El planeamiento urbanístico (XXII):
Formación y aprobación de los planes. La elaboración de los planes. Aprobación definitiva

Se hace referencia en este capítulo a los órganos competentes para otorgar la aprobación definitiva, examinándose a continuación uno de los dos supuestos que puede darse al respecto: la aprobación expresa. El otro supuesto, la aprobación por silencio administrativo, se analizará individualizadamente en el capítulo siguiente.

Por:

SANTIAGO MUÑOZ MACHADO

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

MARIANO LÓPEZ BENÍTEZ

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se vienen publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

APROBACIÓN DEFINITIVA

Una vez concluido el período de información pública y producida la aprobación provisional, el plan se remitirá, según hemos dicho, a la autoridad competente para otorgar la aprobación definitiva. Ésta examinará el plan en todos sus aspectos y decidirá en el plazo que señale la legislación urbanística (art. 11.6 TRLS 2008) —plazo que la legislación supletoria estatal concreta en seis meses desde el ingreso del expediente en el Registro—. Transcurrido dicho plazo, sin que se haya comunicado la resolución se entenderá aprobado el Plan por silencio administrativo, al menos en lo que respecta a los Planes cuyo procedimiento de aprobación se haya iniciado de oficio (arts. 11.6 TRLS 2008 y 41.2 LS 76 in fine). Respecto a Planes Parciales y Especiales que desarrollen el planeamiento general, estudios de detalle, proyectos de urbanización y de delimitación de polígonos o unidades de actuación, dicho plazo se ha reducido a tres meses (art. 6.2 del Real Decreto- ley 16/1981, de 16 de octubre). En el transcurso de los plazos referidos ha de producirse una resolución expresa; en otro caso, el plan queda aprobado porque la ley pone en juego la técnica del silencio positivo. Examinemos separadamente estos dos supuestos, pero antes es precisa una referencia a los órganos competentes para otorgar la aprobación definitiva.

a) Competencia para otorgar la aprobación definitiva

Como ya dijimos, son los aspectos organizativos los aspectos procedimentales que más se han visto afectados por el hecho autonómico. El artículo 41 LS 76 establecía que:

• Los Planes Generales, los Programas de Actuación, las Normas Complementarias y Subsidiarias y los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano eran aprobados definitivamente por la Comunidad Autónoma.

• Los Planes Parciales de capitales de provincia o de ciudades de más de 50.000 habitantes lo eran por el propio Ayuntamiento, previo informe no vinculante de la Comunidad Autónoma que se presumía favorable por el transcurso de un mes. En los demás casos, la aprobación definitiva de los Planes Parciales competía a la Comunidad Autónoma.

• Los Planes Especiales se atenían a los mismos requisitos que los Planes Parciales cuando se limitasen a desarrollar el Planeamiento General, ajustándose a sus determinaciones.

• Finalmente, tanto los Estudios de Detalle como los Proyectos de Urbanización eran aprobados definitivamente por el propio Ayuntamiento siempre que hubiese mediado el preceptivo trámite de información pública subsiguiente a la aprobación inicial.

Las normas autonómicas mantienen, en esencia, este armazón, con algunas ligeras variantes:

• En primer lugar, como ya hemos expuesto, la distinción entre ordenación estructural y pormenorizada lleva en algunos casos a que los Ayuntamientos puedan aprobar definitivamente los instrumentos de planeamiento general, previo informe vinculante de la Comunidad Autónoma.

• Por lo que respecta a los Planes Parciales, se mantiene en muchas Comunidades Autónomas el criterio poblacional, aunque modificando las cifras que establecía la legislación estatal supletoria. Así, Cantabria sitúa, por ejemplo, en 2.500 habitantes el límite para que la aprobación definitiva de este tipo de Planes competa al Municipio (art. 73 LOTSUCA). Madrid lo pone, en cambio, en los 15.000 habitantes. Otras leyes autonómicas se rigen, por el contrario, por criterios exclusivamente funcionales para otorgarle la competencia de aprobación definitiva a los Ayuntamientos: que no desarrollen Planes de Ordenación Intermunicipal; que no se promuevan en actuaciones urbanísticas concertadas o en sectores de urbanización prioritaria, etc. Se mantiene, eso sí, la necesidad del informe de la Administración autonómica cuando el trámite de la aprobación definitiva corresponde al Ayuntamiento.

• La solución vista para los Planes Parciales es la que suele regir también para los Planes Especiales, con los que participan también del rasgo de que se atribuya la aprobación definitiva a la Comunidad Autónoma, en aquellos casos en que la legislación autonómica permita que tanto los Planes Parciales como los Planes Especiales innoven las determinaciones estructurantes del planeamiento general, como tendremos ocasión de exponer más adelante cuando hablemos del régimen de modificación y revisión de los Planes Urbanísticos.

• Por último, sería prolijo detenerse en la distribución orgánica interna que la Administración autonómica hace de la competencia para el otorgamiento de la aprobación definitiva de los Planes Urbanísticos. Lo más normal es que se distribuya, según la entidad poblacional de los municipios de que se trate, entre los Consejeros y órganos colegiados de la Consejería de carácter periférico.

b) Aprobación expresa

Se habrá observado, por la exposición anterior, que, pese al fuerte proceso de descentralización llevado a cabo en nuestro país, es hoy todavía regla común —aunque con las excepciones dichas— que los planes los apruebe una autoridad (normalmente de la Comunidad Autónoma) distinta del Ayuntamiento que lo tramita. Lo cual plantea un problema, que ha dado lugar a una polémica que aún hay base para sostener, acerca de si quien otorga la aprobación definitiva puede introducir en el proyecto de plan modificaciones de legalidad y de oportunidad, o solamente hacer observaciones de legalidad. Si el acto aprobativo pudiera hacer lo primero, se configuraría como un acto de tutela. Si lo segundo, como un acto de mera fiscalización.

Las consecuencias de aceptar una u otra interpretación son importantes respecto a la autonomía local, puesto que la calificación del acto aprobatorio como acto de fiscalización reduce las potestades de la Administración estatal en cuanto a las modificaciones que es posible introducir en el plan aprobado provisionalmente; mientras que en el segundo caso (considerado como acto final resolutorio del procedimiento) permite a la autoridad estatal decidir con total libertad no sólo acerca de la legalidad del plan, sino, con la profundidad que desee, también sobre la oportunidad global o la de sus determinaciones pormenorizadas (CARCELLER, GÓMEZ FERRER, GONZÁLEZ PÉREZ).

La jurisprudencia ha mantenido una posición vacilante al respecto: la mayoría de las Sentencias anteriores a la aprobación de la reforma de la Ley del Suelo (1975) se inclinaban por considerar al acto de aprobación definitiva como la resolución final del procedimiento (las Ss. de 2 de diciembre de 1974 y 2 y 17 de abril de 1975),mientras que pueden encontrarse otras (como la de 22 de enero y 26 de junio de 1976) en las que el referido acto se califica como de fiscalización.

El Texto refundido de 1976 ofrecía algunos datos valiosos para resolver el problema planteado: por una parte, determinaba que la autoridad administrativa competente para otorgar la aprobación definitiva debía examinar el plan <<en todos sus aspectos>> (art. 41.2), expresión que era lo suficientemente amplia como para cobijar no sólo controles relativos a la legalidad del plan, sino también para que dicha autoridad administrativa pudiese valorar el plan, antes de aprobarlo, desde un punto de vista de su oportunidad global o de la de sus determinaciones concretas. Sin embargo, por otra parte, de lo que se disponía en el artículo 225 de la Ley se podía llegar a la conclusión de que se había querido calificar el acto de aprobación definitiva como de fiscalización. Dicho precepto, en efecto, al referirse al régimen de impugnación de los actos de aprobación definitiva se remitía a lo dispuesto en el artículo 29 LJCA (versión de 1956), artículo que, como es sabido, se refería en su párrafo 2.º a la impugnación de actos en los supuestos de ejercicio de potestades de fiscalización. Podía deducirse de ello que la ley había querido calificar el acto de aprobación definitiva como de fiscalización y que, por consiguiente, la referencia legal a que la autoridad administrativa competente para otorgar aquélla no podía interpretarse como una habilitación para que considerase el plan también desde un punto de vista de oportunidad, sino que, por el contrario, sus competencias debían quedar limitadas a la comprobación de la legalidad del plan.

La autoridad competente puede, en consecuencia, negarse a aprobar el plan si en alguna medida infringe la legalidad vigente (por ejemplo: es contrario a planes de superior jerarquía, a lo establecido en la Ley del Suelo). De igual modo, puede hacer observaciones técnicas, siempre con el límite de que no entre a valorar la oportunidad del plan. En este sentido, el artículo 41, párrafo 3, del TR de 1976 dispone:

<<Si la autoridad u órgano a quien corresponde la aprobación definitiva no la otorgara, señalará las deficiencias de orden técnico y subsiguientes modificaciones que procediera introducir para que, subsanados por la Corporación u organismo que hubiera efectuado la aprobación provisional, se eleve de nuevo a dicha aprobación definitiva, salvo que hubiera sido relevada de hacerlo por la escasa importancia de las rectificaciones.>>

Hay, sin embargo, un aspecto en el que pueden admitirse controles de oportunidad y es el relativo a las obras estatales a realizar en territorio municipal; y ello porque, como han señalado CARCELLER y GÓMEZ FERRER, el artículo 180 de la Ley de 1976 permitía al Consejo de Ministros ordenar la modificación de planes que estén en contradicción con ellos. Puede interpretarse que si la ley permite lo más (que es obligar a modificar el plan), también permite lo menos (que es exigir modificaciones en las previsiones del plan relativas a las obras públicas estatales antes de aprobarlo definitivamente).

Pero los controles de oportunidad deben agotarse en el aspecto que acaba de referirse; en lo demás, el organismo competente debe limitarse a comprobar la legalidad del plan y hacer las observaciones de orden público que considere necesarias. En este sentido, ha ido orientándose la jurisprudencia a partir de mediados de los años setenta. Es expresiva la Sentencia de 25 de junio de 1976 (que parte de la calificación del acto aprobatorio del plan como acto de fiscalización).

<<Es consecuente con el aludido control de legalidad y el control técnico que la Administración fiscalizadora señale las deficiencia legales y las deficiencias técnicas para que la Administración autora del plan introduzca las rectificaciones oportunas...; es, por un lado, extender el control a aspectos que no son de legalidad o de carácter técnico propiamente, sino de criterios de ordenación urbanística..., pues por la vía del control técnico lo más que podrá hacer la Administración fiscalizadora es, en el trámite de aprobación, señalar las modificaciones que a su juicio puedan mejorar la ordenación, y en lo que hace relación con las deficiencias legales o deficiencias técnicas, reseñar cuáles son estas deficiencias y subsanaciones que darán lugar a que se sometan nuevamente al órgano al que compete la aprobación definitiva, salvo en el supuesto de rectificaciones de escasa o poca importancia en que aquélla quede dispensada de hacerlo.>>

Sobre esta cuestión han venido también a incidir las leyes autonómicas, normalmente en el sentido de reducir el control de la discrecionalidad al otorgar las aprobaciones definitivas. La Ley catalana de 9 de enero de 1984, redujo el trámite de aprobación definitiva a un control de pura legalidad (art. 6.5).

Por su parte, la jurisprudencia ha admitido, en ocasiones recientes, la posibilidad de que el control se extienda a algunos aspectos que no son de estricta legalidad. Esta matización es clara en la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1990, y las que han seguido sus pasos, cuya doctrina puede resumirse en lo siguiente:

— La aprobación definitiva de los planes, configurada legalmente como el resultado del estudio del plan <<en todos sus aspectos>>, ha de ser entendida a la luz de las exigencias de la autonomía municipal.

— Ahora bien, esa autonomía municipal no puede tener por objeto incidir de forma negativa sobre los intereses generales o supralocales. De hecho, la aprobación definitiva de los planes por parte de la Administración autonómica responde a la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo. Precisamente esa diversidad es lo que hace <<de la de Planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las Comunidades Autónomas>>.

— El predominio del interés supralocal sobre el interés local es lo que justifica que, <<en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores>>.

— Partiendo de lo anterior, la Sentencia de 13 de julio de 1990 concluye, con la máxima precisión, que, en los aspectos reglados del plan, el control de la Comunidad Autónoma es pleno, con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados en que el margen de apreciación de tales conceptos se mantiene en el ámbito de decisión local cuando no se vean afectados intereses supralocales. Y, en los aspectos discrecionales, también hay que atenerse a la siguiente distinción:

a) A las determinaciones del plan que no inciden en materias de interés comunitario sólo son aplicables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad: <<en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento>>.

b) Para las determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior, además de estar sujetas a los controles anteriores, <<resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria>>.

Sin reproducir una argumentación tan extensa, muchas sentencias posteriores del Tribunal Supremo han reiterado estas ideas, admitiendo el control de aspectos discrecionales del planeamiento cuando afectan a intereses supralocales. Pueden verse, por ejemplo, en este sentido, las Sentencias de 23 de marzo de 1998 (apelación 6278/1992), 18 de mayo de 1998 (apelación 5382/1992), 8 de febrero de 1999 (casación 2375/1992) o 15 de febrero de 1999 (casación 817/1993).

Un excelente resumen de esta doctrina puede verse en la Sentencia de 8 de febrero de 1999 (casación 2375/1992):

<<la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hace que la potestad de planeamiento sea una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las Comunidades Autónomas, y de aquí que, siendo prevalente el interés supralocal sobre el local en causa de existencia de conflicto entre ambos, queda justificado que la Administración autonómica haya de contemplar y poder revisar el Plan en todos aquellos aspectos reglados del mismo y además en aquellos de índole discrecional, que por su conexión con intereses supralocales, hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores, no siendo admisibles las revisiones sobre tales aspectos discrecionales de interés esencialmente local, sin afectar a intereses supralocales, salvo naturalmente el supuesto de controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos>>.

La doctrina jurisprudencial expuesta no sólo ha servido para delimitar los intereses y aspectos que pueden ser objeto de control por parte de la Administración autonómica en el acto de aprobación definitiva de un plan urbanístico. Proyectándola sobre el ámbito de facultades de que disponen los órganos autonómicos, esto es, sobre las decisiones que pueden adoptar éstos en la aprobación definitiva, ha servido también para que los Tribunales les permitan introducir directamente modificaciones en los planes sin suspender el acto de aprobación definitiva. Buen exponente de ello lo constituye la STS de 12 de febrero de 1991:

<<En la medida en que la Comunidad Autónoma en el acuerdo de aprobación definitiva atiende a intereses supralocales cuya gestión le ha sido encomendada por el ordenamiento jurídico, está actuando una competencia propia, lo que le habilita para introducir directamente modificaciones en una norma, el Plan, que, sí, es ante todo una norma municipal, pero que es a la vez y también, si quiera sea en menor medida, una norma autonómica.>>

Fácilmente se advierte que, con esta doctrina, se abren unas posibilidades a la Administración autonómica mucho más amplias que las que consagraba el artículo 132.3 RP, ya que éste sólo permitía al órgano competente para la aprobación definitiva adoptar una de estas tres soluciones: aprobar el Plan, denegar su aprobación o suspender su aprobación por deficiencias que, mediante la devolución del expediente, debían ser subsanadas por la entidad que hubiere otorgado la aprobación provisional.

La posibilidad de que la Administración autonómica introduzca por sí misma modificaciones en el plan objeto de la aprobación definitiva cuando se verifiquen o lesionen algunos de los aspectos o intereses más arriba señalados, supone, pues, un cambio cualitativo importante en nuestro Derecho urbanístico; giro que no todos los autores han saludado de la misma forma. Muy críticamente, se piensa que esta doctrina jurisprudencial sólo posee un mero valor transitorio: fue útil para tutelar los intereses autonómicos o supralocales mientras no existían planes autonómicos de ordenación del territorio, ya que, entonces, el acto de aprobación definitiva se erigía en el único instrumento del que disponía la Administración autonómica para hacer valer con autonomía sus intereses. Pero, en la actualidad, existiendo ya Planes de Ordenación del territorio que condicionan en gran medida la elaboración de los Planes Urbanísticos, se señala incluso que permitir la introducción de estas modificaciones por parte de la Administración autonómica vulneraría los artículos 65 y 66 de la LRBRL que sólo habilitan para requerir de la Corporación local la anulación del acto o para impugnar jurisdiccionalmente el acto ilegal (M. PARDO ÁLVAREZ).

Estas críticas encuentran eco en la mayoría de leyes urbanísticas autonómicas que constriñen las facultades de lo que la Administración autonómica puede hacer en el trámite de la aprobación definitiva a alguno de los siguientes extremos: a) aprobación definitiva total; b) aprobación definitiva a reserva de subsanación de deficiencias; c) aprobación parcial; d) suspensión motivada y e) desestimación motivada (arts. 43 TROTCANA; 62 LSM; 71.2 LOTSUCA; 37 LOTAUCM; 78.2, 3 y 4 LOTEX). El artículo 85 de la LUV, partiendo de la premisa de que no se aprobarán definitivamente Planes que incurran en infracción de una disposición legal o autonómica, concreta en una serie de supuestos las razones en virtud de las cuales pueden formularse objeciones a la aprobación autonómica definitiva de los Planes, y concluye afirmando que <<las resoluciones autonómicas sobre la aprobación definitiva nunca cuestionarán la interpretación del interés público local formulada por el municipio desde la representatividad que le confiere su legitimación democrática, pudiendo fundarse exclusivamente en exigencias de la política urbanística y territorial de la Generalitat, definida por esta Ley e integrada por los cometidos antes enunciados. Como garantía de ello, la resolución suspensiva o denegatoria deberá ser expresamente motivada y concretar el apartado del número anterior [las razones en que pueden basarse las objeciones a la aprobación definitiva del plan] en que se fundamente o el precepto legal que entienda infringido>>.

Frente a ello, otras leyes autonómicas, como la de Castilla y León, permiten al órgano autonómico que, examinados tanto la legalidad del plan municipal, como los aspectos relacionados con su ámbito competencial proceda, en caso de observar deficiencias, a <<su directa subsanación, mediante la introducción de las correcciones, modificaciones o innovaciones necesarias, que se señalarán en el acuerdo de aprobación >> (art. 54.2).

Pese a la aparente distancia que separa ambas posiciones, la verdad es que, en la práctica, los resultados a los que se llegan son muy semejantes cualquiera que sea el punto de vista desde el que se parta. En primer lugar, porque, como ya puso de relieve el Profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, a la luz de las soluciones de la LS, cuando en el acto de aprobación definitiva se formulan reparos u objeciones al plan o se le devuelve para que se corrijan o subsanen deficiencias, se vincula muy intensamente la decisión municipal, de modo que sus posibilidades de elección son nulas o muy limitadas. En esta tesitura, mantener el prurito de que las modificaciones las introduce en todo caso el Municipio no deja de ser en la práctica más que un formalismo.

Pero es que, además, hay que indicar que las leyes autonómicas establecen mecanismos previos para dulcificar y aliviar los rigores del acto de aprobación definitiva. El artículo 91.2 y 3 de la LSPV obliga a que, después de la aprobación provisional y antes de la aprobación definitiva, el Plan General se someta a informe preceptivo de la Comisión de Ordenación del Territorio del País Vasco. En otros casos, se establecen mecanismos conciliadores, encargados de resolver las discrepancias que puedan acontecer entre la Administración autonómica y la municipal con ocasión del trámite de aprobación definitiva.

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