad el empleo público, que se ajusten al contenido del artículo 70.1 del TREBEP, como la cuestionada en el caso de autos, tienen el carácter acto administrativo general, siendo susceptibles de recurso en vía administrativa.

QUINTO.- Resolución del recurso.

La aplicación de esta doctrina al caso de autos determina la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia de instancia.

En este caso, la actividad administrativa impugnada es la resolución de inadmisión del recurso de reposición que traía causa de la aplicación del artículo 112.3 de la LPAC, que establece que no cabrá recurso en vía administrativa contra las disposiciones administrativas de carácter general, lo que determinó la aplicación de la causa de inadmisión del recurso potestativo de reposición del artículo 116.c) de la LPAC, al tratarse de un acto no susceptible de recurso.

La resolución administrativa de inadmisión fue anulada por la sentencia recurrida porque el Decreto 91/2022no tiene el carácter de disposición general, lo cual se ajusta a la doctrina casacional que hemos fijado en esta sentencia, todo lo cual determina la desestimación del recurso de casación interpuesto.

SEXTO.- Costas procesales.

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de esta Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

(1.º) Desestimar el recurso de casación n.º 3245/2024, interpuesto por la representación procesal de la Junta de Andalucía contra la Sentencia de 24 de enero de 2024, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede Sevilla), Sección Primera, dictada en el recurso n.º 761/2022.

(2.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

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