LA LEY DE LA MOVILIDAD SOSTENIBLE Y LA PLANIFICACIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA, por Consuelo de los Reyes Marzal Raga, Prof. Ayudante Dr. de Derecho Administrativo de la Universitat de València

La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible ha reconocido legislativamente la movilidad urbana sostenible desde una perspectiva medioambiental, culminando así las regulaciones autonómicas aprobadas hasta la fecha que, aun bajo otros títulos de atribución competencial como el transporte urbano, evidencian la capacidad sistematizadora de la planificación como instrumento de intervención administrativa.

En el ámbito municipal, la movilidad sostenible debe dar respuesta a muy distintas cuestiones, y en esa tarea, la Ley de Economía Sostenible condiciona la autonomía municipal en aspectos tales como la clasificación de los instrumentos de planificación; la sujeción a las determinaciones de la planificación sectorial y de la Estrategia Española de Movilidad Sostenible; el contenido mínimo exigible a los planes y la participación pública en la elaboración del correspondiente plan.

LA LEY DE LA MOVILIDAD SOSTENIBLE Y LA PLANIFICACIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA

El interés municipal por la movilidad urbana sostenible no es nada nuevo. Son muchos los municipios que vienen desarrollando políticas públicas en materia de movilidad sostenible, vinculadas en su mayor parte al desarrollo urbanístico de la ciudad, o a las necesidades del transporte urbano o interurbano de sus ciudadanos.

La aprobación de la Ley 9/03, de 13 de junio, de la Movilidad de Cataluña -que fue el primer texto legislativo sobre movilidad- y poco después, de la Ley 6/11, de 1 de abril, de Movilidad de la Comunidad Valenciana , ha supuesto un claro reconocimiento legislativo de la movilidad sostenible; que se ha visto culminado con las disposiciones de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible .

La influencia que el texto estatal ejerce en los ámbitos autonómico y municipal se ha visto incentivada en la propia Ley, cuyo artículo 102 dispone que a partir del 1 de enero de 2014, la concesión de cualquier ayuda o subvención a las Administraciones autonómicas o Entidades locales incluida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y destinada al transporte público urbano o metropolitano, se condicionará a que la entidad beneficiaria disponga del correspondiente Plan de Movilidad Sostenible, y a su coherencia con la Estrategia Española de Movilidad Sostenible.

La Ley se dicta al amparo del art. 149.1.13ª CE (“bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”), que como sabemos ha de extenderse a la fijación de los principios generales de ordenación del transporte, entre los que se encuentra el mantenimiento de un sistema común de transportes en el marco de la unidad del mercado (STC 118/96 ) y la política general de precios que afecta a determinadas prestaciones de transporte (SSTC 97/83 y 53/84 ). Y también encuentra anclaje constitucional en los apartados 23º (“legislación básica sobre protección del medio ambiente”) y 25º (“bases del régimen minero y energético”) de dicho precepto.

Con propiedad, el legislador estatal ha querido vincular la movilidad sostenible a su competencia medioambiental; de modo que en verdad se ofrece una concepción fragmentada del desarrollo sostenible que, como ha puesto de manifiesto Dionisio FERNÁNDEZ DE GATTA SANCHEZ (“El régimen de la sostenibilidad ambiental”, Revista Jurídica de Castilla y León, nº 25, 2011, p. 191), deja fuera aspectos muy importantes para el desarrollo sostenible como los residuos o la biodiversidad, y por el contrario aborda ciertas cuestiones relativas a la vivienda, que no son propiamente medioambientales.

En el ámbito municipal, la movilidad sostenible debe dar respuesta coherente a una pluralidad de cuestiones y en ello, la capacidad sistematizadora del Plan como instrumento de intervención administrativa ofrece amplias posibilidades para la reflexión sobre la situación actual del fenómeno en su conjunto; la concreción de los intereses implicados y su adecuada ponderación; la selección de los fines y objetivos a alcanzar; y el diseño de un modelo racional, sistemático y coherente de acción a ejecutar en un determinado plazo de tiempo (FERNÁNDEZ, T. R., “Planificación económica”, Nueva Enciclopedia Jurídica Seix, Tomo XIX, 1989, p. 784).

En este sentido, la Ley de Economía Sostenible define los Planes de Movilidad Sostenible como el conjunto de actuaciones que tienen como objetivo la implantación de formas de desplazamiento más sostenibles en el ámbito geográfico que corresponda, priorizando la reducción del transporte individual en beneficio de los sistemas colectivos y de otros modos no motorizados de transportes y desarrollando aquéllos que hagan compatibles crecimiento económico, cohesión social, seguridad vial y defensa del medio ambiente, garantizando, de esta forma, una mejor calidad de vida para los ciudadanos. Estos planes deberán dar cabida a soluciones e iniciativas novedosas, que reduzcan eficazmente el impacto medioambiental de la movilidad, al menor coste posible (artículo 101 ).

Pero más allá de la definición legal, lo que importa ahora destacar es que, en coherencia con su naturaleza de norma básica, la Ley de Economía Sostenible condiciona el desarrollo municipal de la movilidad sostenible en muy distintas direcciones.

1.- La clasificación de los instrumentos de planificación.

En primer lugar, la Ley recoge una clasificación de los instrumentos de planificación en atención al territorio en que han de desplegar sus efectos, por referencia a los Planes de Movilidad de ámbito autonómico, supramunicipal o municipal; lo cual se ha mostrar respetuoso con los títulos competenciales que ostentan los distintos centros de poder.

Dicha clasificación introduce, además, un criterio material o sustantivo que afecta al ámbito municipal, coherente con los principios y objetivos de movilidad sostenible que enuncia la propia Ley al prever una tipología especial de planificación encaminada a reducir el uso del automóvil y a promover modos menos contaminantes en los desplazamientos de los trabajadores. Se trata de los denominados Planes de Transporte de Empresas a que se refiere el artículo 103 de la Ley ; que han de ser respetuosos con las previsiones de los Planes de Movilidad Sostenible aprobados en su correspondiente ámbito territorial, y que tendrán carácter voluntario para las empresas, sin perjuicio de que las Administraciones competentes impulsen Planes mancomunados para empresas que compartan un mismo centro o edificio o que desarrollen su actividad en un mismo recinto.

También la Ley se detiene en regular la iniciativa pública estatal a través de lo que intitula como “Modernización tecnológica y uso eficiente de los medios de transporte”, encaminada a la consecución de los objetivos de eficiencia y ahorro energético, para los cuales la Ley establece su consecución a través de Planes de formación y evaluación en gestión eficiente; del uso de nuevas tecnologías en la gestión de flotas de transporte; del desarrollo de sistemas de certificación energética de empresas de transporte y del etiquetado de eficiencia energética para los vehículos (artículo 104 ).

2.- Las determinaciones de la Ley de Economía Sostenible sobre los Planes de Movilidad Sostenible: Los principios de la Ley. La planificación sectorial. La Estrategia Española de Movilidad Sostenible.

Otro de los aspectos en que la Ley de Economía Sostenible determina la competencia municipal en la planificación de la movilidad sostenible es la exigencia de un contenido para todos Planes de Movilidad Sostenible que, en el marco de la normativa autonómica, supramunicipal o municipal que resulte de aplicación, se ajuste a los principios recogidos en la Ley y a lo dispuesto en los instrumentos de planificación sectorial que les afecten, en especial los relativos a infraestructuras, transportes, ahorro y eficiencia energética; así como a la Estrategia Española de Movilidad Sostenible.

En verdad, la adecuación a los principios recogidos en la Ley, más que un mandato vinculante para el municipio, ha de entenderse como criterio o pauta interpretativa de las disposiciones contenidas en el correspondiente Plan Municipal de Movilidad, en cumplimiento del valor hermenéutico e inspirador que el artículo 1.4 del Código Civil atribuye a los principios generales del Derecho.

Mayores posibilidades ofrece la exigencia de adecuación de la decisión municipal a los instrumentos de planificación sectorial que les afecten, en especial los relativos a infraestructuras, transportes, ahorro y eficiencia energética. Sobre este último aspecto se pronuncia la Ley por referencia a la planificación energética indicativa (artículo 79 ) o vinculante (artículo 80 ), y a la planificación de infraestructuras estatales de transporte (artículo 97 ).

Pero la remisión a la planificación sectorial ha de entenderse también a las correspondientes disposiciones autonómicas en materia de movilidad sostenible que, por ejemplo, contemplan la elaboración de Planes de transportes e Infraestructuras Logísticas en el ámbito de la Ley Valenciana de Movilidad (artículo 84 ); o de Planes específicos que desarrollen las Directrices Nacionales de Movilidad que prevé la Ley catalana de Movilidad para los diferentes medios o infraestructuras de movilidad (artículos 6 y 8 ); todo ello sin perjuicio de la correspondiente legislación sectorial estatal o autonómica, que resulte de aplicación.

Es el caso, por ejemplo, de la planificación urbanística. Y también de las disposiciones vinculadas a la competencia estatal en materia de “tráfico y circulación” de vehículos a motor; cuya interrelación con la movilidad es muy estrecha en la medida en que como ha destacado recientemente Elisa MOREU CARBONELL (“La jurisprudencia sobre las ordenanzas ciclistas y las competencias municipales para ordenar el uso de la bicicleta como medio de transporte urbano, Diario del Derecho Municipal, 22/03/2012), la competencia estatal limita la municipal para regular mediante Ordenanza asuntos de interés local como el uso de la bicicleta por las aceras, pese a la inadecuación de la expresión “vehículo a motor” para referirse a la bicicleta como medio de transporte.

Por último, la Ley de Economía Sostenible exige que los Planes Municipales de Sostenibilidad se adecúen a la Estrategia Española de Movilidad Sostenible, aprobada por el Consejo de Ministros con fecha 30 de abril de 2009.

Precisamente éste es uno de los condicionantes que ha permitir muchas posibilidades decisorias al municipio, dada la amplitud con que dicho documento estratégico enumera los instrumentos de intervención que, clasificados en las categorías de medidas de sensibilización, de formación y de investigación, admite una pluralidad de iniciativas municipales todas ellas muy coherentes con dicha clasificación.

Así, entre los primeros destaca la creación de los denominados Portales de conocimiento; definidos como herramientas de fácil acceso para la difusión de información y experiencias de movilidad sostenible. Entre ellos podemos referirnos al portal Ecourbano10, creado con el objeto de divulgar iniciativas y proyectos que ayuden a construir ciudades más sostenibles a través del conocimiento. Y al Marco Europeo de Referencia para la Ciudad Sostenible (RFSC), concebido como una herramienta web de carácter operativo, que sirve para la puesta en práctica de los objetivos de la sostenibilidad urbana y del enfoque integrado propuestos en la Carta de Leipzig. En el ámbito municipal, son muchos los ayuntamientos que incorporan en sus web las correspondientes herramientas de información y participación ciudadana en este ámbito.

También actúan como un referente para la planificación municipal los instrumentos de información y conocimiento desarrollados desde el Ministerio de Vivienda, como por ejemplo el Sistema de Información Urbana (SIU), el Atlas Estadístico de las Áreas Urbanas de España o el Plan de Formación dirigido a políticos y técnicos municipales. En esta dirección, algunos municipios han desarrollado sistemas de información vinculados a la gestión de aparcamientos tanto en origen como en destino, que responden al modelo conocido como “señalización variable”, que es aquella que se puede adaptar a las condiciones reales en cada momento. Es el caso de la ciudad de Oviedo, cuyo Plan de movilidad contempla la puesta en marcha de sistemas de información sobre la disponibilidad de plazas libres en otras ciudades, mediante la captación de datos referentes al nivel de ocupación de las plazas y paneles de mensajes variables situados en lugares con gran confluencia de itinerarios.

En el ámbito de la investigación, la Estrategia ofrece un amplio abanico de posibilidades en aspectos técnicos y en la detección de nuevos conceptos de transporte y movilidad no contaminante e inteligente. Claro ejemplo de este último son el Programa denominado CIVITAS (City-Vitality-Sustainability: www.civitas-initiative.net) y el Programa Energía Inteligente-Europa, de apoyo a las iniciativas relacionadas con las fuentes de energía nuevas y renovables, la promoción de combustibles alternativos y el fomento de la eficiencia energética en el transporte.

3.- El contenido mínimo de los Planes de Movilidad Sostenible.

Fijado el marco estratégico en que han de elaborarse los correspondientes Planes de Movilidad, la Ley de Economía Sostenible se detiene en enunciar con carácter de mínimos el contenido exigible a los Planes de Movilidad, y prevé que en todo caso se incluya el diagnóstico de la situación; los objetivos; las medidas a adoptar; los mecanismos de financiación oportunos; los procedimientos para su seguimiento, evaluación y revisión; y un análisis de los costes y beneficios económicos, sociales y ambientales.

Como podrá advertirse se trata de un mandato muy coherente con la condición de norma básica que ostenta la Ley de Economía Sostenible en materia medioambiental; definido con vocación de generalidad para toda la tipología de instrumentos de planificación a que se refiere la Ley, sin perjuicio de la competencia que cada uno de los centros de poder ostenta por mor de los distintos títulos constitucionales de atribución.

Es aquí donde el municipio tiene un amplio margen de actuación en la redacción del correspondiente Plan de Movilidad, concretando para su territorio las decisiones que en mayor medida contribuyan a la consecución de los objetivos de movilidad sostenible, que la Ley ha fijado con amplitud suficiente como para garantizar la autonomía local en la definición de sus intereses.

En la redacción de los correspondientes Planes de Movilidad entran en juego, pues, cuestiones tales como la ordenación del tráfico rodado y por extensión, la seguridad vial y el transporte en sus distintas modalidades; cuyo objetivo de sostenibilidad se alcanza mediante la convivencia entre los distintos medios de transporte y el desplazamiento de personas o bienes.

También la ordenación territorial y urbana a desarrollar en el municipio, que actúa directamente sobre la planificación de la movilidad en la medida en que el suelo es el soporte físico de las distintas actividades y a su vez, genera demandas de movilidad. Así, resulta trascendente que la ordenación urbanística contemple una adecuada clasificación del suelo y la definición de los distintos usos del territorio, respetuosa con los objetivos de movilidad urbana definidos en la Ley. Lo mismo ha de decirse de una correcta ordenación pormenorizada que promueva la peatonalización de las vías frente al tráfico rodado; o la jerarquización del viario en atención a los flujos de modos motorizados y no motorizados, como por ejemplo contempla el Plan de Accesibilidad al Conjunto Histórico de Córdoba.

Y sin duda, también la planificación municipal se ha de detener en la ordenación sostenible del transporte urbano e interurbano, que es una de las piezas basales de la movilidad. Tan es así, que el ámbito objetivo de aplicación de la Ley de la Movilidad de Cataluña se fija por remisión a la movilidad que se efectúa con los sistemas de transporte terrestre en cualquiera de sus medios. Y la Ley de Movilidad de la Comunidad Valenciana se dicta en virtud del título relativo a “transporte terrestre”, según resulta del artículo 49.1.15º de su Estatuto de Autonomía , en relación con el artículo 148.1.5º de la Constitución .

Aspectos como la adopción de técnicas de disuasión del vehículo privado (push and pull); la adecuada regulación del aparcamiento (zona azul); la colocación de radares informativos o la priorización semafórica para transporte público que, por ejemplo acoge el municipio de Santander; son todas ellas decisiones en materia de transporte urbano e interurbano, que se han de mostrar muy coherentes con la movilidad sostenible.

4.- La participación pública en la elaboración de los Planes de Movilidad.

Por último, la Ley de Economía Sostenible se detiene en exigir que los correspondientes procedimientos de elaboración y revisión de los Planes de movilidad garanticen la participación pública, de acuerdo con las disposiciones de la Ley 27/06, de 18 de julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente .

No se trata de un pronunciamiento sobre el procedimiento a seguir para la aprobación de los correspondientes planes municipales de movilidad, que en todo caso se ajustarán a la legislación que por razón del territorio les sea de aplicación; muy concretamente a las disposiciones de la Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local . Lo que a nuestro juicio viene a recoger la Ley de Economía Sostenible es un recordatorio de la exigencias contenidas en otro texto legislativo, la Ley que regula en materia ambiental los derechos de acceso a la información, participación pública y justicia; lo que por otra parte resulta innecesario pues con carácter general ya el propio artículo 99 se refiere, entre otros, al derecho de participación de la sociedad en la toma de decisiones que afecten a la movilidad de las personas y de las mercancías, que no es sino una manifestación más del derecho de participación de los ciudadanos.

En esencia, a nuestro parecer, la Ley de Economía Sostenible ofrece un marco general para la regulación de la movilidad urbana que, desde una perspectiva medioambiental, deja en manos de los distintos centros de poder la concreción de la tipología de los instrumentos de planificación, por mor de los correspondientes títulos constitucionales de atribución. Pero también ha puesto de manifiesto, como destaca José Luis PIÑAR MAÑAS (“El desarrollo sostenible como principio jurídico”, PIÑAR MAÑAS, J. L. (Dir.), Desarrollo sostenible y protección del medio ambiente, Ed. Universidad San Pablo-CEU y Thomson Civitas, 2002, pp. 29-32), el valor jurídico y efectividad del principio de sostenibilidad que, aun no siendo título competencial, goza de eficacia suficiente para actuar como un verdadero título habilitante de todas las actuaciones de los poderes públicos.

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