El planeamiento urbanístico (XXIII):
Formación y aprobación de los planes. Aprobación por silencio

En este capítulo se analizan los distintos supuestos y los diferentes problemas que plantea la aprobación definitiva de un plan urbanístico en virtud de la aplicación de la técnica del silencio positivo.

POR:

SANTIAGO MUÑOZ MACHADO

CATEDRÁTICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

MARIANO LÓPEZ BENÍTEZ

CATEDRÁTICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se vienen publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

APROBACIÓN POR SILENCIO

La aplicación de la técnica del silencio positivo al procedimiento de elaboración y aprobación de los Planes Urbanísticos es un elemento tradicional en nuestro Derecho urbanístico.

Siguiendo esta estela, los apartados 5.º y 6.º del artículo 11 TRLS 2008 incorporan en este sentido una regulación que distingue según se trate de planes formulados a iniciativa de los particulares o de planes elaborados a instancias de la Administración:

— Los instrumentos de ordenación urbanística cuyo procedimiento de aprobación se inicie de oficio por la Administración competente para su instrucción, pero cuya aprobación definitiva competa a un órgano de otra Administración, se entenderán definitivamente aprobados en el plazo que señale la legislación urbanística. A este respecto, hay que anotar aquí que los primeros borradores del Proyecto de la Ley de Suelo de 2007 —refundida hoy en el texto de 2008— establecían una regulación más incisiva y detallista, ya que, aparte de que fijaban el plazo de seis meses para resolver, condicionaban los efectos del silencio positivo a que se hubiese efectuado el trámite de información pública y el procedimiento de evaluación ambiental y a que se hubieren solicitado asimismo los informes que fueran preceptivos. Precisamente, en lo que concierne a éstos últimos, aquellos borradores impedían que se produjese el silencio positivo, si constaban en el expediente informes vinculantes negativos.

— En cambio, para los instrumentos de ordenación elaborados a instancia de los particulares, la regla del silencio positivo no se establece desde la legislación básica estatal, sino que será la legislación autonómica la que, en su caso, lo establezca. Ahora bien, lo que sí constituye una determinación básica es el derecho que asiste a tales particulares a ser indemnizados por el importe de los gastos en que hayan incurrido para la presentación de sus solicitudes, indemnización que lógicamente sólo cabe referirla con respecto a los supuestos en que las leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas hayan establecido como norma el silencio negativo.

La legislación urbanística de las Comunidades Autónomas ha regulado, no obstante, con detalle esta cuestión, habida cuenta además de que, siendo la materia <<procedimental>> —según la caracterización que de la misma ha hecho la jurisprudencia constitucional— una materia adjetiva que vive a la sombra del Derecho sustantivo, son las Comunidades Autónomas, en cuanto titulares de la competencia exclusiva sobre urbanismo, las únicas que hoy pueden abordar con el necesario grado de detalle esta temática.

Desde este punto de vista, algunas normas autonómicas analizan, por un lado, la aprobación definitiva por silencio de los instrumentos de planeamiento general, y, por otro lado, los efectos que produce la inactividad de la Administración con respecto a los demás planes que, de oficio, forme la Administración o que presenten los particulares.

En el primer caso, el transcurso del plazo señalado por la legislación autonómica sin que recaiga aprobación definitiva expresa del Plan General remitido por el Ayuntamiento determina que éste quede aprobado por silencio en los mismos términos de su aprobación provisional. Salvo escasas excepciones, la normativa autonómica no suele establecer, en cambio, previsiones específicas para los casos en que la Administración municipal no apruebe definitivamente en plazo los instrumentos de planeamiento cuya elaboración ella misma haya iniciado de oficio. Aplicando hasta sus últimas consecuencias las reglas de la LPA, lo lógico sería entender que tales procedimientos quedan caducados, que es, como decimos, la solución que acoge, por ejemplo, el artículo 32.5 de la LOUA.

Por el contrario, en el caso de la aprobación definitiva de los planes urbanísticos presentados por los particulares rige la misma regla del silencio positivo para los planes de desarrollo que promuevan la transformación del suelo urbanizable. En estos casos, la legislación autonómica diseña además, mecanismos para pertrechar jurídicamente la posición de los interesados. Así, si la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento presentado compete al propio Ayuntamiento, la falta de resolución expresa dentro del plazo máximo señalado legalmente, habilita al particular para entender aprobado definitivamente el Plan de que se trate, siempre que se cuente, en su caso, con el informe preceptivo de la Administración autonómica y éste no sea desfavorable.

Transcurrido, pues, el plazo que fije la legislación autonómica, el plan queda aprobado por silencio. Si pasado dicho plazo el órgano competente resuelve expresamente en sentido contrario a la aprobación, tal resolución habrá de calificarse como una revocación del acto aprobatorio (el silencio positivo, a diferencia del negativo, es un verdadero acto) producida sin seguir los cauces establecidos para ello y, por tanto, nula de pleno derecho (en este sentido, la S. de 16 de enero de 1974).

Hay que señalar además que la jurisprudencia recaída en torno al artículo 41.2 de la LS 76 aclaró suficientemente ciertos aspectos vinculados a la producción del silencio, que pueden guardar interés para la interpretación de las nuevas regulaciones autonómicas. Con respecto, en primer lugar, al cómputo de los plazos, entendió que el silencio se produce si dentro del plazo marcado legalmente, la Administración no ha comunicado o notificado la resolución, ya que en otro caso la producción del silencio podría quedar al arbitrio del ente autorizante. Además, interesa resaltar —porque algunas leyes autonómicas reproducen la misma expresión que la LS 76— que, a estos efectos, nuestro Tribunal Supremo entendió que, cuando la ley se refiere como momento final del cómputo del plazo a <<la comunicación de la resolución>> emplea el término <<comunicación>> en un sentido impreciso y comprensivo, tanto de las comunicaciones entre órganos propiamente dichas como de las notificaciones a los particulares (SSTS de 16 de enero de 1974 y 16 de octubre de 1975; en contra, SSTS de 25 de enero y de 4 de marzo de 1983).

Otro problema que el cómputo del plazo plantea es si se pueden o no producir interrupciones, y en el caso de que éstas sean posible, si ha de volverse a iniciar la cuenta o sólo se suspende durante el tiempo que duren dichas interrupciones.

Relativa a este problema hay doctrina jurisprudencial casi para todos los gustos, lo que resulta enormemente grave en un tema de tanta trascendencia en el que urge que el Tribunal Supremo siga una línea jurisprudencial bien definida.

Algunas Sentencias han afirmado que puesto que la técnica del silencio penaliza en alguna medida la inactividad de Administración, los plazos han de correr inexorablemente sin que haya posibilidad de suspender el cómputo por ningún motivo (por ejemplo, Ss. de 12 de marzo y 19 de octubre de 1968 y 2 de abril de 1975). Esta doctrina es, desde luego, excesivamente rígida y debe ser rechazada.

Con mayor acierto, hay abundante jurisprudencia que admite la posibilidad de que el cómputo del plazo quede suspendido (por ejemplo, Ss. de 6 de marzo y 27 de noviembre de 1965, 5 de marzo de 1966, 11 de enero de 1974 y 19 de junio de 1975). La justificación de esta doctrina, que es la correcta, resulta fácil: una condición indispensable para que pueda ponerse en juego la técnica del silencio es que se dé una inactividad real de la Administración, de tal manera que si dicha inactividad no se produce o el plazo transcurre por causas no imputables al Ente autorizante, sino al peticionario, es obvio que los efectos del silencio no deben producirse. Así ocurrirá, por ejemplo, en los casos en que el órgano competente para otorgar la autorización reclame, por ejemplo, al Ayuntamiento documentos adicionales imprescindibles para formarse un juicio del plan o cuando aquel órgano indique que deben corregirse determinadas deficiencias técnicas. El cómputo quedará interrumpido hasta tanto los documentos se envíen o las deficiencias se subsanen, y la inactividad en este caso no será imputable a la autoridad competente para otorgar la autorización definitiva, sino al Ayuntamiento.Y, en cualquier caso, siempre será preciso que el plan se haya presentado con la documentación y requisitos exigidos por la ley, porque, en otro caso, según veremos después, no cabría la aprobación por silencio.

Más problemático es concretar si la interrupción determina que el plazo empiece a contarse de nuevo o sólo una suspensión del mismo que, cuando se levanta, permite acumular al cómputo el tiempo transcurrido con anterioridad a la misma. Una Sentencia, de 19 de junio de 1975, configuró el plazo de silencio como de prescripción, indicando que las interrupciones determinan que haya de iniciarse el cómputo de nuevo. Sin embargo, está mucho más arraigada la doctrina jurisprudencial que considera el plazo de silencio como de caducidad (Ss. de 16 de marzo de 1966, 27 de enero, 12 y 16 de marzo y 19 de octubre de 1968); con arreglo a la misma hay que entender que las interrupciones sólo determinan una suspensión de la cuenta, que se reanuda acumulando el tiempo transcurrido antes de la interrupción cuando ésta termina. Ello no es otra cosa, según acaba de decirse y ha señalado la Sentencia de 16 de enero de 1974, que el resultado de considerar que el plazo de silencio es de caducidad, aplicándose a estos supuestos lo que con carácter general dispone el artículo 9.1 del RSCL, según el cual el plazo queda suspendido durante el tiempo que dure la subsanación de deficiencias.

Un último problema destacable, que la aprobación de los planes de urbanismo por silencio plantea, es si transcurrido el plazo legalmente establecido hay que entender producida la aprobación en todo caso, o es preciso matizar que se produce sólo si el plan sometido a aprobación no es ilegal o está viciado de nulidad. La primera solución (entender aprobado el plan cualquiera que sea su contenido) es, desde luego, excesivamente peligrosa porque por esta vía puede intentarse la aplicación de planes completamente ilegales. La LS de 1976 quiso establecer que es la legalidad el límite de lo que puede aprobarse por silencio; en este sentido, el artículo 178.3 establece que <<en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de esta ley, de los Planes, Proyectos, Programas y, en su caso, de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento>>.

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