El Planeamiento Urbanístico (XXV):
Formación y aprobación de los planes. Los Convenios de Planeamiento

Las leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas han terminado por otorgar carta de naturaleza legal a los denominados convenios urbanísticos de planeamiento, en virtud de los cuales la Administración pacta con los particulares las soluciones de ordenación de la ciudad. Si bien no constituyen la pieza que modifica el planeamiento vigente, sí que orientan el sentido de la modificación o revisión del mismo.

Por

Santiago Muñoz Machado

Mariano López Benítez

Catedráticos de Derecho Administrativo

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se vienen publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

LOS CONVENIOS DE PLANEAMIENTO

Las leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas han terminado por otorgar carta de naturaleza legal a los denominados convenios urbanísticos de planeamiento, figura que en la práctica se ha venido desarrollando en gran parte a extramuros de la regulación urbanística. El fenómeno de la colaboración de los particulares en la actividad urbanística conoció bajo el imperio de la LS 56 ciertos convenios cuyo objeto era regular algunos aspectos de la ejecución del planeamiento (arts. 55, 114 y 117 LS) o modular las obligaciones que correspondían a los propietarios en el campo de la ejecución (convenios expropiatorios, convenios sobre costes de urbanización, etc.). La fórmula del <<urbanismo concertado >> a la que abrió la puerta la LS 76 hizo surgir, junto a la técnica de los Programas de Actuación Urbanística, ya estudiada, algunos convenios atípicos que se extendieron a cuestiones como el ejercicio de la potestad de planeamiento.

Lo que singulariza a los convenios de planeamiento frente a los demás tipos de convenios urbanísticos es que la Administración pacta con los particulares las soluciones de ordenación de la ciudad. Por tanto, su objeto es precisamente preparar una modificación o revisión del planeamiento en vigor. El convenio no es, pues, la pieza que modifica el planeamiento vigente, pero sí la que orienta el sentido de dicha modificación. En ello radica el elemento más sensible de este mecanismo: en que, por de pronto, condiciona la discrecionalidad de la Administración para iniciar o no un proceso de revisión o modificación del planeamiento vigente (STS de 24 de junio de 2000). En este sentido, la jurisprudencia, valorando el carácter indisponible que tienen las potestades administrativas, entiende que son lícitos los convenios de planeamiento mediante los que la Administración se compromete a modificar o revisar un instrumento de planeamiento en determinado sentido (clasificación o calificación de terrenos, trasvase de aprovechamientos, respeto de derechos consolidados, incremento de edificabilidad, etc.) a cambio de las prestaciones del particular (cesiones de terrenos a los que no viene legalmente obligado, entrega de dinero, etc.) siempre que se respete el ordenamiento jurídico, el interés general y los principios de una buena administración para lograr la mejor ordenación posible (STS de 15 de febrero de 1994).

Las notas básicas del régimen jurídico de los convenios de planeamiento se construyen a partir de la regulación que las normas autonómicas han hecho de esta figura y de los caracteres con que la jurisprudencia casuísticamente los ha singularizado:

A) Los convenios urbanísticos son pactos que se suscriben entre la Administración —generalmente, la municipal, pero también la autonómica en el ámbito de sus respectivas competencias (art. 30.2 LOUA)— y cualesquiera personas, públicas o privadas, sean o no las propietarias del suelo.

B) El objeto de los convenios de planeamiento es preparar la formación o innovación de un instrumento de planeamiento y sólo tienen el efecto de vincular a las partes para la iniciativa y tramitación del pertinente procedimiento de modificación o revisión.

C) De esta guisa, la estructura sinalagmática de los convenios de planeamiento se traduce en que la Administración se compromete a realizar todas las actuaciones tendentes a la aprobación, modificación o revisión del planeamiento, esto es, a realizar, en su caso, las aprobaciones inicial y provisional —con todos los trámites procedimentales que las preceden—, y a elevar el proyecto al órgano competente para su aprobación definitiva (STS de 30 de octubre de 1997).

Por su parte, el particular queda obligado, caso de que se apruebe el instrumento de planeamiento de que se trate, a cumplir los compromisos contraídos, que pueden ser muy variados en lo que concierne a su contenido y consistir en la entrega de dinero en cantidad cierta y determinada; en la cesión gratuita de determinados terrenos; en la ejecución de viviendas protegidas; en la realización de los accesos subterráneos para un centro comercial, etc. Algunas normas autonómicas, como es el caso del artículo 30.3 de la LOUA, pormenorizan estos compromisos de los particulares estableciendo una serie de reglas para las percepciones a favor de la Administración de cantidad económica y enfatizando que las cantidades de dinero que se entreguen antes de las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento tienen la consideración de depósitos afectados al cumplimiento de dichos convenios no pudiendo disponerse de ellas hasta la aprobación del plan o de la delimitación de la unidad de ejecución. En todo caso, subraya la LOUA, tanto las cesiones de aprovechamiento urbanístico que se hagan como las aportaciones económicas que se realicen de manera independiente o para sustituir aquellas cesiones se integran en los patrimonios públicos del suelo.

D) En ningún caso, los convenios vinculan a las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus potestades de planeamiento (art. 230.2 TROTCANA). De este modo, la Administración puede variar el planeamiento ya que sólo debe atender al logro de la mejor ordenación posible de la ciudad, de acuerdo con el interés general, por lo que no resulta posible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual (SSTS de 13 de febrero y 27 de octubre de 1992, 19 de julio de 1994). Las estipulaciones que contenga el convenio no impiden, pues, que la Administración pueda resolver en sentido distinto, ya que la naturaleza normativa del plan y la necesidad de adaptarlo a las circunstancias cambiantes justifican el ius variandi que se reconoce a la Administración (SSTS de 18 de marzo de 1992, 16 de febrero de 1993, 28 de septiembre de 1998, 5 de abril de 2004).

E) Tampoco pueden los convenios vulnerar el ordenamiento jurídico, por lo que cualquier estipulación que contravenga las normas imperativas legales es nulo de pleno derecho (art. 243.3 LSM). En consecuencia, como señala la doctrina que se ha ocupado del tema, son ilegales aquellos convenios de planeamiento que reduzcan los criterios fijados por las normas de directa aplicación y por los estándares urbanísticos o los que vulneren el principio de jerarquía de los planes. El artículo 16.3 TRLS 2008 prohíbe que, vía convenio, se establezcan, so pena de nulidad, obligaciones o prestaciones adicionales o más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios.

F) La falta de aprobación definitiva del cambio de planeamiento determina la automática resolución del convenio (art. 261 LOTSUCA). Dicha aprobación definitiva, cuando tenga que ser adoptada por otra Administración diferente de la que lo aprobó inicial o provisionalmente, tampoco se halla condicionada por el contenido del convenio.

G) El contenido del acuerdo de aprobación del convenio debe identificar a los otorgantes; señalar su ámbito, objeto y plazo de vigencia, y debe publicarse tras su firma. En el procedimiento de aprobación del convenio algunas leyes autonómicas exigen la apertura de un período de información pública (arts. 83 LAUAR, 261 LOTSUCA); y otras requieren que, cuando se tramiten los procedimientos de aprobación de los Planes de Ordenación y de sus revisiones o modificaciones a los que se refieran los convenios, éstos se incluyan, para conocimiento general, como anexo a la memoria del proyecto o entre la documentación sometida al preceptivo trámite de información pública (arts. 234 LOUPMRG y 244 LSM).

Finalmente, desde este punto de vista procedimental, tanto la jurisprudencia como las normas citadas subrayan la necesidad de que la tramitación, celebración y cumplimiento de los convenios se rijan por los principios de publicidad y transparencia. En este sentido, no es infrecuente que las normas urbanísticas autonómicas requieran la inscripción de los convenios en los denominados Registros de Planeamiento. En este sentido, el TRLS 2008 obliga a que se sometan a información pública los convenios (art. 11.1). Por su parte, el artículo 70 ter LRBRL, en la redacción dada por la Disposición Adicional novena del TRLS 2008, impone igualmente que las Administraciones con competencias en ordenación territorial y urbanística tengan a disposición de los ciudadanos que lo soliciten copias completas de los convenios urbanísticos.

Sentados los trazos esenciales sobre los que la legislación urbanística autonómica y la jurisprudencia han construido el régimen jurídico de los convenios de planeamiento, cabe indicar que hay quienes, a la luz de las previsiones del nuevo TRLS 2008, cuestionan la viabilidad legal de este tipo de convenios. Alegan en este sentido el artículo 3.1 de dicho texto que preceptúa que <<la ordenación territorial y urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción>>. Sin embargo, hay que notar que tal postulado estaba ya contemplado por la jurisprudencia recaída sobre los convenios de planeamiento, jurisprudencia que partía precisamente de subrayar el carácter indisponible de las potestades administrativas de ordenación urbanística. Sobre la base de los convenios de planeamiento nunca se legitiman obligaciones de resultado para la Administración, que sigue manteniendo la plena libertad para valorar y adoptar las soluciones que, además de ser legales, mejor convengan al interés público. De este modo, a lo único que obligan los convenios de planeamiento es a poner en marcha las potestades administrativas tendentes a la modificación o revisión del planeamiento vigente, sin prejuzgar, insistimos, en ningún caso el resultado y las soluciones finales dimanantes del ejercicio de aquellas potestades.

A mayor abundamiento, cabe señalar que existen preceptos en el TRLS 2008 que abonan la pervivencia legal de los convenios de planeamiento. El artículo 11.1 acoge, en nuestra opinión, una acepción amplia de la categoría de los convenios, cuando obliga a que se sometan a información pública, cualquiera que sea su objeto, esto es, ya se refieran a la ordenación territorial o a la ordenación y ejecución urbanísticas. Más claramente aún, la Disposición Adicional 9.ª del TRLS 2008, que da nueva redacción al artículo 22.2.c) LRBRL, atribuye al Pleno del Ayuntamiento la aprobación de los convenios <<que tengan por objeto la alteración>> de los instrumentos de planeamiento a que se refiere dicho precepto.

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