Los estudios de detalle en la Legislación Urbanística Autonómica (I)

Por
Juan Antonio Carrillo Donaire
Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla

SUMARIO:

1.- Funcionalidad práctica de los Estudios de Detalle como instrumentos de ordenación del suelo en el Derecho urbanístico español; 2.- Naturaleza, alcance y límites de los Estudios de Detalle en el Derecho urbanístico autonómico; 3.- En especial, los Estudios de Detalle en la Ley de ordenación urbanística de Andalucía

RESUMEN:

Siguiendo la tradición iniciada por la Ley estatal del Suelo de 1975, la legislación urbanística autonómica vigente otorga a los Estudios de Detalle un papel muy limitado como instrumento de ordenación. Carecen prácticamente de carácter innovativo, hasta el punto que ni siquiera en supuestos de alineaciones y rasantes y ordenación de volúmenes conforme a las especificaciones del Plan pueden dejar de cumplir el Plan al que sirven de especificación o detalle, y por ello, incurren en ilegalidad si, excediendo de ese fin subordinado y complementario, intentan colmar un vacío de ordenación urbanística adoptando determinaciones originarias que son propias de los Planes superiores.

1.- Funcionalidad práctica de los Estudios de Detalle como instrumentos de ordenación del suelo en el Derecho urbanístico español

La reforma de la Ley del Suelo de 1975 introdujo la figura de los Estudios de Detalle como pieza de cierre del sistema de planeamiento. En general, su finalidad era, según la concepción del artículo 14 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (TRLS 1976), completar o, en su caso, adaptar cuando fuere preciso las determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano, en los Planes Parciales y también, eventualmente, en las Normas Complementarias y Subsidiarias del planeamiento. Esta limitada concepción de los Estudios de Detalle fue la que recogió, con muy escasas innovaciones, el artículo 91 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (TRLS 1992).

En desarrollo de estas previsiones, el artículo 65 del Decreto 2159/1978, de 23 de junio, que aprobó el Reglamento de Planeamiento, determina que los Estudios de Detalle podrán formularse con la exclusiva finalidad de:

a) prever o reajustar, según los casos, el señalamiento de las alineaciones y rasantes sin que ello pueda originar aumento de volúmenes ni reducir la anchura del espacio destinado a viales ni las superficies destinadas a espacios libres, y limitándose la posibilidad de establecer ex novo alineaciones y rasantes a las vías de la red de comunicaciones definida en el Plan o norma que desarrolle el Estudio de Detalle;

b) ordenar los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan que desarrollan, sin que ello pueda suponer aumento de ocupación del suelo ni de las alturas máximas o los volúmenes edificables, ni conllevar el incremento de la densidad de población o alterar el uso exclusivo o predominante asignado por el Plan superior; o,

c) completar, en su caso, la red de comunicaciones definida en el Plan que desarrollan con aquellas vías interiores que resulten necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenación concreta se establezca en el propio Estudio de Detalle.

Por otro lado, el propio precepto prohíbe que el Estudio de Detalle pueda perjudicar o alterar las condiciones de ordenación de los predios colindantes; ni tampoco contener determinaciones propias de Plan General, de las Normas complementarias y subsidiarias de planeamiento o de un Plan parcial “que no estuvieran previamente establecidas en los mismos”, como precisa el apartado 6º del art. 65 del Reglamento de Planeamiento.

En atención a estos presupuestos normativos, los Estudios de Detalle se conciben como Planes ejecutivos y derivados de carácter no necesario, en la medida en que su existencia no es obligada y que las funciones que realizan pueden –y suelen- ser cubiertas por otro Plan de mayor jerarquía (SSTS de 9 de julio de 1985, de 16 de noviembre de 1987, de 12 de mayo de 1988, o de 9 de julio de 1988).

La naturaleza normativa de los Estudios de Detalle ha sido reiteradamente afirmada por la jurisprudencia (SSTS de 11 de noviembre de 1981, de 28 de noviembre de 1981, de 3 de marzo de 1982, de 29 de abril de 1985, de 6 de mayo de 1989, o de 10 de diciembre de 1991). Puntualizando, no obstante, que dicho tipo de Plan es "el último eslabón o nivel de planeamiento" (SSTS de 20 de octubre de 1982 y 9 de julio de 1985), "pieza intermedia entre los Planes de Ordenación y las licencias" (STS de 9 de julio 1985), dejando claro que la suya es una simple "función subordinada a la de los distintos Planes" (STS de 29 de abril 1985), con "una misión humilde de adaptación y complemento" (STS de 30 de septiembre de 1980), por tratarse de un mero "planeamiento derivado, ejecutivo, de función complementaria de las determinaciones del Plan General y Parcial, que no integra propiamente un escalón de ordenación propio e independiente" (STS de 19 de julio 1984), limitado “a funciones de complemento, adaptación y desarrollo" (STS de 29 de abril 1985), para "introducir detalles o requisitos que sólo tiendan a facilitar o garantizar el mejor cumplimiento de la tarea urbanística" (STS de 25 de septiembre 1985). Todo lo cual permite concluir que el Estudio de Detalle es un instrumento urbanístico "de contornos limitados y subordinados" (STS de 11 de abril 1986), una suerte de "apéndice del planeamiento" (en la expresiva fórmula de la STS de 22 de octubre 1986)-, ya que, como dijo la STS de 12 de noviembre 1984 -y han reiterado muchas otras posteriores-, los Estudios de Detalle

"carecen de carácter innovativo, en forma tal que ni siquiera en supuestos de alineaciones y rasantes y ordenación de volúmenes conforme a las especificaciones del Plan, que constituyen su único contenido posible, pueden dejar de cumplir el Plan al que sirven de especificación o detalle, y por ello, incurre en ilegalidad si, excediendo de ese fin subordinado y complementario, intenta colmar un vacío de ordenación urbanística adoptando determinaciones originarias que son propias de los Planes".

A la vista del reducido ámbito objetivo de estos instrumentos de planeamiento y de las incisivas limitaciones legales que lo constriñen, es un lugar común entre la doctrina urbanística señalar la escasa capacidad innovadora de los Estudios de Detalle.

No obstante, en la práctica no ha sido infrecuente que los Planes Generales hayan remitido a Estudio de Detalle la concreción de ciertos aspectos del planeamiento, más allá de los extremos establecidos en la Ley. A la luz de la equívoca dicción del último inciso del artículo 65.6 del Reglamento de Planeamiento –arriba trascrito- se ha discutido si tal remisión es aceptable, dudándose de que el Plan superior pueda remitir expresamente alguna de sus determinaciones a un ulterior Estudio de Detalle 1 o afirmando tal posibilidad 2. Aunque la opinión más extendida es la de que sólo son posibles este tipo de remisiones cuando la Ley urbanística no establezca expresamente la prohibición de remisión de una determinada especificación que hubiera de estar contenida en un determinado Plan 3, pues nada tiene ello que ver con la ordenación por Estudio de Detalle de aspectos en contra del Plan General, que vulneraría el principio de jerarquía, ni con la imposibilidad de que el Estudio de Detalle, sin habilitación del Plan General, innove la ordenación (como aclaran, entre otras, las SSTS de 15 de noviembre de 1993 y de 6 de febrero de 1995).

Tampoco ha sido rara la utilización de este instrumento para fines que no le correspondían con la pretensión de burlar la tutela autonómica sobre ciertos instrumentos de planeamiento, pues la aprobación de los Estudios de Detalle escapa a la competencia de la Comunidad Autónoma (ya que corresponde al Pleno municipal).

2.- Naturaleza, alcance y límites de los Estudios de Detalle en el Derecho urbanístico autonómico

La legislación autonómica ha leído y reinterpretado las prácticas precedentes a las que me he referido en dos sentidos diametralmente opuestos. Mientras que la mayoría de las Leyes urbanísticas autonómicas reiteran la prohibición de que los Estudios de Detalle alteren las decisiones del planeamiento superior, en otras se permite esa competencia de modificación. En este último caso, mucho más excepcional (en el que es proverbial la Ley de Castilla y León), los Estudios de Detalle pasarían a desempeñar el papel de un Plan parcial de ámbito reducido.

No obstante, con carácter general puede afirmarse que la legislación autonómica ha mantenido en lo sustancial la caracterización que los Estudios de Detalle tenían en los TRLS de 1976 y 1992 y en el Reglamento de Planeamiento, aunque con tendencia a ampliar sus objetos y contenidos en línea creativa e innovadora 4. Ciertamente, muchos legisladores autonómicos han ampliado los objetivos tradicionales de los Estudios de Detalle con la adición de algunos otros, que, si bien tienen un carácter más secundario, no dejan de ser relevantes 5. Así, algunas legislaciones autonómicas han previsto que los Estudios de Detalle:

- Limiten su ámbito territorial de actuación, circunscribiéndolo a un área homogénea y reducida (de “una manzana o unidad urbana equivalente” habla el art. 28.1 Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y la Actividad Urbanística de Castilla La Mancha de 2004, el art. 73.1 de la Ley del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura de 2001, o el art. 53.1 de la Ley del Suelo de Madrid de 2001).

- Puedan prever, modificar o reajustar las alineaciones y rasantes sin afectar a los sistemas generales (arts. 60.2 de la de la Ley urbanística aragonesa de 1999, 70.1 del Texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Asturias de 2004, y 62.1 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y el Urbanismo de Navarra de 2002).

- Puedan establecer, según que casos, nuevos viales y suelos dotacionales públicos (art. 15 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, de 2002, 60.2 de la Ley urbanística aragonesa de 1999, art. 70.2 del Texto refundido asturiano, art. 73 de la Ley extremeña, y art. 79 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana).

El papel complementario y claramente subordinado que poseen los Estudios de Detalle proyecta sobre los mismos una serie de prohibiciones muy importantes. A partir de las que fija el artículo 65 del reglamento de Planeamiento, la legislación autonómica ha recogido, según que casos, las de:

- Alterar la clasificación y la calificación del suelo.

- Aumentar el aprovechamiento urbanístico asignado a los terrenos comprendidos en su ámbito territorial.

- Suprimir o reducir los viales, suelos dotaciones públicos y los espacios libres previstos en el planeamiento.

- Aumentar la ocupación del suelo, los volúmenes, las alturas edificables, la densidad de población o la intensidad de uso previstos en los planes.

- Alterar o perjudicar las condiciones de ordenación de los predios colindantes.

- Parcelar suelo.

Ello da idea del mantenimiento generalizado de la figura en sus cauces tradicionales, tan limitados que reducían la capacidad ordenadora de estos instrumentos a cuestiones verdaderamente menores.

Mención aparte merece, sin embargo, la legislación urbanística de Castilla y León que –como antes apuntaba- ha introducido algún matiz importante en esta caracterización al erigir el Estudio de Detalle en un genuino Plan de desarrollo, que puede establecer la ordenación pormenorizada tanto en el suelo urbano consolidado como en el no consolidado (art. 45 de la Ley 5/1999, de 8 de abril y arts. 92 y ss., de su Reglamento, aprobado por Decreto 22/2004) 6.

Finalmente, es de destacar que la jurisprudencia se ha hecho eco en reiteradas ocasiones de las limitaciones, prohibiciones y demás cautelas que la legislación hace recaer sobre esta figura, en una línea que hay que calificar de uniforme y constante (de la que son representativas las SSTS de 30 de enero de 1976, de 3 de marzo de 1982, de 28 de junio de 1982, de 21 de enero de 1983, de 14 de mayo de 1983, de 9 de julio de 1985, de 12 de mayo de 1988 o de 28 de noviembre de 1995), que resume bien la ya remota Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 1984 que, a propósito de las limitaciones que la Ley impone a los Estudios de Detalle, afirma que éstas

“determinan la improcedencia, y consiguiente invalidez, de los Estudios de Detalle que se formulen, al margen de las previsiones y exigencias legales, para el logro de otras finalidades o sin que se cumplan los presupuestos antes indicados que condicionan su viabilidad legal. Por eso será improcedente un Estudio de Detalle que intente proyectar cualquier tipo de ordenación urbanística, por fragmentaria que sea, que corresponda a las finalidades de otras modalidades de planeamiento, o sin la preexistencia del Plan o Norma Complementaria y Subsidiaria que constituyan su antecedente necesario, o cuando el Plan o Norma no contenga o señale las especificaciones que el Estudio de Detalle vendría a completar y desarrollar”.

A lo que añadía que,

“(...) precisando el alcance y la naturaleza jurídica de los Estudios de Detalle, la Sentencia del TS de 21 de enero de 1981 dice que los mismo carecen en absoluto de carácter innovativo, en forma tal que ni siquiera en supuestos de alineaciones y rasantes y ordenación de volúmenes conforme a las especificaciones del plan, que constituyen su único contenido posible, pueden dejar de cumplir el plan al que sirven de especificación o detalle, y por ello incurre en ilegalidad si, excediendo de ese fin subordinado y complementario, intenta colmar un vacío de ordenación urbanística adoptando determinaciones originarias que son propias de los planes”.

Pues, como apostilla la STS de 12 de mayo de 1988, en tal caso

“se encubriría una auténtica planificación que, además de subvertir el grado jerárquico de los distintos instrumentos legales de ordenación urbanística, quebrantaría los principios de competencia y contenido que, respectivamente, los regulan”.

Por consiguiente, un Estudio de Detalle no puede modificar las determinaciones de la ordenación pormenorizada (STS de 5 de abril de 1991), no puede alterar las alturas ni el volumen de plantas construibles (SSTS de 19 de noviembre de 1987, de 10 de noviembre de 1989, de 8 de noviembre de 1994 y de 20 de diciembre de 1995), ni crear o suprimir viales con el pretexto de reordenar alineaciones (STS de 25 de septiembre de 1991) o alterar la anchura de los mismos (STS de 28 de enero de 1997), ni modificar el aprovechamiento establecido en el Plan que fija la ordenación pormenorizada (SSTS de 21 de marzo de 1990), ni tampoco alterar o reducir la anchura o cabida de las superficies destinadas a espacios libres (SSTS de 9 de julio de 1985, y de 4 de marzo de 1997).

1. IGLESIAS GONZÁLEZ, F. “Los límites legales de los Estudios de Detalle”, Revista de Derecho Urbanístico, núm. 148, 1996.

2. JIMENEZ LUNA, P.A., “Los Estudios de Detalle: función urbanística y naturaleza jurídica”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 37, 1983.

3. BAÑO LEÓN, J.Mª., Derecho urbanístico común, Iustel, 2009, p. 139.

4. MUÑOZ MACHADO, S., y LÓPEZ BENITEZ, M., El planeamiento urbanístico, 2º ed., Iustel, 2009, pp. 118 y ss.

5. Puede tomarse de referencia, con las actualizaciones pertinentes, el análisis comparado de CANO MURCIA, A., Los Estudios de Detalle, Aranzadi, 2002, pp. 24 y ss.

6. Preceptos comentados por CARO PATÓN, I., y MARINERO PERAL, A., en Derecho Urbanístico de Castilla y León, Iustel, 2007, pp. 142 y 143.

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