LA PROVINCIA: LO IMPORTANTE NO ES EL NOMBRE, LO IMPORTANTE ES LA FUNCIÓN. INTERMUNICIPALIDAD EN EL ESTADO AUTONOMICO (III), por Manuel Zafra Víctor, Profesor Titular de Ciencia Política de la Universidad de Granada 1

Termina el profesor Zafra su artículo sobre el debate abierto acerca de la provincia haciendo una propuesta de nueva regulación de la autonomía provincial a partir del análisis y diagnóstico anteriormente expuestos y en torno a una idea, a su juicio, plenamente enraizable en la Constitución: municipios y provincia integran un mismo y único sistema político local. Estudiadas las relaciones institucionales entre provincias y comunidades autónomas, dedica el último apartado de su estudio a analizar y proponer la relación entre ambas entidades locales.

Nota: la primera y la segunda parte del artículo se publicaron en los Diarios del Derecho Municipal de 22 y 25 de octubre de 2012.

III. LAS RELACIONES INSTITUCIONALES ENTRE PROVINCIA Y MUNICIPIOS

1. Municipios y provincias como nivel único de gobierno

En esta parte del trabajo se impone una reflexión previa. Se ha comentado antes que la vulnerabilidad política y jurídica de la autonomía local se explica por la escasa densidad jurídica en el contenido de la legislación de régimen local y en la sumariedad de la regulación constitucional. No obstante esta constatación, el artículo 141.2 de la Constitución no limita su contenido a la protección de una institución como la provincia para hacerla socialmente reconocible, le confiere a la diputación facultades de dirección política mediante la atribución de las funciones de gobierno y administración de la provincia. Considerada la autonomía local como un derecho de intervenir y participar en asuntos que afectan a sus intereses, la garantía institucional presenta carácter negativo, de límite a las eventuales injerencias infringidas por los legisladores sectoriales; considerada desde un punto de vista positivo, no basta una función protectora, es necesaria una función configuradora. La diferencia entre protección y configuración es que la regulación constitucional excede de un mero reconocimiento de lo indispensable, es decir no define la autonomía provincial como un mínimo, no sólo las funciones esenciales que aseguren su pervivencia sino las que permitan su función constitucional 2.

La Constitución define la provincia como entidad local determinada por su condición de agrupación de municipios; las funciones de dirección política para el gobierno y la administración de la provincia exige que la diputación disponga de un ámbito de autonomía que le permita articular una agrupación; la provincia no establece ni reduce su relación con municipios aislados, en puridad la solicitud de asistencia o apoyo de un municipio implica que la provincia pondere con visión intermunicipal la petición municipal a fin de garantizar el equilibrio territorial, la prestación integral de los servicios y el efectivo ejercicio de las competencias municipales. El sentido de la provincia como entidad local no es tanto la realización de un interés provincial cuanto el cumplimiento de un fin: la garantía de la autonomía política de unos municipios con baja capacidad de gestión y escasa extensión territorial que dificultan o impiden la efectividad del principio de subsidiariedad. En coherencia con este sentido, la autonomía provincial tiene el carácter y la naturaleza instrumental de unas competencias funcionales no ejercidas sobre materias sino sobre las competencias municipales. No es difícil asociar las competencias provinciales a los requisitos del principio de subsidiariedad: fijar en el ámbito local competencias municipales que ante la baja capacidad de gestión de los municipios y la naturaleza supramunicipal de muchas actividades y materias, el principio de subsidiariedad haría saltar al nivel autonómico; lo supramunicipal sigue siendo local, intermunicipal, con la intervención de la provincia. De ahí que la articulación interna del sistema político local opere no como una discriminación cualitativa de intereses (provinciales y municipales) sobre asuntos y competencias, sino como una diferenciación de funciones proyectadas sobre las mismas materias y competencias; la garantía en el ejercicio de las competencias de titularidad municipal corresponde a la provincia.

Si ambas entidades locales, pese a su diferenciada institucionalidad (personalidad jurídica), integran un único nivel de gobierno, comparten un mismo interés local y, por tanto, la concurrencia de competencias no responde tanto a la delimitación de funciones precisas y materias específicas, como a la garantía provincial del ejercicio de las competencias de titularidad municipal, se vuelven cuestionables los conceptos propios del federalismo cooperativo aplicables a las relaciones interadministrativas entre diferentes niveles de gobierno. Basta para corroborar esta idea la diferente relación de la provincia con la comunidad autónoma y la mantenida con los municipios. La confusión de una cooperación obligatoria y de una coordinación difícilmente distinguible de una competencia material, muestra a las claras la complejidad de una relación que, una vez afirmada su integración en el título de autonomía local, debe delimitar la autonomía municipal de la autonomía provincial.

La extrañeza surge al leer los apartados a) y b) del artículo 36.2 de la LRBRL y constatar que los fines de la provincia con el ejercicio de funciones de coordinación y cooperación cuando el Tribunal Constitucional ha considerado el significado opuesto de ambos términos; mientras que la cooperación tiene lugar voluntariamente entre entidades independientes, la coordinación coloca en posición de supremacía institucional al nivel coordinador sobre el coordinado. La cuestión pasa por salir de unos conceptos impropios de una relación mantenida entre dos entidades que integran el mismo nivel de gobierno. No es fácil conciliar la imposición de la coordinación y la voluntariedad de la cooperación cuando la relación entre ambas relaciones interadministrativas exige la coordinación una vez agotadas las vías cooperativas. La paradoja, o al menos lo forzado de una cooperación obligatoria, queda reflejada en el artículo 156 del Reglamento de Servicios Las Diputaciones provinciales tendrán la misión obligatoria e inexcusable de cooperar a la efectividad de los servicios municipales.

La relación institucional entre provincia y municipios encaja mejor en el concepto de asistencia o apoyo, donde no hay un ejercicio conjunto de competencias sino ayuda o auxilio de la provincia a municipios con baja capacidad de gestión. La asistencia es potestativa para el municipio pero obligatoria para la provincia. Debe quedar claro, sin embargo, que la provincia no satisface cualquier solicitud municipal de asistencia pero se encuentra obligada a considerar la demanda formulada por el municipio y a dictar una norma que sirva de referencia a la petición municipal. Obviamente las condiciones y criterios en la prestación de asistencia darán contenido a la autonomía provincial. Conviene diferenciar con la precisión necesaria cooperación y asistencia cuidando que la conjunción copulativa no lleve a la idea de manejar conceptos indistintos o afines cuando su significado y sentido son bien distintos. La dificultad para aprehender la naturaleza jurídica de la cooperación ha llevado a diferenciar cooperación como principio básico; como técnica de relación voluntaria entre dos o más entes para flexibilizar el ejercicio de competencias de titularidad exclusiva y, finalmente, como competencia o función que se concretaría en la creación de órganos para la cooperación o las competencias provinciales. Creo, no obstante, que no admite equiparación la cooperación como competencia cuando se crea un órgano y la competencia provincial de asistencia a los municipios. Mientras que el genérico deber constitucional de colaboración es una exigencia de la distribución territorial del poder entre entes dotados de autonomía, el deber de cooperación de la provincia constituye la razón de ser de la provincia como institución.

La existencia de una sola comunidad política local, la integración de dos entidades locales en el mismo nivel de gobierno, la realidad de un interés local compartido, la no diferenciación y posible oposición entre intereses provinciales e intereses municipales, conducen a caracterizar la provincia como una entidad local para el cumplimiento de unos fines antes que para la defensa de unos intereses. Aunque esta posición, inevitablemente, deje una impresión de artificio, entre municipios y provincia no median intereses contrapuestos o complementarios expresión de las relaciones de conflicto o colaboración entre niveles de gobierno distintos. El objetivo de las competencias provinciales no son los habitantes de la provincia sino la garantía del ejercicio de las competencias de titularidad municipal y el equilibrio intermunicipal de su ejercicio.

Las políticas provinciales han de contar con las prioridades fijadas por los municipios. Este es un dato inesquivable en el ejercicio de las competencias provinciales, sin embargo, este condicionamiento u obligación no priva a la provincia de iniciativa o autonomía para definir políticas propias. Que la provincia esté constitucionalmente configurada como una entidad local determinada por la agrupación de municipios y que su singularidad institucional ofrezca una estructura compuesta y competencias funcionales, no significa que caiga en la irrelevancia institucional de un sumatorio indiferenciado de municipios. Analizando el territorio, la población y la estructura de la provincia se constata que el término provincial y no una pluralidad de términos municipales constituyen la provincia como entidad local; igualmente la población provincial no es un agregado de distintos municipios; por último es la provincia, no los municipios la que aparece representada en los órganos de gobierno 3. Ahora bien, esta clara sustantividad institucional no desconoce el vínculo singular entre provincia y municipios. De esta manera, las políticas provinciales no se reducen a asumir peticiones municipales sino que deben articularlas salvaguardando la provisión equitativa de servicios y el equilibrado ejercicio de competencias municipales. Esta necesidad requiere el gobierno de la intermunicipalidad.

La provincia no presta asistencia ni elabora planes o programas gestionando las solicitudes y prioridades municipales. Si así fuera debería someter a concurrencia competitiva a los municipios mediante una convocatoria de subvenciones o ayudas y asignar los fondos con criterios técnicos y objetivos a los proyectos mejor formulados o a los municipios que reunieran los requisitos señalados en la convocatoria. Si la provincia ejerciera sus competencias en esas condiciones se podría, sin merma para la autonomía local, suprimirla y sustituirla por unidades desconcentradas de la comunidad autónoma: gobierno intermediario, gobierno innecesario.

Cuando se postula la necesidad de gobernar la intermunicipalidad, la referencia es garantizar la autonomía municipal y la autonomía consiste en hacer efectivas las prioridades políticas. Si los municipios ven condicionada (mediatizada) este objetivo por la convocatoria de ayudas técnicas o económicas promovidas desde otro nivel de gobierno, su autonomía sufre una inevitable disminución. En cambio, cualquier municipio puede establecer sus prioridades dando cumplimiento al principio de subsidiariedad, haciendo valer el conocimiento de una realidad y de unas necesidades bien identificadas por la cercanía entre gobernantes y gobernados y por la asignación eficiente de recursos. Que la interacción entre ambas entidades locales implique la modulación o incluso la redefinición de las políticas municipales o provinciales no tiene parangón en ningún otro procedimiento de asistencia a los municipios con poca capacidad de gestión. La clave está en la relación entre ambas entidades locales, en diseñar un procedimiento para que tenga lugar una convergencia programática.

2. Concertación entre municipios y provincias

La única referencia jurídica sobre la relación institucional entre provincia y municipios figura en el artículo 36 de la LRBRL al imponer la participación de los municipios en la elaboración del plan provincial de obras y servicios. La Ley no precisa la extensión o profundidad del derecho a participar; cuando se ha convertido en un asunto litigioso el Tribunal Supremo entendió que en la elaboración del plan primaba la cooperación sobre la coordinación. El plan es el instrumento para desarrollar las competencias de coordinación y cooperación previstas para garantizar la prestación integral de servicios y la asistencia en el ejercicio de competencias; como hemos visto antes, cooperar y coordinar son relaciones interadministrativas de difícil aplicación a dos entidades locales que integran el mismo nivel de gobierno.

Significativamente la STS de 3 de abril de 1998 advierte sobre la imprecisión de calificar como coordinación y cooperación las competencias provinciales pero, una vez asumida la construcción jurisprudencial de ambos conceptos, el Tribunal razona en términos convencionales a partir de una premisa: prima la cooperación porque las relaciones interadministrativas no deben alterar la distribución de competencias y la participación municipal en el plan provincial exige que cada municipio seleccione la obra que crea conveniente; si la provincia invocando la coordinación suplantara la opción municipal, estaría vulnerando el reparto competencial y asumiendo como propia una competencia municipal. Es cierto que cuando la cooperación agota sus posibilidades o no las proporciona para conseguir el objetivo propuesto se impone la coordinación; en el caso de las relaciones entre provincia y municipios es necesario concretar el derecho, atribuido por la LRBRL a los municipios para hacer efectiva la participación, en clave de fijación de prioridad municipal que la provincia debe considerar para la redacción final del plan de obras y servicios, sin embargo la provincia puede entender que la prioridad fijada por el municipio imposibilita la prestación integral del servicio en el resto de municipios. Pero si así fuera, la provincia no puede, unilateralmente, cambiar la preferencia del municipio.

Esta jurisprudencia orienta sobre el procedimiento adecuado para encauzar las relaciones institucionales entre dos entidades locales cuyas competencias no son susceptibles de ejercicio conjunto, no despliegan de forma concurrente funciones distintas sobre materias compartidas. Como reiteradamente se ha dejado constancia en este trabajo, las competencias provinciales se ejercen sobre las municipales. La experiencia de los planes provinciales constituye un activo institucional provechoso aunque la STC 109/98 lo degradara al considerarlo un instrumento sustituible por otro procedimiento que, supuestamente, no afectara la titularidad de la competencia provincial. Precisamente a raíz de la esta sentencia la Diputación de Barcelona impulsó una experiencia novedosa e innovadora, articulada a través de un procedimiento de relación entre la provincia y los municipios, que trataba de dar respuesta a la singularidad de una relación inadecuadamente adscrita a la cooperación y la coordinación. La originalidad de la idea se reflejó en el término que le dio nombre: concertación.

La concertación intenta ubicar su espacio entre la voluntariedad de la cooperación y la imposición de la coordinación diseñando un procedimiento donde municipios y provincia estén obligados a contrastar motivaciones acerca de la viabilidad de las prioridades fijadas por los municipios. El municipio solicita asistencia o señala el sector o actividad de su preferencia teniendo en cuenta la normativa provincial y los criterios allí establecidos. Una vez conocidos por la provincia se inicia un procedimiento en el que ambas entidades locales aportan razones, datos, información y conocimiento con el fin de llegar a un acuerdo. El derecho (leyes o normativa local) no predetermina el resultado, no dice qué debe decidirse sino cómo debe adoptarse la decisión, el derecho deja de entenderse como instrumental al servicio de la mera ejecución de políticas públicas, se da el paso a un Derecho... que se preocupa también del establecimiento del Derecho, de la formulación de políticas... Se disuelve la frontera entre la formulación de la política y su aplicación posterior; de la misma forma desaparecen los límites entre la creación y aplicación del derecho, el proceso regulatorio se concibe como un ciclo constante, en permanente movimiento. Cuando municipios y provincia conciertan sus políticas siguen un procedimiento que no aplica las prescripciones legales sino que representa un cauce para hallar o descubrir la mejor solución posible... No se trata de un procedimiento meramente aplicativo... sino de un procedimiento de carácter creativo o innovador, puesto que la solución ha de generarse en su seno y se desconoce por completo antes de iniciarlo 4.

A estos principios responde el procedimiento establecido en el artículo 13 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía . Los planes y programas de asistencia económica se descomponen en unas fases que no observan la preclusión procesal de plazos sujetos a caducidad sino que propician la interacción y el diálogo constructivos. En una primera etapa la diputación pide a los ayuntamientos información sobre sus necesidades e intereses; una vez procesados y valorados los datos, la diputación establece los criterios para que los municipios dispongan de una referencia al fijar sus prioridades; a partir de las propuestas municipales la diputación provincial elabora un proyecto de plan o programa articulando las prioridades de los municipios según criterios de solidaridad y equilibrio territorial; el proyecto se somete a consulta y valoración de los municipios con el fin de llegar a un acuerdo; concluida la fase de consulta o audiencia e incorporadas las propuestas y efectuadas las modificaciones oportunas la diputación iniciará un trámite extraordinario de consulta si determinados municipios resultaran perjudicados o singularmente afectados; la aprobación definitiva del plan corresponde a la diputación provincial. El rechazo de una prioridad municipal requiere motivación con especificación del objetivo o criterio insatisfecho y proposición de asistencia para otra obra, actividad o servicio incluido en las prioridades planteadas por el ayuntamiento. Cuando en el desarrollo del plan o programa aparecieran condiciones o circunstancias especiales que aconsejaran modificarlo se hará conforme a los trámites de consulta y audiencia descritos (señalados).

La concertación se desarrolla en un procedimiento más sustantivo que instrumental, lo importante y decisivo no es el fin a conseguir sino la dinámica misma de concertación con el intercambio de información, el contraste de motivaciones, la necesaria ponderación de las prioridades municipales y la visión intermunicipal. La concertación no parte del procedimiento como proceso prelitigioso que, inevitablemente, supone asumir los postulados de unos derechos municipales y unas prerrogativas provinciales.

3. La concertación en la normativa de la Diputación de Barcelona

Para que una agrupación de municipios funcione como una articulación de municipios la intermunicipalidad debe ser gobernada, no basta con administrarla. La provincia no reduce su función a procesar receptivamente y de forma pasiva prioridades municipales, puede impulsar también iniciativas que, pese a no ser planteadas por los municipios, entienda necesarias para el cumplimiento de los fines provinciales, por ejemplo la prestación integral de un servicio o el mejor ejercicio de las competencias municipales. En la Cláusula 3.ª del Protocolo General del Plan de Concertación 2008-2011 dedicada a los objetivos generales, se contempla la doble iniciativa que corresponde a ambas entidades para el fomento de políticas locales de calidad:

El Plan de Concertación crea un espacio de trabajo compartido y es un canal preferente para el ejercicio de la función de cooperación local reconocida a la Diputación, con la finalidad última de desarrollar los objetivos generales siguientes:

a) El fomento de políticas públicas de calidad: A partir de la satisfacción de las necesidades locales expresadas por los entes locales o detectadas por la propia Diputación de Barcelona.

La iniciativa reconocida a la Diputación encuentra plena consonancia con el apartado 2 del artículo 141 de la CE que atribuye a la diputación el gobierno y la administración de la provincia. La naturaleza funcional y el carácter instrumental de su autonomía, no limita la intervención provincial a la ejecución de las políticas propuestas por los municipios. Cuando el Tribunal Constitucional identifica el núcleo esencial de la autonomía provincial en las competencias de cooperación y asistencia y en la autonomía presupuestaria para establecer las prioridades políticas que considere oportunas, está reconociendo a la provincia autonomía política; el gobierno del artículo 141.2 que ha de hallar concreción en una dirección política diferenciada y en un ámbito de decisión propio.

La provincia no se relaciona con municipios aislados, ni con los municipios tomados uno a uno, se relaciona con todos los municipios, tomados en su conjunto, por imperativo constitucional como agrupación, incluso cuando haya de decidir la solicitud de una asistencia puntual debe velar para que se salvaguarde el resto de solicitudes y se garantice el equilibrio intermunicipal. La ventaja comparativa de la concertación como relación institucional entre un ente de matriz local como la provincia y los municipios frente a la vía, con frecuencia propuesta, de unidades autonómicas que asistieran a los municipios o el recurso a distribuir con criterios objetivos los fondos provinciales entre los municipios, radica en la flexibilidad y adaptación de los planes y programas provinciales y a la interacción permanente entre ambas entidades locales. Así lo dispone la cláusula 3.ª b) y la 8.ª b) del Protocolo:

El impulso del trabajo en red para garantizar la prestación integral de servicios: La Diputación de Barcelona ha de fomentar la constitución y consolidación de un sistema en red de servicios municipales que aproveche la ventaja cooperativa que ofrece este sistema y garantice que las actuaciones concertadas se orienten a dar apoyo a la prestación integral de servicios municipales, tanto por lo que hace a la fase de diseño, creación o mejora de infraestructuras y equipamientos, como en la fase de gestión y realización de actividades y prestación directa de servicios.

Prestación integral de servicios de competencia municipal, para dar apoyo a la prestación de servicios municipales tanto por lo que hace a la fase de programación, creación o establecimiento, como a la adecuación y mejora de infraestructuras y servicios locales.

Dentro del Plan de Concertación Red Barcelona Municipios de Calidad 2008-2011, El Régimen de concertación en el ámbito de apoyo a los servicios y a las actividades locales contempla para cada una de las modalidades (apoyo técnico, económico, para la concertación de acciones de sensibilidad ciudadana, de cesión y prestación de bienes, para la concertación de acciones directas) una cláusula por la que el municipio solicitante y la provincia antes de la tramitación pueden iniciar contactos para favorecer la (una) actuación conjunta:

Con carácter previo a la prestación de solicitud, ente y la Diputación pueden emprender los contactos necesarios al efecto de elaborar una propuesta de común acuerdo.

Inventariadas en el Registro las prioridades municipales han de convocarse las Mesas de Concertación donde concurren la provincia y cada uno de los municipios. Si la provincia entendiera que la prioridad municipal implica dificultades para su aceptación deberá exponer y razonar los motivos y escuchar los del municipio. Ambas entidades locales están obligadas a concertar, el procedimiento fuerza, pero también incentiva a municipios y provincias a razonar (fundamentar, explicar) sus posiciones. Es probable que este intercambio de argumentos favorezca que otra política, no contemplada por el municipio como prioritaria aparezca, a la luz de la concertación, como una política deseable o que la provincia no hubiera reparado en algunos de los aspectos que el municipio pudiera esgrimir. Se trata, en suma, de conseguir conjugar en la interacción de ambas entidades locales los aspectos positivos de la subsidiariedad (el mejor conocimiento de los problemas proporcionado por la cercanía del gobierno municipal) y la necesaria prestación integral (la visión de conjunto e intermunicipal que puede aportar la dirección política de la provincia). La cláusula 9.ª del Protocolo recoge el procedimiento de participación en el Ámbito de apoyo a las infraestructuras y los equipamientos:

1.- Los entes locales han de comunicar a la Diputación de Barcelona, a través de los medios que se disponen para estos efectos, la relación priorizada de necesidades en el Ámbito de apoyo a las infraestructuras y a los equipamientos para la anualidades 2008, 2009, 2010 y 2011, desde la fecha a la invitación a adherirse al Protocolo General y no más tarde del 29 de febrero de 2008.

3.- Las necesidades referidas al punto 1 pueden ser complementadas, si es necesario, con propuestas de colaboración surgidas en el seno de la propia institución.

La concertación permite redefinir las prioridades si en el transcurso del mandato apareciera la necesidad de impulsar nuevas políticas. Esta flexibilidad incentiva municipios estratégicos en el marco de una interacción conjunta y permanente:

Los entes locales podrán solicitar cambio de destino, tanto de preacuerdos pendientes de tramitar como de actuaciones formalizadas administrativamente, en los siguientes supuestos:

- Aparición de nuevas necesidades que se pudieran prever en el acto de la concertación inicial.

- Existencia de sobrefinanciación, una vez cerrada la estructura de financiación real de actuación.

- Justificación total inferior a la ayuda recibida de la Diputación y voluntad de destinar la diferencia a una nueva actuación, siempre que esta diferencia contribuya a garantizar la eficacia, eficiencia y efectividad de la nueva actuación.

Las nuevas solicitudes provenientes del cambio de destino podrán referirse a cualquier necesidad del ámbito de apoyo a las infraestructuras y los equipamientos y podrán modificar uno o más parámetros de la necesidad originaria (actuación, aportación de la Diputación, año de inicio, tipo de apoyo y centro gestor).

Este es uno de los puntos relevantes de la concertación. Antes se aludía al procedimiento creativo e innovador de la concertación concebida como un ciclo abierto y flexible en lugar de una secuencia, sucesivamente ordenada, de plazos cerrados; a la vista de la normativa de la Diputación de Barcelona es fácil apreciar las ventajas de este procedimiento comparado con la ayudas y asistencias autonómicas desplegadas por unidades técnicas que, naturalmente, deciden con discrecionalidad al valorar los proyectos presentados o mediante potestad reglada si los municipios reunieran los requisitos previstos en la convocatoria. Quizás no se repara en una perspectiva fundamental en los rasgos de apertura y flexibilidad contenidos en la concertación: constituye una petición de principio presumir en municipios de baja capacidad de gestión las condiciones necesarias para presentar proyectos competitivos; sucede lo contrario, aquellos municipios con pocos recursos técnicos y personales difícilmente concurrirán con solicitudes que pueden rivalizar con la de otros municipios dotados de mejores medios. La concurrencia competitiva entre municipios exhibe el peor lado (dimensión) del municipalismo fragmentado que provoca un efecto perverso: reciben la ayuda los municipios mejor situados y resultan excluidos y penalizados los más necesitados.

En el capítulo VII (punto 3) se contempla la oportunidad de efectuar una evaluación de la acción concertada mediante la elaboración de un balance con el objeto de valorar el impacto de la acción concertada:

Para contribuir al desarrollo de actuaciones de calidad, la Diputación pide a los entes locales beneficiarios que evalúen el impacto y los efectos de sus instrumentos y procesos de gestión.

La valoración de la acción concertada se articula mediante el formulario “Balance de la acción concertada”. El formulario... permite al ente local valorar diversos aspectos relacionados con la gestión de la actuación: formalización administrativa de la ayuda, ejecución y pago de la ayuda, asesoramiento recibido por parte de la Diputación de Barcelona, valoración global de la actuación, observaciones y propuestas de mejora.

Los centros gestores podrán complementar este módulo básico con un módulo específico, para recoger datos técnicos de la actuación, si lo consideran oportuno.

La concertación es un procedimiento que no sólo protege y preserva los derechos de municipios y provincias sino que intenta potenciar la colaboración y la actuación conjunta de las dos entidades locales; no sólo ofrece la dimensión de libertad negativa del municipio frente a la provincia, pretende (persigue) más bien que tanto los municipios como la provincia redefinan sus políticas. La concertación no se reduce a una relación en la que ambas entidades acuden con posiciones (posturas) inmodificables; es necesario que municipios y provincias lleguen a la mesa de concertación con estrategias meditadas y bien argumentadas pero la deliberación puede ofrecerles perspectivas inadvertidas.

Si el municipio acude a las mesas de concertación con la mentalidad ampliada de proponer políticas teniendo en cuenta su dimensión intermunicipal y la provincia contribuye, en reciprocidad, valorando política y técnicamente el alcance de la iniciativa o convoca a los municipios para dar a conocer la oportunidad y conveniencia de una política, lo importante de esta dinámica no es solo el resultado determinado de la medida sino la disposición de ambas entidades locales para juntar sus esfuerzos y recursos. En un documento editado por la Diputación de Barcelona se expone la idea perfectamente:

Actuando conjuntamente, mediante redes, los municipios tienen una mejor posición para negociar y para representar los intereses comunes. Es decir, tienen más capacidad para influir en situaciones relevantes si se definen conjuntamente los intereses globales, que si cada uno se representa a sí mismo.

CONCLUSIONES

El análisis, diagnóstico y valoración de la intermunicipalidad advierte sobre la complejidad y controversia de un tema que no admite la servidumbre de condicionarlo a los golpes de coyuntura, por trascendente e incierta que sea la actual crisis económica. Someter la viabilidad y futuro de la provincia a criterios de ahorro, como si fuera un trámite superfluo y prescindible en un procedimiento necesario, revela una clara inmadurez política que sujeta las reglas del juego y las instituciones al corto plazo. Quizás acierte a expresar correctamente la situación actual en la articulación territorial del Estado la idea de una consolidación del Estado de las autonomías pero no del Estado autonómico 5, sin embargo el desafío de consolidar un Estado autonómico no debe ser solo el equilibrio de las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas; también la inserción de la autonomía local. Que a estas alturas, la legislación sobre gobierno y administración local y de haciendas locales no haya merecido atención política alguna o la haya suscitado de forma puntual y fragmentada, revela la marginación institucional de un nivel de gobierno degradado como una materia sujeta a la disputa competencial entre Estado y comunidades autónomas.

Sin lugar a dudas en este punto, creo, radica la irrelevancia política de la autonomía local: hasta ahora ha sido objeto de los conflictos de competencia impulsados desde el Estado o desde las comunidades autónomas ante la jurisdicción constitucional pero, en ningún caso, sujeto en el Estado autonómico. Resulta desolador constatar que la importancia de lo local viene provocada por la crisis económica y como remedio a los males de una crisis que subordina la democracia a la eficiencia económica. Aunque no revista la gravedad de los casos italiano y griego donde se ha producido un relevo de gobierno por la presión e imposición de organismos internacionales sin apelación a las urnas, lo cierto es que la recomendación, en realidad mandato, para suprimir o agrupar municipios responde a la vertiente tecnocrática que no repara en matices ni exigencias democráticas. En este contexto, con una clara impronta de concesión al populismo, se ha reparado en la provincia esgrimiendo irreflexivamente la simplificación de gobierno intermediario, gobierno innecesario, en lugar de meditar la conveniencia de niveles intermedios, no tanto en el Estado de las autonomías como en el Estado autonómico.

La primacía de la tecnocracia sobre la democracia ha llevado a sobredimensionar (exagerar) la cara técnica de la descentralización sobre la política, la supresión o agrupación de municipios sobre el gobierno de la intermunicipalidad subestimando las implicaciones sobre el pluralismo político y la calidad democrática.

NOTAS:

1 Este artículo fue publicado en el número 27 de la Revista El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho (Marzo 2012)

2 J. GARCÍA MORILLO, Configuración constitucional de la autonomía local, Diputación de Barcelona, Marcial Pons, 1988.

3 L. MORELL, El régimen local español, Civitas, Madrid, 1988.

4 J. BARNÉS, Reformas e innovación del procedimiento administrativo en La transformación del procedimiento administrativo, J. BARNÉS (ed.), Editorial Derecho Global, Sevilla, 2008.

5 E. AJA, Estado autonómico, federalismo y hechos diferenciales, Alianza Ensayo, Madrid, 2003.

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