LAS ALTERACIONES ANTICIPADAS DEL PLANEAMIENTO POR LA ADMINISTRACION COMO CAUSA DE INDEMNIZACIÓN A PARTICULARES; por Fernando Fernández-Figueroa Guerrero Secretario General de la Diputación de Sevilla y de los Consorcios de Transporte y de Vivienda del Área de Sevilla. Miembro de Asociación Española de Técnicos Urbanistas

“Rebus sic stantibus”. Con dicho aforismo jurídico se quiere manifestar el equilibrio de prestaciones y contraprestaciones que se contienen en un negocio jurídico determinado, siempre que las cosas - las circunstancias y contenido del negocio en cuestión - se mantengan estables en el mismo sentido que se acordaron inicialmente. El cambio de alguna de las circunstancias puede hacer cambiar el propio contenido del negocio jurídico, flexibilizándose, así, el otro principio de que los pactos deben ser cumplidos en sus propios términos, “pacta sunt servanda”.

En los temas urbanísticos este principio sería de aplicación - mutatis mutandi - y, concretamente, si lo centramos en el conjunto de derechos y obligaciones que nacen en la esfera jurídica de los particulares con la aprobación de un Plan Urbanístico concreto aprobado por la Administración. En efecto, un Plan aprobado contiene unas determinaciones sobre clasificación y calificación de suelo, asignación de aprovechamientos urbanísticos, fijación de dotaciones locales, etc...- derechos y obligaciones -, que precisamente permiten garantizar el “equilibrio económico” de la actuación - en la terminología de las concesiones de servicios públicos -, equilibrio que debe estar perfectamente acreditado en el estudio económico-financiero que, como documento preceptivo, se integra en el planeamiento correspondiente. Pero es que, además, esas determinaciones tienen unos plazos para ser cumplidas y ejecutadas; plazo, que forma parte de las condiciones de estabilidad en la relación jurídica entablada entre el propietario del suelo incluido en el Plan y la Administración actuante.

¿Qué sucede, entonces, si, por causa imputable a la Administración, el Plan de que se trate se modifica antes de que transcurra el plazo previsto para su ejecución, es decir, para la adquisición de derechos y el cumplimiento de las obligaciones que contiene?

1.- Punto de partida.-

Tanto el art. 87.1 TRLS76 (Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976) como en el art. 237 TRLS92 (Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992) como el art. 41 de la anterior Ley 6/98 del Régimen del Suelo y Valoraciones afirmaban que la ordenación de los terrenos y las construcciones no confieren derechos a los propietarios a exigir indemnización por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística.-

2.- Alteración anticipada de planeamiento.-

No obstante lo anterior, ante una modificación anticipada de un Plan por un Ayuntamiento, es decir, antes de que transcurra el plazo previsto para su ejecución, los particulares afectados pueden entender el quebrantamiento del principio “rebus sic stantibus” y por tanto reclamar ante la Administración una indemnización por no haberles dado tiempo a materializar los aprovechamientos previstos en el Plan susceptibles de adquisición privada y, por tanto, por entender que quiebran las condiciones iniciales establecidas para ambas partes al aprobar el Plan en cuestión.. Esto fue lo que sucedió en el supuesto de hecho que dio luz a la sentencia del Tribunal Supremo de 27-6-2006 cuando unos particulares reclamaron indemnización por la desclasificación de sus terrenos - es decir, una modificación del Plan - antes de la finalización del periodo previsto en el Plan de Etapas de un Plan Parcial.-

3.- Planteamiento del problema.-

La cuestión se concreta en la constatación en estos supuestos de la posible concurrencia de los requisitos precisos para dar lugar a una indemnización como consecuencia de la alteración de planeamiento. Es decir, el núcleo gordiano del problema se plantea en los siguientes términos: cuándo, en el proceso de ejecución del planeamiento, existen meras expectativas generadas por el plan respectivo, no indemnizables, y cuándo estamos ante auténticos derechos subjetivos susceptibles de indemnización por el hecho de que la Administración haya modificado un Plan anticipadamente al plazo previsto.

4.- Solución jurisprudencial.-

La doctrina jurisprudencial se ha referido a la existencia de auténticos derechos subjetivos cuando se han cumplido los deberes de contenido urbanístico establecidos legalmente, puesto que solo en su fase final se adquiere el derecho al aprovechamiento urbanístico ( STS de 2-10; 3-11 y 22-12-1992).

En otras palabras, para que exista realmente responsabilidad que dé lugar a indemnización debe determinarse si los derechos e intereses de que ha resultado privado el eventual perjudicado, han sido incorporados a su patrimonio, o constituyen meras expectativas de derecho, o valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico. (STS 13-6-2000; 30-6-2001 y 6-4-2005, entre otras).

Por tanto para que se produzca responsabilidad de la Administración por alteración anticipada de planeamiento son necesarios dos requisitos concurrentes:

1.- La modificación/alteración del Plan por la Administración antes de que transcurra el plazo previsto para su ejecución.

2.- Los derechos e intereses por los que se solicite la indemnización deben estar consolidados en la esfera patrimonial del sujeto.

Por tanto, como expresa la sentencia que estamos analizando, si en la ejecución de planeamiento se han llevado a cabo las actuaciones urbanísticas sustanciales y satisfecho las cargas y deberes legalmente establecidos para la realización del derecho u obtención de unos beneficios reconocidos por el planeamiento, tales como el derecho a urbanizar o al aprovechamiento urbanístico, será procedente la indemnización en cuanto las expectativas previstas en el Plan se han materializado y patrimonializado. Por el contrario, cuando la modificación del Plan no incide en situaciones consolidadas por su ejecución y, por tanto, no lesiona un derecho adquirido, falta el presupuesto para dar lugar a la indemnización que se justifica por la lesión de bienes y derechos (art. 106.2 CE y 139 Ley 30/92).

5.- Concepto de derechos consolidados.-

El Tribunal Supremo ha venido insistiendo en que, para que deba procederse a indemnización por alteración de planeamiento, tienen que existir derechos consolidados. (STS 4-3-1992). Y esto ocurre en tres supuestos distintos:

Cuando existe un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o se ha producido el transcurso de éste sin ejecución del planeamiento por causas imputables a la Administración (STS 1-2-1981 y 16-12-1985). A este supuesto habrá que añadir el requisito 2 del apartado anterior.

Cuando el Plan Parcial se encuentra en la fase final de realización y la modificación afecta a una parte de los propietarios que han cumplido los requisitos o cargas de la anterior ordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello, discriminados con el resto de los propietarios del sector ( STS 30-6-1980, 12-5-1987 y 26-1-1993, entre otras)

Cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizada comporta que sólo sea factible, por la imposibilidad de integrarla en un polígono en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente, realizar el pago de la indemnización pertinente en el momento de la ejecución del nuevo planeamiento ( STS 20-5-1986).

6.- Conceptos indemnizables.-

Si, confiando en la subsistencia durante un cierto plazo de una determinada ordenación urbanística, se han hecho inversiones y gastos jugará el derecho de indemnización. Asimismo, la jurisprudencia ha declarado la indemnizabilidad de los gastos hechos para la preparación y aprobación de los instrumentos urbanísticos - de planeamiento y gestión - adecuados para el desarrollo y ejecución de la ordenación vigente (STS 17-6-1989).-

7.- Resultado final en la sentencia que analizamos.-

En este caso, las únicas actuaciones que se realizaron por los interesados en ejecución del Plan Parcial fueron la aprobación de los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación, entre otros no sustanciales. Sin embargo, no se había aprobado el proyecto de reparcelación - compensación en ese caso -, ni consta la realización de otras actuaciones dirigidas a la materialización de la urbanización en los términos del Reglamento de Gestión Urbanística, por lo que no cabe apreciar la patrimonialización del derecho a urbanizar. En consecuencia, el recurso fue desestimado.

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