El papel de la contratación pública en las materias primas fundamentales: la compra conjunta

En este artículo se analiza como el acceso seguro y sostenible a materias primas fundamentales se ha convertido en una prioridad estratégica para la Unión Europea, especialmente en el contexto de la transición energética, la digitalización y las crecientes tensiones geopolíticas. Esta necesidad ha motivado la aparición de nuevos instrumentos de intervención pública, entre los que destaca el mecanismo de compra conjunta promovido por la Comunicación de la Comisión de 16 de marzo de 2023 y articulado a través de la plataforma AggregateEU.

María de los Ángeles Fernández Scagliusi es Profesora Titular de Universidad de Derecho Administrativo en la Universidad de Sevilla

El artículo se publicó en el número 70 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2025)

RESUMEN: El acceso seguro y sostenible a materias primas fundamentales se ha convertido en una prioridad estratégica para la Unión Europea, especialmente en el contexto de la transición energética, la digitalización y las crecientes tensiones geopolíticas. Esta necesidad ha motivado la aparición de nuevos instrumentos de intervención pública, entre los que destaca el mecanismo de compra conjunta promovido por la Comunicación de la Comisión de 16 de marzo de 2023 y articulado a través de la plataforma AggregateEU. Lejos de limitarse a una solución coyuntural, esta fórmula ha sido elevada a categoría estructural mediante su inclusión en el Reglamento europeo de materias primas fundamentales. El presente estudio examina el modo en que este modelo de agregación voluntaria de demanda reconfigura las lógicas tradicionales de la contratación pública, y plantea desafíos jurídicos tanto en términos de competencia como de responsabilidad institucional. Asimismo, se analiza su impacto sobre la autonomía estratégica de los Estados y la posición de los operadores económicos. A través de una aproximación crítica, se reflexiona sobre el alcance real de esta herramienta y sus implicaciones para los principios de transparencia, igualdad y sostenibilidad en el seno del mercado interior.

THE ROLE OF PUBLIC PROCUREMENT IN KEY COMMODITIES: JOINT PURCHASING

ABSTRACT: Secure and sustainable access to critical raw materials has become a strategic priority for the European Union, particularly in the context of the energy transition, digitalization, and growing geopolitical tensions. This need has prompted the emergence of new public intervention instruments, most notably the joint purchasing mechanism promoted by the Commission Communication of 16 March 2023 and implemented through the AggregateEU platform. Far from being a temporary solution, this model has been elevated to a structural tool through its incorporation into the European Critical Raw Materials Regulation. This study examines how the voluntary demand aggregation model reshapes traditional public procurement logics and raises legal challenges in terms of competition and institutional accountability. It also analyzes its impact on the strategic autonomy of Member States and the position of economic operators. Through a critical approach, the study reflects on the actual scope of this instrument and its implications for the principles of transparency, equality, and sustainability within the internal market.

I. CONSIDERACIONES GENERALES

Los metales, los minerales y los materiales naturales forman parte de nuestra vida cotidiana. Estas materias primas, que son vitales para la economía, y cuyo suministro presenta un elevado riesgo, se denominan <<materias primas fundamentales>>. Son esenciales para el funcionamiento y la integridad de todo tipo de ecosistemas industriales. Así, se definen por su importancia para el desarrollo de la industria y su reflejo en la economía, y por los riesgos asociados a su suministro.

En el año 2011 la Comisión Europea publicó su primer listado de materias primas fundamentales(1) con el objetivo de identificar aquellos recursos cruciales para la economía de la Unión Europea(2). Este listado se basaba en un estudio previo, elaborado teniendo en cuenta los datos económicos y de criticidad de su suministro durante los cinco años anteriores. La lista, que inicialmente contenía 14 materias primas fundamentales en 2011, ha sido actualizada cada tres años, pasando a incluir 20 en 2014, 27 en 2017 y 30 en 2020, reflejando, de esta manera, la evolución en la importancia estratégica de ciertos recursos y el aumento de los riesgos de suministro(3).

En la lista más reciente del año 2023, se han identificado 34 materias primas fundamentales, de las cuales 17 se consideran estratégicas. La lista de materias primas fundamentales incluye todas las materias primas estratégicas, así como cualquier otra materia prima de gran importancia para el conjunto de la economía de la Unión y para la que exista un alto riesgo de alteración del suministro que pueda distorsionar la competencia y fragmentar el mercado interior. En otros términos, a partir de las 34 materias primas fundamentales identificadas, se ha creado una lista específica de materias primas estratégicas para los materiales cuyo suministro se espera que crezca de forma exponencial y cuyas necesidades de producción son complejas y que, por tanto, corren mayor riesgo de sufrir problemas de suministro. Las materias primas estratégicas son aquellas cuyos recursos son más escasos y, por tanto, su nivel de criticidad es mayor. Sobre ellas se abordan una serie de acciones más reforzadas en cuanto a su suministro y mantenimiento de una reserva estratégica. La lista de materias primas estratégicas contiene materias primas de gran importancia estratégica para el funcionamiento del mercado interior, teniendo en cuenta su uso en tecnologías estratégicas que sustentan las transiciones ecológica y digital o sus aplicaciones en los ámbitos de la defensa o aeroespacial, que se caracterizan por una brecha potencialmente significativa entre la oferta mundial y la demanda prevista, y para las que un aumento de la producción es relativamente difícil, debido, por ejemplo, a los largos plazos de ejecución de los nuevos proyectos que aumentan la capacidad de suministro. Ello no impide que los Estados miembros creen listas adicionales basadas en sus necesidades nacionales específicas o que tomen las medidas oportunas a nivel nacional.

Hay que tener en cuenta que la clave, a la hora de hablar materias primas fundamentales, es saber de dónde procede su suministro. La Unión Europea depende, en gran medida, de la importación de materias primas estratégicas(4), cruciales para sectores clave tales como la energía renovable(5), la defensa y la tecnología. Esta dependencia externa plantea riesgos de suministro, como consecuencia de interrupciones, fluctuaciones de precios y manipulación del mercado, que pueden generar inestabilidad económica, aumentar los costes de producción y afectar la competitividad de las empresas europeas. En el caso de algunas materias primas, la Unión depende casi totalmente de un único país para su suministro(6). Tal dependencia crea un alto riesgo de alteraciones del suministro que son susceptibles de distorsionar la competencia y fragmentar el mercado interior. Ciertamente, uno de los principales peligros en relación con estas materias primas es la posibilidad de interrupciones en su suministro. Factores como conflictos geopolíticos, desastres naturales o inestabilidad política en los países proveedores pueden provocar cortes repentinos en el flujo de estos recursos, afectando la producción y el desarrollo de sectores estratégicos. Además, la dependencia externa hace que la Unión Europea sea vulnerable a las fluctuaciones de precios en el mercado de materias primas. Los precios de estos recursos pueden variar considerablemente debido a factores como la oferta y la demanda, la especulación financiera o las políticas de los países productores. Otro riesgo importante es la eventual manipulación del mercado por parte de los países proveedores, los cuales podrían utilizar su control sobre las materias primas para ejercer presión política o económica, condicionando el acceso a estos recursos o imponiendo precios elevados. Esta situación podría limitar la capacidad de la Unión Europea para tomar decisiones autónomas y defender sus intereses en el ámbito internacional.

Con el propósito de abordar estos desafíos y como parte del Pacto Verde Europeo, la Unión Europea ha adoptado el Reglamento (UE) 2024/1252 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024, por el que se establece un marco para garantizar un suministro seguro y sostenible de materias primas fundamentales y por el que se modifican los Reglamentos (UE) núm. 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1724 y (UE) 2019/1020 (conocido como Ley Europea de Materias Primas Fundamentales o por sus siglas en inglés CRMA (7)), que busca fortalecer la seguridad del suministro de estas materias primas(8). Esta norma es la base para desarrollar las capacidades de la Unión Europea y reforzar la resiliencia de sus cadenas de suministro(9).

El Reglamento (UE) 2024/1252 no solo aborda la necesidad de garantizar un suministro seguro y sostenible de materias primas fundamentales, sino que también busca fortalecer la autonomía estratégica(10) de la Unión Europea frente a la creciente competencia global por estos recursos. En este sentido, la norma promueve la diversificación de las fuentes de materias primas, fomenta la investigación y el desarrollo de tecnologías que faciliten la sustitución y el reciclaje de estos materiales, y establece incentivos para la creación de cadenas de suministro más resilientes y sostenibles. Además, el reglamento impulsa la colaboración con países socios fuera de la Unión Europea, para asegurar un acceso continuo y confiable a las materias primas, mientras se alinea con los altos estándares ambientales de la Unión. Con estas medidas, la Unión Europea no solo busca proteger sus intereses económicos, sino también liderar a nivel global en la transición hacia una economía más sostenible y circular.

Para lograr estos objetivos, la CRMA, entre otras medidas, establece en el art. 25 el marco legal para el sistema de agregación de demanda, una herramienta clave para consolidar las compras conjuntas a nivel europeo.

Esta estrategia no solo pretende que los Estados miembros obtengan mejores precios y condiciones al comprar en bloque, sino también facilitar una distribución más equitativa de las materias primas fundamentales entre los países de la Unión. La compra conjunta se convierte así en un mecanismo para intentar garantizar que todos los Estados miembros tengan acceso a los recursos necesarios, reduciendo la dependencia de proveedores externos y evitando posibles desequilibrios en la cadena de suministro. Además, esta herramienta está diseñada para alinearse con los altos estándares ambientales de la Unión Europea, promoviendo prácticas de abastecimiento que sean tanto sostenibles como justas.

De esta manera, la compra conjunta se alinea con los objetivos del Pacto Verde Europeo, que pretende conseguir que Europa sea el primer continente climáticamente neutro o equilibrio de cero emisiones netas para 2050. La transición hacia una economía verde requiere un suministro seguro y sostenible de materias primas estratégicas y la compra conjunta aspira a contribuir a este objetivo.

II. EL MARCO NORMATIVO DE LAS MATERIAS PRIMAS EN LA UNIÓN EUROPEA

La escasez de materias primas fundamentales ha dificultado el comercio y el acceso a estos recursos. Desde 2009 la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha observado que las restricciones a la exportación de materias primas estratégicas se han quintuplicado, generando preocupaciones sobre la seguridad del suministro en Europa. No puede pasarse por alto que la disponibilidad de estas materias primas se ha convertido en un objetivo geoestratégico para Europa y que los elementos que representan mayores dificultades en el suministro y la sostenibilidad son utilizados en sectores claves para la economía(11).

Ante esta situación, la Unión Europea ha implementado un marco normativo para diversificar sus fuentes de suministro y reducir su dependencia de terceros países.

La regulación en esta materia se ha ido desarrollando de forma progresiva desde el año 2008, con hitos clave que han marcado su evolución.

1. Primeros pasos: La Comunicación de 4 de noviembre de 2008

La estrategia europea sobre materias primas fundamentales comienza en el año 2008, cuando la Unión Europea identifica la necesidad de asegurar el acceso a estos recursos. En aquel momento se produjo un incremento abrupto de precios debido al desarrollo tecnológico y al crecimiento del mercado, lo que llevó a la Comisión Europea a presentar su primera Comunicación sobre Materias Primas: “Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo - La iniciativa de las materias primas: cubrir las necesidades fundamentales en Europa para generar crecimiento y empleo”(12), la cual estableció una estrategia integrada para responder a los distintos retos relacionados con el acceso a las materias primas distintas de las energéticas y agrícolas.

A partir de esa fecha, la Unión Europea estableció tres ejes fundamentales, que siguen vigentes hoy en día(13):

- Garantizar el acceso a las materias primas de los mercados internacionales en las mismas condiciones que otros competidores industriales.

- Establecer las condiciones marco adecuadas dentro de la Unión Europea para potenciar un suministro sostenible de materias primas a partir de fuentes europeas.

- Promover la eficiencia en el uso de los recursos y fomentar el reciclaje para reducir el consumo de la Unión Europea de materias primas primarias(14) y disminuir su dependencia relativa de las importaciones.

Además, la Comisión recomendó, como acción prioritaria de una estrategia europea integrada, la identificación de las materias primas fundamentales para la Unión Europea. A este respecto, propuso, en estrecha colaboración con los Estados miembros y otras partes interesadas, la elaboración de una lista común de materias primas fundamentales.

2. La Comunicación de 2 de febrero de 2011

En 2011 la Comisión Europea adoptó su Comunicación “Abordar los retos de los mercados de productos básicos y de las materias primas”(15) en la que se incluyó por primera vez una lista de materias primas fundamentales, identificando 14 materiales clave para la economía de la Unión Europea(16). En ella se desarrolló una metodología transparente para definir el carácter fundamental de una materia prima, basada en dos parámetros: la importancia económica y el riesgo de suministro. Las materias primas fundamentales se definen como aquellas con un riesgo particularmente elevado de escasez de abastecimiento para los próximos diez años y que resultan particularmente importantes para la cadena de creación de valor.

Este riesgo se debe, principalmente, a la alta concentración geográfica de la producción -frecuentemente en países con baja estabilidad político-económica-, así como a la escasa capacidad de sustitución y a bajos índices de reciclado. Por tanto, los aspectos determinantes son económicos, comerciales y geopolíticos, lo cual no tiene por qué coincidir con una gestión sostenible y justa de los recursos minerales desde una perspectiva social o ambiental(17).

En esta fase inicial también se introdujeron medidas orientadas a impulsar la investigación, innovación y formación en el ámbito de la minería, preparando el camino para el futuro desarrollo normativo.

3. La Comunicación de 26 de mayo de 2014

En 2014 la Comisión Europea aprobó la Comunicación “Sobre la revisión de la lista de las materias primas fundamentales para la Unión Europea y la aplicación de la iniciativa de materias primas”, que da continuidad a la Comunicación de 24 de junio de 2013 sobre la aplicación de la iniciativa de las Materias Primas(18). Este nuevo documento supuso un paso más en la consolidación de la estrategia europea en torno al suministro seguro y sostenible de recursos críticos para la industria.

En ella se presentó una nueva lista revisada de materias primas fundamentales, compuesta en esta ocasión por veinte materias primas fundamentales seleccionadas a partir de una metodología basada en dos parámetros clave: la importancia económica del recurso y el riesgo asociado a su suministro(19).

Como conclusión, la Comunicación ofreció una visión de las futuras líneas de actuación vinculadas a la iniciativa sobre materias primas, incluyendo aspectos como la cooperación europea en innovación en este ámbito y el papel del programa Horizonte 2020(20) en el impulso a la investigación y el desarrollo tecnológico vinculados a estos recursos.

4. La Comunicación de 13 de septiembre de 2017

En 2017 la Comisión Europea adoptó la Comunicación relativa a la lista de 2017 de materias primas fundamentales para la Unión Europea, la cual presentó una lista actualizada de veintisiete materias primas fundamentales como resultado de una tercera evaluación.

Esta revisión se llevó a cabo siguiendo las recomendaciones formuladas en 2014 por el Grupo de Trabajo ad hoc sobre la definición de materias primas fundamentales, y mantuvo como ejes esenciales de análisis la importancia económica de cada recurso para la industria europea y el riesgo de suministro, vinculado a factores como la concentración geográfica de la producción o la inestabilidad de los países proveedores.

Entre las principales novedades metodológicas se incluyeron: la incorporación de datos sobre dependencia de las importaciones y restricciones a la exportación para afinar la evaluación del riesgo; la introducción del parámetro de sustitución como elemento corrector tanto del riesgo como de la importancia económica y una asignación más precisa de los usos finales de las materias primas, basada en su aplicación industrial concreta.

Estas mejoras metodológicas reforzaron el enfoque estratégico de la Unión Europea en materia de recursos esenciales, aportando mayor coherencia y fiabilidad a la definición del carácter fundamental de cada materia prima.

5. El Pacto Verde Europeo

En 2019 la Comisión Europea presentó el “Pacto Verde Europeo”(21), una hoja de ruta para transformar la economía de la Unión Europea hacia un modelo más sostenible y competitivo, con el objetivo de alcanzar la neutralidad climática en 2050. Esta estrategia de crecimiento plantea una transición ecológica integral, que implica una transformación profunda de los principales sectores económicos: energía, industria, transporte, agricultura y biodiversidad.

En este contexto, el acceso seguro y sostenible a materias primas fundamentales se convierte en un elemento estructural para la consecución de los objetivos del Pacto, especialmente por su papel esencial en el desarrollo de tecnologías limpias, infraestructuras energéticas, sistemas de almacenamiento, movilidad eléctrica y producción de energías renovables.

El Pacto Verde no solo establece metas medioambientales ambiciosas, sino que reconfigura las políticas industriales europeas, integrando la resiliencia del suministro de recursos estratégicos como parte del proceso de transición ecológica y digital.

6. La Comunicación de 3 de septiembre de 2020

En 2020 en un contexto de reorientación de las políticas europeas(22) hacia una economía más verde, digital y resiliente, la demanda de materias primas fundamentales experimentó un notable aumento. Esta presión, unida a los riesgos geoestratégicos del suministro, llevó a la Comisión Europea a publicar una nueva Comunicación titulada “Resiliencia de las materias primas fundamentales: trazando el camino hacia un mayor grado de seguridad y sostenibilidad”.

Este documento actualiza y refuerza los ejes estratégicos establecidos en el año 2008, consolidándolos en un nuevo Plan de Acción de la Unión Europea en materia de materias primas fundamentales, articulado en torno a diez líneas de actuación prioritarias.

Entre las más relevantes destacan: el fomento de alianzas público-privadas; el impulso de la innovación tecnológica en toda la cadena de valor; la creación de asociaciones estratégicas con terceros países; el refuerzo del reciclaje y la valorización de materias primas secundarias(23); la identificación de nuevos yacimientos dentro del territorio de la Unión Europea y la formación especializada para una minería sostenible e inteligente.

Para su implementación, en 2023 se han adoptado dos documentos clave: a) la Comunicación de la Comisión de 16 de marzo de 2023(24), que define las prioridades políticas y estratégicas de la Unión Europea en materia de suministro seguro y sostenible de materias primas fundamentales y b) una Propuesta de Reglamento, que establece el marco normativo para garantizar el suministro sostenible, seguro y diversificado de estas materias primas esenciales para la pretendida autonomía estratégica de la Unión Europea.

7. La propuesta de Reglamento sobre materias primas fundamentales

En 2023 la Comisión Europea presentó la propuesta de Reglamento sobre materias primas fundamentales, cuyo texto definitivo fue aprobado al año siguiente. Esta propuesta constituye el pilar central del nuevo marco jurídico europeo destinado a garantizar un suministro seguro, sostenible y diversificado de estos recursos estratégicos, esenciales para la transición ecológica y digital. Quiere decirse que la propuesta de Reglamento establece un marco normativo integral para reforzar la capacidad de la Unión Europea en toda la cadena de valor, desde la extracción hasta el consumo de estos recursos esenciales. Su enfoque principal es asegurar el abastecimiento estable y respetuoso con el medio ambiente, impulsando además la economía circular y la reducción de trámites administrativos.

Por ello, la propuesta de Reglamento no solo establece medidas de apoyo a lo largo de toda la cadena de valor, sino que reforma y sistematiza el marco normativo previo en un solo instrumento coherente, consolidando un enfoque integral en materia de seguridad de abastecimiento.

En particular, se basa en los tres pilares ya establecidos en el Plan de Acción de 2008: 1) acceso equitativo a los mercados globales; 2) desarrollo del potencial extractivo e industrial europeo y 3) mejora de la eficiencia y el reciclaje.

Este Reglamento se enmarca en las políticas del mercado interior de la Unión Europea, conforme al artículo 114 del TFUE, lo que significa que su enfoque principal es la cadena de valor y el abastecimiento de materias primas fundamentales dentro del mercado interno. Su finalidad, en definitiva, es evitar disrupciones en el suministro de estos materiales esenciales, garantizando un flujo estable y eficiente hacia los sectores industriales clave de la Unión.

Para el año 2030, el texto establece cuatro objetivos cuantificables, orientados a reforzar la autonomía estratégica de la Unión Europea en esta materia.

Estos objetivos incluyen:

- Producción interna: al menos el 10% de las materias primas fundamentales consumidas en la Unión Europea deben ser extraídas en su territorio.

- Procesamiento industrial: al menos el 40% del consumo de estos materiales debe ser procesado dentro de la Unión Europea.

- Reciclaje y economía circular(25): al menos el 15% del consumo debe proceder de materiales reciclados, porcentaje que se eleva al 25% en el texto definitivo.

- Reducción de la dependencia exterior: ningún tercer país puede suministrar más del 65% de un mineral concreto, reduciendo así el riesgo de dependencia de proveedores estratégicos.

Para alcanzar esos objetivos, la norma contempla diversas actuaciones concretas, entre las que destacan:

1.- Revisión de la lista de materias primas fundamentales cada tres años (en lugar de cada cuatro años, como se hacía hasta entonces).

2.- Elaboración de Planes estratégicos nacionales para reforzar la cadena de valor de cada Estado miembro.

3.- Simplificación de trámites administrativos relacionados con autorizaciones y proyectos estratégicos.

4.- Regulación de planes nacionales de explotación, con medidas de teledetección y cartografía minera, que deben presentarse un año después de la entrada en vigor y revisarse cada cinco años.

5.- Regulación de la sostenibilidad y economía circular, incluyendo disposiciones específicas sobre reciclaje, uso de materias primas secundarias y evaluación de la huella ambiental.

Asimismo, introduce instrumentos innovadores:

- Creación de asociaciones estratégicas con terceros países, que trascienden el modelo tradicional de acuerdos bilaterales y buscan una cooperación más estructurada y eficiente en materia de importación y exportación.

- Constitución del Consejo Europeo de materias primas fundamentales, un órgano de alto nivel con representación de los Estados miembros, articulado en cuatro subgrupos temáticos: investigación, financiación, buenas prácticas e intercambio de información.

El texto continuó con su tramitación legislativa. En junio de 2023 el Consejo presentó su propuesta de enmiendas, destacando el refuerzo de compromisos de reciclaje, la introducción de medidas sobre recuperación de imanes, la simplificación de procedimientos para proyectos estratégicos y la exoneración de programas nacionales de exploración en Estados miembros sin indicios de yacimientos. Por su parte, el Parlamento Europeo apostó por profundizar en la investigación, la innovación y las asociaciones estratégicas en septiembre de 2023.

Pese a algunas diferencias técnicas, no se detectaron divergencias sustanciales entre las instituciones. Esta ausencia de desacuerdo de fondo facilitó un desarrollo ágil del diálogo interinstitucional (trílogos), iniciado formalmente el 10 de noviembre de 2023.

Finalmente, el 13 de noviembre de 2023, el Consejo y el Parlamento alcanzaron un acuerdo provisional sobre el texto del reglamento, consensuando las enmiendas que se incorporarían a la versión definitiva.

El texto definitivo del Reglamento no difiere mucho del texto inicial y mantiene los elementos estructurales de la propuesta original, incorporando algunos ajustes relevantes:

- El listado de materias primas fundamentales ha de ser revisado trianualmente;

- Se incluyen 34 materias primas fundamentales (añadiéndose el aluminio);

- Se establecen 17 materias primas estratégicas;

- El objetivo del reciclaje se eleva del 15% al 25%;

- Se exige una evaluación de riesgo a las empresas que trabajen en el ámbito de las materias primas fundamentales de la Unión Europea. Esta medida tiene como finalidad anticipar posibles disrupciones en la cadena de suministro, identificar vulnerabilidades estratégicas y garantizar la resiliencia del mercado interior frente a eventuales crisis geopolíticas, comerciales o tecnológicas.

- En concreto, se exige a las empresas que desarrollen actividades de extracción, procesamiento o reciclaje de materias primas estratégicas que lleven a cabo evaluaciones periódicas de riesgos relacionados con su capacidad operativa, la dependencia de insumos críticos, la concentración de proveedores o clientes, y la exposición a mercados exteriores. Estas evaluaciones deben tener en cuenta tanto factores internos (como la solidez financiera o la diversificación de suministros) como externos (riesgos políticos, regulatorios o medioambientales en países terceros).

- Se refuerzan la inversión en I+D+i y las medidas de diversificación del suministro.

III. ANTECEDENTES: LA COMPRA CONJUNTA DE MEDICAMENTOS Y DE GAS

La compra conjunta de materias primas fundamentales no es una figura inédita en el seno de la Unión Europea. De hecho, su utilización previa en sectores clave como la salud y la energía ha servido de precedente inmediato para su inclusión en el Reglamento europeo de materias primas fundamentales.

Estas iniciativas comparten el objetivo de garantizar el acceso equitativo, seguro y eficiente a recursos críticos en el mercado europeo, evitando la competencia entre los Estados miembros y reforzando la autonomía estratégica de la Unión.

En este sentido, estos antecedentes mencionados permiten identificar tanto el potencial como las limitaciones de esta técnica en la gestión de recursos críticos, especialmente en contextos de emergencia o elevada dependencia externa.

1. La compra conjunta de vacunas y de medicamentos: de la crisis sanitaria a la cooperación estructural

1.1. La compra conjunta de vacunas y de medicamentos

Durante la pandemia de COVID-19, la Comisión Europea lideró un procedimiento de compra conjunta en nombre de los Estados miembros, con el objetivo de negociar contratos con los principales fabricantes de vacunas para obtener mejores precios y condiciones y asegurar un suministro suficiente para cubrir las necesidades de la población europea. Además de las vacunas, la Unión Europea también utilizó la compra conjunta para adquirir otros medicamentos y equipos médicos esenciales para combatir la pandemia, como antivirales, tratamientos de anticuerpos monoclonales y respiradores(26).

El procedimiento se desarrolló en varias fases:

1) Identificación de necesidades: se identificaron las dosis necesarias y los criterios de distribución.

2) Negociación con los fabricantes: se negociaron acuerdos con los principales fabricantes, aprovechando el poder de compra conjunto de los veintisiete Estados miembros, para obtener mejores precios y condiciones de suministro.

3) Firma de contratos anticipados: se firmaron contratos de compra anticipada con varios fabricantes, asegurando un suministro suficiente para toda la población europea a medio y largo plazo.

4) Distribución coordinada: se establecieron mecanismos de reparto equitativo entre los países de la Unión Europea, basados en su población y necesidades sanitarias específicas.

Pese a ciertos desafíos iniciales -como la escasez temporal de vacunas o las diferencias en la velocidad de vacunación entre Estados miembros- el mecanismo demostró ser eficaz y replicable en otros contextos. La experiencia evidenció el valor estratégico de la compra conjunta en situaciones de emergencia para garantizar el acceso a bienes sanitarios esenciales.

1.2. Centro de Coordinación de Equipos Médicos

En este contexto, y como medida complementaria a los contratos centralizados de adquisición, la Comisión Europea impulsó la creación del Centro de Coordinación de Equipos Médicos (COVID-19), con el objetivo de reforzar la capacidad de respuesta de los Estados miembros ante situaciones de escasez y tensión en la cadena de suministro. La participación se abrió también a países del Espacio Económico Europeo, Suiza y el Reino Unido, reflejando su carácter cooperativo y transnacional. Este Centro actuó como plataforma de coordinación técnica e institucional, facilitando el intercambio de información, la identificación de necesidades comunes, y la optimización de la distribución de equipos médicos durante las fases más críticas de la pandemia.

La puesta en marcha se produjo el 1 de abril de 2020, con un mandato inicial de seis meses, en respuesta al aumento drástico de la demanda de equipos de protección individual, medicamentos y tratamientos administrados en unidades de cuidados intensivos. A lo largo de su funcionamiento, el Centro colaboró estrechamente con las Administraciones nacionales, los fabricantes y otras partes interesadas, y proporcionó a los Estados miembros diversas herramientas de apoyo operativo, entre las que destacó la plataforma de emparejamiento, diseñada para alinear la oferta y la demanda en tiempo real.

El Centro realizó un seguimiento constante de factores críticos como:

- Las restricciones a la exportación impuestas por terceros países;

- La capacidad de producción y los obstáculos en la cadena logística;

- Y la aplicación del requisito temporal de autorización para la exportación de equipos de protección individual fuera de la Unión Europea (vigente entre marzo y mayo de 2020).

Estas funciones permitieron anticipar y mitigar los riesgos de desabastecimiento, y orientaron las decisiones sobre el levantamiento progresivo de medidas de contención, en coherencia con la hoja de ruta común de la Unión Europea y con la Comunicación sobre preparación sanitaria a corto plazo.

El Centro se organizó en cinco grupos temáticos -equipos de protección individual, respiradores, suministros hospitalarios, pruebas diagnósticas, tratamientos UCI y vacunas-, e integró capacidades técnicas de varios servicios de la Comisión. Aunque no gestionaba licitaciones ni asignaba recursos, su labor fue esencial para coordinar esfuerzos, acelerar disponibilidades y apoyar los mecanismos de compra conjunta ya existentes como el programa rescEU(27).

Además de estas herramientas operativas, el Centro de Coordinación desarrolló instrumentos específicos como la plataforma de emparejamiento, un sistema digital de recogida de información en línea en el que los Estados miembros podían comunicar sus previsiones de demanda de materiales médicos, y las empresas proveedoras registrar sus ofertas. Esta plataforma facilitó una asignación más eficiente de recursos en situaciones de escasez, y permitió anticipar desequilibrios entre oferta y demanda.

Paralelamente, el Centro organizaba reuniones periódicas con representantes de los Estados miembros y de los países asociados, que ofrecían un marco estable para compartir información, identificar prioridades y desarrollar estrategias coordinadas. Las reuniones temáticas permitieron realizar un seguimiento más profundo de los ámbitos críticos, como el suministro de materiales de diagnóstico o los tratamientos intensivos.

Este modelo de cooperación institucional y técnica durante la pandemia sentó las bases para iniciativas de mayor alcance. Así, en octubre de 2023, la Comisión Europea, a través de la Autoridad de Preparación y Respuesta ante Emergencias Sanitarias (HERA), lanzó una convocatoria abierta para constituir la Alianza de Medicamentos Críticos, una acción clave orientada a prevenir y abordar la escasez estructural de medicamentos esenciales en la Unión Europea.

1.3. La Alianza de Medicamentos Críticos

La Alianza de Medicamentos Críticos se perfila como el instrumento industrial de una Unión Europea de la Salud más resiliente y constituye una de las principales medidas anunciadas por la Comisión en octubre de 2023 para prevenir y abordar de forma estructural la escasez de medicamentos esenciales. Su función principal consiste en asesorar y formular recomendaciones estratégicas dirigidas a la Comisión y los Estados miembros sobre cómo anticipar y mitigar el riesgo de desabastecimiento.

A partir de la lista de medicamentos esenciales publicada por la Agencia Europea de Medicamentos en diciembre de 2023, la Alianza se centra prioritariamente en los fármacos con mayor riesgo de escasez y mayor impacto sanitario, tanto en términos clínicos como organizativos.

Entre sus funciones clave se incluyen:

- Proponer soluciones de fabricación, contractuales o financieras para reducir vulnerabilidades en el suministro.

- Diversificar las cadenas globales de aprovisionamiento, mediante asociaciones internacionales estratégicas.

- Impulsar la capacidad europea de producción e innovación, especialmente en principios activos e ingredientes farmacéuticos críticos.

- Elaborar una estrategia común de almacenamiento de medicamentos a nivel europeo.

- Coordinar e incentivar la financiación pública y privada para reforzar la autonomía farmacéutica de la Unión.

Inspirada en otras alianzas industriales promovidas por la Comisión, como las de baterías o materias primas fundamentales, esta Alianza adopta un enfoque de gobernanza abierta y participativa, con vocación consultiva y operativa. Está abierta a la participación de empresas, autoridades públicas, profesionales de la salud, sociedad civil, organismos europeos y otros agentes interesados. Los participantes pueden unirse mediante la presentación de una manifestación de interés a través del sitio web institucional de la Comisión.

Con esta iniciativa, la Comisión busca consolidar una respuesta industrial estructural a futuras crisis sanitarias y reforzar la autonomía estratégica de la Unión en el ámbito farmacéutico.

2. La compra conjunta de gas

2.1. Su papel como antecedente normativo

La experiencia adquirida en el ámbito sanitario, en particular con la compra conjunta de vacunas durante la pandemia de COVID-19, demostró la utilidad de los mecanismos de compra conjunta como herramientas eficaces para afrontar situaciones críticas, garantizando un acceso equitativo y coordinado a recursos estratégicos. Este enfoque fue progresivamente extendido a otros sectores sensibles, como el energético, particularmente a raíz de las tensiones geopolíticas derivadas de la guerra de Ucrania y su impacto en los mercados internacionales.

En este nuevo contexto, la Unión Europea puso en marcha un sistema de compra conjunta de gas natural, a través del sistema AggregateEU, orientado a reforzar la solidaridad entre Estados miembros y asegurar el abastecimiento energético de forma estable, solidaria y eficiente. El sistema se concibió como una respuesta jurídica excepcional en un marco de crisis, permitiendo combinar la demanda de empresas europeas y facilitar su acceso a condiciones más competitivas de suministro.

Este instrumento se formalizó jurídicamente a través del Reglamento (UE) 2022/2576 del Consejo, de 19 de diciembre de 2022, también conocido como “Reglamento de solidaridad”, cuyo objetivo es reforzar la seguridad energética de la Unión en situaciones de crisis mediante medidas de agregación de la demanda, compra conjunta y cooperación estructurada entre Estados miembros. Su vigencia se prorrogó mediante el Reglamento (UE) 2023/2919, adoptado el 21 de diciembre de 2023, ampliando así el marco temporal de aplicación de estas medidas extraordinarias.

El considerando 5 de este último instrumento destaca que el sistema había permitido alcanzar, hasta octubre de 2023, una agregación de demanda de más de 44.000 millones de metros cúbicos de gas, más del triple de las cantidades obligatorias, lo que revela un notable interés del mercado. Asimismo, el considerando 6 subraya que AggregateEU ofrecía a los compradores europeos oportunidades adicionales de acceso a proveedores fiables en condiciones competitivas, incrementando la transparencia de mercado y reduciendo la volatilidad.

El considerando 19 justifica la extensión del mecanismo dada la persistencia de tensiones energéticas, destacando su valor para garantizar el acceso equitativo al suministro por parte de empresas de todos los Estados miembros. Finalmente, el considerando 20 pone de relieve que este modelo ayuda especialmente a las empresas más expuestas a riesgos de concentración en el suministro energético, facilitando su transición hacia suministradores alternativos.

El marco jurídico se ha visto reforzado con distintos instrumentos normativos y políticos complementarios adoptados por la Unión Europea:

- El Reglamento (UE) 2017/1938 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2017, sobre medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas y por el que se deroga el Reglamento (UE) nº 994/2010, que impone obligaciones para los Estados miembros en materia de seguridad de suministro de gas, tales como elaboración de planes preventivos y de emergencia.

- La Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité Europeo de las Regiones, Plan REPowerEU(28), que marca la estrategia para la diversificación de fuentes de suministro, la promoción de energías renovables y la mejora de la eficiencia energética.

- La Plataforma de Energía de la Unión Europea, concebida como foro de cooperación intergubernamental y base operativa de AggregateEU. Actúa como foro de cooperación entre los Estados miembros, la Comisión Europea y los agentes del sector energético, siendo la compra conjunta de gas una de sus iniciativas clave.

Ahora bien, aunque el modelo sanitario y energético ofrece un valioso precedente, su traslación al sector de materias primas exige ajustes significativos tanto normativos como operativos.

La compra conjunta en el ámbito de las materias primas fundamentales presenta importantes particularidades que la diferencian del modelo aplicado en sectores como la salud o la energía. En primer lugar, la diversidad de las materias primas estratégicas -más heterogéneas, con usos industriales muy distintos y cadenas de valor más complejas- dificulta la estandarización de la demanda y de las condiciones contractuales. En segundo lugar, la intervención de múltiples actores privados, desde grandes industrias tecnológicas hasta pequeñas empresas transformadoras, requiere un sistema más descentralizado y adaptable que el empleado para gas o medicamentos, donde la participación estatal era predominante.

2.2. Funcionamiento del sistema

El programa de compra conjunta de gas se articula a través de una plataforma común –AggregateEU, integrada en la Plataforma de Energía de la Unión Europea– que permite la agregación voluntaria de la demanda por parte de empresas establecidas en la Unión y la posterior licitación colectiva ante proveedores internacionales. Este mecanismo, diseñado en el contexto de la crisis energética y la alteración del equilibrio energético europeo, persigue reforzar la seguridad del suministro, diversificar fuentes y garantizar precios más competitivos para el conjunto del mercado interior.

La participación es voluntaria para las empresas, pero obligatoria para los Estados miembros, que están obligados a participar en la agregación de la demanda destinada a llenar sus instalaciones de almacenamiento de gas. Esta medida tiene como objetivo garantizar la seguridad del suministro de energía durante los meses de invierno.

Los principales fines perseguidos por AggregateEU son:

- Aumentar el poder de negociación de la Unión Europea: la agregación de la demanda refuerza la posición de los compradores europeos frente a grandes proveedores internacionales.

- Diversificar las fuentes de suministro de gas, promoviendo acuerdos con suministradores alternativos.

- Estabilizar los precios del gas natural mediante licitaciones coordinadas y economías de escala.

- Reforzar la seguridad energética, especialmente durante los meses invernales de mayor demanda.

- Fortalecer la solidaridad entre los Estados miembros, facilitando mecanismos de apoyo mutuo ante interrupciones del suministro o escasez de gas.

El funcionamiento de AggregateEU se articula en cuatro etapas sucesivas:

1. Registro y expresión de demanda:

- Las empresas europeas interesadas en participar en la compra conjunta deben registrarse en la plataforma AggregateEU.

- Una vez registradas, pueden expresar su demanda de gas, especificando el volumen, el plazo de entrega, el punto de entrega y otras preferencias, como el tipo de gas (gas natural licuado o gas natural por gasoducto) o el origen del suministro.

- La demanda de gas se puede expresar para diferentes períodos, desde entregas puntuales hasta contratos a largo plazo.

- La plataforma también permite a los compradores indicar si desean comprar gas de proveedores específicos o si están abiertos a ofertas de cualquier proveedor.

2. Agregación de la demanda:

- La plataforma AggregateEU consolida la demanda de todas las empresas participantes, creando una demanda agregada a nivel europeo.

- Esta demanda agregada se utiliza para negociar con los proveedores internacionales de gas, aprovechando el poder de compra colectivo de la Unión Europea. Esta demanda agregada se divide en lotes más pequeños, que se adaptan a las capacidades de los diferentes proveedores y facilitan la negociación.

3. Licitación y emparejamiento:

- La Comisión Europea, a través de un proveedor de servicios externo (actualmente Prisma European Capacity Platform GmbH), lanza una licitación internacional para encontrar proveedores de gas que puedan satisfacer la demanda agregada.

- Los proveedores presentan sus ofertas, que son evaluadas en función de criterios como el precio, la seguridad de suministro y la sostenibilidad.

- La plataforma AggregateEU utiliza un algoritmo para emparejar la demanda agregada con las ofertas más competitivas de los proveedores, teniendo en cuenta los criterios de precio, seguridad de suministro y sostenibilidad.

4. Negociación y firma de contratos:

- Una vez realizado el emparejamiento, las empresas participantes entablan negociaciones directas con los proveedores seleccionados para definir los términos de los contratos de suministro de gas.

- La Comisión Europea no participa en estas negociaciones, que se llevan a cabo de forma bilateral entre las empresas y los proveedores.

- Si las negociaciones tienen éxito, las empresas firman contratos individuales con los proveedores para la compra y entrega del gas.

El Reglamento (UE) 2022/2576, en su art. 4, prevé una gobernanza reforzada mediante la creación de un Comité de Dirección ad hoc, compuesto por un representante de cada Estado miembro y un representante de la Comisión. Este órgano asesora sobre la pertinencia y efectos de cada ronda de compra; evalúa la compatibilidad del procedimiento con la solidaridad energética y el equilibrio del mercado interior; supervisa el impacto agregado sobre la seguridad del suministro y garantiza la confidencialidad de la información estratégica intercambiada.

Este modelo híbrido de gobernanza técnica y política refuerza el papel de la Comisión como coordinadora supranacional, sin desplazar la responsabilidad contractual ni el margen de autonomía empresarial.

2.3. Ventajas y desafíos del mecanismo AggregateEU

El mecanismo AggregateEU ha sido concebido como una herramienta instrumental para reforzar la seguridad energética de la Unión Europea a través de la compra conjunta de gas. Su funcionamiento ha permitido visibilizar un conjunto de beneficios relevantes, al tiempo que ha puesto de manifiesto algunas limitaciones operativas y jurídicas que condicionan su eficacia plena.

Entre las principales ventajas, cabe destacar en primer lugar el incremento del poder de negociación colectiva de los compradores europeos. Al consolidar la demanda de múltiples empresas bajo una misma plataforma, la Unión Europea se posiciona en el mercado internacional con una capacidad negociadora significativamente ampliada, lo que permite obtener condiciones más favorables en términos de precio, volumen y seguridad contractual. Esta lógica de agregación resulta especialmente valiosa en un contexto geopolítico tensionado y con fuertes asimetrías de poder en los mercados de suministro.

En segundo lugar, AggregateEU ha contribuido de forma efectiva a la reducción de la dependencia energética respecto a un número limitado de proveedores. Al fomentar la diversificación de fuentes y rutas de suministro, el mecanismo incrementa la resiliencia del sistema energético europeo y refuerza su autonomía estratégica.

Un tercer eje destacable es su aportación a la solidaridad energética entre Estados miembros. AggregateEU permite compartir información, necesidades y oportunidades entre distintos operadores, generando un marco de cooperación que trasciende el interés puramente nacional y facilita respuestas coordinadas ante situaciones de escasez o interrupción.

El sistema también promueve una mayor transparencia en el mercado del gas, en tanto establece procedimientos normalizados de licitación, emparejamiento y contratación, lo que contribuye a prevenir prácticas especulativas y a garantizar una competencia más equilibrada. Además, la flexibilidad inherente al mecanismo -que permite a las empresas ajustar sus solicitudes a sus necesidades concretas y participar de forma voluntaria- representa un incentivo adicional a su uso. Por otra parte, aunque centrado en el gas natural, el diseño del sistema es técnicamente compatible con objetivos de descarbonización, en la medida en que permite canalizar también la adquisición de gases renovables o de bajo contenido en carbono, alineándose así con los compromisos climáticos de la Unión Europea.

Ahora bien, el desarrollo del mecanismo no ha estado exento de dificultades. Una de las más relevantes es la participación limitada de ciertos sectores y Estados miembros, especialmente en las primeras rondas de licitación. Las causas de esta escasa adhesión pueden hallarse tanto en la novedad del instrumento como en la complejidad de los procedimientos de registro, agregación de la demanda y negociación posterior.

Asimismo, algunos agentes económicos han manifestado reservas respecto del posible impacto distorsionador sobre el mercado. La existencia de un canal de adquisición estructurado por la Comisión Europea, aunque no vinculante, podría generar desequilibrios si no se garantiza una igualdad de oportunidades para los operadores que deciden no participar. En este sentido, la tensión entre eficiencia colectiva y neutralidad competitiva sigue siendo un punto de fricción que requiere seguimiento institucional.

Tampoco deben subestimarse las exigencias técnicas y organizativas del mecanismo. La necesidad de coordinar a empresas privadas, autoridades nacionales, instituciones europeas y operadores técnicos ha puesto de manifiesto la carga burocrática que implica el funcionamiento del sistema, en particular cuando se trata de integrar pequeñas y medianas empresas con menor capacidad de adaptación.

Consciente de estos desafíos, la Comisión Europea ha impulsado diversas líneas de mejora. Entre ellas se incluye la simplificación de los procedimientos de inscripción, la racionalización de los criterios de emparejamiento, el fomento de la participación de pymes mediante la fragmentación de lotes o la flexibilización de volúmenes mínimos, así como una estrategia comunicativa más clara sobre los resultados obtenidos en cada ronda de compra. Paralelamente, se están evaluando mecanismos de transparencia reforzada que permitan divulgar datos agregados sin comprometer la confidencialidad empresarial, contribuyendo así a consolidar la confianza en el sistema.

Desde una perspectiva de futuro, AggregateEU se perfila no solo como una respuesta coyuntural a una crisis energética, sino como un posible modelo replicable para otros sectores estratégicos, como ha sucedido con el de las materias primas fundamentales, lo que abre un nuevo campo de aplicación para los instrumentos de agregación de demanda dentro del Derecho europeo de la contratación pública.

En suma, AggregateEU constituye un ejemplo de innovación institucional en el ámbito de la política energética común, que combina técnicas propias de la contratación agregada con mecanismos de gobernanza multinivel. Su consolidación dependerá de su capacidad para conjugar eficacia económica, legitimidad institucional y apertura competitiva, en un entorno cada vez más condicionado por la urgencia geopolítica y los objetivos climáticos.

IV. LA COMPRA CONJUNTA EN EL REGLAMENTO EUROPEO DE MATERIAS PRIMAS

1. Introducción

El Reglamento (UE) 2024/1252 establece un marco jurídico para reforzar la resiliencia de la Unión Europea en el acceso a materias primas fundamentales. Entre sus novedades más significativas se encuentra la introducción de un sistema de compra conjunta, inspirado en parte en la experiencia de AggregateEU, pero adaptado a las especificidades del sector.

Este mecanismo fue finalmente incorporado al texto legal, a pesar de que no figuraba entre las medidas inicialmente analizadas en la evaluación de impacto que acompañaba a la propuesta legislativa. Dicho instrumento técnico -habitual en el procedimiento normativo europeo- tiene como finalidad anticipar los efectos económicos, sociales y medioambientales de las distintas opciones regulatorias. No obstante, la evolución del expediente legislativo, fruto de consultas con expertos, agentes industriales y grupos de reflexión, evidenció la necesidad de introducir nuevas herramientas, entre ellas la compra conjunta, que no habían sido valoradas en el análisis preliminar.

En concreto, las medidas sobre compra conjunta se habían previsto inicialmente en la opción de actuación 3, centrada en la constitución de reservas estratégicas, pero acabaron siendo integradas en la opción 2, sin que esta contemplase un marco específico de almacenamiento. Asimismo, se introdujeron medidas adicionales sobre reciclabilidad y contenido reciclado de imanes de tierras raras, en respuesta a retos de circularidad detectados en fases posteriores del proceso.

El considerando 39 del Reglamento justifica esta decisión al señalar que muchos mercados de materias primas estratégicas carecen de transparencia y presentan una fuerte concentración en el lado de la oferta. Ello debilita el poder de negociación de los compradores europeos y encarece los costes de acceso. Como contramedida, se propone establecer un sistema que permita agregar la demanda de empresas interesadas, teniendo en cuenta la experiencia del gas y asegurando la compatibilidad con el Derecho de la competencia.

La incorporación tardía de estas medidas, no previstas en el análisis inicial, evidencia la necesidad de un enfoque regulatorio dinámico y sensible a los cambios del entorno geopolítico y económico. Esta flexibilidad normativa, lejos de debilitar el procedimiento, refuerza su legitimidad al permitir que la regulación se adapte a las necesidades reales de los sectores estratégicos europeos.

2. Regulación jurídica: de la propuesta al texto final

La evolución del art. 24 de la propuesta inicial de Reglamento hacia el art. 25 del texto finalmente aprobado como Reglamento (UE) 2024/1252 constituye un ejemplo representativo del modo en que el procedimiento legislativo europeo introduce ajustes significativos, no sólo técnicos, sino también conceptuales, con el fin de alinear los instrumentos jurídicos con los principios del mercado interior, la proporcionalidad regulatoria y las necesidades detectadas en la fase de diálogo interinstitucional. En este caso, la configuración del mecanismo de compra conjunta de materias primas fundamentales revela una transformación que, sin alterar el núcleo funcional del sistema, lo reviste de mayores garantías, lo orienta hacia un diseño institucional más compatible con el derecho de la competencia y amplía su viabilidad práctica para los distintos actores implicados.

Desde un punto de vista puramente estructural, el paso de la propuesta (art. 24) al texto definitivo (art. 25) implica una reconfiguración de los apartados y una reagrupación de contenidos que responde a un doble objetivo: por un lado, mejorar la claridad normativa y la sistematicidad del precepto; por otro, introducir nuevas salvaguardas jurídicas y operativas que se habían omitido en la versión inicial. Así, el nuevo art. 25 del Reglamento despliega diez apartados claramente diferenciados, en comparación con los nueve del artículo 24, si bien el número no refleja de forma inmediata la magnitud de los cambios introducidos.

Un elemento particularmente relevante en este sentido es la incorporación de un nuevo apartado 2, ausente en el artículo 24 de la propuesta, que establece que la Comisión, antes de poner en funcionamiento el sistema de compra conjunta, deberá realizar una evaluación previa del impacto que dicho sistema puede tener en el mercado interior para cada una de las materias primas estratégicas incluidas. Esta evaluación, que se efectuará previa consulta con el Comité, tiene como objetivo explícito evitar cualquier repercusión desproporcionada sobre la competencia dentro de la Unión. De este modo, se refuerza el principio de proporcionalidad, al tiempo que se alinean los objetivos del Reglamento con el acervo jurídico europeo en materia de ayudas de Estado y competencia.

Este añadido no solo introduce una etapa de control ex ante de potenciales disfunciones del sistema, sino que también constituye un indicio del grado de sensibilidad institucional respecto a los efectos indirectos que podrían derivarse de una intervención pública coordinada en mercados tan estratégicos como fragmentados. El procedimiento de consulta con el Comité -no previsto en la propuesta inicial- refuerza además el control interinstitucional y la transparencia del proceso decisorio.

Otra modificación destacada se encuentra en el apartado 3, letra b), donde se indica que, al fijar las cantidades mínimas de materias primas solicitadas para participar en el sistema, la Comisión deberá tener en cuenta la necesidad de garantizar que el número de participantes sea manejable, teniendo en cuenta las necesidades de las pequeñas y medianas empresas (pymes). Este inciso representa una adición sustancial respecto al art. 24 de la propuesta, donde no se contemplaba de forma expresa esta categoría empresarial.

La introducción de esta referencia es significativa por varias razones. En primer lugar, responde a una de las líneas prioritarias de la política industrial de la Unión Europea, que busca facilitar la participación de las pymes en los mecanismos de financiación, innovación y contratación pública, tradicionalmente dominados por grandes operadores. En segundo lugar, refuerza la legitimidad del sistema, dado que la agregación de demanda solo puede ser eficaz si incorpora de manera efectiva al tejido productivo real, que en muchos Estados miembros está constituido mayoritariamente por pequeñas y medianas empresas. En tercer lugar, la medida tiene también un componente técnico: el umbral mínimo de participación —que en la práctica puede actuar como una barrera de entrada— debe calibrarse de modo que no excluya a operadores que, por su dimensión, no podrían alcanzar por sí solos volúmenes significativos.

Este añadido implica, por tanto, una apertura estratégica del mecanismo de compra conjunta hacia una mayor diversidad de operadores, lo que puede tener consecuencias relevantes tanto para el diseño de las licitaciones como para la futura gobernanza del sistema. Habrá que comprobar que efectivamente es viable dicha participación.

En contraste con las incorporaciones anteriores, el art. 25 del texto definitivo elimina algunas referencias que sí figuraban en el art. 24 de la propuesta. Por un lado, el apartado 2 de la propuesta se refería expresamente a la necesidad de constituir reservas estratégicas; previsión que hubiera sido deseable mantener.

Por otro lado, el apartado 3 se refería expresamente a la participación de las autoridades de los Estados miembros y a la necesidad de que dicha participación fuera compatible con las Directivas 2014/24/UE y 2014/25/UE, relativas a la contratación pública y a los sectores excluidos, respectivamente.

En la versión definitiva, el legislador ha optado por una redacción más general, centrada en la participación de las empresas establecidas en la Unión, sin desarrollar de forma específica el encaje de las autoridades públicas en el sistema. Esta omisión podría deberse a varias razones. Por un lado, puede interpretarse como una estrategia para despolitizar la participación en el mecanismo, evitando conflictos interpretativos sobre si determinados organismos nacionales pueden ser considerados poderes adjudicadores o no. Por otro, podría responder al deseo de evitar la superposición entre mecanismos de contratación pública tradicionales y este nuevo modelo, que presenta características sui generis y que, aunque inspirado en la lógica de la agregación, no se ajusta del todo al marco jurídico de las Directivas mencionadas.

Esta supresión también puede estar motivada por la intención de reforzar la idea de que la compra conjunta, en este contexto, es principalmente un instrumento al servicio de los operadores económicos, y no un procedimiento de adquisición pública en sentido estricto. No obstante, la posibilidad de que los Estados miembros participen en el sistema no queda excluida, y cabría entender que dicha participación deberá interpretarse conforme a las condiciones generales del Derecho de la Unión, especialmente en lo que se refiere a la igualdad de trato, la transparencia y la libre competencia.

A pesar de las modificaciones mencionadas, el texto final del artículo 25 conserva sin cambios sustanciales buena parte del contenido del artículo 24 de la propuesta, lo que permite afirmar que la lógica fundamental del mecanismo se ha mantenido. Así, se preservan:

- La facultad de la Comisión para establecer y gestionar un sistema de agregación de demanda (apartado 1).

- La posibilidad de que las empresas participantes negocien conjuntamente los precios y otras condiciones de compra, siempre en cumplimiento de la normativa europea de competencia (apartado 5).

- La exclusión de entidades afectadas por sanciones internacionales o personas bajo su control (apartado 6).

- La posibilidad de que la Comisión contrate a un proveedor de servicios, mediante licitación pública, para gestionar el sistema (apartado 7).

- La descripción detallada de las funciones del proveedor, incluyendo la asignación de derechos de acceso al suministro, registro de participantes y publicación y presentación de informes sobre las actividades y cualquier otra tarea necesaria para establecer y gestionar el sistema (apartado 8).

- Las cláusulas sobre auditoría, localización de datos en la UE y transferencia de información al término del contrato (apartados 9 y 10).

Este bloque normativo -prácticamente inalterado- garantiza la estabilidad funcional del mecanismo y demuestra que el legislador ha querido mantener intacta la lógica operativa de la propuesta, introduciendo ajustes puntuales, pero sin alterar su diseño estructural.

3. Naturaleza jurídica

Como hemos podido comprobar, la compra conjunta constituye un mecanismo mediante el cual varios Estados o entidades unen sus fuerzas para adquirir bienes o servicios, en este caso, materias primas estratégicas. Al combinar su demanda, los compradores pueden obtener mejores precios, condiciones de suministro más favorables y mayor seguridad en el abastecimiento.

El sistema de agregación de demanda puede ser considerado como un mecanismo de contratación pública sui generis. Aunque no se ajusta plenamente a las Directivas de contratación pública tradicionales, comparte algunos elementos, como la selección de proveedores y la negociación de contratos.

Sin embargo, el sistema también presenta características propias, como la participación voluntaria de empresas y autoridades, la agregación de demanda y la negociación conjunta. Estas características plantean cuestiones jurídicas interesantes sobre la aplicación de las normas de contratación pública y del Derecho de la competencia.

En primer lugar, la participación voluntaria plantea retos en cuanto a la garantía del principio de igualdad de trato y de no discriminación, que deben ser observados incluso cuando el procedimiento no esté sometido formalmente a las Directivas. Resulta necesario asegurar que todas las empresas interesadas -independientemente de su tamaño o posición en el mercado- puedan acceder en condiciones equitativas al sistema de compra conjunta.

En segundo lugar, la concentración del poder de compra derivada de la agregación de demanda puede generar efectos colaterales en el mercado, especialmente en lo que respecta a la posición de determinados proveedores o a posibles distorsiones de la competencia. En este contexto, se impone una evaluación jurídica que permita prevenir eventuales efectos restrictivos o excluyentes, sin menoscabar la eficacia del instrumento.

Por último, la negociación conjunta, que constituye uno de los elementos definitorios del sistema, debe desarrollarse conforme a principios de transparencia, objetividad y trazabilidad, especialmente en la selección de proveedores y en la eventual adjudicación de contratos. La ausencia de procedimientos normalizados eleva la exigencia de garantías mínimas que aseguren la legitimidad y el control del proceso.

En conjunto, el éxito del sistema de compra conjunta exige una articulación equilibrada entre la flexibilidad operativa que requiere su eficacia económica y el respeto a los principios esenciales del Derecho público económico, con especial atención al régimen jurídico aplicable en materia de contratación y competencia.

4. Funcionamiento del sistema

La implantación de un mecanismo de compra conjunta de materias primas fundamentales constituye una de las piezas centrales del nuevo enfoque estratégico de la Unión Europea en materia de seguridad de suministro. Inspirado en la experiencia previa de instrumentos como AggregateEU para la compra conjunta de gas natural, este nuevo sistema se concibe como una plataforma estructurada de agregación de demanda, negociación coordinada y acceso común a recursos críticos para la industria europea. Su objetivo no es únicamente económico —obtener mejores precios o condiciones contractuales—, sino también político y estratégico: dotar a la Unión de mayor autonomía en sectores clave, mejorar su resiliencia ante crisis globales y reforzar su peso en las cadenas de valor internacionales.

El funcionamiento del sistema se estructura en fases sucesivas que organizan la intervención de los distintos participantes:

1. Expresión de demanda

El punto de partida del mecanismo es la manifestación de interés por parte de empresas o autoridades públicas establecidas en la Unión Europea. A través de una plataforma digital gestionada por la Comisión Europea o por el proveedor de servicios que actúe en su nombre (según el artículo 25.7 del Reglamento), los participantes pueden comunicar su demanda concreta de materias primas estratégicas. Esta solicitud deberá detallar no sólo el tipo de materia prima requerida, sino también la cantidad deseada, el horizonte temporal de entrega, y, en su caso, condiciones técnicas o de calidad vinculadas al uso industrial previsto.

Esta fase requiere una adecuada capacitación técnica de los operadores participantes, así como un diseño funcional de la herramienta informática que asegure la interoperabilidad, la confidencialidad de los datos sensibles y el cumplimiento de las exigencias de competencia.

2. Consolidación de la demanda

Una vez recibidas las solicitudes individuales, la Comisión procederá a su consolidación en una demanda agregada, representativa del volumen total de materias primas que la Unión desea adquirir en una ventana temporal determinada. Esta agregación tiene un carácter estratégico: no sólo permite alcanzar umbrales mínimos que hagan económicamente atractiva la operación para los proveedores, sino que también multiplica la capacidad de negociación de la UE al actuar como comprador colectivo.

En este punto, se aplicarán los criterios definidos por la Comisión sobre qué materias primas —y en qué fases de procesamiento— serán objeto del sistema, en función del riesgo relativo de suministro y de la información obtenida a través del seguimiento de riesgos previsto en el capítulo 4 “Seguimiento de riesgos y limitación de estos” del Reglamento (arts. 21 a 23 ).

3. Negociación conjunta con proveedores

Sobre la base de la demanda consolidada, la Comisión -directamente o a través del proveedor de servicios contratado- iniciará un proceso de consulta al mercado con proveedores potenciales de las materias primas seleccionadas. Este procedimiento se inspirará en los principios de la contratación pública (transparencia, no discriminación, proporcionalidad).

La negociación conjunta puede incluir aspectos económicos (precio por unidad, costes logísticos), condiciones de entrega (plazos, garantías de abastecimiento), aspectos medioambientales (huella de carbono, reciclabilidad) y cláusulas sociales o geopolíticas (trazabilidad, origen responsable). La centralización de esta negociación busca equilibrar las asimetrías que existen entre proveedores globales y empresas europeas, en especial pymes, y favorecer el acceso a recursos en condiciones más equitativas.

4. Evaluación y selección de proveedores

Una vez recibidas las ofertas, se procederá a su evaluación conforme a criterios previamente definidos: no sólo el precio, sino también la fiabilidad, la sostenibilidad ambiental, la capacidad de suministro a largo plazo y el cumplimiento de las normas del Derecho comunitario, incluidas las medidas restrictivas adoptadas en virtud del art. 215 del TFUE (art. 25.6 del Reglamento). Los proveedores seleccionados serán comunicados a los participantes del sistema.

Esta etapa es especialmente sensible desde el punto de vista jurídico, ya que cualquier decisión de exclusión o selección debe ser justificable, trazable y objetivamente verificable, dado el riesgo potencial de impugnaciones o conflictos con terceros Estados.

5. Firma de contratos individuales

Una de las características singulares del sistema europeo es que, aunque la negociación sea colectiva, la ejecución contractual es descentralizada. Cada empresa o autoridad participante firmará individualmente su contrato con el proveedor seleccionado, beneficiándose de las condiciones previamente negociadas en el marco del sistema común.

Este modelo mixto -centralización de la negociación, pero descentralización de la ejecución- permite conciliar la flexibilidad contractual con la eficiencia colectiva, adaptando cada contrato a las necesidades específicas del comprador sin renunciar a las ventajas del volumen conjunto.

6. Seguimiento, evaluación y mejora continua

La Comisión conservará un papel activo una vez firmados los contratos. Según el art. 25.9 del Reglamento, mantendrá acceso completo a la información relevante y podrá auditar al proveedor de servicios, supervisando la correcta ejecución del sistema. Esta supervisión incluirá también el análisis de los resultados obtenidos, la detección de posibles desviaciones, la evaluación de la satisfacción de los participantes y la formulación de recomendaciones para mejoras futuras.

En línea con las prácticas de buena gobernanza, se prevé que el mecanismo sea objeto de ajustes periódicos, tanto técnicos como normativos, en función de la evolución del mercado, la madurez del sistema y las prioridades estratégicas de la Unión.

5. Beneficios y dificultades

Lejos de limitarse a un instrumento técnico de racionalización de adquisiciones, el mecanismo de compra conjunta de materias primas fundamentales proyecta una voluntad política explícita de fortalecer la autonomía estratégica europea, reducir la dependencia de terceros y asegurar la resiliencia de las cadenas de valor industriales en sectores clave como la transición digital, la descarbonización o la defensa.

Entre los beneficios que este mecanismo puede generar, uno de los más relevantes es el refuerzo de la seguridad de suministro. La vulnerabilidad de la Unión Europea ante disrupciones geopolíticas, restricciones logísticas en las cadenas de suministro o decisiones unilaterales de terceros países ha quedado evidenciada en los últimos años. Frente a este contexto, la articulación de un sistema común de agregación de demanda permite a la Comisión consolidar las necesidades de diversos operadores y negociar, en nombre de la Unión o de los participantes voluntarios, condiciones de acceso más estables, previsibles y seguras. El resultado esperado es la reducción del riesgo de escasez y la estabilización de flujos de entrada de recursos esenciales para la economía europea.

Junto a este refuerzo de la seguridad, el sistema de compra conjunta también contribuye a una mejora significativa de la competitividad de las empresas europeas. Al permitir que la Unión actúe como comprador unificado, se incrementa considerablemente su poder negociador frente a proveedores globales. La centralización de la demanda genera economías de escala que, en términos prácticos, se traducen en precios más ventajosos, condiciones contractuales más equilibradas y una mayor capacidad para influir en los términos técnicos y jurídicos de los contratos. En este mismo sentido, cabe destacar el ahorro económico derivado de la reducción del número de procedimientos de licitación individuales, lo que implica una simplificación administrativa sustancial tanto para las autoridades públicas como para los operadores privados.

Además de los beneficios económicos y estratégicos, el mecanismo de compra conjunta permite avanzar en los objetivos de transparencia y sostenibilidad. La creación de una plataforma gestionada por la Comisión facilita la trazabilidad de las transacciones, permite controlar el cumplimiento de estándares sociales y medioambientales por parte de los proveedores, y proyecta en el ámbito internacional una imagen de la Unión como actor comprometido con una economía responsable. Este enfoque se alinea con las exigencias del Pacto Verde Europeo y con las cláusulas de diligencia debida que se están consolidando en el Derecho de la Unión como elementos estructurales del régimen jurídico de los contratos con terceros países.

Ahora bien, la implementación práctica del sistema no está exenta de desafíos. La complejidad inherente a las cadenas de suministro de materias primas estratégicas, que suelen implicar múltiples jurisdicciones, fases de transformación y actores intermedios, exige un alto grado de capacidad técnica, coordinación y gestión de riesgos. La Comisión, así como el prestador de servicios que actúe en su nombre, deberá contar con medios humanos, tecnológicos y jurídicos adecuados para gestionar un flujo continuo de información comercialmente sensible, garantizar la interoperabilidad entre sistemas y resolver conflictos potenciales entre participantes.

Otro reto delicado desde el punto de vista jurídico es la salvaguarda del principio de libre competencia. La agregación de demanda y la negociación conjunta podrían, en determinadas circunstancias, generar efectos excluyentes para operadores más pequeños o menos integrados, o provocar distorsiones en el funcionamiento de los mercados interiores. El propio Reglamento prevé, como medida de prevención, que la Comisión efectúe evaluaciones de impacto antes de aplicar el sistema a cada tipo de materia prima. No obstante, será esencial garantizar que los criterios de acceso al sistema sean transparentes, objetivos y proporcionales, evitando privilegios encubiertos o desigualdades estructurales entre empresas participantes y no participantes.

La coordinación institucional representa igualmente un punto crítico. Aunque el Reglamento atribuye a la Comisión un papel central en la gestión del sistema, la participación de los Estados miembros y de las empresas privadas será en principio voluntaria. Por tanto, su éxito dependerá en buena medida de la capacidad de las instituciones europeas para generar confianza entre los actores implicados, ofrecer incentivos adecuados y demostrar, en la práctica, que los beneficios del sistema superan los costes de adaptación y las limitaciones que puedan derivarse de la actuación conjunta. Esta dimensión relacional y de gobernanza será determinante para consolidar el sistema más allá de su fase piloto o experimental.

Finalmente, no puede dejar de señalarse la tensión entre eficiencia económica y sostenibilidad. La centralización de la demanda y la racionalización de las compras no deben dar lugar a una externalización de impactos negativos sobre los países productores, ni a una relajación de los estándares ambientales o sociales con el fin de garantizar el suministro. Por el contrario, el sistema debe actuar como instrumento para garantizar condiciones de abastecimiento responsables, asegurar la trazabilidad del origen de las materias primas y promover la diversificación geográfica de los proveedores.

En definitiva, el sistema de compra conjunta previsto en el Reglamento de materias primas fundamentales representa una innovación normativa de calado, que combina elementos de la contratación pública, de la política industrial y de la regulación del comercio exterior. Su éxito dependerá de múltiples factores, entre los que destacan la calidad de su diseño institucional, la claridad de sus mecanismos de ejecución y la coherencia con los principios fundacionales del ordenamiento europeo. Si logra superar los desafíos que plantea, este mecanismo puede consolidarse como una herramienta estructural al servicio de la soberanía estratégica europea.

6. Retos futuros

La puesta en marcha del sistema de compra conjunta de materias primas fundamentales, contemplado en el Reglamento (UE) 2024/1252, se encuentra aún en una fase de desarrollo. La Comisión Europea continúa trabajando en su implementación operativa con el fin de recabar aportaciones que permitan ajustar los aspectos técnicos, procedimentales y normativos del sistema. Esta fase preparatoria resulta determinante, pues de su calidad y amplitud dependerá la legitimidad del modelo final y su capacidad para responder de manera eficaz a los retos estructurales que afectan al abastecimiento de materias primas en Europa.

No cabe duda de que el mecanismo representa una iniciativa ambiciosa, orientada a reforzar la autonomía estratégica de la Unión, en particular en el contexto de la transición energética, la digitalización de la economía y el desarrollo de tecnologías de defensa. El acceso estable y diversificado a recursos críticos constituye una condición previa indispensable para avanzar en estos objetivos, y el modelo de compra conjunta ofrece una solución jurídica y organizativa que puede facilitar dicha transformación. En la medida en que se consiga articular una demanda común, establecer procedimientos transparentes de agregación y negociación, y garantizar condiciones equitativas para los participantes, la Unión podrá consolidar un nuevo instrumento de intervención estratégica plenamente compatible con el Derecho de la Unión.

Ahora bien, este potencial no debe ocultar las dificultades técnicas y políticas que su desarrollo plantea. La coordinación efectiva entre la Comisión y los Estados miembros, así como la implicación activa del sector privado, requieren de un marco institucional bien consolidado y de canales permanentes de cooperación. A diferencia de otros mecanismos más centralizados, como los fondos europeos de recuperación o los programas de inversión estratégica, el sistema de compra conjunta exige una adhesión voluntaria pero sostenida por parte de los operadores, que sólo será posible si se generan incentivos tangibles y se evita una carga burocrática excesiva.

Asimismo, el equilibrio entre eficacia operativa y cumplimiento de los principios del mercado interior no resulta fácil de alcanzar. La agregación de demanda, si bien permite aprovechar economías de escala, debe aplicarse sin crear barreras de acceso, efectos discriminatorios o distorsiones significativas de la competencia. Esta tensión sólo podrá resolverse mediante un diseño normativo sensible a las particularidades de cada cadena de suministro, así como mediante evaluaciones previas rigurosas del impacto económico y jurídico del sistema para cada grupo de materias primas.

Otro aspecto fundamental reside en la coherencia del mecanismo con los objetivos de sostenibilidad ambiental y social de la Unión. La eficacia económica no puede lograrse a expensas de la integridad de los compromisos adquiridos en el marco del Pacto Verde Europeo o de la normativa sobre debida diligencia empresarial. Ello exige incorporar, desde el inicio, criterios de sostenibilidad vinculantes en los procedimientos de selección de proveedores, y dotar a la Comisión -o a los entes gestores del sistema- de medios suficientes para realizar un seguimiento efectivo de su cumplimiento. En este contexto, la trazabilidad de los productos, la auditoría externa y la transparencia contractual deberán constituir elementos no accesorios, sino esenciales, de la gobernanza del sistema.

En definitiva, el éxito del mecanismo de compra conjunta dependerá, en última instancia, de la capacidad de la Unión Europea para diseñar una estructura operativa eficiente, inclusiva y legítima, que combine las ventajas de la acción colectiva con el respeto a los principios estructurales del Derecho de la Unión. Solo mediante un equilibrio inteligente entre integración y flexibilidad, entre estrategia económica y responsabilidad normativa, podrá este sistema consolidarse como una herramienta estructural de la política industrial europea y como un referente de contratación colaborativa en el escenario global.

V. CONCLUSIONES

La incorporación de un mecanismo de compra conjunta de materias primas fundamentales en el Reglamento (UE) 2024/1252 exige una reflexión profunda sobre sus implicaciones jurídicas, su viabilidad y los desafíos que plantea su aplicación(29) tanto a nivel europeo como en el contexto interno de los Estados miembros, especialmente en sistemas descentralizados como el caso de España(30).

Ciertamente, es necesario reflexionar sobre cómo se podrán cumplir los objetivos y mandatos impuestos por el Reglamento. Ante la ambición de los objetivos propuestos, se hace imprescindible diseñar políticas públicas que faciliten su cumplimiento efectivo. En el seno de la Unión Europea, desde una perspectiva competencial, el diseño de las políticas industriales recae en gran medida en cada Estado miembro. En el caso de Estados con una estructura altamente descentralizada, como España, las Comunidades Autónomas desempeñan también un papel determinante en la elaboración e implementación de sus respectivas políticas industriales. En este contexto, resulta especialmente pertinente plantearse qué puede aportar España al cumplimiento de los objetivos previstos en el Reglamento.

Si bien la Unión Europea ha dado un paso muy relevante con la aprobación del Reglamento sobre materias primas fundamentales, es imprescindible que los Estados miembros, y en particular España, contribuyan al logro de los objetivos comunes, pues la implementación práctica requiere la aprobación de normativa interna a nivel nacional que garantice su plena eficacia.

Tal y como se ha evidenciado a lo largo del presente estudio, el modelo de compra conjunta ha demostrado ser una herramienta útil en contextos de emergencia -como el vivido en el sector energético-, pero su adaptación al ámbito de las materias primas fundamentales requiere ajustes sustantivos. La complejidad estructural, la diversidad de actores implicados y la fragmentación del mercado hacen necesario diseñar un sistema más ajustado a la especificidad de este sector. La experiencia previa constituye sin duda un punto de partida útil, aunque no exento de matices y límites que deben ser cuidadosamente considerados en la futura evolución del mecanismo regulador europeo.

En efecto, la compra conjunta de gas ha inaugurado una modalidad innovadora de gobernanza energética en el seno de la Unión Europea, en la que la Comisión desempeña un rol como coordinadora, facilitadora y supervisora del proceso, sin asumir directamente la titularidad de los contratos. Esta forma de intervención ha sido proyectada ahora al sector de las materias primas fundamentales, cuya regulación, sin embargo, requiere un enfoque diferente.

La compra conjunta de materias primas fundamentales no solo representa una evolución normativa significativa, sino que se erige también en un símbolo del nuevo enfoque estratégico adoptado por la Unión Europea ante los desafíos del siglo XXI. Su consolidación como instrumento estructural dependerá de la capacidad de los Estados miembros para traducir el marco jurídico europeo en políticas públicas nacionales coherentes, integradas y sostenibles. Este mecanismo refleja una apuesta decidida por la acción colectiva, la autonomía estratégica y la corresponsabilidad institucional en la construcción de un modelo económico europeo más resiliente, justo y sostenible.

El sistema de compra conjunta previsto en el Reglamento (UE) 2024/1252 supone un punto de inflexión en la política industrial europea en materia de abastecimiento de materias primas críticas. Se trata de una innovación jurídica no solo por su contenido normativo, sino también por su modo de inserción en el ordenamiento jurídico comunitario: parte de una experiencia excepcional como AggregateEU; se consolida como mecanismo estructural y se proyecta como una herramienta estratégica de largo recorrido. Esta evolución refleja un cambio de paradigma en la acción pública europea, donde la contratación colectiva trasciende su tradicional función de apoyo logístico para convertirse en pieza clave dentro de la política industrial.

Desde una perspectiva jurídica, el sistema se sitúa en una zona híbrida en la que confluyen principios del Derecho de la contratación pública, del Derecho de la competencia y del Derecho del mercado interior. Ello da lugar a un instrumento, cuya legitimidad depende de su capacidad para articular de manera equilibrada la flexibilidad operativa, el control institucional y el respeto de los principios estructurales del Derecho de la Unión. El art. 25 del Reglamento ilustra esta tensión entre eficacia y garantía: introduce medidas de control ex ante, flexibiliza requisitos para facilitar la participación de las pymes, y refuerza la transparencia mediante obligaciones de trazabilidad y auditoría, aunque omite referencias explícitas a las Directivas de contratación pública, que sí figuraban en la propuesta de Reglamento.

El éxito del mecanismo dependerá, en gran medida, de su capacidad para generar confianza entre los actores implicados. La participación voluntaria de las empresas y la necesidad de colaboración efectiva entre la Comisión, los Estados miembros y los operadores económicos exigen un marco institucional sólido, transparente y eficaz. A diferencia de modelos más centralizados como los fondos Next Generation EU, la compra conjunta se basa en una lógica de agregación horizontal: sin demanda articulada y sostenida, no hay escala negociadora ni efecto mitigador de riesgos.

AggregateEU proporciona una referencia útil, aunque su traslación al ámbito de las materias primas presenta limitaciones evidentes. El mercado del gas cuenta con una demanda más homogénea, infraestructuras existentes y fuerte regulación, mientras que el de materias primas fundamentales muestra una notable fragmentación, diversidad de usos industriales y menor integración regulatoria. Esta disparidad exige un diseño adaptativo, que evite soluciones uniformes y garantice un tratamiento equitativo entre sectores y actores.

Por otro lado, la dimensión ambiental del Reglamento no puede pasar desapercibida. La autonomía estratégica en el acceso a materias primas fundamentales no debe alcanzarse a costa de la sostenibilidad ambiental ni de la justicia intergeneracional. La compra conjunta debe contribuir activamente a reforzar la trazabilidad, transparencia y sostenibilidad de las cadenas de suministro. Esto exige incorporar exigencias vinculantes desde la fase de diseño del sistema, así como mecanismos de verificación independientes que garanticen el cumplimiento de los estándares ambientales y sociales por parte de los proveedores seleccionados.

En esta misma línea, es esencial asegurar la coherencia del nuevo instrumento con el conjunto del acervo comunitario. Las obligaciones derivadas del Reglamento sobre diligencia debida empresarial, del Pacto Verde Europeo, del Reglamento sobre diseño ecológico y de los compromisos internacionales asumidos por la Unión en el marco de la Agenda 2030 deben integrarse plenamente en el funcionamiento ordinario del sistema de compra conjunta. Solo así se garantizará que este mecanismo no solo sea jurídicamente válido, sino también políticamente aceptable y socialmente legítimo.

Por último, conviene subrayar que la compra conjunta de materias primas fundamentales constituye una oportunidad para repensar el papel de la contratación pública en la estrategia industrial europea. Lejos de ser una mera función administrativa, la contratación pública puede configurarse como herramienta transformadora, capaz de generar demanda orientada, impulsar la innovación, fortalecer las cadenas de valor europeas y proyectar los valores de la Unión en el comercio internacional. Esta visión ambiciosa, aunque aún incipiente, deberá guiar las futuras reformas en este ámbito, especialmente en sectores estratégicos altamente expuestos a disrupciones globales.

En definitiva, el sistema de compra conjunta no debe entenderse como una respuesta coyuntural ni como una mera solución logística, sino como un instrumento jurídico e institucional con vocación estructural. Su éxito dependerá de una implementación inteligente, que combine ambición política, rigor técnico y compromiso institucional. España está llamada a desempeñar un papel activo en este proceso, no solo como destinataria de obligaciones europeas, sino como agente impulsor de soluciones normativas e institucionales que contribuyan a configurar una Europa más resiliente, estratégica y cohesionada.

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NOTAS:

(1). Comunicación de la Comisión titulada <<Tackling the challenges in commodity markets and on raw materials>>, COM (2011) 25 final.

(2). Comisión Europea, Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes, BLENGINI, G., LATUNUSSA, C., EYNARD, U., TORRES DE MATOS, C., et al., Estudio sobre la lista de materias primas fundamentales de la UE (2020): resumen ejecutivo, Oficina de Publicaciones, 2020.

(3). La lista fue actualizada en los años 2014, 2017 y 2020, como puede observarse, respectivamente, en la Comunicación de la Comisión <<On the review of the list of critical raw materials for the EU and the implementation of the Raw Materials Initiative>>, COM(2014) 297 final (que identificó 20 materias primas fundamentales); en la Comunicación de la Comisión <<On the 2017 list of Critical Raw Materials for the EU>> COM(2017) 490 final (que identificó 27 materias primas fundamentales) y en la Comunicación de la Comisión <<Critical Raw Materials Resilience: Charting a Path towards greater Security and Sustainability>>, COM(2020) 474 final (que identificó 30 materias primas fundamentales).

(4). QUINTANA GONZÁLEZ, J., <<Consecuencias económicas de un hipotético cierre comercial entre Rusia y la Unión Europea>>, Boletín económico - Banco de España, núm. 2, 2022, pp. 3 y ss.

(5). ESCRIVÁ BERNABÉ, M., <<La geopolítica de la energía renovable y de las materias primas críticas: El caso de la Unión Europea: liderazgo global y nuevas dependencias>>, Boletín IEEE, núm. 26, 2022, p. 1072.

(6). ZAMORA ROSELLÓ, M.R., <<Nuevos desafíos de las actividades extractivas: de lo global a lo local>>, ZAMORA ROSELLÓ, M.R. (dir.), Actividades extractivas y políticas públicas: desafíos normativos y tecnológicos para el sector minero en clave del Reglamento UE de materias primas fundamentales, Tirant lo Blanch, Valencia, 2024, p. 26, explica que el Reglamento plantea entre sus objetivos la diversificación de las importancias para que no exista una dependencia de materias primas estratégicas; no sólo desde un punto de vista cuantitativo, sino también priorizando la disminución de la dependencia con respecto a socios pocos fiables que no comparten los valores de la Unión, el respeto de los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho.

(7). Las siglas se refieren a Critical Raw Materials Act.

(8). La CRMA busca asegurar un suministro continuo y seguro de materias primas críticas para la industria europea, reduciendo la dependencia de fuentes externas. El art. 1 del Reglamento establece: <<El objetivo general del presente Reglamento es mejorar el funcionamiento del mercado interior mediante el establecimiento de un marco que garantice el acceso de la Unión a un suministro seguro, resiliente y sostenible de materias primas fundamentales, entre otras vías, mediante el fomento de la eficiencia y la circularidad a lo largo de toda la cadena de valor>>.

(9). El Diccionario de la Real Academia Española el define el término “resiliencia” de la siguiente manera: <<capacidad de un material, mecanismo o sistema para recuperar su estado inicial cuando ha cesado la perturbación a la que había estado sometido>>.

(10). PONTIJAS CALDERÓN, J.L., <<Una nueva estrategia para la Unión Europea>>, AA.VV., La Unión Europea hacia la autonomía estratégica, Instituto Español de Estudios Estratégicos, Madrid, 2022, p. 34.

(11). RAMÍREZ SÁNCHEZ-MAROTO, C., <<Un comentario a los mandatos ambientales de la Ley europea de materias críticas>>, Actualidad Jurídica Ambiental, núm. 150, 2024, p. 5.

(12). COM(2008) 699 final, de 4 de noviembre de 2008. En ella la Comisión destaca que las materias primas son esenciales para un funcionamiento sostenible de las sociedades modernas. El acceso a las materias primas minerales y su obtención a unos precios asequibles son fundamentales para un buen funcionamiento de la economía de la Unión Europea.

(13). Así se señala en el apartado 2 “La respuesta política: una estrategia integrada” de la citada Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 4 de noviembre de 2008.

(14). Son aquellas extraídas directamente de la naturaleza, es decir, de yacimientos minerales, recursos forestales, agrícolas o pesqueros. Se obtienen mediante procesos extractivos o de recolección iniciales, sin haber sido previamente utilizadas en productos manufacturados. Ejemplos: litio extraído de salares, hierro de minas, bauxita, cuarzo natural, etc.

(15). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones “Abordar los retos de los mercados de productos básicos y de las materias primas”, de 2 de febrero de 2011, COM(2011) 25 final.

(16). El anexo “Concentración de la producción de materias primas fundamentales e índices de reciclado y sustitución” enumera las catorce materias primas fundamentales, teniendo en cuenta los riesgos de escasez de abastecimiento y la incidencia en la economía, que son superiores a la mayoría de otras materias primas. Su alto riesgo de abastecimiento se debe principalmente al hecho de que una elevada proporción de la producción mundial proviene sobre todo de un número reducido de países.

(17). RAMÍREZ SÁNCHEZ-MAROTO, C., <<Un comentario a los mandatos ambientales de la Ley europea de materias críticas>>, op. cit., p. 15.

(18). COM(2013) 442 final.

(19). La revisión se llevó a cabo con tres objetivos fundamentales: a) ampliar el ámbito de las materias primas analizadas, b) afinar el análisis y usar datos adicionales y c) mantener la comparabilidad con el estudio de 2010.

(20). En relación con las materias primas fundamentales, este programa marco de investigación e innovación se centró especialmente en garantizar un suministro sostenible y responsable, promoviendo la investigación aplicada, el reciclaje, la eficiencia de recursos y el desarrollo tecnológico en el ámbito extractivo, a través del reto social “Acción por el clima, medio ambiente, eficiencia de los recursos y materias primas”. Esta línea se articuló también a través de la European Innovation Partnership (EIP) on Raw Materials (plataforma de colaboración público-privada integrada por empresas, instituciones académicas, centros de investigación y autoridades públicas, con el objetivo de acelerar la innovación en toda la cadena de valor de las materias primas: desde la exploración, extracción, procesado y reciclaje, hasta la sustitución de materias primas críticas).

(21). Véase sobre el Pacto Verde, GARCÍA LUPIOLA, A., <<El Pacto Verde Europeo y las propuestas para su desarrollo. ¿Mayor ambición de la UE para alcanzar el desarrollo sostenible?, Revista de Estudios Europeos, vol. 79, 2022, pp. 80-114.

(22). GARCÍA LUPIOLA, A., <<Nuevas estrategias de la Unión Europea para abordar el doble reto de la crisis climática y la dependencia energética>>, Cuadernos Europeos de Deusto, núm. 68, 2023, pp. 36-37.

(23). Se entiende por materias primas secundarias aquellas que proceden de procesos de reciclaje, reutilización o valorización de residuos que contienen materiales recuperables, susceptibles de ser reincorporados a ciclos productivos como sustitutos -totales o parciales- de materias primas primarias.

(24). COM(2023) 165 final Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social europeo y al Comité de las Regiones “Un suministro seguro y sostenible de materias primas fundamentales para contribuir a la doble transición”. En ella la Unión Europea refuerza su compromiso mundial, desarrollar y diversificar la inversión, la producción y el comercio con socios fiables, al tiempo que trabaja para reducir su dependencia de suministros altamente concentrados y aborda las vulnerabilidades que de ello se derivan. La Unión Europea persigue estos objetivos, en cooperación con terceros países, para procurar el establecimiento de unas asociaciones mutuamente beneficiosas, con vistas a promover su propio desarrollo económico sostenible, al tiempo que crea cadenas de valor seguras, resilientes, asequibles y suficientemente diversificadas para la Unión Europea. Todo esto también redunda en interés de los socios de la UE, ya que potencia el valor añadido de la Unión Europea en la asociación.

(25). BLANCO PASTOR, A., <<La economía circular en las actividades extractivas: nuevas técnicas en el medio rural>>, ZAMORA ROSELLÓ, M.R. (dir.), Actividades extractivas y políticas públicas: desafíos normativos y tecnológicos para el sector minero en clave del Reglamento UE de materias primas fundamentales, op. cit., p. 506, señala que la implantación de un sistema basado en la economía circular contribuye a la reducción de los residuos al mínimo, mediante el reciclaje de todos aquellos materiales que hayan alcanzado el final de su vida.

(26). GIMENO FELIÚ, J.M., <<Los desafíos de la contratación pública en el ámbito de la salud en el siglo XXI: A propósito de la adquisición de medicamentos (y vacunas)>>, GIMENO FELIÚ, J.M. (dir.), Observatorio de los contratos públicos 2020, Thomson-Reuters Aranzadi, Navarra, 2021, pp. 24 y ss. explica cuáles son los retos de la contratación pública en el ámbito de la salud.

(27). Mecanismo de la Unión Europea diseñado para reforzar la capacidad de respuesta colectiva ante catástrofes (naturales o provocadas por el ser humano), complementando y apoyando a los Estados miembros cuando sus recursos nacionales resultan insuficientes. Se enmarca en el Mecanismo de Protección civil de la Unión Europea.

(28). COM(2022) 230 final, de 18 de mayo de 2022.

(29). FEÁS. E. y ARNAL, J., <<Materias primas fundamentales en la Unión Europea: 10 recomendaciones para mejorar la contribución de la industria española>>, Real Instituto Elcano, disponible en: ENLACE

(30). SANTAMARÍA ARINAS, R.J., <<La ejecución del Reglamento europeo sobre materias primas fundamentales en España: prospectiva competencial>>, Actualidad Jurídica Ambiental, núm. 148, 2024, pp. 4-25.

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