EL ASOCIACIONISMO MUNICIPAL Y LA NECESIDAD DE DOTACION DE UN ADECUADO MARCO NORMATIVO (I), por María Jesús Gallardo Castillo, Catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad de Jaén

La Administración local es la Administración más cercana al ciudadano pero, correlativamente, también la más olvidada, tanto por la doctrina como por el propio legislador. Y ello es especialmente cierto en el tema relativo a las asociaciones municipales. Ha sido prácticamente nula la atención prestada a ellas por los administrativistas. Y la normativa local sólo le dedica la Disposición Adicional Quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LRBRL), que lo hace de una forma ciertamente insatisfactoria. Y en este silencio abunda la recientemente aprobada Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, que no le ha dedicado ni un solo precepto. Esta falta de interés del legislador y la nula atención dispensada por la doctrina ni están justificadas ni es algo desprovisto de importantes y perniciosas consecuencias prácticas, de las que el presente trabajo deja constancia. Particularmente el presente trabajo constata la insatisfactoria regulación del derecho de asociación de las entidades locales tal y como se encuentra recogida en la Disposición Adicional 5.ª LRBRL, poniendo de manifiesto tres problemas que sería conveniente que el legislador solventara. A saber: 1) La parca regulación de este derecho en la D.A. 5.ª; 2) la inversión del sistema de fuentes al declarar prevalente el Derecho propio dictado por la propia asociación sobre el Derecho estatal, que pasa a ser supletorio; y 3) la remisión “a ningún sitio” que realiza a “la normativa específica” que, hoy por hoy, es inexistente.

SUMARIO: I. Introducción. II. Aproximación al derecho de las entidades locales a constituir asociaciones. III. La doble e imprecisa remisión normativa de la D.A. 5.ª. IV. La inexistente normativa específica reguladora de derecho de asociación municipal.

I. INTRODUCCIÓN

En pocas ocasiones ha conseguido el legislador dictar una norma tan técnicamente imperfecta como cuando ha acometido la regulación del derecho de las entidades locales a constituir asociaciones en la Disposición Adicional 5.ª (en adelante, D.A. 5.ª) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LRBRL), modificada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de modernización del gobierno local. Necesario es advertir que las asociaciones a que hace referencia la D.A. 5.ª nada tienen que ver con las comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades de municipios, reguladas en los arts. 42 a 44 LRBRL y a las que me referiré más adelante.

Ni un legislador ni otro, ni el del año 1985 ni el del 2003, han ocultado el espíritu amplio y extensivo con que han pretendido regular el asociacionismo municipal. Los términos literales en que se expresa el apartado D.A. 5.ª dejan un amplio margen a la configuración positiva de las Asociaciones municipales. Eso por un lado. Por otro, tasa de forma estricta y puntual sus restricciones, reduciendo al mínimo las exigencias formales y materiales de los Estatutos de que éstas habrán de dotarse. En definitiva, y como un primer acercamiento, podemos afirmar desde ahora que esta Disposición Adicional contiene el reconocimiento del derecho al asociacionismo municipal así como las bases generales de éste, sin que ello, desde luego, le otorgue el carácter de Derecho común, y ni tan siquiera la expresión de un estatuto mínimo y ordenado, dada la extremada -y peligrosa- simplicidad de sus términos. Ahora bien, con todo, la parquedad del precepto no es óbice para que cumpla con su función, pues su objeto no es otro que reconocer un derecho, que, por otra parte, ya venía cumplidamente desarrollándose, y cuyos contornos son bien conocidos. En definitiva, un reconocimiento útil pero insuficiente, por lo que después se dirá.

Dicho esto, es preciso reconocer que tres son, principalmente, las consideraciones que suscita la simple lectura del precepto: En primer lugar, enuncia, como no podía ser de otra manera, una facultad -que no un mandato imperativo- a favor de las entidades locales -no dice cuáles- para constituir asociaciones. Un derecho, una facultad, que, por cierto, no es atribuida ex novo por esta Disposición Adicional que, por otro lado, no añade nada nuevo al reconocimiento que en términos amplios, generosos y con el mismo espíritu enormemente progresivo que inspiró el art. 22 de la CE reconoce la L.O.1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (en adelante, LODA).

Y es que, superada la disyuntiva de si las personas jurídicas pueden ser titulares de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Española (CE) 1, el asociacionismo municipal no puede sino entenderse como una manifestación más del derecho de asociación; una especie de un mismo género común, cuyas peculiaridades, sí, pero en que ninguna de ellas tiene la virtualidad de separarle de la configuración general del derecho. Por eso mismo no puede dejar de reconocerse que el derecho de asociación constituye su común denominador y de él necesariamente habrá de partirse para deducir lo que, a juicio de quién esto escribe, constituyen las bondades y desaciertos de la normativa que se comenta. Por ello, y aún a riesgo de incurrir en alguna aseveración que, por obvia, pudiera resultar innecesaria, es de justicia advertir que el asociacionismo municipal, a su vez, desplegado en sus múltiples manifestaciones, es uno de los pilares fundamentales en que se asienta la democracia local.

En segundo lugar, tanto el elemento teleológico como su propio objeto aparecen intencionadamente configurados con una gran indeterminación; tanta, que hace posible, sin necesidad de forzar los términos, integrar en él cualquier finalidad que pudiera identificarse con la acción de proteger y promocionar todo aquello que tenga que ver con algo, también tan generosamente indeterminado, como son los intereses comunes. Este concepto, el de “interés común” es casi tan abierto como se quiera. Dicho en términos más dogmáticos: es un concepto jurídico indeterminado susceptible de desarrollo múltiple, de modo que las distintas Asociaciones municipales creadas a su amparo disponen de una amplia facultad de acción y podrán optar entre una multiplicidad de fines de muy amplio espectro a concretar en el momento de redacción de sus Estatutos; Estatutos que, como después veremos, suelen continuar esta tendencia de indeterminación empleando términos tan amplios, ambiguos e indeterminados como el propio de “interés común” que le servía de base.

Pero, a mi modesto entender, lo que peor resuelve la D.A. 5.ª es la fijación de la normativa reguladora de estas asociaciones municipales. Cuando dispone que a ellas se les aplicará su “normativa específica”, y en lo no previsto en ella, “la legislación del Estado en materia de asociaciones”, y en el apartado segundo se dispone que “las asociaciones de entidades locales se regirán por sus estatutos” no está sino remitiendo a dos normativas (una específica y otra estatutaria) que no tienen por qué ser coincidentes ni en lo que son ni en lo que dicen. Sencillamente, ambos párrafos pueden perfectamente estarse refiriendo a dos productos normativos distintos: Uno, a la normativa específica-estatal o autonómica- y otro, a la normativa estatutaria.

Que las Asociaciones, municipales o no, han de regirse por sus propios Estatutos es algo que no puede sorprender, dado que consustancial al derecho de asociación es su poder de autoorganización y obviamente éste deberá desarrollarse con una dosis suficiente de autonomía y sin más injerencias y limitaciones que las excepcionalmente previstas en las Leyes (STC 218/1988, de 22 de noviembre).

Esta esfera propia se crea mediante la definición y protección de diversos derechos y la instrumentación de garantías jurídicas para convertirlos en eficaces: en definitiva, el obvio derecho al desenvolvimiento en condiciones de libertad de las asociaciones municipales creadas al amparo de este derecho, que, como es común en este tipo específico de derechos, se alcanza tanto “negativamente”, es decir, mediante la no obstaculización de su ejercicio por parte de los poderes públicos como “positivamente”, es decir, mediante la acción potenciadora por parte de los mismos para alcanzar su eficaz ejercicio.

Por eso no llama la atención este poder de autonormación que a nadie se le ocurre negar, sino la prelación que la Disposición Adicional 5.ª establece en esta suerte de doble e imprecisa- remisión normativa, haciéndola girar en torno a dos principios que posiblemente debieran de invertirse en el orden en que aparecen establecidos en esta Disposición -o, al menos, precisar algo mejor los términos que emplea para evitar los indeseables equívocos a que pueden dar lugar-: uno, el de prevalencia del Derecho propio dictado por la propia la Asociación que se cree, y dos, el de supletoriedad del Derecho estatal, que no olvidemos, se concreta, fundamentalmente, en la citada LODA, lo que no es cuestión baladí. De hecho así lo hace su art. 11.2 al reconocer la capacidad de los Estatutos para regular el régimen interno de las Asociaciones, pero si, y sólo si, no se contradice con las normas en ella establecida.

En otros términos: Que primero resulta de aplicación lo dispuesto en la LODA y después, lo establecido en los Estatutos, y en tanto no se opongan a ella en lo que resulte básico y orgánico. Por ello, los términos en que se expresa esta Disposición Adicional no deja de constituir algún tipo de incorrección, y no sólo de alcance dogmático, que no debe pasar inadvertido.

Pero es que la cuestión se complica si tenemos en cuenta otra expresión que incluye este mismo apartado, como es el ámbito territorial de estas asociaciones que, como se afirma en esta Disposición Adicional, pueden constituirse en el estatal o en el autonómico. Así pues, cabría plantearse, al menos, tres cuestiones: ¿Cuál es el alcance de la citada Ley Orgánica respecto de la normativa autonómica? ¿Hasta donde alcanza el poder autoorganizativo que la Asociación instrumentaliza en sus correspondientes Estatutos?, sobre todo, ¿qué criterio resolvería un eventual conflicto normativo entre la normativa propia de la Asociación municipal y la legislación estatal?, y, por último, ¿cuál es el ámbito propio de la Ley orgánica -naturalmente estatal- y de las leyes ordinarias -estatales y autonómicas-?

II. APROXIMACION AL DERECHO DE LAS ENTIDADES LOCALES A CONSTITUIR ASOCIACIONES.

Que el derecho de asociarse las entidades locales constituye un auténtico derecho subjetivo es una afirmación que, por obvia, no requiere de mayor análisis ni justificación. Lo que sí resulta preciso tener permanentemente en cuenta es la función estructural e institucional de estas Asociaciones municipales pues se fundamentan en el pluralismo, valor superior del ordenamiento jurídico y principio vertebrador del Estado social y democrático de Derecho, del que éstas constituyen una de sus más genuinas manifestaciones por su relación directa con la representatividad y democracia local. No olvidemos que las asociaciones municipales -piénsese en algunas tan relevantes como la Federación Española de Municipios y Provincias (FAMP), por ejemplo- pueden constituir, y de hecho constituyen, auténticos centros de reivindicación, cuando no de decisión, de asuntos de importante incidencia social, son las portavoces de las necesidades locales y las responsables directas del ejercicio efectivo del derecho de defensa de los intereses municipales frente al Estado y las Comunidades Autónomas, combatiendo de forma efectiva eventuales situaciones de debilitamiento en la gestión de los intereses locales. Pero entre este tipo, paradigmático y que constituyen el mejor ejemplo de este efecto asociativo municipal -de ámbito nacional o bien autonómico- de tan loables fines pueden existir, y de hecho existen, una multiplicidad de ellas -una “amplia gama de grises”, podría decirse en el argot coloquial- que, en el uso de ese mismo derecho subjetivo, y con el mismo poder de autonormación se constituyen con otros fines, evidentemente, nunca ilegales pero que, nadie podrá negar, se encuentran determinados no sin algunas dificultades derivadas de una cierta imprevisión técnico-jurídica.

En su vertiente objetiva este derecho es uno de los elementos capitales de carácter estructural básico de nuestro Estado social y democrático de Derecho (STC 56/1995) por lo que la asociación municipal, constituida a su amparo, fácilmente podría definirse como una institución definitoria de la estructura básica de la democracia municipal que promueve, gestiona y defiende los intereses propios de las entidades locales que agrupa, constituyéndose en cauce de participación en la vida social, política y cultural municipal, dotadas de personalidad jurídica y plena capacidad para introducirse en el tráfico jurídico y entablar relaciones con otras instituciones, públicas o privadas.

Por tanto, estas Asociaciones locales sin ser, evidentemente, de existencia obligatoria, sin embargo, se configuran como un instrumento útil para el efectivo desarrollo de determinadas actividades de evidente relevancia jurídico-pública y cuya base primordial es el acuerdo de las entidades locales que desean integrarse en ellas. Así, ciertamente el reconocimiento del derecho es legal, pero el fruto del mismo no es de creación ex lege, sino ex voluntate.

Ahora bien, en su vertiente subjetiva, la Disposición Adicional 5.ª se limita a reconocer el derecho a constituir asociaciones “a las entidades locales”, pero no establece cuáles, por lo que si bien no cabe duda de que son titulares de este derecho las entidades locales territoriales -Municipios, Provincias e Islas-, por supuesto, individualmente consideradas, se plantea la cuestión de si en la mens legislatoris se encuentra la posibilidad de que puedan serlo las no territoriales que ya parten de base institucional o bien asociativa -Comarcas, Areas Metropolitanas y Mancomunidades de Municipios, principalmente-. Consideramos que, en principio, no existen razones que justifiquen la exclusión a priori de estas últimas, si bien es cierto que, en ocasiones, pudiera resultar innecesaria su inclusión como socias en la Asociación municipal en tanto que pudieran resultar representadas a través de las entidades locales territoriales que, a su vez, las conforman, si es que éstas hubieran ejercitado ya el derecho a pertenecer a la Asociación, y si los intereses de ambas fueran plenamente coincidentes.

Ahora bien, dicho esto, una triple advertencia se impone:

a) Que no procede confundir este derecho de asociación de las entidades locales que se reconoce en la D.A. 5.ª y que se ampara en el art. 22 CE y en la LODA, con el derecho que reconoce el art. 44.1 LRBRL al establecer a favor de los Municipios “el derecho a asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia”. El régimen jurídico, su finalidad, estructura y hasta su naturaleza jurídica son distintas. No es este el momento ni el lugar para detenernos en tan apasionante distinción. Habrá que conformarse por ahora con esta advertencia que no tiene otra finalidad que evitar la confusión entre figuras, aparentemente semejantes por constituir una especie de asociaciones locales, pero que presentan características tan dispares.

b) Que resulta de directa aplicación la LODA, con todas las consecuencias que ello acarrea, como luego analizaremos. Los arts. 2.6 y 3.g) así lo reconocen. Ahora bien, el ejercicio de este derecho de asociación por parte de las entidades locales no les confiere en modo alguno naturaleza pública. En otros términos: No son entidades locales, ni siquiera de carácter asociativo. El producto resultante del derecho que aquí comentamos cuando se ejercita por entidades locales es, sencillamente, un ente asociativo con personalidad jurídica de naturaleza privada, que en poco o en nada se distingue con las asociaciones cuyos miembros son sujetos particulares.

c) Por último, una aclaración que, por obvia, pudiera resultar hasta innecesaria: Se utilizan con frecuencia y, a veces, de forma indistinta, los términos “Asociación”, “Federación” y “Confederación”. Estas dos últimas no son más que “asociaciones de asociaciones” o “asociaciones de federaciones”. Es decir, asociaciones y federaciones que, haciendo uso del derecho de asociación que les dispensa la LODA, constituyen, como miembros, una nueva asociación. No es más que un modelo asociativo de composición pluridimensional dada la naturaleza plural de los miembros que la componen.

III. LA DOBLE E IMPRECISA REMISION NORMATIVA DE LA DISPOSICION ADICIONAL 5.ª.

Como ya se ha advertido, la dicción literal de la D.A. 5.ª constituye una clara invitación, si no al desconcierto, sí al menos a la reflexión. Su simple lectura sugiere la presencia en esta Disposición Adicional de dos principios que, por el orden en que están establecidos -invertido, en mi opinión-, pudieran generar algún tipo de problema en caso de algún eventual conflicto normativo: uno, el de prevalencia del Derecho propio creado por la propia la Asociación que se cree, es decir, el de sus Estatutos y Reglamento de Régimen Interior, y dos, el de supletoriedad del Derecho estatal, que no olvidemos, se concreta, fundamentalmente, en la citada LODA y su legislación complementaria.

Para intentar dilucidar la cuestión o, al menos, para justificar las dudas que la literalidad del precepto suscita a quién esto escribe, ha de realizarse una doble advertencia previa: Una, que el TC, en su sentencia 173/1998, de 23 de julio (F.J. 7), por tanto, antes de que fuera dictada la referenciada LODA reguladora del derecho de asociación, tuvo la ocasión de pronunciarse sobre el ámbito y alcance de la que se dictara en un futuro, y a esa doctrina constitucional y, en particular, a tal pronunciamiento concreto habremos necesariamente que referirnos. Y otra, el hecho incontestable de que los Estatutos de la asociación constituyen su fuente primaria y son la expresión más genuina de su potestad organizativa, dando respuesta a la necesidad de hacer posible la aplicación de normativas singulares a tipos asociativos también singulares, evitando así que determinadas asociaciones hayan de regirse necesariamente por el patrón general, habilitándoles la posibilidad de dotarse de su regulación específica. Sin embargo, desde ahora, resulta aconsejable que comencemos a plantearnos la cuestión a la que intentaremos dar respuesta después: Entre lo general de la LODA y lo concreto del Estatuto, ¿existe o debe existir alguna otra regulación que relacione y dé coherencia a ambos extremos?

Evidentemente, conciliar ambas realidades jurídicas no es tarea fácil ni pacífica, y posiblemente haya sido por esta razón por lo que la D.A. 5.ª haya optado por ser especialmente cauta y extremadamente prudente con toda probabilidad por el temor de resultar lesiva a la autonomía normativa y organizatoria que la CE les tiene reconocida; opción ciertamente loable pero que supone una renuncia tácita y una pérdida de oportunidad a establecer, si no un régimen común del asociacionismo municipal, sí un marco general que evite la dispersión normativa, la tendencia a la diversificación más allá de la lógica y hasta aconsejable variedad de los tipos asociativos municipales, e incluso, la regresión a un cierto arcaísmo jurídico puesto que ofrece un panorama poco clarificador al operador jurídico al que acaba aportando más sombras que luces.

En definitiva, en mi modesta opinión, el legislador del 2003 ha debido aprovechar la modificación de esta D.A. 5.ª para dotar a las Asociaciones Municipales de un tratamiento adecuado de carácter general que permita establecer sus cauces de participación y el alcance de sus intervenciones, con la amplitud que permite el texto constitucional y en la extensa actividad de trascendencia social que éstas desarrollan, sin temor a que ello pudiera suponer una restricción más allá de la constitucionalmente permitida.

Pero volvamos a la cuestión. Si convenimos que el asociacionismo municipal no es más que la concreción del derecho fundamental de asociación que se contiene en el art. 22 CE, la aplicabilidad obligada y directa de la LODA está fuera de toda duda. Por ello, no parece que resulte acorde a este planteamiento colocar al Estatuto en el centro y a la legislación estatal, con la LODA a la cabeza, en la periferia. Eso es tanto como otorgarle a aquél validez originaria, y a las normas estatales relegarlas a modesto papel de Derecho supletorio. Nada más lejos de la voluntad del constituyente y de la lógica interpretativa del sistema de fuentes 2.

Por ello, atina el art. 2.4 LODA al establecer que “la constitución de las asociaciones y el establecimiento de su organización y funcionamiento se llevarán a cabo dentro del marco de la Constitución y de la presente Ley Orgánica y del resto del ordenamiento jurídico”. No creemos que fuera mucho pedir que este mismo hubiera sido el orden lógico que hubiera reconocido la D.A. 5.ª. Es éste el único válido y posible en nuestro sistema constitucional.

Todo lo dicho hasta ahora en nada empece el derecho de la Asociación municipal a determinar con autonomía el régimen jurídico que le es propio. Muy al contrario. Se admite la existencia de un ámbito reservado a la autonomía organizativa de la asociación sin que pueda ser desconocido o invadido por el mismo, pues este poder de autonormación decidiendo su propia organización forma parte del propio derecho de asociación, tal y como entendió la STC 218/1988, de 22 de noviembre o la 104/1999, de 14 de junio que incluso la entendió como parte integrante del contenido esencial del derecho de asociación. En el mismo sentido las SSTC 185/1983, de 31 de marzo, 96/1994, de 21 de marzo, 56/1995, de 6 de marzo y ATC 2/1993, de 11 de enero, que entendieron que el producto normativo del poder de autoorganización de las asociaciones no es otro que el Estatuto para cuya validez deberá respetar -lo reiteran hasta la saciedad- lo establecido en la CE y en el resto del ordenamiento jurídico.

Dicho de otra manera: la intervención del legislador orgánico y el carácter prioritario en su aplicación no es óbice para otorgar a los estatutos sociales la consideración de fuente primaria y ordenadora de la organización, funcionamiento y de su vida interna. Así pues, los estatutos son la expresión normativa de la libertad asociativa que da cuerpo institucional a la unión estable de estas entidades que cooperan para la consecución de unos fines comunes en que consiste aquélla 3.

Es más, no puede decirse que el contenido estatutario se pueda considerar constreñido por los preceptos considerados orgánicos ni por los de aplicación directa a todo el territorio nacional de la LODA, pues reseña a qué deben referirse pero renuncia a establecer contenido sustantivo alguno. Su dicción es tan abierta como flexible es la configuración organizativa que prevé, por lo que, de su lectura no pueden sino extraerse dos principios generales: el de inexistencia de límites implícitos para su ejercicio y el de no injerencia en su funcionamiento interno.

Pero ello no autoriza para que sea dable olvidar lo que ha dejado dicho la doctrina constitucional mencionada: “El primer límite intrínseco de este derecho lo marca el principio de legalidad en el ejercicio de la potestad para proveerse de normas propias y, en tal sentido, los Estatutos han de acomodarse no sólo a la Constitución, sino también a las leyes que, respetando su contenido esencial, lo desarrollaren y regulen (ATC 2/1993, de 11 de enero).

Por otra parte, sorprende el silencio que guarda esta D.A. 5.ª respecto de la normativa autonómica, y ello a pesar de que al propio tiempo, no sólo no ignora sino que reconoce expresamente la posibilidad de que estas Asociaciones puedan tener ámbito “estatal o autonómico”. En este olvido -¿?- no ha incurrido, sin embargo, la L.O. reguladora de este derecho, que, aunque sin excederse en locuacidad, sí ha incluido en su Disposición Final Segunda la tan recurrente como imprecisa fórmula “sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas”, que, si es así, podrán legislar, como es natural, en el ámbito que le es propio. Así pues, es de suponer que la falta de previsión en esta Disposición Adicional Quinta del poder de normación autonómica en esta materia no puede equiparse en modo alguno a un intento de vaciamiento competencial o de negación del espacio normativo que constitucionalmente les corresponde, pues semejante pretensión escaparía a toda lógica constitucional.

IV. LA INEXISTENTE NORMATIVA ESPECÍFICA REGULADORA DEL DERECHO DE ASOCIACION MUNICIPAL.

Por todo ello al analizar la D.A. 5.ª hemos de detener nuestra lectura en el término “normativa específica”. ¿A qué normativa específica alude? Salvo que por ella se entienda sólo y exclusivamente los Estatutos de la Asociación Municipal y su Reglamento de Régimen Interior, nos aventuramos a afirmar que hoy por hoy no existe tal normativa específica. Dicho en otros términos: Con la salvedad dicha, dejando al margen de este concepto a los Estatutos, podemos afirmar que entre el binomio “legislación estatal-Estatutos asociativos” existe un vacío normativo que, según cómo se utilice, puede resultar oportuno o no jurídicamente hablando.

Con ello quiere afirmarse dos cosas: Una, que la D.A. 5.ª debió haber aprovechado la magnífica oportunidad que le brindaba su reforma para constituirse en cauce orientativo con el que se fueran estableciendo las bases mínimas sobre las que construir el edificio asociativo municipal con materiales adecuados y con esa mínima uniformidad que dé coherencia institucional y un ínfimo y básico -porque así debe ser- común denominador a toda esta familia asociativa local.

Sin embargo, no lo ha hecho así, y con principio de legalidad en mano y atendiendo a sus términos literales, nada hay que reprochar por lo que dice pero sí por lo que silencia, pues deja al albur de cada norma estatutaria la tarea de solucionar, ojalá que con la mejor de las voluntades, las innumerables cuestiones que suscita esta figura asociativa que, como veremos, comienza a proliferar con extraordinaria desmesura. A nadie escapa de su conocimiento que existen muchas y de muy variada denominación: asociaciones para el desarrollo rural, para la promoción del turismo o incluso para el fomento de creación de comarcas. Y nada hay establecido que las asemeje en cuanto a reglas institucionales que permitan reconocerlas como integrantes en una misma familia asociativa municipal

Pero, nos guste o no, la opción de la D.A. 5.ª ha sido esa y no otra. Ante tal tesitura no cabe sino hacer un llamamiento bien al legislador -estatal o autonómico, según corresponda por virtud del ámbito concreto de esta materia- o bien al autor reglamentario en el ámbito que a él compete, para que dispongan a la mayor prontitud posible esa “normativa específica”. Como hemos dicho anteriormente, la LODA, sobre todo en su parte órganica, sólo contempla mínimos, porque sólo regula, como no podía ser de otro modo, y por exigencia de la STC 173/1988, de 23 de julio, aspectos esenciales y porque en ella sólo es posible “desarrollar el derecho” y no “regular su ejercicio”. La dificultad viene después, al desentrañar, delimitar y establecer la frontera de las actividades que entran a formar parte de lo uno o de lo otro. Pero es que de no ser así, es por todos sabido que se correría el riesgo de bloquear la actuación normativa de desarrollo de la Constitución en una suerte de “petrificación” del ordenamiento (STC 127/1994, de 5 de mayo) y un grave perjuicio a la posibilidad de alternancia entre mayorías y minorías. Como bien reconocía la STC 5/1981, de 13 de febrero “si es cierto que existen materias reservadas a las leyes orgánicas (art. 81.1 CE) también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a estas materias, y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la Ley Orgánica que invadiera materias reservadas a la ley ordinaria”.

Son todas ellas razones suficientemente poderosas como para que la LODA no merezca reproche alguno de exigüidad pero también lo son para poder afirmar, sin atentar a la verdad, que al detenernos a analizar las determinaciones establecidas en ella se acaba incurriendo en la sospecha de que ésta se encuentra preñada de normas de naturaleza prácticamente programática al viejo estilo, de modo que sólo son susceptibles de ejercitarse desde el momento y en los términos que se establezcan en... “la normativa específica”. Sí, ¿pero qué normativa es la específica: la que aún no está dictada o la que dicte cada Asociación en sus Estatutos?

Así que, tal y como están las cosas, y mientras no se nos advierta qué se entiende por “normativa específica”, la D.A. 5.ª no nos está remitiendo a ningún sitio, lo que dicho sea de paso, provoca en el actuar cotidiano de los Registros de Asociaciones un enorme desconcierto, el mismo que provoca el desconocimiento de la normativa a aplicar.

Por eso todo se encuentra confiado a los Estatutos, a los múltiples Estatutos de las múltiples y heterogéneas Asociaciones que pueden crearse al amparo de una ambigüedad e indeterminación de la que, insistimos, sólo podrá salirse cuando se cuente con respaldo legal -o, al menos, reglamentario- preciso.

En definitiva, y sin que ello constituya un condicionamiento que pueda interpretarse como limitador del derecho de autonormación implícito en el derecho fundamental de asociación, pues concretar no es sinónimo de limitar, es preciso que nuestro ordenamiento se dote de esa “normativa específica” a que se remite la D.A. 5.ª en la que se establezcan, por ejemplo, la estructura de las asociaciones, sus órganos, los procedimientos de formación de la voluntad de la asociación en cuanto tal o el de su propio Estatuto, derechos y obligaciones de sus socios, la disolución, etc. Cuestiones todas ellas que sirvan para mejor delimitar el derecho pues configurarían su estatuto básico sin riesgo a que acaben teniendo como único común denominador la impronta constitucional que le otorga el art. 22 CE y la obligatoriedad de su inscripción en el correspondiente Registro. Hoy por hoy, es esa su única semejanza. Todo lo demás, son diferencias.

1.- Para un mayor análisis de esta cuestión puede consultarse el trabajo de DÍAZ LEMA, J.M. “¿Tienen derechos fundamentales las personas jurídico-públicas?”, en Revista de Administración Pública, n.º 120, págs. 79 a 126 y la bibliografía en él citada.

2.- A mayor abundamiento y para mejor precisión, a la LODA de referencia es de justicia reconocerle la virtualidad de haber formulado en su Disposición Final Primera la distinción, no siempre fácil, entre los preceptos de la misma que, por constituir desarrollo del derecho, merecen la calificación de orgánicos, de aquellos otros que, por ser reguladores de su ejercicio y por deber de evitarse divergencias injustificadas entre todos los españoles (art. 149.1.1.ª CE) son de aplicación directa en todo el Estado.

3.- MURILLO DE LA CUEVA, Comentarios... op. cit., pág. 746.

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