EL SEÑUELO DE LAS FUSIONES DE MUNICIPIOS Y LA NECESARIA REFORMA DE LA PLANTA LOCAL, por Francisco Javier Sanz Larruga, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña

 20/07/2012
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En plena crisis económica la planta local está siendo objeto de un encendido debate. Como una de las posibles soluciones a la excesiva fragmentación municipal que padece nuestro país, la fórmula de la fusión de municipios (de amplia tradición en nuestro Derecho Local) se presenta como una opción oportuna para la mejora en la gestión pública local de muchos pequeños municipios limítrofes. Pese a que esta fórmula de reestructuración de las Administraciones locales ha sido utilizada con profusión por los países del nuestro entorno, la experiencia histórica de su aplicación en España ha resultado bastante frustrante y su regulación vigente en la normativa básica sobre régimen local no ha logrado promover su uso. No obstante, como cualquier otro procedimiento de alteración de términos municipales, el protagonismo para su implantación está en manos de las Comunidades Autónomas.

Sumario:

I. INTRODUCCIÓN. II. EL FRUSTRANTE BALANCE HISTORICO SOBRE LAS FUSIONES MUNICIPALES EN ESPAÑA. ENTRE LA FALTA DE VOLUNTAD POLÍTICA Y LAS RESISTENCIAS IDENTITARIAS. III. DIFERENTES EXPERIENCIAS Y SENSIBILIDADES SOBRE FUSIONES DE MUNICIPIOS EN LOS PAÍSES DE NUESTRO ENTORNO: UN PROCESO TRAUMÁTICO PERO NECESARIO. IV. EL PROTAGONISMO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA REORDENACIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES: UNA ASIGNATURA PENDIENTE. V. SENSIBILIDAD HISTÓRICA, RACIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y LEGITIMACIÓN DEMOCRÁTICA EN LAS FUTURAS FUSIONES DE MUNICIPIOS.

I. INTRODUCCIÓN.

La reciente información de que los Alcaldes de dos municipios coruñeses limítrofes, los de Oza de los Ríos y el de Cesuras, van a promover su fusión voluntaria, ha adquirido cierta relevancia en los medios de comunicación, en Galicia y fuera de Galicia 1. Esta noticia se produce en un momento como el presente, en uno de las más graves etapas de la crisis financiera, cuando se está hablando de la necesidad de proceder a una profunda reforma de las Administraciones Públicas. En virtud del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, elevado a rango constitucional tras la reforma de 2011 , se trata de buscar fórmulas organizativas que permitan optimizar los recursos –personales y materiales- existentes en el sector público, minimizando el gasto público y fortaleciendo, al mismo tiempo, las capacidades de la gestión pública.

En este contexto histórico, hablar de fusiones de organismos y de entidades públicas (hasta de las mismas Universidades Públicas, como se ha hecho) suena a medida racionalizadora del profuso paisaje administrativo y a obligada manifestación de austeridad pública. Sin embargo, en lo que respecta al régimen local, la “fusión de municipios” constituye una de las modalidades de alteración de los términos municipales, prevista en nuestro ordenamiento desde mediados del siglo XIX 2.

En un país como España, como 8.116 municipios, que, junto con Francia, es uno de los países de la Unión Europea que tiene mayor número de entidades locales (la mayoría de pequeño tamaño) 3, se viene hablando desde hace mucho tiempo de la necesidad de revisar su “planta local”, ahora más urgente que nunca, por las disfunciones originadas sobre el funcionamiento de los servicios público por el “inframunicipalismo” y la excesiva fragmentación del mapa municipal español 4.

A la espera de las cacareadas reformas de las Administraciones públicas territoriales e institucionales, el objetivo de esta breve colaboración se centra en hacer un breve repaso de las claves más significativas en torno, precisamente, a las referidas “fusiones” de municipios, y, en particular, si tal como está regulada esta materia en nuestro país constituye o no, una opción prometedora hacia el futuro en el replanteamiento de la ineficiente planta local de nuestro país. Para abordar –de forma necesariamente sintetizada- esta cuestión de las fusiones de municipios como solución a los graves problemas de sostenibilidad municipal, optamos por el siguiente esquema expositivo: en primer lugar, efectuaremos un breve repaso de cuál ha sido la experiencia histórica en la España contemporánea en esta materia (II); en segundo lugar, exploraremos qué lecciones pueden extraerse de experiencias similares en los países de nuestro entorno comunitario (III); en tercer lugar, señalaremos cuáles son los ejes fundamentales del ordenamiento jurídico vigente, legitimadores de dicho proceso de fusiones municipales (IV); y, por último, a la vista de todo lo anterior, ensayaremos qué criterios o recomendaciones se podrían ofrecer para hacer eficaz y viable, en su caso, esta tradicional modalidad de reorganización administrativa local (V).

II. EL FRUSTRANTE BALANCE HISTORICO SOBRE LAS FUSIONES MUNICIPALES EN ESPAÑA. ENTRE LA FALTA DE VOLUNTAD POLÍTICA Y LAS RESISTENCIAS IDENTITARIAS.

A final del siglo XIX, pese a los repetidos intentos –en las sucesivas normas reguladoras del régimen local- de limitar el número de municipios mediante la exigencia de un número mínimo de población (que oscilaba, no obstante, entre los mil y dos mil habitantes), lo cierto es que el legislador parecía haber aceptado que la supresión de municipalidades de escaso vecindario es –como expresaba un texto de la época- “un remedio que choca con el invencible sentimiento de la conservación de estas modestas agrupaciones” 5. Desde mediados del siglo XIX la normativa local prevé la solución de las fusiones de municipios como uno de los más importantes remedios para resolver los problemas de la excesiva fragmentación del mapa municipal. Sin embargo, como señala LÓPEZ RAMÓN, “el saldo final de las fusiones decimonónicas parece de muy escasa entidad” 6.

Ya en el siglo XX, aunque el ordenamiento local seguía contemplando la fórmula de las fusiones de municipios, es claro que la implantación de los corrientes iusnaturalistas (como la que se desprende del Estatuto Municipal de 1924 ) no colaboró a la promoción de dicho tipo de alteraciones municipales 7.

Hubo que esperar a la época franquista cuando, en virtud de la Ley de 23 de julio de 1966 de reforma de las Haciendas Locales, se incentivaron las fusiones voluntarias 8, consiguiendo que, entre 1960 y 1981, el número de municipios se redujera en casi 1.200 (de 9.202 a 8.022) aunque, con la aparición de las Comunidades Autónomas, algunos de estos procesos se retrotrayeron a su situación original 9.

La Constitución Española de 1978 reconoció en su art. 148,1,2ª , como una de las competencias que podían asumir las Comunidades Autónomas la relativa a “las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio...”, siendo posteriormente asumidas como competencias exclusivas en la mayor parte de los Estatutos de Autonomía 10. En los primeros momentos de la historia de las Comunidades Autónomas dominaron dos notas muy ilustrativas –a los efectos del presente trabajo-: “la escasa actividad administrativa realizada en orden a la confección de un mapa municipal más acorde con las exigencias impuestas por la eficacia en la gestión de los asuntos públicos confiados a los Ayuntamientos, y (...) el enorme predominio de la tendencia segregadora sobre la de fusión” 11.

En definitiva, la historia contemporánea de la planta local en España se caracteriza por el inmovilismo instaurado en la estructura del gobierno local –potenciado por los intereses localistas e identitarios de muchos pequeños municipios y, en su caso (salvo aisladas excepciones) por la falta de voluntad política de los Gobiernos centrales- que ha dificultado muy considerablemente el redimensionamiento del mapa municipal mediante las referidas fusiones.

III. DIFERENTES EXPERIENCIAS Y SENSIBILIDADES SOBRE FUSIONES DE MUNICIPIOS EN LOS PAÍSES DE NUESTRO ENTORNO: UN PROCESO TRAUMÁTICO PERO NECESARIO.

A partir de la segunda Guerra Mundial fueron muchos países de nuestro entorno europeo los que, con mayor o menor fortuna, abordaron ambiciosas políticas de fusión de municipios para tratar de poner fin a situaciones previas de alta fragmentación municipal que se presentaba como un factor desequilibrado en su respectivo desarrollo socioeconómico 12.

Un caso muy significativo es el de la República Federal de Alemania donde, a comienzo de los años sesenta, se extendió la idea de la necesidad de una amplia reforma de la vida municipal que permitiera a las Corporaciones Locales actuar como verdaderas Administraciones Públicas, dando lugar a una espectacular reducción de entes locales 13. Como destaca SOSA WAGNER en esta experiencia –que no estuvo exenta de conflictos- los políticos promotores (en los diversos Länder) del proceso hubieron de poner en juego, además de paciencia, una elevada dosis de tenacidad y de resolución política 14.

En el polo opuesto se sitúa la República francesa en la que los intentos de fusiones voluntarias en el periodo 1930-1957 para la reducción del gasto público y una mayor eficiencia en la gestión pública resultó un fracaso (por la oposición de una gran mayoría de políticos y ciudadanos) 15.

Especialmente exitosas fueron los procesos de fusión de municipios –estudiados por el Profesor LÓPEZ RAMÓN- en algunos países como Suecia 16, Dinamarca (de 1960 a 1970) 17 y Bélgica 18, donde por lo general dominó un alto consenso político nacional y la aplicación de calendarios amplios en el tiempo.

En otra dirección han marchado los procesos de ordenación del mapa local que se han producido más recientemente (en lo que va del siglo XXI) en algunos países del sur de Europa. Es el caso de Grecia, país donde en virtud de dos programas de fusiones (uno del Gobierno socialista de 1997 y otro del Gobierno conservador de 2011) se pasó de los 5.825 municipios a los actuales 370, una espectacular evolución que se enmarca en el contexto de la profunda crisis económica e inestabilidad que está experimentando actualmente la Republica Helénica 19. Y también, cabe destacar aquí –como consecuencia directa de las medidas anti-crisis- el caso de Italia (con la supresión en 2011 de provincias con menos de 300.000 habitantes o 3.000 Km2; o la fusión obligatoria de los municipios de menos de 1.000 habitantes) y de Portugal (fusión obligatoria en 2012 de 1.500 de las 4.259 “freguesías” –o parroquias- de menos de 150 habitantes).

RODRIGUEZ GONZÁLEZ ha distinguido en Europa, a grandes rasgos, de una parte, un modelo “latino” –que sigue España- inspirado en la tradición francesa, con proliferación de pequeños municipios, que con preferencia a otras medidas ha optado por fórmulas de asociacionismo voluntario entre municipios; y de otra parte, un modelo de “los nortes” caracterizado por el fomento de agregación-fusión de los municipios a partir de aplicación de leyes específicas para este fin y con el objetivo de crear estructuras municipales fuertes y eficientes con mayor capacidad de gestión de los servicios públicos que ofertan 20. De todas formas, como hemos visto, la crisis económica ha obligado de forma un tanto abrupta a que algunos “países del sur” a simplificar por razones puramente económicas su planta municipal.

IV. EL PROTAGONISMO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA REORDENACIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES: UNA ASIGNATURA PENDIENTE.

Como ya sabemos la competencia sobre “alteraciones de los términos municipales” corresponde, principalmente, a las Comunidades Autónomas, que así lo han recogido en sus respectivos Estatutos de Autonomía. No obstante, la competencia en esta materia es, propiamente, concurrente 21 ya que sobre el título competencial normativo del Estado para regular las “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” (art. 149,1,18º de la Constitución ), la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL) ha recogido, en su art. 13 , una serie de requisitos básicos –tanto materiales como formales- sobre el régimen de creación o supresión de municipios, así como la alteración del términos municipales 22. Un régimen jurídico que, a su vez, ha sido desarrollado, tanto por el Real Decreto Legislativo 781/1986, sobre Texto Refundido de Régimen Local (en adelante, TRRL) (en sus arts. 3 a 9 ), como por el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de 1986 (en adelante, RPDT) (en sus arts. 2 a 16 ), pero en estos casos sólo con carácter supletorio para las Comunidades Autónomas, que pueden modificar este régimen jurídico de desarrollo de la LRBRL, salvo en lo que afecte al rango de la norma básica.

A los efectos de nuestro concreto trabajo sólo nos interesa la regulación básica de la “fusión de los municipios limítrofes” que es una de las tres modalidades de alteraciones de términos municipales que prevé el art. 3,1,b) del TRRL 23. Aunque no puede olvidarse que las Comunidades Autónomas ha desarrollado esta materia en virtud de sus competencias propias 24.

Sobre la finalidad de la “fusión de municipios” –de honda raigambre jurídica, como vimos, en nuestra tradición jurídica local- parece evidente que se trata una de las mejores medidas para reducir el fenómeno del “inframunicipalismo”. Pero la norma básica sobre esta institución sobre reordenación local sólo nos ofrece algunos elementos de su régimen jurídico que aquí solo podemos reseñar. En efecto, para promover este tipo medida en la planta municipal, el art. 13,2 de LRBRL , prevé unos límites o requisitos materiales que deben respetarse en todo caso: “Sólo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados y siempre que los municipios resultantes cuente con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga la disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados” 25. Y, como complemento a este régimen, pero –como ya vimos- supletorio para las Comunidades Autónomas, el art. 5 del TRRL exige para la fusión de municipios limítrofes que concurra alguno (no todos) de los siguientes supuestos:

a) cuando separadamente carezcan de recursos suficientes para atender los servicios mínimos exigidos por la Ley

b) cuando se confundan sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico

c) cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa.

En definitiva, los requisitos materiales previstos por la normativa básica tienen que ver, de una parte, con la diferenciación o no de los núcleos de población (urbanos o rurales) 26 y, de otra parte con la suficiencia económica de los municipios fusionados, para el cumplimiento de sus competencias y para el mantenimiento de la calidad de los servicios públicos que se habían prestado hasta el momento de la fusión.

Sobre el requisito vinculado con la población, la fusión está legitimada según la LRBRL , tanto cuando se trata de núcleos de población territorialmente diferenciados (es decir, donde no hay continuidad urbana), como cuando se confundan sus respectivos núcleos urbanos (aunque en estos casos lo más habitual ha sido la incorporación o anexión de un municipio a otro limítrofe más expansivo) 27. En todo caso, este requisito debe de tener en cuenta la diferente distribución de la población que existe en el territorio español.

En cuanto al requisito de la viabilidad o suficiencia económica como circunstancia determinante de la fusión municipal entiendo que está estrechamente vinculada con el más eficiente cumplimiento de sus competencias propias y, por ende, con la prestación de los servicios públicos de interés local 28. En muchos de los casos, la fusión de municipios puede ser necesaria o conveniente para remediar la insolvencia municipal y para mejorar la rentabilidad de los servicios públicos –y así ha de valorarlo el órgano competente autonómico para resolver los expedientes de fusión-, sin embargo, como señala ESCUIN PALOP, la mera disminución de los gastos de personal o de administración no serían motivos suficientes si la población afecta se opone 29.

Por lo que se refiere a los requisitos formales que se recogen en art. 13,1 de la LRBRL –y que, por lo tanto, deben de respetarse por la regulación de desarrollo de las Comunidades Autónomas en cuanto al específico procedimiento administrativo de fusión de municipios- son tres:

1º.- la audiencia de los municipios interesados.

2º.- el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

3º.- dar información del proceso a la Administración General del Estado.

El procedimiento para la fusión de municipios puede ser incoado de oficio por la decisión del órgano autonómico competente para la alteración de términos municipales, o por sugerencia del Delegado del Gobierno, de la Diputación, de alguno de los Ayuntamientos o como consecuencia razonada u orden de otro órgano autonómico (cfr. art. 9,1 TRRL ); aunque debe de entenderse que sólo los Ayuntamientos afectados tienen derecho a la tramitación del procedimiento de fusión 30. En el caso de la fusión voluntaria de municipios el art. 9,2 del TRRL establece que el procedimiento de fusión “se promoverá por acuerdo de los respectivos Ayuntamientos, adoptado con el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y, en todo, caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación” 31

Como excepción a la norma general en el régimen de alteraciones municipales, en las fusiones municipales –según la legislación supletoria del Estado- no cabe que sean los vecinos los que inicien el procedimiento. Sin embargo, de una interpretación conjunta del grupo normativo local no puede desecharse tal posibilidad 32.

En la fase de instrucción del procedimiento de fusión, la emisión del dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, se considera también un trámite esencial y su ausencia determina la nulidad de pleno derecho de la resolución que ponga fin al procedimiento 33, aunque el Tribunal Supremo ha venido rebajando tal exigencia 34. Pese a que las alteraciones territoriales han constituido una parte importante de la actividad del Consejo de Estado sobre la Administración Local, parte de la doctrina ha criticado la tendencia de este órgano consultivo hacia una excesiva valoración discrecional de los hechos fácticos, un tanto apegada a los criterios del órgano decisorio 35.

Otra pieza fundamental de la normativa básica local sobre las fusiones municipales es la disposición contenida en el art. 13, 3 de la LRBRL , donde, “sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas”, se reconoce al Estado, “atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales”, la competencia para “establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales” 36. Este precepto fue tachado de inconstitucionalidad en el recurso presentado por el Parlamento y la Xunta de Galicia y resuelto por el Alto Tribunal en la STC 214/1989 , que rechazó tal objeción en el sentido de reconocer al Estado su competencia concurrente con las Comunidades Autónomas para promover y fomentar procesos de fusión de municipios 37.

Lo cierto es que en la breve historia del Estado de las Autonomías –y, en particular, a partir del año 1981, momento en que se transfieren a las Comunidades Autónomas la competencia en los expedientes de alteración de los términos municipales- se ha dado, como subraya RODRIGUEZ GONZÁLEZ, una tendencia contraria a las fusiones municipales y favorable a la creación de nuevos municipios, y esto a pesar de que la doctrina continuaba apostando por la reducción y reestructuración de estas entidades 38.

Por consiguiente, como señala SOSA WAGNER, pese a que las Comunidades Autónomas tienen casi plena disponibilidad sobre la reordenación y alteraciones de los municipios, en la práctica apenas se ha utilizado, constatando la “debilidad de las Administraciones Públicas para hacer frente con firmeza a la carrera que conduce a la creación de nueva entidades municipales, lo que obedece a causas muy variadas pero, entre ellas, claramente a la falta de una estrategia global políticamente respaldada” 39. En palabras de RODRIGUEZ GONZÁLEZ, “la experiencia española al contrario que otros países de Europa, se resume en “el fracaso y la inactividad ... (...) la pasividad, cuando no el rechazo frontal, frente a las fusiones municipales han contribuido a mantener una estructura municipal claramente ineficiente y anclada en el pasado” 40, donde “El principal freno que ha contribuido a esta estancamiento ha sido la constante apelación a los sentimientos de identidad y proximidad, especialmente alertados desde las élites políticas locales temerosas de perder su status social” 41.

En conclusión, partiendo de la base de que el realidad del “inframunicipalismo” en gran parte de España sigue siendo un problema –agudizado además por la crisis financiera-, todo parece indicar que la “pelota” de las fusiones como solución al mismo está en el alero de las Comunidades Autónomas, que hasta ahora no han podido (o mejor, no han querido) abordarlo con seriedad. ¿Es ahora el momento de hacerlo? y, en tal caso, ¿cómo debería hacerse?; ¿sigue siendo la fórmula de las fusiones una buena solución?; ¿debe modificarse en este punto la legislación básica local? Son algunas de las cuestiones que planteamos de cara el futuro en el siguiente y último epígrafe de este trabajo.

V. SENSIBILIDAD HISTÓRICA, RACIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y LEGITIMACIÓN DEMOCRÁTICA EN LAS FUTURAS FUSIONES DE MUNICIPIOS.

El debate sobre la planta local, como dice VELASCO CABALLERO, “se ha abierto de forma abrupta (...) muy vinculado a los planes coyunturales de ahorro presupuestario” y en estos momentos de crisis económica es preciso –añade el mismo autor- que este debate “sea racional y ordenado” 42. No cabe duda que parte de la solución de la futura reforma de las Administraciones Territoriales pasa por la racionalización de algunas Administraciones supramunicipales, pero debemos ceñirnos al objeto de nuestro estudio centrado en la fórmula de las fusiones como medida de reducción del número de municipios, o lo que es lo mismo, alumbrar una renovada planta local con municipios eficientes y viables.

El gran problema que se pretende atajar es, como ya sabemos, “la excesiva proliferación de pequeños municipios con una marcada insuficiencia económica, técnica y funcional” y -como consecuencia de ello-, la “inadecuación de las estructuras administrativas a las dinámicas socioeconómicas y a los diferentes modelos de ocupación del espacio” 43.

A mi juicio, una buena parte de la situación actual se debe al excesivo uniformismo de la legislación básica de régimen local, en parte rectificada con la aprobación de la Ley 57/2003, de medidas para la modernización del gobierno local (conocida como la “Ley de Grandes Ciudades”) que ha favorecido la gestión de los municipios urbanos de mayor entidad y como organizaciones prestadoras y suministradoras de servicios públicos a los ciudadanos. Quizá por este motivo, lo que ahora está pendiente –y requiere una respuesta urgente- es la revisión de los pequeños municipios (de menos de 5.000 habitantes) en España que, no lo olvidemos, en nuestro país suponen el 85% del total 44.

Frente a la fragmentación municipal, la doctrina ha señalado dos posibles soluciones, aparentemente irreconciliables, de una parte, la concepción “funcional” que busca la solución en fórmulas que permitan el ejercicio de funciones en un nivel superior (los instrumentos de cooperación, coordinación o asociación) que es la que sigue la legislación básica del Estado y la casi totalidad de las Comunidades Autónomas (y también en Francia), y de otra parte, la concepción “orgánica” que sitúa la raíz del problema en el alejamiento de la comunidad social respecto del mismo municipio, exigiendo una transformación estructural del mismo mediante el fomento de las fusiones 45.

Las fórmulas de cooperación territorial (mancomunidades, comarcas, áreas metropolitanas, consorcios, etc.) como respuesta-solución a las disfunciones y problemáticas planteadas por el inframunicipalismo, pese a haber proliferado en los últimos decenios no ha alcanzado los resultados esperados y, desde luego, no han atacado la raíz de los problemas de la gestión local de los pequeños municipios 46.

En teoría, ante este panorama de la actual planta local en España, la fórmula de las fusiones municipales se presenta como la mejor solución para los pequeños municipios que “a partir de su integración, pueden conseguir un tamaño más óptimo que le permita contar con más recursos, prestar más servicios a los ciudadanos y ejercer sus funciones de un modo más responsable” 47.

En la práctica ya pudimos comprobar en los epígrafes II y IV de este trabajo que las fusiones municipales han supuesto en la historia contemporánea del régimen local español un considerable fracaso y una verdadera frustración para el legislador estatal que estaba convencido de la utilidad práctica de esta fórmula de reestructuración municipal. Ahora bien, también hemos visto que esta solución ya no depende sólo del Estado (a quien sólo compete la fijación de las bases normativas) sino que se traslada a las Comunidades Autónomas la tarea de acomodar la planta local de sus respectivos territorios 48. Y en esta línea se han aprobado los contenidos sobre régimen local de los nuevos Estatutos de Autonomía, incidiendo en el “principio de diferenciación” respecto a la distribución de responsabilidades administrativas entre las distintas administraciones locales de acuerdo con “las diferentes características demográficas, geográficas, funcionales, organizativas, de dimensión y de capacidad de gestión” municipal (art. 88 del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña ) 49.

Del mismo modo hemos analizado someramente el régimen jurídico vigente sobre las fusiones de municipios, excesivamente mediatizado por conceptos jurídicos indeterminados y dejado en los amplísimos márgenes de la discrecionalidad administrativa, sin que, además, la doctrina del Consejo de Estado ni la jurisprudencia arroje unas conclusiones suficientemente esclarecedoras.

Ante todos estos presupuestos es hora ya de que avizoremos algunas recomendaciones u orientaciones que, en mi opinión, pueden reconducir más acertadamente la solución legal de las fusiones de municipios.

La primera propuesta que nos atrevemos a formular es la procurar mantener el máximo respeto a la realidad histórica y socioeconómica de los municipios limítrofes que se pretenden fusionar, y ello, por supuesto, partiendo de la voluntad mayoritaria de la población afectada. Como defiende VELASCO CABALLERO, en el debate sobre la planta local, aún siendo muy importante, no sólo debe contar el aspecto económico y financiero, hay que tener muy en cuenta el tipo de sociedad afectada, su vertebración social y sus formas de convivencia 50. La tensión entre el principio democrático y la eficacia (y eficiencia) que persiguen las fusiones municipales deben de resolverse mediante la delicada ponderación de todos los elementos que se ponen en juego (demográficos, culturales, económicos, etc.) 51.

Por este motivo, no es deseable, a mi juicio, una solución “a la griega”, es decir, que, de la mañana a la noche, las críticas condiciones financieras obliguen a una “catarsis” o “jibarización” en el mapa municipal. Pero, al mismo tiempo, soy consciente de que nuestro país no resistiría con facilidad los largos periodos de reflexión que se han experimentado en los procesos de fusión del norte de Europa. Corresponde, en todo caso, a las Comunidades Autónomas pilotar –y facilitar- el proceso de fusiones en aquellas zonas del territorio que sea preciso.

Una original fórmula para compatibilizar el respeto de la configuración histórica de los municipios y la mejora de la gestión de los servicios públicos locales es la que ofrece el concienzudo trabajo de RODRIGUEZ GONZÁLEZ (tantas veces citado en este estudio) en torno a la llamada “fusión selectiva” (frente a la “fusión integral” que recoge el modelo normativo vigente) que requeriría, no obstante, la introducción de reformas legales. Esta solución supondría “fusionar los ayuntamientos como unidades de organización y gestión, pero sin que esto suponga la desaparición formal del municipio como ente territorial y de identificación ciudadana” 52.

En segundo lugar, parece evidente que uno de los fines prioritarios que se persigue con las fusiones municipales en el de mejorar la calidad de vida y de los servicios públicos de los vecinos (o, al menos, evitar que se deterioren). En esta materia es claro que una parte de la solución ha de provenir de la potenciación de los recursos financieros de las Entidades municipales, pero, todavía más importante es, en mi opinión, aquilatar en cada municipio –según sus peculiaridades y circunstancias propias- el grado de exigencias competenciales (en particular, de los llamados “servicios mínimos”). El criticable uniformismo de la LRBRL está provocando situaciones de colapso financiero en muchos pequeños municipios, aunque, en ocasiones, se ha llegado a este punto por haber asumido excesivas funciones durante la bonanza económica.

Hay que reivindicar aquí en buen funcionamiento, en algunas partes de España, de algunas fórmulas de cooperación local como mancomunidades o consorcios para la prestación de servicios comunes. Y tampoco puede olvidarse la solución que ofrece el art. 26, 2 de la LRBRL a los municipios para “solicitar de la Comunidad Autónoma respectiva la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos que les correspondan (...) cuando por sus características peculiares, resulte de imposible o muy difícil cumplimiento el establecimiento y prestación de dichos servicios por el propio Ayuntamiento”.

En tercer y último lugar, parece indudable que el elemento más importante del municipio es la población, sus vecinos 53. El régimen jurídico vigente establece como garantía mínima la audiencia de los municipios afectados en un proceso de fusión (art. 13, 1 LRBRL ) y para la fusión voluntaria se exige una mayoría cualificada en los acuerdos de fusión (cfr. art. 9, 2 TRRL , aunque con carácter supletorio para las Comunidades Autónomas). Incluso hay autores como CASTELLS ARTECHE que defienden que la alteración de términos municipales (como, por ejemplo, la fusión) no podrían realizarse cuando la población afectada se mostrara contraria a dicha modificación 54.

La experiencia histórica sobre fusiones nos revela las extraordinarias resistencias por parte de las élites locales a la pérdida de la personalidad jurídica de los municipios y por encima de otros criterios. Lo deseable es que la fusión sea voluntaria y logre el consenso de todas las fuerzas políticas con presencia en el territorio objeto de la fusión, y, por supuesto, que cuente con la máxima participación de los vecinos de los términos afectados 55. Como señala VELASCO CABALLERO -en relación al debate sobre la planta local- “el principio democrático es el criterio central de legitimidad de la Administración Pública” 56.

Pero tampoco debe excluirse en casos extremos de “inframunicipalismo” la utilización del procedimiento de fusión forzosa. Es cierto lo que dice SOSA WAGNER de que “la posibilidad de que la autonomía local pueda desplegar todos sus efectos jurídicos y constitucionales sólo se hará efectiva cuando los municipios alcancen un tamaño y dimensión poblacional adecuados” 57. Sin embargo, a mi juicio, debe de huirse de soluciones uniformadoras (como las que se ha producido en Italia, Portugal y Grecia con motivo de la crisis económica). Entender el procedimiento de fusión de municipios como un mero instrumento de racionalización territorial y de eficacia y eficiencia administrativa no es una interpretación fidedigna conforme a la filosofía que orienta esta solución normativa y, de hecho, la frustrante historia de su aplicación así lo ha demostrado.




NOTAS:

1 Cfr. la información del periódico El PAÍS de 2 de abril de 2012, bajo el título “¿Quién osa quitar un Ayuntamiento?, y con los siguientes subtítulos: “La idea de fusionar municipios para ganar eficacia choca con un localismo muy arraigado” y “Muchos expertos discuten que sirva para ahorrar”.

2 Cfr. las monografías de SOSA WAGNER y DE MIGUEL GARCÍA: Creación, supresión y alteración de los términos municipales, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, pp. 15 y ss. y de BARRANCO VELA, R.: Creación y segregación de municipios, Marcial Pons, Madrid, 1993, pp. 39 y ss. En ambas se estudian con detalle los precedentes históricos de este tipo de alteraciones municipales. Asimismo, el extenso comentario de ESCUIN PALOP, C. sobre la “La alteración de los términos municipales”, en Tratado de Derecho Municipal, (Dir. S. MUÑOZ MACHADO), Tomo, II, 3ª Ed. Iustel, Madrid, 2011, pp. 1849-1939

3 Cfr. Sobre esta temática in totum la monografía de RODRIGUEZ GONZÁLEZ, R.: Territorio y Gobierno Local. Un planteamiento de reestructuración por fusión como realidad necesaria, Thomson-Civitas, Madrid, 2005. En este estudio se revela, entre otros muchos datos demográficos, que el 85% de los municipios españoles tienen menos de 5.000 habitantes y que los pocos municipios de más de 20.000 habitantes acogen al 65% de la población española (pp. 29 y ss.).

4 Además de las monografías citadas hasta el momento, inciden en esta temática los trabajos de LÓPEZ RAMÓN, F.: “Políticas ante la fragmentación del mapa municipal” y VELASCO CABALLERO, F.: “La planta local de España: criterios para la toma de decisiones”, ambos en la obra colectiva La nueva organización local. Nuevos modelos (Coord. J. M. GIMENO FELIÚ), Civitas-Tomson Reuters, Madrid, 2011, pp. 69-112 y 113-46, respectivamente.

5 Cfr. LÓPEZ RAMÓN, F.: “Políticas ante la fragmentación del mapa municipal”, cit. y loc, cit. pp. 83 a 90. Más extensivamente, los profesores SOSA WAGNER y DE MIGUEL GARCÍA, estudian estos precedentes en su ya citada monografía (Creación, supresión y alteración de los términos municipales, pp.15-55).

6 “Políticas ante la fragmentación del mapa municipal”, p. 85. Cita el mismo autor el dato de que, según los datos del nomenclátor municipal, desde 1857 hasta el año 1960 en número de municipios españoles bajó tan sólo de 9.315 a 9.202.

7 Ibídem. p. 85. No obstante, desde principios de siglo XX hasta 1950 se produce el fenómeno de la anexión de municipios por las expansivas áreas urbanas de las ciudades españolas (cfr. RODRIGUEZ GONZÁLEZ, R.: Territorio y gobierno local en España, cit. pp. 16 y ss.).

8 Cfr. BARRANCO VELA. R.: Creación y segregación del municipios, cit. pp. 94-100. En el art. 13,1 de dicha Ley de 1966 se disponía que un 8% del recién creado Fondo Nacional de Haciendas Municipales se detraería para subvencionar las agrupaciones, fusiones e incorporaciones.

9 LÓPEZ RAMÓN, F. cit. y loc, cit. p. 86. Dichas incorporaciones y fusiones voluntarias se produjeron especialmente en aquellas zonas interiores que habían resultado más afectadas por el fenómeno de la emigración. BARRANGO VELA añade que “su éxito vino más de una aplicación impositiva de política forzada desde los Gobiernos civiles, que del ejercicio real de una opción libre y voluntaria de los municipios implicados...” (p. 96). Por otra parte, CATALÁ MARTÍ comenta al respecto que “el resultado final no fue tan favorable, pues no faltaron las quejas y recelos de los habitantes de los núcleos incorporados o fusionados distintos del elegido capital, la que se acusaba de centralismo, sin que por otra parte se notara mejora sensible en el nivel de prestación de los servicios, por lo que en muchos casos se inició el proceso inverso que fue culminando en una serie de Decretos, ahora de las Comunidades Autónomas, dejando sin efecto aquellas fusiones o incorporaciones” (Nuevo régimen local, I. cit. pp. 259-260).

10 Cfr. SOSA WAGNER, F. y DE MIGUEL GARCÍA, P.: Creación, supresión y alteración..., cit. pp. 57-65.

11 Ibídem. p. 65. No obstante, como señala RODRIGUEZ GONZÁLEZ, a lo largo del siglo XX de los municipios afectados por procesos de extinción 402 lo fueron a causa de fusiones (Territorio y Gobierno local, p. 21).

12 Sobre esta materia cfr. las referencias ofrecidas por RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, R.: Territorio y Gobierno local en España, cit. pp. 117-132. En el Reino Unido se logró reducir el número de municipios –desde la década de los cincuenta del siglo XX- a casi una cuarta parte (484) en 1992.

13 De los 24.371 municipios pertenecientes a un Kreis (especie de comarca) y 141 ciudades no pertenecientes a un Kreis que existían en la República Federal a comienzos de los años 60, cuando la reforma concluyó (aproximadamente hacia 1978) pasaron a ser: 8.514 municipios pertenecientes a un Kreis y 88 ciudades no pertenecientes a un Kreis (cfr. el trabajo de SOSA WAGNER, F.: “Creación, fusión y supresión de municipios. El ejemplo alemán y la necesidad de un nuevo mapa municipal en el marco de las competencias de las Comunidades Autónomas”, en Reformar la Administración Territorial. Municipios eficientes y viables, Netbiblo, Oleiros, 2009, p. 77).

14 Ibídem. p. 84. Sobre esta experiencia de la RF de Alemania pueden consultarse la ya citada monografía de SOSA WAGNER y DE MIGUEL GARCÍA, pp. 103-134. Así mismo, las referencias que se contienen en el volumen dirigido por VELASCO CABALLERO, F.: Gobiernos locales en Estados federales y descentralizados: Alemania, Italia y Reino Unido, Institut d’Estudis Autonomics, Barcelona, 2010, pp. 553-555.

15 Cfr. LÓPEZ RAMÓN, F.: “Políticas ante la fragmentación del mapa municipal”, cit., pp 80 y 81. Con más información sobre el proceso experimentado en la República Francesa cfr. RODRIGUEZ GONZÁLEZ, R.: Territorio y Gobierno Local en España, cit. pp. 120-123.

16 En este país, durante el periodo 1943-1977, se pasó de 2.414 municipios a 290 (LÓPEZ RAMÓN, cit. y loc. cit. p. 91-92.

17 En este país, de 1960 a 2007 se pasó de 1.389 municipios a sólo 98. Sin embargo, más recientemente, durante el periodo del Gobierno conservador de 2002 a 2007, en la política de reordenación local predominó el criterio de la eficiencia del gasto público sobre otras consideraciones (LÓPEZ RAMÓN, Cit. p. 95).

18 Ibídem. pp. 91-95.; y en Bélgica el proceso de fusiones entre 1961 y 1983 logró pasar de 2.663 municipios a los actuales 589.

19 Ibídem. pp. 96 y 97.

20 Cfr. Territorio y Gobierno local en España, cit. p. 120.

21 En este sentido se pronuncia ESCUIN PALOP (“La alteración de los términos municipales”, cit. y loc. cit. p. 1864).

22 Para el estudio en profundidad de esta concreta materia cfr. las monografías ya citadas de SOSA WAGNER, F. y DE MIGUEL GARCÍA, P.: Creación, supresión y alteración de términos municipales, cit.. y de BARRANCO VELA, R.: Creación y segregación de municipios, Marcial Pons, Madrid, 1993. Más recientemente es el trabajo de ESCUIN PALOP, C.: “Alteración de los términos municipales”, en Tratado de Derecho Municipal, (Dir. S. MUÑOZ MACHADO), Tomo, II, 3ª Ed. Iustel, Madrid, 2011, pp. 1849-1939. También pueden consultarse los comentarios de TORÁN MONFERRER, M.: “Las alteraciones de los términos municipales”, en Territorio y Población, (Coord. JIMÉNEZ HERNANDIS), Tirant lo Blanch, Valencia, 2012, pp. 379-462.

23 A diferencia de la “incorporación” (o anexión) de municipios (art. 3,1,a) TRRL) –en el que el municipio o municipios incorporados se extinguen ampliando el territorio del municipio o municipios incorporantes- en el caso de la “fusión” se produce la extinción de los municipios fusionados y la creación de un municipio nuevo con los territorios de los municipios desaparecidos. Sobre la temática de las fusiones municipales es fundamental la monografía ya citada de RODRIGUEZ GONZÁLEZ, R.: Territorio y Gobierno Local en España. Un planteamiento de reestructuración por fusión como realidad necesaria.

24 Sobre la figura de la fusión de municipios cfr. las diferentes leyes sobre régimen local. En concreto, El art. 12 de Ley de Régimen Local de Valencia: art. 12; el art. 11 de la Ley 1/1998 de régimen local de Castilla y León; el art. 10 de la Ley 6/1988 de Régimen local de Murcia; el art. 13 de la Ley 2/2003 de Administración Local de Madrid; los artículos 18 y 19 de la Ley de Administración Local de Galicia; el art. 13 de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña; el art. 92 de la Ley de Autonomía Local de Andalucía; el art. 5 de la Ley de Entidades Locales de Castilla-La Mancha; el art. 12 de la Ley municipal y régimen local de Baleares; y el art. 10 de la Ley de Administración Local de La Rioja.

25 En el mismo sentido el art. 3 del RP).

26 Sobre este requisito –recogido en el referido art. 13,2 de la LRBRL- La Xunta de Galicia impugnó en el recurso de inconstitucionalidad que, junto a otros acumulados, resolvió la STC 214/1989 de 21 de diciembre, el requisito de que se trate de “núcleos de población territorialmente diferenciados”, pero el Alto Tribunal desestimó esta impugnación del art. 13,2 de la LRBRL al entender que se trata de una “exigencia mínima”.

27 Se trata del supuesto legal del art. 3,1, a) del TRRL. A lo largo del siglo XX, el número de incorporaciones de la totalidad de un territorio municipal a otro ha sido de 1.148, muy por encima del número de fusiones municipales en el mismo periodo de tiempo (un total de 402) (Cfr. RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, R.: Territorio y gobierno local en España, cit. p. 21)

28 Como señala ESCUIN PALOP, este requisito de la suficiencia económica requiere una valoración previa de “la población afectada, del sistema impositivo vigente y de ingresos patrimoniales de los municipios resultantes, de los gastos, de las actividades económicas desarrolladas en los correspondientes términos municipales y de las cargas financieras de los respectivos Ayuntamientos” que “debe apreciarse a partir de la información de tipo económico aportada por los promotores del procedimiento de alteración municipal” (“las alteraciones de términos municipales”, cit. y loc. cit. pp. 1881-1882).

29 Cfr. “La alteración de los términos municipales”, cit. y loc. cit. pp. 1888-1889.

30 Cfr. ESCUIN PALOP; C.: “Los retos del mundo rural: la fusión de municipios como fórmula de viabilidad y su problemática”, Revista de Estudios Locales, 90 (2006), p. 40. El art. 9,2 del TRRL prevé que dicho procedimiento (en este caso la fusión) “se promoverá por acuerdo de los respectivos Ayuntamientos, adoptado con el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y, en todo, caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación” (El quórum exigido por el art. 47,2, a) de la LRBRL -en su redacción vigente- es el de la mayoría absoluta).

31 El quórum exigido por el art. 47,2, a) de la LRBRL -en su redacción vigente- es el de la mayoría absoluta (cfr. también el art. 123,1,e) de la misma Ley). Además, los acuerdos sobre la fusión deberán someterse, en su caso, a información pública (el art. 10,3 RP establece que el plazo de la información pública no puede ser inferior a treinta días) y las consiguientes “alegaciones y reclamaciones que puedan formularse serán resueltos por los mismos Ayuntamientos con idéntica mayoría” (cfr. art. 9, 2 TRRL y art. 10,4 RPDT).

32 En este sentido ESCUIN PALOP, defiende que tras la reforma de la LRBRL por la Ley 57/2003 cabe tal posibilidad ya que, en virtud de su nuevo art. 70 bis, se atribuye a los vecinos con derecho a sufragio activo en las elecciones municipales la solicitud al Ayuntamiento para que se celebren consultas populares sobre temas de su interés. También podría fundamentarse esta posibilidad en la previsión de referéndums vecinales del art. 5 de la Carta Europea de Autonomía local (ratificada por España el 20 de enero de 1988) “para cualquier modificación de los límites territoriales locales”.

33 En tal caso, como dice TORÁN MONFERRER, “procedería la retroacción del procedimiento al momento inmediatamente anterior al de la adopción de la resolución” (“Las alteraciones de los términos municipales”, cit. y loc. cit. p. 414).

34 ESCUIN PALOP recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 1988 que cuestiona el efecto de la nulidad de la resolución sobre alteración municipal en caso de ausencia del referido dictamen por entender que “los tribunales tienen capacidad, aun sin ese dictamen, para apreciar la legalidad de la resolución administrativa” (“Los retos del mundo rural...”, cit. y loc. cit. p. 41).

35 Cfr. BARRANCO VELA, R.: Creación y segregación de municipios, cit. pp. 272-276. A su vez la jurisprudencia se ha distinguido –señala el mismo autor- por “su extrema consideración y respeto por la doctrina legal del Consejo de Estado” (p. 274). A su vez, SOSA WAGNER critica con carácter general a la jurisprudencia sobre la fusión de municipios por no ofrecer “criterios inequívocos” (“Creación, fusión y supresión de municipios..., cit. y loc. cit. p. 71).

36 También las Comunidades Autónomas han establecido algunas medidas orientadas al fomento de las fusiones municipales. Cabe destacar en particular el caso de la Comunidad Autónoma de Aragón, cuya Diputación General reguló en su Decreto 81/1988 el régimen de ayudas para el fomento de la reestructuración municipal mediante incorporaciones y fusiones de municipios.

37 Cfr. el FJ 9º de la citada STC 214/1989 en la que, entre otras cosas se afirma: “esa acción estatal de fomento, a fin de favorecer las fusiones de municipios, buscando con ello una mayor capacidad de gestión en las entidades locales, no resultaría adecuada al sistema constitucional de distribución de competencias si en la materia sobre la que incide esa política estatal suasoria el Estado no dispusiera de competencia alguna... (...) No obstante, olvida la recurrente que en relación a las alteraciones municipales, sin perjuicio de los dispuesto por el art. 148,1,2 de la Constitución, el Estado ostenta también competencia para fijar los criterios básicos a los que debe sujetarse el ejercicio de las correspondientes competencias autonómicas, y ello como resultado del juego combinado de los arts. 137, 140 y 149,1,18 de la Constitución que obligan necesariamente a atribuir al Estado la regulación básica de su propia estructura”.

38 Cfr. Territorio y Gobierno local en España, cit. pp. 28 y 29. Y ello incluso, como añade este autor, con la posición favorable del Consejo de Estado.

39 “Creación, fusión y supresión de municipios. El ejemplo alemán y la necesidad de un nuevo mapa municipal en el marco de las competencias de las Comunidades Autónomas”, cit. y loc. cit., p. 93.

40 Territorio y gobierno local en España, cit. p. 154.

41 Ibídem. Un fenómeno en que “los argumentos identitarios adquieren gran fuerza, casi siempre envueltos en una retórica altamente demagógica...” (p. 155).

42 “La planta local de España: criterios para la toma de decisiones”, cit. y loc. cit. p. 28.

43 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, R.: Territorio y gobierno local en España, cit. p. 10.

44 ORDUÑA PRADA resume esta realidad del siguiente modo: “el 95,81% de los municipios españoles tiene una población inferior a 20.000 habitantes y sólo el 4,19% tienen una población superior a esta cifra. Y otro dato más: 5.892 municipios, esto es, el 72,62% del total, son municipios con una población inferior a 2.000 habitantes” (“El municipio como marco relacional”, Reformar la administración territorial, cit. p. 103.

45 Cfr. ORDUÑA PRADA (siguiendo a VANDELLI) en “El municipio como marco relacional”, cit. pp. 103 y 104.

46 Cfr. el exhaustivo estudio de RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, R.: Territorio y Gobierno local, cit. pp. 72-88 (sobre la creación y funcionamiento en España de las mancomunidades, comarcas, áreas metropolitanas y consorcios). También, con parecidas conclusiones el trabajo de LÓPEZ RAMÓN, F.: “Políticas ante la fragmentación del mapa municipal”, cit. y loc. cit. pp. 98-107 (con especial atención a las comarcas).

47 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, R.: Territorio y Gobierno local, cit. p. 45.

48 Cfr. VELASCO CABALLERO, F.: “La planta local de España...”, cit. p. 28, quien pone de manifiesto la limitadas competencias estatales en esta materia.

49 Cfr. ORDUÑA PRADA, E.: “El municipio como marco relacional”, cit. y. Loc. cit. pp. 104-105.

50 Cfr. “La planta local de España...”, cit. p. 30.

51 ESCUIN PALOP recomienda que en los procesos de fusión de municipios se cuente con la intervención de “un órgano técnico (...) que analice los aspectos geográficos, demográficos, económicos, etc.” (“Los retos del mundo rural...”, cit. y loc. cit. p. 51).

52 Territorio y gobierno local en España, pp. 139-146,

53 Sobre la importancia y centralidad de la población, como elemento básico de la existencia de un municipio cfr. la obra coordinada por JIMÉNEZ HERNANDIS, J.: Territorio y población, cit. pp. 55 y ss.

54 “La nueva problemática de las alteraciones territoriales municipales”, Revista de Administración Pública, 102 (1983), p. 2177. Aunque la mayor parte de la doctrina admite que cabe la alteración forzosa si se cumplen los requisitos previstos por el ordenamiento jurídico (por ejemplo, ESCUIN PALOP, C.: “La alteración de los términos municipales”, cit. y loc. cit. pp. 1855-1857.

55 Es opinión mayoritaria en la doctrina (cfr. por ejemplo, RODRIGUEZ GONZÁLEZ, R.: Territorio y gobierno local en España, cit. p. 155).

56 “La planta local de España...”, cit. p. 39 y ss

57 El Estado fragmentado. Modelo austrohúngaro y brote de naciones en España, 2ª ed. Trotta, Madrid, 2007, p. 213-214.

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