El mecanismo de denuncia de la agencia de asilo de la Unión Europea a la luz del derecho a una buena administración

Este artículo analiza el nuevo mecanismo de denuncia de la Agencia de Asilo de la Unión Europea (AAUE) a la luz del derecho a una buena administración y del auge de la coadministración en la tramitación de solicitudes de protección internacional. Se concluye que el mecanismo opera predominantemente como un instrumento simbólico pues carece de independencia funcional suficiente, presenta barreras de acceso, muestra problemas de transparencia, registra una utilización limitada y produce decisiones sin fuerza vinculante. Se propone su transformación en un mecanismo efectivamente independiente, con procedimiento contradictorio, resoluciones motivadas y efectos jurídicamente vinculantes para la Agencia; acompañada de obligaciones reforzadas de transparencia, protocolos operativos que aseguren la trazabilidad de las actuaciones de la AAUE en cada fase del procedimiento de asilo y una regla de responsabilidad solidaria entre la AAUE y los Estados miembros.

David Fernández-Rojo es Profesor Contratado Doctor en la Universidad de Deusto

El artículo se publicó en el número 71 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2026)

THE EUROPEAN UNION AGENCY FOR ASYLUM’S COMPLAINTS MECHANISM IN LIGHT OF THE RIGHT TO GOOD ADMINISTRATION

ABSTRACT: The article analyzes the European Union Agency for Asylum’s (EUAA) new complaints mechanism in light of the right to good administration and the rise of co-administration in processing applications for international protection. It finds that the mechanism functions largely as a symbolic device: it lacks sufficient functional independence, imposes barriers to access, exhibits transparency shortcomings, sees limited uptake and issues non-binding decisions. The article proposes redesigning the mechanism as an effectively independent body. It should operate under an adversarial procedure and issue reasoned decisions that are legally binding on the Agency. The redesign should be accompanied by strengthened transparency obligations and operational protocols that ensure traceability of the EUAA’s actions at each stage of the asylum procedure. It also calls for a rule of joint and several liability between the EUAA and the Member States.

I. INTRODUCCIÓN (1)

En 2009, la Comisión Europea planteó la creación de una Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO, por sus siglas en inglés)(2) y, en mayo de 2010, se aprobó el Reglamento 439/2010. La Oficina se inauguró en junio de 2011, con sede en Malta, y asumió la misión de promover la convergencia en los procedimientos de asilo y reforzar la confianza y la cooperación operativa entre las autoridades nacionales de asilo(3). Si bien la EASO, diseñada como una agencia descentralizada de la Unión Europea (UE), debía prestar apoyo a los Estados miembros en la aplicación uniforme y efectiva del acervo legislativo y de las medidas operativas en materia de asilo, no se le confirió competencia decisoria alguna, directa o indirecta, sobre las solicitudes individuales de protección internacional, cuya gestión correspondía en exclusividad a las autoridades nacionales(4). La asistencia operativa de la EASO se orientó a reforzar la capacidad de los Estados miembros en la implementación del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) y estuvo condicionada a que estos aportaran a la Oficina los recursos humanos y materiales necesarios(5).

El papel operativo de la EASO adquirió una centralidad inédita en el año 2015, a raíz del aumento acelerado de los flujos migratorios y del volumen de solicitudes de protección internacional durante la denominada “crisis de los refugiados”. Los sistemas nacionales de asilo de países como Italia o Grecia se vieron desbordados por un número exponencial de expedientes que no podían tramitar con eficacia, por lo que recurrieron a la asistencia de la EASO(6). Aquella coyuntura puso de manifiesto las limitaciones del mandato jurídico de la EASO para atender sistemas nacionales de asilo colapsados, lo que condujo, en la práctica, a interpretaciones extensivas de su Reglamento con el propósito de satisfacer la creciente asistencia demandada por los Estados miembros(7).

Consciente de la preocupante brecha entre la actividad realmente desplegada por la EASO sobre el terreno y las potestades operativas previstas en el Reglamento 439/2010, la Comisión propuso su transformación en la Agencia de Asilo de la UE (AAUE)(8). Aunque el Consejo y el Parlamento Europeo alcanzaron el 28 de junio de 2017 un acuerdo parcial sobre el nuevo texto(9), la conclusión integral quedó supeditada a la resolución de los vínculos con otras iniciativas del paquete legislativo de asilo(10). El 12 de septiembre de 2018, la Comisión publicó una propuesta modificada y parcial destinada a reforzar aún más las funciones operativas de la futura AAUE. Durante este periodo, la adopción definitiva del nuevo Reglamento de la Agencia permaneció a la espera de que se alcanzara un acuerdo global sobre el conjunto del paquete de asilo(11).

La situación se resolvió con la entrada en vigor, en enero de 2022, del Reglamento 2021/2303, que transformó la EASO en la AAUE y la dotó de un mandato reforzado, así como de mayores competencias operativas en el marco del SECA(12). Esta transformación institucional se enmarca en la nueva gobernanza migratoria de la UE derivada del Pacto sobre Migración y Asilo, cuyo propósito, en materia de protección internacional, es reforzar el apoyo a los sistemas nacionales de asilo y garantizar el respeto de los derechos fundamentales(13). El Pacto desempeñó un papel decisivo en la reactivación y aceleración del proceso legislativo que condujo a la adopción del Reglamento 2021/2303. Tras una prolongada paralización desde el año 2016(14), el relanzamiento se produjo a partir de la decisión política de desvincular el Reglamento de la AAUE de otros más controvertidos del paquete normativo del SECA(15). Pese a la ausencia de un acuerdo sobre mecanismos vinculantes de reparto de responsabilidades en la acogida de personas solicitantes de protección internacional, en 2021 se alcanzó un acuerdo que convirtió a la AAUE en uno de los primeros resultados tangibles de la nueva agenda migratoria de la UE(16), lo que evidencia un consenso político en torno a las agencias descentralizadas de la UE como mecanismos de apoyo técnico y operativo a las autoridades nacionales. La trascendencia del proceso radica en que la AAUE actúa en un entorno jurídico-político transitorio, ya que debe aplicar el SECA vigente al tiempo que se prepara para implementar las disposiciones del nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, cuya plena aplicación está prevista para el año 2026(17). Este intervalo entraña riesgos de sobrecarga institucional, al proyectarse sobre la Agencia expectativas crecientes sin un marco jurídico completamente operativo.

El Reglamento 2021/2303 prevé un mecanismo de denuncia, confiado a un Agente de Derechos Fundamentales (ADF), cuyo diseño persigue asegurar la conformidad de las actuaciones de la AAUE con las obligaciones derivadas de la protección de los derechos fundamentales de las personas solicitantes de asilo. Sin embargo, en la medida en que la AAUE asume un papel progresivamente más relevante en los procedimientos nacionales de asilo, se acrecientan las dudas acerca de la idoneidad de tal mecanismo para satisfacer las exigencias de buena administración impuestas por el ordenamiento jurídico de la UE. Entre las carencias más reseñables del mecanismo de denuncia destacan su limitada independencia institucional, las barreras de acceso para las potenciales personas reclamantes, la insuficiente transparencia tanto procedimental como en los resultados y la reducida eficacia para garantizar un remedio efectivo.

El Derecho de la UE erige el derecho a una buena administración y a una tutela judicial efectiva en pilares esenciales de la relación entre los particulares y la Administración pública. Estos principios, positivizados en los arts. 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (CDFUE), establecen pautas exigibles de imparcialidad, equidad y diligencia en la actuación administrativa, así como la disponibilidad de recursos efectivos frente a eventuales vulneraciones. En el ámbito del asilo, en el que pueden verse afectados los derechos fundamentales de las personas que solicitan protección internacional, la vigencia y operatividad de tales garantías adquieren una trascendencia reforzada y deben orientar, de manera vinculante, tanto la actuación de los Estados miembros como la de la propia AAUE en el ejercicio de su mandato(18).

Este estudio aporta una contribución novedosa y escasamente explorada al centrarse en el mecanismo de denuncia de la AAUE previsto en el art. 51 del Reglamento 2021/2303. Dicho mecanismo no entró en funcionamiento hasta la adopción de la Decisión 159/2024 del Consejo de Administración, de 24 de mayo de 2024(19), en el marco de la expansión operativa del mandato de la Agencia y de la coadministración del asilo, ámbitos en los que la dispersión de responsabilidades reduce la transparencia del proceso de protección internacional y menoscaba los mecanismos de control administrativo y judicial. El análisis se orienta a determinar en qué medida el diseño actual del mecanismo de denuncia de la AAUE, en términos de independencia, accesibilidad, transparencia y capacidad efectiva de reparación, se ajusta a los principios de buena administración aplicables a operaciones complejas y multinivel en materia de protección internacional, e identifica el rediseño institucional necesario para su efectiva incorporación.

Sostenemos que el mecanismo de denuncia vigente en la AAUE tiene un carácter predominantemente simbólico, lastrado por limitaciones estructurales que impiden una responsabilidad efectiva de los actores implicados. En consecuencia, proponemos su rediseño como un mecanismo verdaderamente independiente, con un procedimiento contradictorio, decisiones motivadas y vinculantes y dotado de funciones de aprendizaje institucional y seguimiento. Además, el mecanismo de denuncia reforzado debería complementarse con un régimen de responsabilidad solidaria entre la AAUE y los Estados miembros por los daños derivados de operaciones conjuntas, a fin de garantizar la observancia de los principios de buena administración y colmar las lagunas de atribución y control de la progresiva coadministración de las solicitudes de protección internacional.

Para ello, tras esta introducción, la primera sección estudia la evolución de la EASO hacia la actual AAUE y se examina el fortalecimiento de su mandato operativo y sus implicaciones para una incipiente coadministración del asilo en la Unión. La siguiente sección analiza el contenido y el alcance del derecho a una buena administración (art. 41 CDFUE) y, desde este marco, se somete a examen el nuevo mecanismo administrativo de denuncia de la AAUE, identificando deficiencias de independencia, transparencia y eficacia, así como las limitaciones de los actuales mecanismos de responsabilidad y de control judicial. Sobre esa base, en la cuarta sección, proponemos un rediseño institucional del mecanismo de denuncia de la AAUE consistente en la creación de un órgano interno de recurso con composición independiente, competencias claramente delimitadas, un procedimiento contradictorio con plenas garantías y decisiones motivadas con efectos vinculantes, tomando como referentes comparados las salas de recurso de la Oficina de Propiedad Intelectual de la UE (EUIPO), la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA) y la Agencia de la UE para la Seguridad Aérea (EASA). Finalmente, el estudio se cierra con unas conclusiones que sintetizan los hallazgos y formulan recomendaciones orientadas a reforzar la accesibilidad, la transparencia y la rendición de cuentas en la administración del SECA.

II. EL REFORZADO MANDATO OPERATIVO DE LA AGENCIA DE ASILO DE LA UE: HACIA UNA COADMINISTRACIÓN DE LAS SOLICITUDES DE PROTECCIÓN INTERNACIONAL

La transformación de la EASO en la AAUE representa un desarrollo institucional en la gobernanza del asilo en la UE y revela la tensión estructural entre el fortalecimiento de la dimensión supranacional y la persistente resistencia de los Estados miembros a ceder parcelas de soberanía en esta sensible materia. Si bien la creación de la Agencia responde a las crecientes presiones experimentadas por los sistemas nacionales de asilo tras la “crisis de los refugiados” de 2015, su evolución evidencia un equilibrio inestable entre el imperativo de mayor capacidad operativa y la reticencia política a avanzar hacia mecanismos solidarios y vinculantes de reparto de responsabilidades. En sus orígenes, el mandato de la EASO se circunscribía a tareas de coordinación, apoyo y formación, sin atribuciones decisorias en relación con solicitudes individuales de asilo(20). No obstante, la excepcional presión migratoria que tuvieron que afrontar Estados miembros como Grecia o Italia, precipitaron una expansión en la práctica de la intervención operativa prevista para la EASO y que desbordó el marco jurídico establecido en su Reglamento 439/2010(21). Esta expansión no prevista llevó a la Agencia a intervenir en fases sustantivas de los procedimientos de asilo.

El Reglamento 2021/2303 de la AAUE introduce una reserva permanente de al menos 500 personas expertas (art. 19.6) y prevé una lista de intérpretes (art. 19.5), concebidas para posibilitar despliegues rápidos en Estados miembros sometidos a presiones migratorias excepcionales. Con ello se institucionalizan prácticas que la EASO ya había desarrollado sobre el terreno, pese a no estar expresamente previstas en su marco jurídico(22). La creación de esta reserva permanente no solo busca agilizar la respuesta ante crisis, sino también favorecer la convergencia y la armonización de los procedimientos de asilo a escala nacional. Entre los avances más significativos del nuevo marco jurídico se encuentra la ampliación del apoyo sustantivo durante los procedimientos de asilo. Si bien las autoridades nacionales conservan la competencia exclusiva para decidir sobre solicitudes de protección internacional (art. 18.2.j), la implicación de la Agencia se extiende más allá del mero registro e incluye la participación en entrevistas en profundidad, el apoyo en la valoración de pruebas y la preparación de evaluaciones de casos (arts. 16.2, en particular apartados b y c, y art. 18.2.j). A ello se añade la elaboración de análisis comunes y notas de orientación sobre países de origen para estandarizar prácticas (art. 11). Aunque estos instrumentos carecen de fuerza jurídicamente vinculante, su influencia es notable, en la medida en que establecen parámetros interpretativos y metodológicos que los Estados miembros se ven incentivados a seguir(23).

Asimismo, la AAUE ha ampliado sus funciones de formación y orientación técnica. A diferencia de su predecesora, la Agencia despliega ahora un currículo formativo más amplio y sistemático (art. 8 Reglamento 2021/2303), orientado a reforzar las capacidades operativas de los sistemas nacionales de asilo e impulsar la convergencia procedimental y sustantiva. A ello se suma el mecanismo de supervisión de la Agencia (art. 14), concebido para evaluar el grado de cumplimiento de los Estados miembros de las obligaciones derivadas del SECA. Esta función introduce una dimensión supranacional de evaluación, dirigida a detectar deficiencias estructurales y formular recomendaciones correctivas. Aunque dichas recomendaciones no son jurídicamente vinculantes, su integración en la arquitectura institucional de la Agencia incrementa la capacidad de incidencia sobre las prácticas nacionales en materia de protección internacional y favorece la armonización de criterios.

La AAUE se consolida como una agencia de la Unión con amplia autonomía funcional y un reforzamiento sustantivo de sus competencias operativas(24). Su mandato le permite intervenir directamente en los procedimientos de asilo mediante el despliegue de equipos de apoyo; promover la convergencia de prácticas a través de notas de orientación y programas de formación; y ejercer funciones de supervisión para verificar el cumplimiento por los Estados miembros. Esta expansión competencial refleja un desplazamiento hacia una mayor integración supranacional de la administración del asilo en el marco de la UE, en línea con las dinámicas observadas en la gestión integrada de fronteras a través de la Guardia Europea de Fronteras y Costas (Frontex)(25).

La transformación de la EASO en la AAUE debe, por tanto, situarse en el marco de una evolución más amplia de la gobernanza migratoria de la Unión(26). En la última década, tanto la AAUE como Frontex han experimentado una progresiva expansión de sus tareas operativas que les permite apoyar y orientar la aplicación nacional de las políticas de asilo y de gestión fronteriza(27). Este proceso de “agencificación” en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ) conlleva implicaciones relevantes para la gobernanza del SECA y para la distribución de responsabilidades entre los Estados miembros y la UE(28). En este contexto, el mandato ampliado de la AAUE no puede analizarse de manera aislada pues se inscribe en una tendencia estructural hacia una mayor integración administrativa(29).

La creciente implicación de la AAUE en las operaciones nacionales de asilo conlleva una mayor exposición y afección a los derechos fundamentales de las personas solicitantes de protección internacional. La expansión del mandato de la AAUE persigue garantizar procedimientos de asilo justos y eficaces en toda la UE, pero su apoyo ya no se circunscribe a una función meramente técnica. Su intervención directa en los procesos nacionales de asilo desdibuja la frontera entre la actuación estatal y la comunitaria, estableciendo un modelo de gestión compartida y corresponsabilidad. La coadministración del asilo entre la AAUE y los Estados miembros dispersa la rendición de cuentas y crea un terreno propicio para la opacidad, en el que las posibles vulneraciones de derechos fundamentales pueden quedar sin respuesta clara ni efectiva al fragmentarse la responsabilidad entre las distintas administraciones implicadas(30).

La participación de personal de la AAUE en entrevistas de asilo y controles de admisibilidad entraña el riesgo de erosionar la calidad y la equidad procedimentales. El Consejo Europeo para los Refugiados y Exiliados (ECRE) ha documentado que la intervención de la EASO en entrevistas de admisibilidad en Grecia y en evaluaciones de elegibilidad en Chipre se asoció con un descenso significativo en la calidad de las decisiones adoptadas(31). Durante la denominada “crisis de los refugiados”, en los hotspots griegos se constataron vulneraciones de garantías procedimentales atribuibles a personal desplegado por la EASO. Entre las prácticas señaladas cabe citar el uso de cuestionarios excesivamente rígidos que restringían la posibilidad de que las personas solicitantes expusieran íntegramente sus relatos de persecución, la dependencia desproporcionada de preguntas cerradas, la falta de indagación diligente ante posibles indicios de vulnerabilidad y la ausencia de oportunidades suficientes para aclarar eventuales inconsistencias durante las entrevistas(32). Tales prácticas menoscaban el derecho a ser oído y a una evaluación individual e imparcial de la solicitud, componentes esenciales del derecho a una buena administración y del propio derecho de asilo(33). La creciente presión por maximizar la eficiencia operativa introduce una lógica de gestión de las solicitudes de protección internacional que tiende a primar la rapidez frente a la garantía de los derechos fundamentales. En el marco del nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, la intervención de la AAUE en procedimientos acelerados puede propiciar entrevistas superficiales y decisiones de inadmisibilidad precipitadas, con consecuencias especialmente graves, entre ellas retornos sin las debidas garantías(34).

Aun cuando los Estados miembros conservan formalmente la competencia para resolver las solicitudes de asilo y el personal de la AAUE carece de potestad decisoria propia para conceder o denegar protección internacional, la creciente implicación de la Agencia en las fases nacionales del procedimiento aproxima esta práctica a lo que la doctrina denomina “procedimientos administrativos compuestos”(35), característicos del Derecho de la Unión, en los que se entrelazan competencias nacionales y supranacionales (art. 16.2.d Reglamento 2021/2303)(36). El personal desplegado por la AAUE puede realizar entrevistas, elaborar informes y formular recomendaciones de decisión a las autoridades nacionales, lo que difumina las fronteras de la responsabilidad administrativa y plantea serios interrogantes sobre la rendición de cuentas(37). Surge así un dilema jurídico en el que, cuando se produce una vulneración de los derechos fundamentales de una persona solicitante de asilo, la atribución de responsabilidad resulta ambigua entre la autoridad nacional y la AAUE. Ya en su etapa previa, la EASO operó en un limbo jurídico pues pese a carecer de potestad decisoria formal, ejercía una influencia determinante en decisiones individuales de protección internacional, mientras que las personas solicitantes disponían de medios muy limitados para impugnar la actuación del personal de la EASO, por cuanto cualquier recurso debía dirigirse contra la decisión final formalmente adoptada por el Estado miembro. Este contexto refuerza la necesidad de mecanismos claros de imputación y control, así como de garantías efectivas de tutela judicial, que permitan escrutar las contribuciones materiales de la AAUE en cada expediente(38).

El Reglamento de la AAUE pretende corregir esta problemática mediante la ampliación de las funciones operativas de la Agencia y el refuerzo de sus mecanismos internos de supervisión. Con todo, persiste el riesgo de que las vulneraciones de derechos fundamentales imputables a su personal carezcan de reparación efectiva, en la medida en que el control judicial nacional se circunscribe a la decisión final y no alcanza a los actos materiales e informes preparatorios elaborados por la Agencia. La extensión de su mandato hacia tareas de asesoramiento y coordinación en materia de condiciones de acogida, así como hacia la cooperación con terceros países, entraña implicaciones directas para los derechos fundamentales. La implicación de la Agencia en la gestión operativa de centros de acogida, en particular cuando presentan deficiencias graves o funcionan con restricciones equivalentes a la detención, difícilmente permite sostener una exoneración total de responsabilidad en la garantía de estándares humanitarios mínimos. Asimismo, la intensificación de la cooperación con terceros países que carecen de sistemas de asilo efectivos suscita interrogantes sobre el respeto del principio de no devolución (non-refoulement) y sobre la protección de los datos personales de las personas solicitantes. Estos riesgos, si no se acompañan de garantías ex ante y ex post adecuadas, pueden traducirse en daños irreparables y en lagunas de tutela judicial para quienes buscan protección internacional.

En 2022, a raíz de las revelaciones sobre la posible complicidad de Frontex en expulsiones colectivas(39), también se formularon acusaciones de que la AAUE habría desatendido sus obligaciones en materia de derechos fundamentales en los hotspots griegos(40). Si bien la AAUE carece de competencias en la gestión de las fronteras exteriores, ello no la exime de responsabilidad por su actuación en los entornos en los que despliega sus actividades ni de los deberes de diligencia debida frente a eventuales vulneraciones de derechos fundamentales. En particular, cuando la Agencia tenga conocimiento de expulsiones contrarias a dichos derechos, debe activar medidas adecuadas de prevención, mitigación y reacción, en coherencia con su mandato y con las exigencias del Derecho de la Unión.

El impacto de la actuación de la AAUE sobre los derechos fundamentales es ambivalente. Por un lado, su implicación puede reforzar las garantías de las personas solicitantes mediante la mejora de la capacidad administrativa de los Estados miembros, la convergencia de prácticas y la difusión de orientaciones técnicas. Por otro, la falta de un régimen interno de responsabilidad y control eleva el riesgo de vulneraciones, ya sea por deficiencias procedimentales durante las entrevistas a personas solicitantes o por la difuminación de la imputación en casos de decisiones erróneas. Estas tensiones subrayan la necesidad de un marco robusto de derechos fundamentales en la propia Agencia, con criterios claros, canales de quejas eficaces, investigación independiente, medidas de reparación y mecanismos de rendición de cuentas, que garanticen el derecho a una buena administración(41).

Con el propósito de paliar las deficiencias existentes en materia de rendición de cuentas en la predecesora EASO(42), el art. 51 del Reglamento de la AAUE instituyó un mecanismo de denuncia destinado a las personas solicitantes de asilo que estimen que sus derechos fundamentales han sido vulnerados por el personal de la Agencia. Este mecanismo, cuya gestión operativa corresponde al ADF, constituye una innovación en el marco de la AAUE, al estar inspirado en el mecanismo de denuncia previamente instaurado en Frontex. Su finalidad es reforzar la protección de los derechos fundamentales mediante la habilitación de una vía administrativa interna ante la propia Agencia. Aunque la base jurídica de este mecanismo de denuncia entró en vigor en enero de 2022, su implementación experimentó notables retrasos(43). El primer ADF no fue nombrado hasta mediados de 2023, lo que supuso una paralización durante más de un año en la operatividad del mecanismo(44). Esta situación motivó críticas y expresiones de preocupación por parte de la Defensora del Pueblo Europeo, al poner de manifiesto la fragilidad del compromiso institucional con la rendición de cuentas y la protección efectiva de los derechos fundamentales(45).

Cualquier persona directamente afectada por la actuación o la omisión de un miembro de un equipo de apoyo al asilo de la AAUE, o de personal experto desplegado por la Agencia, está legitimada para presentar una denuncia. Esta deberá versar sobre una presunta vulneración de sus derechos fundamentales en el contexto de las actividades operativas desarrolladas por la AAUE(46). El ADF es el encargado de examinar en primer lugar la admisibilidad de la queja, verificar que entra dentro de su mandato y que no resulta manifiestamente infundada. En caso de ser admitida, se inicia un procedimiento administrativo que contempla la apertura de una investigación y su seguimiento. Este procedimiento puede conllevar la remisión de la reclamación al Consejo de Administración de la Agencia o a la autoridad competente del Estado miembro, la solicitud de explicaciones y, en última instancia, la formulación de recomendaciones. Conviene destacar, sin embargo, que tales recomendaciones carecen de fuerza vinculante pues, aunque el ADF puede proponer medidas correctivas, la decisión final recae en la propia Agencia o en las autoridades nacionales de asilo. Se trata de un instrumento de naturaleza administrativa que, si bien constituye un avance en materia de rendición de cuentas, y se concibe como un canal de reparación más inmediato y accesible en el propio terreno, plantea dudas respecto de su capacidad para garantizar una protección efectiva de los derechos fundamentales(47).

Por otro lado, el Foro Consultivo de la AAUE, pese a sus limitaciones, ha demostrado su capacidad para señalar potenciales violaciones de derechos fundamentales(48). No obstante, su eficacia está condicionada por la estructura de gobernanza de la propia AAUE dado que su Consejo de Administración, compuesto por representantes de cada uno de los Estados miembros y de la Comisión Europea, concentra la decisión estratégica y evidencia la impronta predominantemente intergubernamental de la Agencia(49). Esta configuración alimenta una tensión estructural, característica del modelo de agencias descentralizadas de la UE en el ELSJ: de un lado, la búsqueda de eficacia y rapidez operativa; de otro, los derechos fundamentales como límite irrenunciable de la actuación administrativa de la Unión. Si no se alcanza un equilibrio real, existe el riesgo de que la AAUE derive hacia un papel meramente instrumental al servicio de los Estados miembros en la gestión de las solicitudes de asilo, relegando la protección que garantiza la CDFUE a un segundo plano. Por ello, resulta indispensable reforzar el peso y la independencia de los órganos internos de supervisión y control de la Agencia(50).

A los mecanismos internos de supervisión se añaden controles externos ejercidos por la Defensora del Pueblo Europeo, el Tribunal de Cuentas Europeo(51) y la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)(52). La actuación de la Defensora del Pueblo ha sido especialmente relevante, baste recordar que en 2019 constató un caso de mala administración por la ausencia de un mecanismo de quejas en la EASO, lo que presionó a esta a acelerar su creación y, más adelante, el nombramiento del ADF(53). El Parlamento Europeo también desempeña una función de control, principalmente a través de la aprobación del presupuesto de la Agencia y la fiscalización política de la Directora Ejecutiva de la AAUE, como se evidenció en el marco de las denuncias sobre irregularidades internas en su gestión(54) y la fiscalización del anterior Director Ejecutivo(55). Con todo, estos controles siguen siendo fragmentarios e indirectos, en la medida en que la AAUE rinde cuentas principalmente ante su Consejo de Administración, órgano dominado por los Estados miembros(56). Uno de los desafíos estructurales de la administración comunitaria del ELSJ radica en garantizar que derechos fundamentales como la buena administración encuentren una aplicación efectiva en agencias descentralizadas con funciones operativas y políticamente tan sensibles como la protección internacional de las personas migrantes.

III. LA AGENCIA DE ASILO DE LA UE Y EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN: UN SIMBÓLICO MECANISMO DE DENUNCIA Y UN IMPOSIBLE ACCESO JUDICIAL

El derecho a una buena administración y a la tutela judicial efectiva son derechos fundamentales establecidos en los arts. 41 y 47 de la CDFUE respectivamente y tienen valor jurídicamente vinculante desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (art. 6.3 Tratado de la UE (TUE)). Respecto al derecho a una buena administración, el art. 41.1 señala que toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos de forma imparcial y equitativa dentro de un plazo razonable. El art. 41.3 ordena que el individuo vea reparados los daños que la UE, sus instituciones o sus agentes le hayan ocasionado en el ejercicio de sus funciones. Este derecho de reparación, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), tendrá lugar siempre que concurran tres condiciones: que el principio de buena administración tenga por objeto conferir derechos a los individuos, el daño sea suficientemente grave y exista una relación causal directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe a la UE y el daño sufrido por las víctimas(57). Asimismo, el derecho a una buena administración para que sea efectivamente implementado precisa que las instituciones, cuerpos, oficinas y agencias de la UE diseñen instrumentos para su ejercicio(58).

En lo que al derecho a la tutela judicial se refiere, el art. 47 de la Carta establece que “toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva ()”. Si bien recurrir actos de las agencias descentralizadas de la UE es formalmente posible, la falta de transparencia que rodea a las operaciones que la AAUE lleva a cabo sobre el terreno, así como el complicado entramado de responsabilidad entre la Agencia y los Estados miembros imponen una compleja, cuando no insuperable, carga probatoria sobre el individuo. Las personas solicitantes de asilo deben probar que han sido directamente afectados por las actividades de la AAUE y determinar qué actor es responsable, lo que es extremadamente complicado si se tiene en cuenta que a esta agencia del ELSJ no le han sido formalmente delegadas tareas regulatorias o de ejecución que conlleven amplia discrecionalidad y afección directa de sus tareas en los individuos con quienes interactúa(59).

El recurso de anulación del art. 263 Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) permite impugnar ante el TJUE los actos de agencias descentralizadas destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Sin embargo, las intervenciones de la AAUE se limitan a actuaciones preparatorias o de asistencia operativa y los únicos actos formales con efectos jurídicos son las decisiones nacionales lo que obliga a la persona solicitante de asilo a impugnar ante los tribunales nacionales la decisión estatal. En un procedimiento judicial nacional la labor de la AAUE se difumina pues se revisará la legalidad del acto del personal nacional y no en qué medida la Agencia le prestó asistencia. El tribunal nacional podría elevar una cuestión prejudicial con arreglo al art. 267 TFUE en el que se planteara la responsabilidad de la AAUE por su labor de apoyo técnico al personal de asilo nacional. Ahora bien, esta vía resulta problemática pues depende de la iniciativa del tribunal y no de la persona solicitante de asilo, e incluso si se acabara elevando la cuestión, el TJUE podría inadmitirla al no existir un acto claramente identificable de la Agencia.

Por su parte, el recurso por omisión del art. 265 TFUE permite denunciar la falta de actuación de una agencia que está jurídicamente obligada a hacerlo. En el ámbito de actuación de la AAUE resulta especialmente complejo individualizar una obligación clara, precisa y no condicionada cuyo incumplimiento active este recurso, pues su mandato se configura sin potestad decisoria sobre solicitudes individuales de asilo. Ante las limitaciones del recurso de anulación y del recurso por omisión(60), el art. 268 TFUE atribuye al TJUE la competencia para conocer de acciones de indemnización por daños causados por instituciones, órganos y organismos de la Unión, conforme al régimen de responsabilidad extracontractual del art. 340 TFUE. Habida cuenta de la naturaleza de las tareas encomendadas a la AAUE, este recurso indemnizatorio es el de mayor viabilidad para que las personas solicitantes de asilo reclamen una reparación por actos u omisiones ilícitos imputables a la Agencia.

El propio Reglamento 2021/2303 menciona la aplicación del régimen general del art. 340 TFUE, pues la AAUE “indemnizará cualquier daño causado por sus servicios o por su personal en el ejercicio de sus funciones” (art. 66.3). Al mismo tiempo, el art. 26 Reglamento 2021/2303 especifica que, cuando se despliega personal experto de la Agencia, el Estado anfitrión es el responsable, según su Derecho nacional, de los daños ocasionados por dicho personal en el desempeño de sus funciones. Aunque el mandato de la AAUE excluye cualquier poder de decisión autónomo sobre solicitudes individuales de protección internacional, la cuestión a dirimir es en qué medida la AAUE es responsable cuando su actuación influye en la decisión final adoptada por el servicio nacional de asilo. En los últimos años, el TJUE se ha enfrentado por vez primera a este tipo de problemática a través de asuntos pioneros como WS y otros c. Frontex(61), Hamoudi c. Frontex(62) y Kočner c. Europol(63). Si bien el TJUE no ha conocido aún de ningún asunto referido a la AAUE, estos ofrecen claves para dilucidar si las agencias descentralizadas del ELSJ pueden ser responsables por potenciales violaciones de derechos fundamentales.

El asunto Marián Kočner c. Europol aborda la responsabilidad solidaria de una agencia descentralizada de la UE y un Estado miembro en un contexto de actuación conjunta. Los hechos giraron en torno a Europol y a las autoridades eslovacas en una investigación penal. En 2018, durante la investigación del asesinato de un periodista en Eslovaquia, las autoridades nacionales incautaron dos teléfonos móviles y un USB del sospechoso (Marián Kočner) y, a solicitud suya, remitieron estos dispositivos a Europol para su análisis. Europol examinó los datos y luego devolvió los dispositivos junto con informes periciales y una copia de ciertos datos extraídos. Meses después, se filtraron masivamente a la prensa transcripciones de conversaciones privadas del Sr. Kočner obtenidas de sus dispositivos, así como listas en las que figuraba su nombre vinculado a actividades delictivas. Kočner demandó a Europol por el daño moral sufrido y alegó que Europol había violado sus obligaciones de protección de datos al divulgar ilícitamente la anterior información. El Tribunal General (TG) desestimó la demanda al considerar que no había nexo causal demostrable entre la actuación de Europol y el daño sufrido. Kočner apeló arguyendo que el TG erró al no aplicar la disposición de responsabilidad solidaria prevista en el considerando 57 del Reglamento de Europol el cual contempla que “puede darse el caso de que para la persona física afectada no esté claro si los daños sufridos como resultado de un tratamiento ilegal son consecuencia de la acción de Europol o de un Estado miembro. Por consiguiente, Europol y el Estado miembro en que se haya producido el hecho generador de los daños deben ser responsables solidarios”(64).

El Tribunal de Justicia (TJ) casó la sentencia del TG y afirmó que el Reglamento de Europol establece un régimen de responsabilidad solidaria entre Europol y el Estado miembro implicado cuando se trata de daños derivados de un tratamiento de datos ilícito en el curso de una de sus operaciones. La importancia de Kočner radica en que confirma que puede existir responsabilidad concurrente y solidaria de Europol y un Estado miembro(65). No obstante, el Reglamento 2021/2303 de la AAUE no contiene una cláusula de solidaridad UE-Estado miembro comparable a la de Europol (o a la titulada “responsabilidad compartida” en el art. 7 del Reglamento 2019/1896 sobre Frontex) y, dada la restrictiva aproximación a la responsabilidad compartida por parte del TJUE, entendemos que mientras no medie intervención legislativa que articule reglas de atribución solidaria para la AAUE, el TJUE no suplirá ese vacío.

WS y otros c. Frontex supuso la primera reclamación de daños contra Frontex por violaciones de derechos fundamentales en una operación conjunta de retorno de personas migrantes. La parte demandante, una familia siria, fue devuelta de Grecia a Turquía en octubre de 2016 en el marco de un vuelo de retorno organizado conjuntamente por las autoridades griegas y Frontex. La familia alegó que Frontex había vulnerado gravemente sus derechos fundamentales al participar en la ejecución de un retorno ilegal y solicitaron indemnización en virtud del art. 340 TFUE. El TG desestimó la demanda al concluir que la conducta imputada a Frontex no fue la causa directa del daño sufrido por la familia, dado que Frontex no tenía competencia sobre la admisión o la expulsión y sus actos no podían producir por sí mismos el perjuicio alegado, siendo las actuaciones de las autoridades griegas la causa directa y determinante de los daños. La consecuencia práctica del fallo WS y otros c. Frontex fue cerrar la vía de resarcimiento judicial frente a la Agencia al imponer un patrón de causalidad que, en la práctica, blinda a Frontex frente cualquier responsabilidad por vulneraciones de derechos fundamentales en operaciones conjuntas(66). El TG estableció una rígida dicotomía de causalidad, bien el Estado miembro o bien la agencia, que no se ajusta a la realidad de la administración integrada comunitaria, en la que ambos actores pueden concurrir en la producción del daño.

Las personas demandantes recurrieron esta sentencia ante el TJ y, el 12 de junio de 2025, la Abogada General (AG) Tamara Ćapeta emitió sus Conclusiones al recurso de casación(67). La AG propone al TJ anular la sentencia del TG y aboga por un enfoque en el que Frontex pueda ser declarada responsable de sus propios actos u omisiones, aun cuando el Estado miembro tenga la competencia decisoria final. La AG señala que la mera falta de competencia formal no impide apreciar un nexo causal suficiente entre la actuación de Frontex en la operación conjunta y el daño alegado, especialmente si la Agencia incumplió las obligaciones de evitar o denunciar violaciones de derechos fundamentales.

Posteriormente, el TJ (Gran Sala), en su sentencia de 18 de diciembre de 2025, anuló parcialmente la sentencia del TG de 6 de septiembre de 2023 y remitió el asunto al TG(68). La Corte corrige el planteamiento que vinculaba la ausencia de competencia decisoria formal de Frontex con la inexistencia de un nexo causal jurídicamente relevante. En particular, afirma que las operaciones conjuntas de retorno coordinadas por Frontex solo pueden referirse a personas sujetas a decisiones individuales de retorno ejecutivas y por escrito y que, por ello, la Agencia está obligada a verificar su existencia respecto de todas las personas que un Estado miembro pretenda incluir, sin que dicha verificación implique pronunciarse sobre el fondo de la decisión nacional de retorno. Asimismo, el Tribunal precisa que el principio de cooperación leal no puede operar como presupuesto que permita a la Agencia sustraerse a esas obligaciones. Por otra parte, el TJ matiza la interpretación del art. 42.1 del Reglamento 2016/1624 pues, aunque consagre la responsabilidad del Estado de acogida por los daños causados por miembros de los equipos de la Agencia, esa previsión no excluye su eventual responsabilidad por actos u omisiones de su personal en el desempeño de sus funciones, de modo que una concurrencia de responsabilidades no puede descartarse a priori. Finalmente, en materia de causalidad, el TJ subraya que la eventual ruptura del nexo por actos de la parte perjudicada exige una apreciación in concreto, atendiendo a todas las circunstancias del caso, incluidas la vulnerabilidad y el contexto de quienes buscan protección internacional.

El asunto Alaa Hamoudi c. Frontex aborda la carga de la prueba en contextos de violaciones de derechos fundamentales en los que existe una marcada asimetría probatoria entre el particular y la agencia demandada. El Sr. Hamoudi, solicitante de asilo, denunció haber sido víctima de una expulsión colectiva en el mar Egeo en abril de 2020. Dado que un avión de vigilancia de Frontex sobrevoló la escena sin intervenir, Hamoudi demandó a la Agencia por daños ante el TG. El demandante aportó pruebas indirectas como su testimonio, artículos de investigación periodística y un informe de la Oficina Antifraude de la UE que confirmaba la existencia de expulsiones colectivas durante esas fechas con el conocimiento de Frontex. Sin embargo, el TG inadmitió la demanda por falta de prueba suficiente de que el demandante estuviera presente e involucrado en el incidente concreto, considerando las evidencias presentadas manifiestamente insuficientes para acreditar de forma concluyente su ocurrencia.

El AG Priit Norkus centró sus Conclusiones en cómo debería el TJ ajustar las reglas probatorias para salvaguardar el derecho a la tutela judicial efectiva en supuestos de presuntas vulneraciones de derechos fundamentales cuando concurre una marcada asimetría en el acceso a las pruebas entre la persona demandante y la autoridad demandada(69). Sostiene que, en materia de expulsiones colectivas, procede modular el principio general conforme al cual la carga de la prueba incumbe a quien afirma y articular un mecanismo de inversión o, al menos, de atenuación de dicha carga bajo condiciones acumulativas. En primer lugar, la parte demandante debe presentar elementos suficientes que avalen la verosimilitud de sus alegaciones. En el caso Hamoudi, el AG sugiere que existían múltiples indicios que debieron, al menos, considerarse por el TG. En segundo término, debe apreciarse una clara desigualdad o impedimento para que la persona demandante obtenga pruebas, frente a un demandado en posición privilegiada para aportarlas. Este desequilibrio es manifiesto en supuestos de personas migrantes expulsadas sumariamente frente a una Agencia dotada de aviones, tecnología y acceso a registros oficiales. En Hamoudi, los indicios apuntaban a que Frontex disponía de información relevante y a que la Agencia asumía obligaciones positivas de intervención conforme al art. 80, apdos. 2 y 3 del Reglamento 2019/1896. Por último, ha de valorarse si, de no invertirse la carga de la prueba, la parte demandante se vería privada en la práctica de su derecho a la tutela judicial, mientras que invertirla no menoscabaría el derecho de defensa del demandado. Negar un alivio probatorio tornaría ilusorio el derecho del Sr. Hamoudi a una reparación efectiva, dada la opacidad estructural que rodea las expulsiones colectivas; por el contrario, exigir a Frontex que aporte la información de la que dispone no vulnera sus derechos de defensa, sino que se alinea con su deber de cooperación procesal leal y con las facultades del Tribunal para requerir información (art. 24 del Estatuto del TJUE).

En su sentencia de 18 de diciembre de 2025, el TJ (Gran Sala) anuló el auto del TG de 13 de diciembre de 2023(70). Apreció que el TG había aplicado un estándar probatorio excesivamente exigente al supeditar la viabilidad de la pretensión a una prueba concluyente de la presencia e implicación del demandante. En este tipo de asuntos, marcados por una asimetría estructural en el acceso a las pruebas, el respeto del derecho a la tutela judicial efectiva impide imponer a las víctimas una carga probatoria que equivalga, en la práctica, a una probatio diabólica y resulta suficiente que aporten indicios serios que constituyan prueba prima facie de que la operación tuvo lugar, de la eventual participación o implicación relevante de Frontex y de su afectación personal. Asimismo, el TJ refuerza la exigencia de que el TG haga uso efectivo de sus potestades de dirección e instrucción cuando ello sea imprescindible para garantizar el art. 47 de la Carta. Esto es, si el demandante aporta indicios suficientes y concurre una asimetría probatoria manifiesta, el Tribunal debe requerir a Frontex la información pertinente que obre en su poder y evitar que la falta de acceso a la prueba convierta la acción indemnizatoria en un remedio meramente formal.

La irrupción de las agencias descentralizadas en ámbitos de competencia tradicionalmente estatales, como el asilo, ha puesto de relieve que el régimen vigente de responsabilidad en la Unión es insuficiente cuando concurren supuestos de actuación conjunta e indivisible entre una agencia y los Estados miembros. Ahora bien, el TJUE en el asunto Kočner interpreta el considerando 57 del Reglamento de Europol y reconoce la corresponsabilidad de Europol y de las autoridades nacionales. Ello favorece a la persona perjudicada, al liberarla de la carga de desentrañar la compleja atribución interna del ilícito. Supone acoger en el Derecho de la UE una técnica consolidada de los ordenamientos internos ante la pluralidad de autores: la solidaridad entre coautores del daño, de modo que la persona demandante puede reclamar la totalidad a cualquiera de ellos, quedando diferida a un momento posterior una acción reivindicatoria entre los responsables solidarios.

Cabe preguntarse si una lógica similar podría aplicarse al ámbito del asilo y a la AAUE. Sobre la persona solicitante no debería recaer la carga de deslindar en qué medida son responsables el servicio nacional de asilo y la Agencia, sino limitarse a acreditar la ilicitud del procedimiento conjunto en su globalidad. La responsabilidad solidaria de la AAUE y del Estado miembro implicado sería una respuesta garantista que permitiría a la persona solicitante de asilo obtener reparación frente a la Unión sin perjuicio de que esta luego actúe contra el Estado. Asimismo, debería incumbir a la AAUE demostrar que actuó conforme a Derecho a lo largo del procedimiento y no trasladar a la persona migrante una carga probatoria imposible o excesiva. Este reparto incentivaría a la Agencia a documentar rigurosamente todas sus actuaciones y le impide ampararse en la mera ausencia de prueba en su contra para eludir la justificación de la legalidad de su actuación.

Ante las nuevas formas de actuación administrativa compartida, el marco vigente no garantiza un control judicial pleno de la legalidad de la actuación de la AAUE. Mientras no se introduzcan en el Reglamento de la AAUE reglas específicas de responsabilidad compartida análogas a las previstas, por ejemplo, en el considerando 57 del Reglamento de Europol, no puede darse por sentado que el TJUE vaya a efectuar una interpretación teleológica expansiva que invierta la carga de la prueba, reconozca una responsabilidad solidaria entre la Agencia y las autoridades nacionales, o extienda el nexo causal a actuaciones preparatorias o de apoyo operativo. La prudencia metodológica y los límites del principio de atribución desaconsejan confiar en soluciones jurisprudenciales que suplan carencias normativas de tal alcance. Por ello, en este estudio abogamos por reforzar el mecanismo de denuncia de la Agencia y a través del mismo facilitar la documentación e investigación de sus actuaciones. Dado que la creciente involucración de la AAUE en los procesos nacionales de asilo conlleva también una mayor exposición a la responsabilidad, el mecanismo de denuncia puede aportar mayor transparencia, controles internos independientes y una delimitación de responsabilidad que facilite la carga probatoria de las personas solicitantes de asilo y allane su acceso al TJUE.

El art. 51 del Reglamento 2021/2303 prevé la creación de un mecanismo administrativo de denuncia destinado a garantizar el respeto de los derechos fundamentales en todas las actividades de la AAUE. Este mecanismo faculta a cualquier persona directamente afectada por actuaciones u omisiones del personal de la Agencia, incluidas las personas expertas integrantes de los equipos de apoyo al asilo, a presentar una queja por escrito ante la propia Agencia. Su ámbito material se circunscribe a vulneraciones concretas de derechos fundamentales producidas en el marco de las operaciones de apoyo de la AAUE, quedando excluidas las reclamaciones destinadas a impugnar decisiones individuales en materia de asilo adoptadas por las autoridades nacionales competentes, sin perjuicio de los recursos administrativos o judiciales previstos en los ordenamientos de la Unión y de los Estados miembros.

En cuanto al procedimiento, una vez recibida la queja y declarada admisible por el ADF, esta se registra y se acusa recibo a la persona reclamante, informándole de la apertura de la evaluación y garantizando una respuesta motivada a la mayor brevedad. El ADF da traslado de la queja a la Directora Ejecutiva de la AAUE para que adopte, en su caso, las medidas oportunas respecto del personal de la Agencia implicado y, cuando los hechos afecten a personal desplegado por un Estado miembro, a la autoridad nacional competente. Asimismo, cuando lo estime procedente, puede notificar la denuncia a otras autoridades nacionales o comunitarias con competencias en derechos fundamentales. Corresponde a la Directora Ejecutiva asegurar el seguimiento de las quejas relativas a personal de la Agencia, incluida la eventual apertura de procedimientos disciplinarios o la adopción de medidas, mientras que, si la queja concierne a personal experto desplegado por un Estado miembro, la actuación recae en la autoridad nacional, que debe informar a la Agencia en el plazo establecido.

Desde la perspectiva del derecho a una buena administración, exigido por el art. 51.4 Reglamento 2021/2303, la inserción del mecanismo de denuncia en la propia AAUE plantea un déficit de independencia y de apariencia de imparcialidad. Aunque la instrucción corresponde al ADF, dotado de independencia funcional (art. 49.2 Reglamento 2021/2303), la decisión de fondo y el seguimiento final recaen en la Directora Ejecutiva o, en su caso, en la autoridad nacional competente. La inexistencia de un órgano externo con potestad decisoria vinculante reserva la resolución a la misma Agencia cuya actuación se examina, con el consiguiente riesgo de conflicto de intereses y de erosión de la confianza de la persona denunciante. A la luz del art. 41 de la CDFUE, resulta cuando menos discutible calificar la decisión como emanada de un órgano imparcial cuando el ADF integra la estructura de la AAUE, pese a su independencia funcional. Esta configuración institucional compromete la percepción de imparcialidad y limita la capacidad del mecanismo para ofrecer garantías equivalentes a las que proporcionarían instancias externas y verdaderamente independientes.

La efectividad del mecanismo exige condiciones reales de accesibilidad y una difusión suficiente. Sin embargo, su legitimación activa es restrictiva, al quedar circunscrita a las personas directamente afectadas; ello excluye a las ONG y a otros terceros cualificados y dificulta la identificación de problemas de carácter sistémico. La exigencia de presentar la denuncia por escrito añade, asimismo, una carga significativa para quienes carecen de asesoramiento jurídico o de dominio lingüístico. Aun cuando la AAUE prevea servicios de traducción y asistencia, los niveles limitados de alfabetización y la falta de medios de muchas personas solicitantes de asilo obstaculizan materialmente la formalización escrita de las quejas(71). Precisamente, la frecuente intervención concurrente de la AAUE con las autoridades nacionales genera incertidumbre sobre la autoridad competente para canalizarlas, con el consiguiente riesgo de disuasión en la presentación y de fragmentación en su tramitación.

El nivel de conocimiento del mecanismo entre las personas solicitantes sigue siendo reducido y se ve agravado por barreras socioeconómicas, culturales y lingüísticas que limitan la participación efectiva. En ausencia de una estrategia proactiva y sostenida de información por parte de la AAUE y de las autoridades nacionales, su utilización tenderá a ser marginal. Las experiencias comparadas en otras agencias de la UE, incluida la investigación de 2021 de la Defensora del Pueblo Europeo sobre el mecanismo de denuncia de Frontex, subrayan la necesidad de medidas activas de divulgación cuando se pretende que estos canales cumplan una función garantista y no meramente simbólica(72). La AAUE debería priorizar una difusión que asegure que el canal de denuncia sea conocido por las personas destinatarias(73). Incluso si el mecanismo es conocido, persisten barreras que desincentivan su uso. No es infrecuente que las personas solicitantes de asilo teman que la presentación de una queja perjudique el curso de su expediente o genere represalias por parte del personal implicado, con el consiguiente efecto disuasorio(74). Para neutralizar este efecto, se requieren salvaguardias tangibles y verificables que posibiliten la presentación de denuncias anónimas, garanticen la separación orgánica y funcional entre la tramitación de la queja y la decisión sobre la solicitud de asilo y aseguren una comunicación clara, directa y reiterada de estas garantías a través de intermediarios de confianza para las personas solicitantes. Sólo así el mecanismo podrá operar como un instrumento real de protección y no como un recurso meramente formal.

La capacidad reparadora del mecanismo es, asimismo, limitada, en la medida en que la respuesta del ADF a la denuncia no reviste la condición de acto impugnable ni produce efectos jurídicos autónomos frente a terceros(75). A ello se suma que el ADF se integra en la estructura organizativa de la propia AAUE, con las tensiones que ello genera entre la lealtad institucional y la exigencia de imparcialidad en la rendición de cuentas por vulneraciones de derechos fundamentales(76). La experiencia acumulada en el mecanismo de denuncia de Frontex pone de relieve debilidades de carácter sistémico y respuestas predominantemente reactivas y correctivas ex post, lo que refuerza la percepción, desde la perspectiva de la persona afectada, de una insuficiente capacidad reparadora del mecanismo(77).

El régimen de confidencialidad aplicable al tratamiento de las quejas se ha traducido, en la práctica, en una opacidad casi absoluta sobre el funcionamiento del mecanismo. La ausencia de publicación, siquiera en forma anonimizada, de resoluciones impide el escrutinio externo, debilita el efecto pedagógico y dificulta evaluar el desempeño del sistema de denuncia. Aunque la persona reclamante recibe una respuesta escrita y motivada, la falta de un proceso contradictorio efectivo, sin audiencia ni posibilidad de réplica, aproxima el procedimiento a una mera investigación interna y lo aleja de las pautas de buena administración, incluido el derecho a ser oído exigido por el art. 41 CDFUE.

Desde mayo de 2024, cuando el Consejo de Administración de la AAUE formalizó la creación del mecanismo de denuncia mediante la Decisión nº 159/2024, hemos intentado obtener información sobre su funcionamiento. Sin embargo, todos nuestros intentos se han visto frustrados por una aplicación extensiva y casi automática de las excepciones de confidencialidad y protección de datos. El 15 de agosto de 2024 presentamos una solicitud (PAD nº 004278) para acceder a “todas las reclamaciones recibidas y tramitadas por la Agencia desde la entrada en vigor del artículo 51”. En su decisión de 10 de septiembre de 2024 (EUAA/ED/2024/318), la Directora Ejecutiva de la Agencia reconoció que únicamente dos documentos entraban en el ámbito de la petición: tres correos electrónicos de un denunciante (18 de junio, 8 de julio y 11 de julio de 2024) y una confirmación de presentación de una solicitud de protección internacional, pero denegó íntegramente su acceso. La AAUE basó su decisión en el art. 4.1.b) del Reglamento 1049/2001(78) y en el art. 51.11 del Reglamento 2021/2303, insistiendo en que las personas denunciantes deben tener la garantía de que ninguna información será divulgada a terceros. Añadió que, aun anonimizada, la información permitiría la reidentificación de personas concretas. Cuando propusimos un acceso parcial, la Agencia replicó que el resultado sería ininteligible y que la labor de censura impondría una carga excesiva y desproporcionada. Nuestra solicitud confirmatoria (nº 004390) a la AAUE fue también denegada mediante una simple reiteración de los argumentos. Esta interpretación maximalista de las excepciones, que transforma la confidencialidad en una barrera absoluta, vacía de contenido la posibilidad de escrutinio público y plantea serias dudas sobre la transparencia y la rendición de cuentas en el funcionamiento real del mecanismo de denuncia de la AAUE.

Cuando formulamos nuestra primera solicitud de acceso a las denuncias, solo constaba una registrada; en febrero de 2025 la cifra ascendía ya a diez. De acuerdo con la información facilitada el 1 de abril de 2025 por el Agente de Derechos Fundamentales (ADF) de la AAUE, la distribución territorial era la siguiente: Chipre (2), Alemania (1), Grecia (1), Malta (1), Países Bajos (2), Portugal (1) y España (1), además de una reclamación no atribuible a ningún Estado miembro. Cuatro de estas quejas habían sido declaradas inadmisibles, cinco permanecían en fase de examen de admisibilidad y una se hallaba en suspenso. Conviene subrayar que esta breve estadística se proporcionó únicamente a resultas de nuestras gestiones reiteradas de acceso a la información y no se extrajo de un registro sistemático diseñado por la AAUE. Ello evidencia la ausencia de un sistema de recopilación y publicación de datos por parte de la Agencia, con el consiguiente menoscabo para la transparencia, el escrutinio externo y la evaluación del desempeño del mecanismo de denuncia.

Con la expectativa de que el aumento de denuncias cambiara la aproximación de la Agencia a la hora de facilitar información, el 19 de marzo de 2025 presentamos una nueva solicitud (PAD nº 005474) para acceder a un registro completo de las reclamaciones recibidas desde nuestra petición anterior, así como a documentos que pudieran explicar la escasa utilización del mecanismo de denuncia y las medidas previstas para mejorar su accesibilidad. La respuesta de la unidad de información pública de la Agencia, dos días después de nuestra solicitud, fue que no existen documentos relevantes. Ante nuestra protesta, el ADF confirmó que no existe un registro consolidado de las denuncias recibidas y volvió a invocar restricciones de confidencialidad, aunque proporcionó el número de quejas recibidas y un breve listado de las medidas de difusión del mecanismo de denuncia como son la creación de una página web en octubre de 2024, la preparación de folletos y carteles multilingües, la próxima publicación de una sección de preguntas frecuentes y módulos de formación dirigidos al personal desplegado.

El 1 de abril de 2025 solicitamos consultar las cinco reclamaciones ya tramitadas, pero el ADF se limitó a recordar que no pueden divulgarse documentos, ni siquiera parcialmente, cuando ello comprometa la confidencialidad del mecanismo o la protección de datos personales de las personas implicadas. Un nuevo intercambio con la AAUE, el 9 de abril, confirmó que, al margen de la inclusión de pasajes estadísticos en el informe anual sobre la situación del asilo, no se pondrá a disposición del público ningún otro material. La Agencia mantiene un hermetismo casi absoluto sobre el funcionamiento del mecanismo de denuncia, lo que limita en la práctica cualquier forma de escrutinio público y debilita la rendición de cuentas que debería acompañar a este instrumento.

Resulta especialmente preocupante la negativa de la Agencia a contemplar fórmulas que posibiliten un mínimo acceso público, habida cuenta de que el art. 4.6 Reglamento 1049/2001 impone la concesión de acceso parcial cuando solo una parte del documento se halla amparada por una excepción. Al rehusar aplicar este principio de divisibilidad documental, la AAUE convierte la protección de datos en un instrumento de opacidad y desvirtúa su función como garantía de los derechos fundamentales. Mientras la AAUE no publique de manera regular resúmenes razonados de las denuncias, el mecanismo seguirá siendo una herramienta de alcance simbólico. A medida que la Agencia asume funciones operativas más amplias, se ve cada vez más implicada en actuaciones especialmente sensibles, dotadas de cierto margen de discrecionalidad y expuestas a presiones que pueden desembocar en vulneraciones de derechos fundamentales. De ahí la necesidad de diseñar instrumentos que refuercen la confianza institucional tales como mecanismos de revisión verdaderamente independientes y una participación activa y estructurada de la sociedad civil. Solo así es posible equilibrar la ampliación del radio de acción de la Agencia con garantías materiales de rendición de cuentas y de tutela de los derechos.

En definitiva, el principio de buena administración impone garantías operativas (independencia, imparcialidad, celeridad, contradicción, acceso al expediente y motivación) y exige la posibilidad de control jurisdiccional sobre las decisiones que afecten a derechos individuales (arts. 41 y 47 CDFUE). Sin embargo, por un lado, el acceso judicial se ve obstaculizado por la inexistencia de actos autónomos e impugnables de la AAUE y por una legitimación activa prácticamente diabólica en contextos de responsabilidad compartida; la vía administrativa, canalizada a través de un mecanismo de denuncia estrictamente interno, carece de fuerza vinculante y de una tramitación verdaderamente independiente e imparcial. La combinación de un remedio administrativo meramente simbólico y de un control judicial de difícil activación genera un preocupante vacío de control sobre la actuación de la AAUE.

IV. PROPUESTA DE REDISEÑO DEL MECANISMO DE DENUNCIA DE LA AGENCIA DE ASILO DE LA UE

Si bien la mayoría de las agencias descentralizadas de la Unión no disponen de salas de recurso, sí las prevén aquellas que adoptan decisiones con efectos jurídicos directos sobre los derechos e intereses de los particulares. Habida cuenta del progresivo refuerzo de las funciones operativas de la AAUE y de la posible afectación de los derechos fundamentales de las personas solicitantes de asilo, resulta oportuno instituir en su seno un órgano interno de recurso que sustituya, o en su caso complemente, el mecanismo actual de quejas, dotándolo de mayor independencia, eficacia y transparencia. La implantación de un mecanismo de quejas verdaderamente efectivo en la AAUE fortalecería la legalidad, la rendición de cuentas y la confianza en la actuación administrativa en materia de asilo y permitiría conciliar la celeridad en la asistencia a las autoridades nacionales con el principio de buena administración (art. 41 CDFUE).

Nuestra propuesta se inspira en los órganos de recurso más consolidados en el entramado de agencias descentralizadas de la Unión, las Salas de Recurso de la EUIPO, la ECHA y la EASA. Estos órganos revisan las decisiones adoptadas por dichas agencias con carácter previo a su eventual impugnación ante el TJUE. Constituyen una buena práctica administrativa de la Unión, en cuanto refuerzan la legalidad de los actos de las agencias y proporcionan a los particulares una vía de revisión ágil, especializada e independiente, sin perjuicio del ulterior control jurisdiccional por el TG y, en su caso, por el TJ. De la experiencia de la EUIPO, la ECHA y la EASA pueden extraerse lecciones útiles para transformar el actualmente meramente simbólico mecanismo de denuncia de la AAUE.

En lo que respecta a la EUIPO, el Reglamento 2017/1001, arts. 66 a 71, establece el régimen de recurso frente a las resoluciones de primera instancia en materia de marcas, dibujos y modelos, atribuyendo su conocimiento a Salas de Recurso autónomas(79). Su composición es independiente (art. 166) y su funcionamiento, colegiado (art. 165). El estándar de revisión se extiende tanto a los hechos como al derecho, con potestad para confirmar, revocar o modificar la resolución impugnada. El procedimiento es contradictorio ya que las partes pueden presentar alegaciones, proponer y aportar prueba y solicitar la celebración de vista oral. Las decisiones se motivan, vinculan a la Oficina y agotan la vía administrativa, quedando abiertas al recurso ante el TG. La independencia se garantiza mediante la separación orgánica y funcional respecto de las unidades decisoras de la Oficina, la prohibición de impartir instrucciones a los miembros de las Salas y la previsión de causas tasadas para su cese (art. 169).

Los arts. 89 a 94 del Reglamento 1907/2006 regulan la Sala de Recurso de la ECHA, cuya composición es de tres miembros, un jurista que la preside y dos personas expertas científicas o técnicas, con suplentes designados y goza de plena independencia respecto de los servicios de la Agencia que dictaron la decisión inicial(80). El procedimiento es contradictorio, con posibilidad de práctica de prueba técnica y desemboca en decisiones motivadas que pueden confirmar, anular o modificar la resolución impugnada. Tales decisiones vinculan a la Agencia y son susceptibles de recurso ante el Tribunal General. La existencia de esta Sala de Recurso refuerza la calidad y la coherencia de la actuación administrativa de la ECHA e introduce un examen especializado previo al control judicial.

La EASA, por su parte, adopta decisiones técnicas vinculadas a la seguridad aérea y los arts. 105 a 114 del Reglamento 2018/1139 diseñan una Sala de Recurso con una estructura similar a la de la ECHA(81). La Sala lleva a cabo un examen pleno de los motivos del recurso, puede convocar vista pública a instancia de las personas recurrentes y dicta decisiones motivadas, susceptibles de recurso ante el TG. Asimismo, se aseguran la imparcialidad de sus miembros, la ausencia de conflictos de intereses y su separación orgánica y funcional respecto de quienes intervinieron en la decisión inicial, elementos esenciales para garantizar una reevaluación independiente en ámbitos de elevada complejidad técnica.

Proponemos convertir el actual mecanismo de denuncia de la AAUE en un órgano colegiado integrado por tres miembros titulares, con suplentes para cada puesto, a fin de garantizar la constitución de las formaciones en supuestos de conflicto de intereses o de acumulación de asuntos. La presidencia debería recaer en un perfil eminentemente jurídico, con acreditada experiencia en protección internacional, los otros dos miembros habrán de aportar una sólida especialización en asilo y derechos fundamentales, preferentemente combinando conocimientos en derecho de las personas refugiadas con experiencia práctica en la administración pública del asilo o en la protección de los derechos humanos.

Para la selección y el nombramiento de las personas integrantes del nuevo mecanismo de quejas sugerimos un procedimiento abierto y competitivo, basado en el mérito y la capacidad, con publicidad suficiente y criterios de elegibilidad objetivos y predeterminados. A fin de salvaguardar la independencia institucional, los miembros serían designados por un órgano mixto con representación de los Estados miembros y de la Comisión. Una opción plausible es que el Consejo de Administración de la AAUE efectúe el nombramiento a propuesta de la Comisión, previa superación de un proceso de selección conducido por un comité independiente de personal experto. Los mandatos tendrían una duración determinada de cinco años, renovables por una sola vez, suficiente para asegurar la continuidad institucional sin generar dependencia orgánica. El régimen de cese se limitaría a causas tasadas y se resolvería mediante un procedimiento con plenas garantías que excluya cualquier remoción vinculada al contenido de las decisiones adoptadas.

El actual mecanismo de denuncia de la AAUE carece de suficiente independencia funcional, lo que exige una separación orgánica y operativa respecto de las unidades de la Agencia implicadas en las operaciones y en la asistencia a los procedimientos nacionales de asilo. En este sentido, proponemos la dedicación exclusiva de sus miembros, sometidos a estrictas incompatibilidades frente a cualquier actividad que pueda comprometer su imparcialidad. Deberán establecerse obligaciones de declaración de intereses, normas de abstención y recusación, un código de conducta y un régimen retributivo adecuado y estable, desvinculado del número de asuntos o del sentido de las decisiones.

El dimensionamiento del mecanismo de denuncia deberá ajustarse al volumen de quejas. En escenarios de carga estable y significativa, los miembros ejercerían a tiempo completo, pero si el número de asuntos fuera reducido o irregular, cabrá prever designaciones ad hoc a partir de una lista permanente de personal experto independiente. Para garantizar su autonomía administrativa, el mecanismo de quejas deberá contar con una secretaría propia, separada del resto de unidades orgánicas de la Agencia. Esta secretaría asumirá la gestión del registro y la tramitación de las quejas, las comunicaciones y notificaciones a las partes, la custodia y el archivo de los expedientes, el apoyo a la organización de vistas y deliberaciones, así como el mantenimiento de un repositorio público y sistemático de las decisiones adoptadas.

La cuestión más compleja consiste en delimitar el ámbito material de conocimiento del nuevo mecanismo de quejas cuando la AAUE, a diferencia de la EUIPO, la ECHA y la EASA, no dicta actos administrativos con efectos directos sobre los derechos de las personas solicitantes de asilo. A este respecto, el mecanismo conocería de las quejas formuladas por personas directamente afectadas por actuaciones u omisiones de la AAUE en el marco de su asistencia operativa, cuando tales actuaciones u omisiones pudieran vulnerar derechos garantizados por el Derecho de la Unión o revelar supuestos de mala administración. La novedad estriba en que estas reclamaciones dejarían de tramitarse exclusivamente mediante un procedimiento interno para someterse a un examen administrativo con decisiones motivadas y efectos vinculantes para la Agencia.

Ahora bien, este rediseño competencial debería necesariamente acompañarse de una nueva disposición en el Reglamento de la AAUE que permita recurrir ante el mecanismo de denuncia los actos u omisiones de la Agencia, adoptados en el marco de sus tareas de asistencia operativa o de gestión, que afecten directa e individualmente a una persona o entidad y puedan entrañar una vulneración de derechos conferidos por el Derecho de la Unión o un supuesto de mala administración. Asimismo, el Reglamento de la AAUE debería replicar la cláusula de responsabilidad solidaria recogida en el Reglamento de Europol y establecer que cuando una persona solicitante de protección internacional desconozca si el perjuicio sufrido es consecuencia de la acción de la Agencia o de la autoridad nacional de asilo ambos responderán solidariamente sin perjuicio de las acciones reivindicatorias que correspondan posteriormente entre ellas.

La competencia del mecanismo de denuncia se circunscribiría estrictamente a la legalidad de la actuación de la AAUE y no interferiría con los recursos nacionales sobre el fondo de las solicitudes de asilo. No corresponde al mecanismo de denuncia decidir si una persona reúne o no los requisitos del estatuto de refugiado o de protección subsidiaria, ni revisar la corrección de las decisiones nacionales de protección internacional. Su función sería examinar si, en el ámbito de intervención de la AAUE, se han respetado las garantías procedimentales, los derechos fundamentales y los estándares de buena administración. En este sentido, en el caso de una entrevista practicada con participación de equipos de la AAUE en la que se alegue vulneración del derecho a ser oído, el nuevo mecanismo de denuncia no revocaría una eventual denegación nacional del asilo, pero constatada la irregularidad, podría imponer a la Agencia medidas correctoras y remitir un pronunciamiento motivado a la autoridad nacional competente. Si bien la autoridad nacional no estaría jurídicamente obligada por la conclusión a la que llegue el mecanismo de denuncia, el principio de cooperación leal (art. 4.3 TUE) exige tomar en consideración las observaciones de un órgano especializado de la Unión, con el consiguiente efecto persuasivo ante las instancias nacionales.

En lo que respecta al procedimiento ante el nuevo mecanismo de quejas de la AAUE, proponemos un diseño que concilie la simplicidad de una vía pensada para personas en situación de vulnerabilidad con las garantías exigibles a un órgano administrativo. El procedimiento se iniciaría mediante un escrito, preferentemente a través de un formulario accesible disponible en varios idiomas, presentado dentro de un plazo razonable desde que la persona interesada tuvo conocimiento de los hechos alegados. Se admitirá la asistencia y la representación de la persona denunciante por organizaciones de la sociedad civil u organismos internacionales y cabrá la presentación conjunta cuando varias personas hayan sufrido la misma actuación u omisión. La secretaría del mecanismo registrará la queja y practicará un control de admisibilidad circunscrito a verificar una exposición mínimamente concreta de los hechos y de los derechos presuntamente vulnerados. Las quejas manifiestamente infundadas o ajenas al ámbito competencial del mecanismo serán inadmitidas mediante decisión motivada, sin perjuicio de otorgar, en su caso, un trámite de subsanación para corregir los defectos observados.

Declarada la admisibilidad, se trasladará la denuncia a la AAUE, que actuará como parte recurrida y deberá contestar a las alegaciones. La Agencia rendirá cuentas de sus actuaciones ante un órgano de denuncia independiente y el procedimiento será contradictorio, permitiendo a la persona recurrente conocer y rebatir los argumentos de la Agencia. El derecho de acceso al expediente se asegurará de forma efectiva, conforme al art. 41 de la CDFUE, incluyendo los documentos pertinentes que obren en poder o bajo el control de la Agencia. La persona recurrente podrá presentar observaciones adicionales y proponer y aportar medios de prueba. El mecanismo de denuncia dispondrá de facultades de instrucción para acordar diligencias tales como solicitar informes al personal de la Agencia implicado, requerir documentación a las autoridades del Estado miembro anfitrión de la operación o citar a comparecer a las personas cuya declaración resulte necesaria para el esclarecimiento de los hechos. En los supuestos de especial complejidad fáctica, el mecanismo de denuncia podría celebrar una audiencia oral, con interpretación cuando sea necesaria, a fin de oír a las partes y a los testigos que se estimen pertinentes. La oralidad actuará como garantía adicional para quienes encuentren dificultades para expresarse por escrito y reforzará la inmediación en la valoración de la credibilidad.

Concluida la fase contradictoria, el mecanismo de denuncia de la AAUE deliberará y dictará una resolución motivada por escrito que fije los hechos, determine si ha existido vulneración de derechos fundamentales o de los principios de buena administración y establezca las medidas a adoptar. Estas resoluciones serán vinculantes para la Agencia en lo que respecta a las acciones correctoras internas. Cuando se aprecie un perjuicio individual, el mecanismo de denuncia podrá dirigir al Estado miembro afectado recomendaciones formales no vinculantes. Todas las resoluciones se publicarán, de forma anonimizada y sistemática, con las debidas salvaguardias de protección de datos, en un repositorio público y accesible. Esta publicidad fortalece la transparencia y la rendición de cuentas, genera una jurisprudencia administrativa que orienta la práctica de la Agencia, promueve la previsibilidad y la igualdad de trato y alimenta el debate académico y el escrutinio público(82).

Las resoluciones se notificarán a la persona denunciante con indicación de los medios de impugnación. Para dotarlas de plena eficacia, deberá modificarse el Reglamento de la AAUE a fin de que conste expresamente que se consideran adoptadas en nombre de la Agencia y producen efectos frente a terceros, de modo que constituyan actos impugnables a efectos del art. 263 TFUE. Estarán legitimados para recurrir tanto la persona interesada, cuando discrepe del alcance de las medidas, como la propia Agencia. Se establecerá un plazo preclusivo para resolver, prorrogable motivadamente en supuestos de especial complejidad. La decisión será ejecutiva desde su notificación, sin necesidad de ulterior acto de la Directora Ejecutiva y la Agencia acreditará su cumplimiento mediante informes en el plazo que se determine. La inobservancia habilitará al mecanismo de denuncia para activar medidas de seguimiento, incluidas advertencias a la dirección y comunicaciones al Consejo de Administración. Las resoluciones del mecanismo de denuncia han de incluir también un pronunciamiento declarativo sobre la existencia de vulneraciones de derechos fundamentales o de los principios de buena administración. Este reconocimiento reviste un valor práctico relevante para la persona afectada, en particular para acreditar, ante las instancias nacionales y en los recursos frente a decisiones de asilo, la concurrencia de vicios procedimentales o la necesidad de subsanación.

La posibilidad y conveniencia de dotar a la AAUE de un mecanismo de denuncia reforzado merece una respuesta afirmativa. Ni el derecho primario ni el derivado prohíben que una agencia descentralizada de la UE establezca un mecanismo interno de revisión respecto de sus actuaciones operativas sobre el terreno. El Reglamento 2021/2303 se fundamenta en el art. 78 TFUE, que comprende la potestad de organizar institucionalmente la Agencia para garantizar los fines del SECA y el respeto de la CDFUE. La introducción de un verdadero mecanismo de denuncia precisa de una reforma del Reglamento 2021/2303, adoptada por el procedimiento legislativo ordinario, y en la que se incorpore un articulado sobre composición, competencia, procedimiento, efectos y garantías. Nuestra propuesta se ajusta a los arts. 41 y 47 de la Carta y no invade la esfera decisoria de los Estados miembros, pues el mecanismo ni otorgaría ni denegaría protección internacional ni entraría en la valoración del fondo de las solicitudes. Su escrutinio se limitaría a la legalidad de la actuación de la Agencia y a la prevención y corrección de vulneraciones de derechos en su ámbito de intervención. Por tanto, estamos ante una propuesta jurídicamente viable, políticamente justificada y administrativamente asumible que responde a la lógica evolutiva del derecho administrativo de la Unión y contribuye a asegurar la protección de los derechos fundamentales en materia de asilo.

V. CONCLUSIÓN

La transformación de la EASO en la AAUE mediante el Reglamento 2021/2303 ha reforzado el mandato operativo de la Agencia, en línea con el nuevo Pacto de Migración y Asilo. Sin embargo, esta expansión competencial ha exacerbado una tensión estructural entre la eficiencia operativa y la protección de los derechos fundamentales de las personas solicitantes de asilo. En el marco de una creciente coadministración del asilo entre la AAUE y las autoridades nacionales, se difuminan las responsabilidades, lo que entraña graves riesgos para la rendición de cuentas. Ello resulta especialmente problemático porque la tutela judicial frente a eventuales vulneraciones cometidas en procedimientos administrativos compuestos de asilo es, como se ha revelado en este estudio, insuficiente. El Derecho de la UE consagra el derecho a una buena administración y a una tutela judicial efectiva como pilares de la relación entre los particulares y la Administración, exigencia que se ve reforzada tratándose de personas solicitantes de protección internacional. A diferencia de otras agencias de la Unión dotadas de órganos internos de recurso independientes, el Reglamento 2021/2303 ha diseñado un mecanismo de denuncia meramente simbólico, carente de las debidas garantías de imparcialidad y eficacia.

La dificultad para exigir responsabilidad a la AAUE se ha puesto de relieve en recientes litigios contra otras agencias del ELSJ como son Frontex y Europol. Los asuntos WS c. Frontex y Hamoudi c. Frontex ilustran los obstáculos probatorios que enfrentan los particulares al impugnar violaciones de derechos fundamentales en operaciones conjuntas. Estos casos evidencian una marcada asimetría probatoria ya que la información sobre lo ocurrido está en manos de la Agencia y de las autoridades nacionales, mientras que las víctimas carecen de acceso a medios de prueba directos. Por otro lado, el TJ, en el asunto Kočner c. Europol ha sentado un importante precedente al reconocer la responsabilidad solidaria de Europol y un Estado miembro en el marco de actuaciones conjuntas. Basándose en el considerando 57 del Reglamento 2016/794 de Europol, el Tribunal estableció que cuando un daño deriva de la actuación cooperativa entre la Agencia y autoridades policiales nacionales, el perjudicado puede reclamar la totalidad de la reparación sin necesidad de desentrañar a cuál de las dos entidades es imputable específicamente el ilícito. Esta doctrina libera a la víctima de una carga probatoria excesiva y consagra en el ámbito de la UE una técnica propia de los ordenamientos internos como es la solidaridad entre coautores del daño.

Ahora bien, pese a esta incipiente evolución jurisprudencial, el Reglamento 2021/2303 de la AAUE no ofrece un régimen adecuado de responsabilidad compartida en la coadministración del asilo. La actual normativa de la AAUE carece de disposiciones expresas que aborden la corresponsabilidad de la Agencia y las autoridades nacionales ni prevé mecanismos de inversión de la carga de la prueba en situaciones de asimetría probatoria. En consecuencia, el control judicial de las actuaciones de la AAUE no está plenamente garantizado(83). Mientras no se introduzcan en el Reglamento de la Agencia reglas de responsabilidad solidaria análogas a las del citado considerando 57 del Reglamento 2016/794 de Europol, no puede darse por sentado que el TJUE suplirá estas carencias mediante interpretaciones teleológicas extensivas. Por ello, hemos abogado aquí por abordar una reforma legislativa que dote a la AAUE de un régimen de responsabilidad compartida. En la próxima reforma de su Reglamento deberían incorporarse cláusulas inspiradas en el considerando 57 del Reglamento 2016/794 de Europol, estableciendo que en las operaciones conjuntas la AAUE y el Estado miembro participante responderán solidariamente por las eventuales vulneraciones. Una regla así permitiría que la persona solicitante de asilo obtenga reparación directa frente a la Unión, sin perjuicio de la posterior distribución interna de la responsabilidad entre la Agencia y el Estado miembro que corresponda. Asimismo, entendemos conveniente que se explicite normativamente la obligación de la AAUE de demostrar la legalidad de su actuación a lo largo del procedimiento conjunto, en vez de trasladar al particular una carga probatoria imposible. Un régimen de responsabilidad solidaria y de inversión de la carga probatoria en casos de coadministración del asilo no solo reforzaría la tutela de los derechos fundamentales en juego, sino que también incentivaría a la Agencia y a las autoridades nacionales a extremar el cumplimiento de sus obligaciones, al saber que no podrán eludir sus responsabilidades escudándose en lagunas competenciales o en la falta de pruebas directas en su contra.

En paralelo a estos ajustes normativos, entendemos imperativo emprender una reforma integral del mecanismo de denuncia de la AAUE para solventar sus deficiencias actuales de independencia, accesibilidad, transparencia y efectividad. Para lograrlo, se plantea una estrategia de mejora en varios bloques complementarios. En primer lugar, es preciso reforzar la accesibilidad y la credibilidad del sistema de quejas. Esto implica difundir ampliamente, en todos los puntos de contacto con las personas solicitantes de asilo, materiales informativos multilingües, claros y accesibles que expliquen cómo presentar una queja, garanticen la confidencialidad y dejen clara la prohibición de represalias. Igualmente, debe establecerse una colaboración activa con las organizaciones no gubernamentales y con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en los centros de acogida, con el objetivo de aprovechar la relación de confianza que estos actores tienen con las personas migrantes, de modo que se divulgue la existencia del mecanismo y se preste asistencia práctica en la formulación de las denuncias.

En segundo lugar, deben redoblarse los esfuerzos de transparencia y rendición de cuentas en torno al mecanismo de denuncia. La Agencia debería publicar periódicamente datos estadísticos agregados y anonimizados sobre las quejas recibidas, que indiquen al menos el número de denuncias, su tipología, la fase del procedimiento en que surgieron, el tiempo medio de tramitación, el porcentaje de estimaciones favorables y las medidas correctivas adoptadas. La publicidad de estos resultados permitiría evaluar el funcionamiento real del mecanismo y reforzaría la percepción de responsabilidad institucional. Asimismo, junto con su Informe Anual sobre el Asilo, la AAUE podría elaborar un Informe Anual de Derechos Fundamentales que recopile sus esfuerzos de cumplimiento en este ámbito. Dicho informe debería presentarse ante el Parlamento Europeo y el Consejo y hacerse público.

En tercer lugar, resulta necesario instaurar mecanismos de supervisión externos e independientes que evalúen periódicamente el funcionamiento del sistema de denuncia. Para ello, podrían llevarse a cabo auditorías independientes a cargo de la Agencia de Derechos Fundamentales de la UE o cualquier institución ajena a la AAUE. Las conclusiones de estas auditorías deberían plasmarse en informes públicos que la Agencia esté obligada a responder de manera motivada mediante planes de acción con plazos y medidas verificables. Establecer evaluaciones externas regulares con criterios predefinidos no solo aportaría una mirada objetiva sobre la eficacia del mecanismo de denuncia, sino que fortalecería su independencia y aumentaría la confianza pública en su funcionamiento.

La AAUE debe adoptar una posición proactiva en la prevención y detección de eventuales vulneraciones de derechos fundamentales a lo largo de sus actividades operativas y no limitarse a reaccionar ante las denuncias presentadas. En este sentido, se ha de dotar al ADF de la Agencia de mayores recursos humanos y materiales para supervisar sobre el terreno las operaciones. Siguiendo el modelo de Frontex(84), la AAUE podría desplegar un pequeño equipo de observadores de los derechos fundamentales encargados de realizar controles aleatorios e inspecciones en las instalaciones y procedimientos donde operen los equipos de apoyo de la Agencia. Estos observadores se encargarían de verificar el trato dispensado a las personas solicitantes de asilo y el cumplimiento de las garantías procedimentales. Sus hallazgos deberían comunicarse regularmente tanto al Consejo de Administración de la Agencia como a su Foro Consultivo, acompañados de recomendaciones operativas y cronogramas de cumplimiento para subsanar las deficiencias detectadas. La institucionalización de esta supervisión tendría un efecto disuasorio dentro de la Agencia y permitiría corregir malas prácticas de forma temprana, antes de que den lugar a denuncias o a daños irreparables.

En cuarto lugar, conviene reforzar la capacidad del Foro Consultivo de Derechos Fundamentales de la AAUE como mecanismo de alerta temprana. Este órgano, compuesto por representantes de la sociedad civil, ACNUR y otras partes interesadas, está en una posición privilegiada para advertir de posibles violaciones de derechos fundamentales. Sería recomendable establecer un canal confidencial para que las ONG y demás entidades presentes sobre el terreno transmitan directamente al ADF de la AAUE sus preocupaciones respecto de irregularidades o deficiencias recurrentes en la asistencia a personas solicitantes de asilo, de modo que se desencadenen investigaciones de oficio por parte del ADF y se adopten por la Agencia medidas correctivas tempranas. Al servir de puente entre la sociedad civil y la Agencia, el Foro Consultivo puede anticiparse a riesgos estructurales para los derechos fundamentales de las personas solicitantes de protección internacional y evitar que el mecanismo de denuncia sea el único medio que revele disfunciones sistémicas.

En quinto lugar, con el fin de clarificar la atribución de responsabilidades en estos procedimientos complejos de gestión compartida, la AAUE y los Estados miembros, a impulso de la Comisión Europea, deberían aprobar procedimientos operativos normalizados aplicables a los despliegues conjuntos. Tales procedimientos han de delimitar de forma precisa y exhaustiva las funciones y competencias tanto del personal experto de la Agencia como de la autoridad nacional en cada fase del procedimiento de asilo. A este respecto, siempre que personal de la AAUE participe en una entrevista o contribuya a la elaboración de un informe o evaluación de admisibilidad de una persona solicitante de asilo, su identidad, su función y el alcance material de su intervención deberán incorporarse al expediente individual de la persona solicitante. De este modo, se conocerá la autoría y el reparto de actuaciones durante el procedimiento. Esta trazabilidad refuerza el derecho a una buena administración y facilita un eventual control jurisdiccional posterior, a la par que incentiva a la AAUE a actuar con mayor diligencia, al saber que sus actuaciones quedan registradas.

Por último, la medida de reforma más ambiciosa, y corolario lógico de las anteriores, es el rediseño del actual mecanismo de denuncia de la AAUE en un verdadero órgano interno de recurso. La experiencia comparada de otras agencias descentralizadas de la Unión demuestra que es una reforma factible y beneficiosa. Las salas de recurso de la EUIPO, la ECHA o la EASA evidencian la viabilidad de integrar en la estructura orgánica de la agencia un órgano colegiado e independiente que revise sus actuaciones administrativas. En concreto, el mecanismo de denuncia de la AAUE debería componerse de miembros independientes y de un procedimiento contradictorio con todas las garantías que culmine en decisiones motivadas, jurídicamente vinculantes para la Agencia y recurribles ante el TJUE. El rediseño del mecanismo de denuncia supondría una mejora en la protección de las personas solicitantes de protección internacional al obligar a la Agencia a motivar y documentar con mayor rigor sus actuaciones. Se trata de acercar la Administración comunitaria a la persona solicitante de asilo mediante el diseño de un mecanismo de denuncia verdaderamente imparcial y especializado que consolide un espacio administrativo más responsable y centrado en el respeto de los derechos fundamentales.

En un contexto de presión migratoria sostenida, de intenso escrutinio público sobre las prácticas en las fronteras exteriores de la Unión y de crecientes tensiones entre los Estados miembros en la gestión del asilo, el refuerzo del mecanismo de quejas de la AAUE resulta necesario, jurídicamente viable y beneficioso. Es necesario porque responde a la progresiva coadministración del asilo a escala de la Unión, lo que exige cerrar los vacíos de tutela que hoy dejan desprotegidas a las personas solicitantes de protección internacional y alimentan una perniciosa apariencia de impunidad administrativa. Es jurídicamente viable porque puede articularse dentro del marco competencial de la Unión, sin invadir las potestades soberanas de los Estados miembros en la gestión del asilo y se alinea con el principio y el derecho a una buena administración. Y es beneficioso porque favorecerá un SECA más transparente y humano, en el que la eficacia en la gestión de los flujos migratorios vaya de la mano de una protección efectiva de los derechos de quienes buscan refugio.

NOTAS:

(1). Este estudio es parte del Proyecto TECHMIGOV PID2024‑155479NA‑I00, financiado por MICIU/AEI/10.13039/501100011033 y por FEDER, UE, IP D. Fernández-Rojo.

(2). Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea una Oficina Europea de Apoyo al Asilo, COM(2009) 66 final, 18.02.2009.

(3). Reglamento (UE) 439/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, por el que se crea la Oficina Europea de Apoyo al Asilo, DO L-132, considerando 5.

(4). Ibid., considerando 14.

(5). Comisión Europea, “Mayor solidaridad dentro de la UE en el ámbito del asilo: una agenda de la UE para un mejor reparto de la responsabilidad y una mayor confianza mutua”, COM(2011) 835 final, 02.12.2011, p. 3.

(6). Comisión Europea, “Hacia una reforma del sistema europeo común de asilo y una mejora de las vías legales a Europa”, COM(2016) 197 final, 06.04.2016, p. 12. Véase, GUILD, E., et. al., “Rethinking asylum distribution in the EU: Shall we start with the facts?”, CEPS Commentary, 2016, pp. 1-9.

(7). SCHNEIDER, S. y NIESWANDT, C., “EASO—Support office or asylum authority? Boundary disputes in the European field of asylum administration”, Österreichische Zeitschrift für Soziologie, 43(1), 2018, pp. 13-35.

(8). Comisión Europea, “Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la Agencia de Asilo de la Unión Europea y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 439/2010”, COM(2016) 271 final, 04.05.2016.

(9). Consejo de la UE, “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Union Agency for Asylum and repealing Regulation (EU) No 439/2010 − State of play and guidance for further work”, doc. 10555/17, 27.06.2017. A este respecto, se solicitó al Consejo acceso público a la nota del 4 de diciembre de 2017 de la Presidencia al Permanente sobre la Agencia de Asilo de la Unión Europea (doc. 14985/17), pero dicho acceso fue denegado ya que la nota proporciona detalles del debate e identifica cuestiones delicadas que deben abordarse antes de que el Consejo pueda llegar a un acuerdo.

(10). Comunicado de prensa del Consejo de la UE, “Agencia de Asilo de la UE: la Presidencia y el Parlamento Europeo alcanzan un amplio acuerdo político”, 431/17, 29.06.2017. Véase Consejo de la UE, “Reforma del sistema europeo común de asilo y reasentamiento”, doc. 15057/1/17, 06.12.2017, p. 6.

(11). Propuesta modificada de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la Agencia de Asilo de la Unión Europea y por el que se deroga el Reglamento (UE) 439/2010, COM(2018) 633 final, 12.09.2018.

(12). Reglamento (UE) 2021/2303 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de diciembre de 2021 relativo a la Agencia de Asilo de la Unión Europea y por el que se deroga el Reglamento (UE) 439/2010 PE/61/2021/REV/1, DO L 468 de 30.12.2021.

(13). DE BRUYCKER, P., “The New Pact on Migration and Asylum: What it is not and what it could have been” en THYM, D., Reforming the Common European Asylum System, Nomos, 2022, pp. 33-42.

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(15). Consejo de la UE, “Migration and asylum pact: Council adopts EU asylum agency regulation”, 9.12.2021.

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(38). LISI, G. y ELIANTONIO, M., “The Gaps in judicial accountability of EASO in the processing of asylum requests in hotspots”, European Papers-A Journal on Law and Integration, 2, 2019, pp. 589-601.

(39). OLAF, Final Report on Frontex, Case No OC/2021/0451/A1; European Parliament, “LIBE Report on the fact-finding investigation on Frontex concerning alleged fundamental rights violations”, 2021.

(40). ECRE, “Greece: Violations and Deflection Continue as Does EU Support and Will-full ‘Ignorance’, EUAA Joins Frontex on Controversy List, Unsafe Türkiye Remains ‘Safe’ Third Country”, 2.12.2022; CASOLARI, F., “The EU’s hotspot approach to managing the migration crisis: a blind spot for international responsibility?”, The Italian Yearbook of International Law, 25(1), 2016, pp. 109-134; FERNÁNDEZ-ROJO, D., “Los Hotspots: Expansión de las tareas operativas y cooperación multilateral de las agencias europeas Frontex, Easo y Europol”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, 61, 2018, pp. 1013-1056; HORII, S., “Accountability, Dependency, and EU Agencies: The Hotspot Approach in the Refugee Crisis”, Refugee Survey Quarterly, 2018, pp. 1-27; ZIEBRITZKI, Catharina, The EU’s Liability for its Refugee Camps, Nomos, 2025.

(41). NICOLOSI, S. y FERNÁNDEZ-ROJO, D., “Out of control? The case of the European Asylum Support Office” in Controlling EU Agencies: The Rule of Law in a Multi-jurisdictional Legal Order, Edward Elgar Publishing, 2020, pp. 177-195.

(42). GKLIATI, M., “Decoding Frontex’s fragmented accountability mosaic and introducing systemic accountability‐System Reset”, European Law Journal, 30(1-2), 2024, pp. 197-216. POLLAK, J. y SLOMINSKI, P., “Experimentalist but not accountable governance? The role of Frontex in managing the EU's external borders”, West European Politics, 32(5), 2009, pp. 904-924.

(43). AAUE, “Management Board Decision No 159 of 24 May 2024 on the setting up of the complaints mechanism”, EUAA/MB/2024/056.

(44). AAUE, “European Union Agency for Asylum appoints its first Fundamental Rights Officer”, ENLACE, 16.05.2023.

(45). European Ombudsman, “Closing note on the Strategic Initiative concerning how the EU Agency for Asylum complies with its fundamental rights obligations and ensures accountability for potential violations (SI/4/2022/MHZ)”, 23.02.2023.

(46). AAUE, “European Union Agency for Asylum appoints its first Fundamental Rights Officer”, 16.05.2023.

(47). AAUE, “Management Board Decision No 159 of 24 May 2024 on the setting up of the complaints mechanism”, EUAA/MB/2024/056.

(48). GIANNETTO, L., “CSOs and EU border management: Cooperation or resistance? The case of Frontex Consultative Forum”, American Behavioral Scientist, 64(4), 2020, pp. 501-524; KARAMANIDOU, L. y KASPAREK, B., Fundamental rights, accountability and transparency in European governance of migration: The case of the European Border and Coast Guard Agency Frontex, 2020; LOSCHI, C. y SLOMINSKI, P., “Frontex’s Consultative Forum and Fundamental Rights Protection: Enhancing Accountability Through Dialogue?”, European Papers, 7(1), 2022, pp. 195-214.

(49). PIRRELLO, A., “The European Union Agency for Asylum: Legal remedies and national articulations in composite procedures”, European Law Journal, 30(1-2), 2024, pp. 165-180.

(50). DELEIXHE, M. y DUEZ, D., “The new European border and coast guard agency: pooling sovereignty or giving it up?”, Journal of European Integration, 41(7), 2019, pp. 921-936; SCIPIONI, M., “De Novo Bodies and EU Integration: What is the Story behind EU Agencies' Expansion?”, Journal of Common Market Studies, 2017, pp. 1-17; GUILD, E., MITSILEGAS, V. y VAVOULA, N., “Frontex: Management and Internal Oversight” en Lawless Borders: The Rule of Law Deficit in European Immigration Control, Bristol University Press, 2025, pp. 93-110.

(51). Tribunal de Cuentas, “Informe anual sobre las agencias de la UE correspondiente al ejercicio 2023”, 24.10.2024. Véanse también, Tribunal de Cuentas, “Asilo, reubicación y retorno de migrantes: momento de intensificar las actuaciones para abordar las disparidades entre los objetivos y los resultados”, 13.11.2019; “El apoyo de Frontex a la gestión de las fronteras exteriores: ha sido insuficientemente eficaz hasta la fecha”, 7.06.2021.

(52). Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, “Final Report on Frontex, Case No OC/2021/0451/A1”, 2022.

(53). European Ombudsman, “Decision of the European Ombudsman in case 1139/2018/MDC on the conduct of experts in interviews with asylum seekers organised by the European Asylum Support Office”, 30.09.2019. Véanse, European Ombudsman, “Decision in case 735/2017/MDC on the European Asylum Support Office’s (EASO) involvement in the decision-making process concerning admissibility of applications for international protection submitted in the Greek Hotspots, in particular shortcomings in admissibility interviews”, Case 735/2017/MDC, 5.07.2018; European Ombudsman, “Closing note on the Strategic Initiative concerning how the EU Agency for Asylum complies with its fundamental rights obligations and ensures accountability for potential violations (SI/4/2022/MHZ)”, 23.02.2023.

(54). GIGLI, M., “The potential of budgetary discharge for political accountability: Which lessons from the case of Frontex?”, European Law Journal, 30(1-2), 2024, pp. 238-252.

(55). FOTIADIS, A., “Exclusive: ‘Whistleblowers’ Pile Pressure on EU Asylum Agency Chief After Dramatic Reshuffle”, 27.01.2023.

(56). TAS, S., “Fundamental rights violations in the hotspots: who is watching over them?”, European Papers-A Journal on Law and Integration, 1, 2022, pp. 215-237.

(57). Sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de diciembre de 2001, Area Cova, SA y otros contra Consejo de la Unión Europea y Comisión de las Comunidades Europeas, T-196/99, EU:T:2001:281, párrs. 42 y 43.

(58). Ibid., párr. 43 y Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 4 de octubre de 2006, Hans-Martin Tillack contra Comisión de las Comunidades Europeas, T-193/04, EU:T:2006:292, párr. 127. Véase, BOUSTA, R., “Who said there is a ‘right to good administration’? A critical analysis of Article 41 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union”, European Public Law, 19(3), 2013; CRAIG, P., “Article 41–The Right to Good Administration” en PEERS, S., et al. (ed.), The EU Charter of fundamental rights: a commentary, Bloomsbury Publishing, 2022, pp. 1125-1152; FUENTETAJA PASTOR, J. Á., “El derecho a la buena administración en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea”, Revista de derecho de la Unión Europea, 15, 2008, pp. 137-154.

(59). EKSTEDT, J., “Bureaucratic configuration and discretion in asylum case processing: the case of the EUAA in Greece”, Comparative Migration Studies, 11(1), 2023, pp. 1-17.

(60). En ST contra Frontex, el demandante trató de forzar, por vía jurisdiccional, la activación del art. 46.4 del Reglamento 2019/1896, que faculta al Director Ejecutivo de Frontex a suspender o poner fin a actividades operativas ante violaciones graves y persistentes de derechos fundamentales, mediante recurso por omisión y, subsidiariamente, recurso de anulación. El TG, por auto de 28 de noviembre de 2023, declaró la inadmisibilidad por un doble óbice procesal, alineándose con las alegaciones de Frontex: irregularidad de la fase precontenciosa, al haberse cursado la invitación a actuar en nombre de una persona anónima, lo que impide cumplir la carga del art. 265 TFUE de interpelar jurídicamente a la institución e inexistencia de omisión, puesto que Frontex ya había adoptado su posición en 2021, reiterada por carta de 27 de julio de 2022, al negarse a activar el art. 46. En cuanto a la vía de anulación, el TG apreció que una eventual estimación no reportaría un beneficio concreto al demandante pues no suspendería por sí misma las operaciones ni facilitaría su entrada en Grecia. El TJ, por auto de 11 de octubre de 2024, desestimó el recurso de casación por manifiestamente inadmisible en lo relativo a la omisión, infundado en lo restante y subrayó el margen de apreciación del Director Ejecutivo de Frontex para decidir si suspende o termina operaciones de la Agencia con base en el art. 46. Auto del Tribunal General (Sala Sexta) de 28 de noviembre de 2023, “ST contra Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas”, Asunto T-600/22, ECLI:EU:T:2023:776; Auto del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 11 de octubre de 2024, “ST contra Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas”, Asunto C-62/24 P, ECLI:EU:C:2024:882.

(61). Sentencia del Tribunal General (Sala Sexta) de 6 de septiembre de 2023, WS y otros contra Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, Asunto T-600/21, ECLI:EU:T:2023:492.

(62). Auto del Tribunal General (Sala Séptima) de 13 de diciembre de 2023, Alaa Hamoudi contra Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, Asunto T-136/22, ECLI:EU:T:2023:821.

(63). Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 5 de marzo de 2024, Marián Kočner contra Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol), Asunto C-755/21 P, ECLI:EU:C:2024:202.

(64). Reglamento (UE) 2016/794 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativo a la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol) y por el que se sustituyen y derogan las Decisiones 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI y 2009/968/JAI del Consejo, DO L 135 de 24.5.2016.

(65). DE CONINCK, J. y TAS, S., “Investigating five dimensions of the EU’s liability regime: Marián Kočner”, Common Market Law Review, 62(1), 2025. PARZIALE, A., “Joint and several liability between Europol and a Member State for damages from unlawful disclosure of personal data (comment on European Court of Justice, 5 March 2024, C755/21 P)”, Computer Law & Security Review, 58, 2025.

(66). GKLIATI, M., “Shaping the Joint Liability Landscape? The Broader Consequences of WS v Frontex for EU Law”, European Papers-A Journal on Law and Integration, 1, 2024, pp. 69-86.

(67). Conclusiones de la Abogada General Sra. T. Ćapeta, presentadas el 12 de junio de 2025, Asunto C‑679/23 P, ECLI:EU:C:2025:427.

(68). Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 18 de diciembre de 2025, WS y otros contra Frontex, Asunto C-679/23 P, ECLI:EU:C:2025:976.

(69). Conclusiones del Abogado General Sr. Rimvydas Norkus, presentadas el 10 de abril de 2025, Asunto C‑136/24 P, ECLI:EU:C:2025:257.

(70). Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 18 de diciembre de 2025, Hamoudi contra Frontex, Asunto C-136/24 P, ECLI:EU:C:2025:977.

(71). AAUE, “Management Board Decision No 159 of 24 May 2024 on the setting up of the complaints mechanism”.

(72). European Ombudsman, “Decision in OI/4/2021/MHZ on how the European Border and Coast Guard Agency (Frontex) complies with its fundamental rights obligations and ensures accountability in relation to its enhanced responsibilities”, 17.01.2022.

(73). PIRRELLO, A. y ELIANTONIO, M., “A board of appeals for Frontex: Panacea for violations or another patch in the incomplete system of accountability?”, European Law Review, 49(1), 2024, pp. 51-65; NICOLOSI, S., “The European Border and Coast Guard Agency (Frontex) and the limits to effective judicial protection in European Union law”, European Law Journal, 30(1-2), 2024, pp. 149-164.

(74). LOSCHI, C. y SLOMINSKI, P., “Frontex’s Consultative Forum and Fundamental Rights Protection: Enhancing Accountability Through Dialogue?”, European Papers-A Journal on Law and Integration, 1, 2022, pp. 195-214.

(75). PIRRELLO, A., “The European Union Agency for Asylum: Legal remedies and national articulations in composite procedures”, European Law Journal, 30(1-2), 2024, pp. 165-180.

(76). Ibid.

(77). Human Rights Watch, “Frontex Failing to Protect People at EU Borders”, 23.06.2021.

(78). Reglamento (CE) 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, DO L 145 de 31.5.2001.

(79). Reglamento (UE) 2017/1001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2017, sobre la marca de la Unión Europea, DO L 154 de 16.6.2017. GRECO, G., “EUIPO Boards of Appeal in the Light of the Principle of Fair Trial”, European Public Law, 28(1), 2022, pp. 19-34; MARTIN, S., “The Boards of Appeal of the European Union Intellectual Property Office: an alien within the landscape of European administrative law!” en GEIGER, C., NARD, C. y SEUBA, X., Intellectual Property and the Judiciary, Edward Elgar Publishing, 2018. pp. 337-349.

(80). Reglamento (CE) 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH), por el que se crea la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos, se modifica la Directiva 1999/45/CE y se derogan el Reglamento (CEE) 793/93 del Consejo y el Reglamento (CE) 1488/94 de la Comisión así como la Directiva 76/769/CEE del Consejo y las Directivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE y 2000/21/CE de la Comisión, DO L 396 de 30.12.2006. BOLZONELLO, L., “Independent administrative review within the structure of remedies under the treaties: the case of the Board of Appeal of the European Chemicals Agency”; European Public Law, 22(3), 2016, pp. 569-581; NAVIN-JONES, M., “A legal review of EU boards of appeal in particular the European Chemicals Agency Board of Appeal”, European Public Law, 21(1), 2015, pp. 143-168.

(81). Reglamento (UE) 2018/1139 del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de julio de 2018 sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea y por el que se modifican los Reglamentos (CE) 2111/2005, (CE) 1008/2008, (UE) 996/2010 y (UE) 376/2014 y las Directivas 2014/30/UE y 2014/53/UE del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan los Reglamentos (CE) 552/2004 y (CE) 216/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CEE) 3922/91 del Consejo, DO L 212 de 22.8.2018. COMAN-KUND, F., RATAJCZYK, M. y SCHMIDT, E., “Shared enforcement and accountability in the EU Aviation Safety Area: the case of the European Aviation Safety Agency”, en SCHOLTEN, M. y LUCHTMAN, M., Law Enforcement by EU Authorities, Edward Elgar Publishing, 2017, pp. 115-140; MUSTERT, L. y SCHOLTEN, M., “Controls in the case of the EU civil aviation safety rules” en SCHOLTEN, M. y BRENNINKMEIJER A., Controlling EU Agencies: The Rule of Law in a Multi-jurisdictional Legal Order, Edward Elgar Publishing, 2020, pp. 252-271.

(82). KARAMANIDOU, L. y KASPAREK, B., Fundamental rights, accountability and transparency in European governance of migration: The case of the European Border and Coast Guard Agency Frontex, 2020. PIRRELLO, A., “The European Union Agency for Asylum: Legal remedies and national articulations in composite procedures”, European Law Journal, 30(1-2), 2024, pp. 165-180.

(83). A este respecto, Auto del Tribunal General de 26 de septiembre de 2025, KS y KD/Consejo y otros (Misión EULEX Kosovo), T-771/20 RENV, ECLI:EU:T:2025:923. El Tribunal desestima la acción de responsabilidad extracontractual frente al Consejo, la Comisión y el SEAE y declara que, desde el 15 de junio de 2014, la misión EULEX es responsable de las obligaciones ligadas a la ejecución de su mandato; de ahí que las deficiencias alegadas, propias de la gestión cotidiana de la misión, no sean imputables a aquellas instituciones. El auto ilustra las dificultades de atribución en estructuras operativas complejas y refuerza la conveniencia de reglas de responsabilidad solidaria en contextos de coadministración.

(84). Art. 110 Reglamento (UE) 2019/1896 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2019, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas y por el que se derogan los Reglamentos (UE) 1052/2013 y (UE) 2016/1624, DO L 295 de 14.11.2019.

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