Coronavirus y Derecho (VIII): la declaración del estado constitucional de alarma para hacer frente a la emergencia sanitaria por el COVID-19

El artículo de hoy sobre “Coronavirus y Derecho" se refiere a la declaración del estado constitucional de alarma para hacer frente a la emergencia sanitaria por el COVID-19. Con este son ya ocho los artículos que Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, ha publicado a modo de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

Coronavirus y Derecho (VIII): la declaración del estado constitucional de alarma para hacer frente a la emergencia sanitaria por el COVID-19

La noche del día 14 de marzo se declaró el estado constitucional de alarma por el Gobierno de la Nación mediante el Real Decreto 463/2020. Es cierto que no es la primera vez que se ha recurrido a esta técnica jurídica de excepción en nuestra reciente historia democrática inaugurada con la publicación y entrada en vigor de la Constitución de 1978, puesto que hace ya unos diez años el Consejo de Ministros dirigido en aquel entonces por D. José Luis Rodríguez Zapatero dictó el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declaraba el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo. Pero lo que también resulta incontrovertible es que el recurso actual a este mecanismo excepcional no tiene parangón por la gravísima situación epidémica que trata ahora de afrontar con el desorden provocado entonces por el abandono durante la tarde del 3 de diciembre de 2010 de sus puestos de trabajo por parte de los controladores civiles de tráfico aéreo. Esto no significa, eso sí, que no podamos extraer algunas enseñanzas jurídicas de este ya lejano asunto, que nos sirvan para ilustrarnos de cómo se debe comportar el mundo del Derecho en la presente emergencia sanitaria.

El régimen jurídico del estado de alarma.

Empecemos, a partir de este momento, a dar las claves de cómo funciona el estado constitucional de alarma, señalando que su régimen jurídico está presidido por el art. 116.2 de nuestra Norma Fundamental, que contiene, realmente, unas escuetísimas previsiones sobre su declaración y sobre su prórroga. El desarrollo legal de este precepto constitucional se realiza por el art. 162 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 24 de febrero de 1982, que regula la intervención de esta Cámara Legislativa en relación con esta situación constitucional de crisis, y, sobre todo, por los arts. 4 a 12 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES). Es en esta última norma legal, ciertamente, donde se establece el contenido esencial del estado de alarma.

Las emergencias de salud pública como presupuesto para la declaración del estado de alarma.

El art. 4 LOAES comienza la regulación (insistimos, legal) del estado constitucional de alarma ofreciendo una tipología de situaciones fácticas en las que procede su declaración por parte del Gobierno de la Nación, ciñéndose a supuestos catastróficos “graves” con origen natural o provocados por la acción humana, que no vayan ligados a alteraciones del orden público. Con esta idea subyacente, se enumeran diversos supuestos, de los que ahora nos interesa, fundamentalmente, el segundo que es donde en este momento realmente nos encontramos: “Crisis sanitarias, tales como epidemias” [letra b)]; pero sin perder de vista -oteando a otros Estados vecinos con epidemia de coronavirus- las causas tercera [“Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad” -letra c)-] y cuarta [“Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad” -letra 4 d)-].

No parece que hubiese ninguna duda de que la noche del sábado 14 de marzo existía una necesidad imperiosa de que el Poder Ejecutivo estatal aprobase medidas drásticas para hacer frente a la emergencia sanitaria que había empezado ya hacía días a manifestarse con toda virulencia en nuestro país, y la más importante jurídicamente, pero también simbólicamente, era la declaración del estado constitucional de alarma. Debe tenerse en cuenta que, cuando estamos ante una emergencia extrema, deben adoptarse medidas de necesidad adecuadas para hacerles frente en ese momento. De nada valía volver la vista en ese momento (ni ahora, todavía, tampoco) para preguntarse si se debería haber actuado antes y, en su caso, cómo debería haberse procedido. El 14 de marzo de 2020 ya estaba España en otro escenario: la guerra sin cuartel frente a una epidemia que amenazaba muy seriamente la vida de las personas y el colapso absoluto del funcionamiento del Estado. Eso no significa, ciertamente, que no haya que analizar lo que había sucedido los días y semanas previas, pero eso debe venir después de solucionada la actual emergencia extrema de salud pública. Es necesario aprender de los errores cometidos (y cerciorarse de los aciertos) para poner a punto los mecanismos de lucha para enfrentar mejor futuras crisis (sanitarias o no), que la Historia de la humanidad demuestra que seguirán viniendo.

Las reglas esenciales reguladoras de la declaración del estado constitucional de alarma.

Esta declaración responde a una serie de reglas fijadas por todas las normas que hemos referido en los párrafos anteriores (y que están precisadas en algunos de sus aspectos por nuestra jurisprudencia constitucional[1]). Estas reglas, muy brevemente expuestas, son las siguientes:

a) La declaración corresponde al Gobierno de la Nación a través de un Real Decreto acordado en Consejo de Ministros[2]. Debe tenerse en cuenta que este Real Decreto, a pesar de su forma jurídica, no tiene valor reglamentario, sino valor de ley. Esto provoca que su control jurídico corresponda de manera monopolística a nuestro Tribunal Constitucional a través de los mecanismos específicos para la fiscalización de las normas con rango legal.

b) El papel del Poder Legislativo se limita en el caso de la declaración del estado de alarma a funciones de mero control político, pues las obligaciones del Gobierno se circunscriben únicamente a dar cuenta al Congreso de los Diputados de esta declaración, suministrándole, además, la documentación que le pueda ser requerida[3].

c) El contenido del Real Decreto deberá determinar su ámbito de aplicación, su duración (que no podrá exceder inicialmente de quince días) y sus efectos[4].

d) El Real Decreto de declaración del estado de alarma debe publicarse en el Boletín Oficial del Estado, entrando en vigor desde el instante mismo de esta publicación oficial[5].

La concreta declaración del estado constitucional de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Este Real Decreto fue publicado en un número extraordinario del BOE durante los últimos momentos del propio sábado 14 de marzo (el número 67), entrando en vigor en el instante mismo de su publicación oficial. Hagamos ahora un mínimo repaso de las concretas causas que el Gobierno invoca para su declaración, de su ámbito territorial y de su duración.

a) Las causas invocadas por el art. 1 del Real Decreto para la declaración del estado de alarma son dos de las previstas en el art. 4 LOAES. Apela esta disposición, en concreto, a la más evidente, que es la relativa a las “crisis sanitarias, tales como epidemias” [letra b)], pero también a las “situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad” [letra d)].

b) El ámbito territorial de la declaración se extiende a todo el territorio nacional (art. 2). Esta delimitación territorial es más que adecuada en la medida en que todo el mundo puede entender que la epidemia de coronavirus no conoce de fronteras ni municipales, ni provinciales, ni tampoco, naturalmente, autonómicas, hablando de nuestro país. Como, asimismo, las fronteras nacionales no han sido ningún instrumento (ni geográfico, ni jurídico, ni político) para impedir la rápida expansión de la epidemia desde Asia a los Estados europeos, americanos, africanos u oceánicos.

c) Su duración temporal se extiende al máximo posible de quince días (art. 3). Dan cuenta los medios de comunicación de esta mañana del 26 de marzo que la pasada madrugada el Congreso de los Diputados ha autorizado la prórroga del estado de alarma solicitada por el Gobierno de la Nación.

En la novena entrega continuaremos con el análisis de las reglas generales rectoras del estado constitucional de alarma y de la aplicación que de las mismas ha efectuado el Gobierno de la Nación en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

En Cáceres, a 26 de marzo de 2020.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] La doctrina constitucional existente sobre el estado de alarma ha sido fijada por el Pleno de nuestro Tribunal Constitucional mediante su Sentencia 83/2016, de 28 de abril, que, como ya dije en la séptima entrega de esta serie de artículos, y para ser justos, toma como punto esencial de referencia los términos de su anterior Auto 7/2012, de 13 de enero.

[2] Arts. 4 y 6.1 LOAES.

[3] Art. 8.1 LOAES.

[4] Art. 6.2 LOAES.

[5] Art. 2 LOAES.

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