Las solicitudes de los interesados ante las potestades administrativas de revisión ejercitables de oficio, en particular, ante la declaración de lesividad y la revocación

Este trabajo trata de fundamentar la procedencia de solicitudes de los interesados, para pedir a la Administración la declaración de lesividad o la revocación de actos administrativos que les perjudiquen, y poder obtener la decisión pertinente en cada caso. Partiendo del contexto general de la autotutela de la Administración pública para la revisión de su propia actuación jurídica, se sitúan tales solicitudes en ese contexto como cauces adjetivos adicionales de protección de los derechos o intereses legítimos correspondientes, implícitos en la legislación general. Y todo ello permite distinguir estas solicitudes, en particular, de aquellas otras que se formulen en el ejercicio del derecho de petición del art. 29 CE.

Isabel María De los mozos y Touya es Profesora Titular de Universidad de Derecho Administrativo en la Universidad de Valladolid

El artículo se publicó en el número 69 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2025)

THE APPLICATIONS OF THE INTERESTED PARTIES BEFORE THE ADMINISTRATIVE REVIEW POWERS EXERCISABLE EX OFFICIO, IN PARTICULAR, BEFORE THE DECLARATION OF UNLAWFULNESS AND REVOCATION

ABSTRACT: This work attempts to substantiate the validity of applications by interested parties to ask the Administration to declare the administrative acts that are detrimental to them to be unlawful or to revoke them, and to be able to obtain the relevant decision in each case. Starting from the general context of the self-protection of the public administration for the review of its own legal actions, such applications are placed in this context as additional adjective channels for the protection of the corresponding rights or legitimate interests, implicit in the general legislation. And all of this makes it possible to distinguish these requests, in particular, from those formulated in the exercise of the right to petition under Article 29 EC.

I. INTRODUCCIÓN

Desde 1992 la legislación administrativa general articula la potestad revisora de la Administración pública, aparentemente, en torno a dos cauces distintos, la llamada “revisión de oficio” y los “recursos administrativos”, cuya formulación constituye, respectivamente, la rúbrica de los Capítulos Primero y Segundo, dentro del Título V (“De la revisión de los actos en vía administrativa”), en la vigente Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC, L.39/2015), dando la impresión de que se regula separadamente dicha potestad revisora, en función de que deba ejercitarse de oficio (a propia iniciativa de la Administración), o bien, a solicitud de los interesados.

Sin embargo, la vigente regulación legal incluye la denominada “acción de nulidad” -que deriva de una solicitud de los interesados- en el mencionado capítulo primero, dedicado por entero a la “revisión de oficio”, donde se incluye tanto la revisión de disposiciones y actos nulos (art.106 LPAC), como la declaración de lesividad de actos anulables (art.107 LPAC) y, asimismo, la revocación de actos y rectificación de errores (art.109 LPAC). La inclusión de la acción de nulidad en este capítulo primero, a pesar de tener la misma naturaleza que los recursos administrativos(1), podría justificarse en que el procedimiento para tramitar dicha acción de nulidad sigue siendo el mismo que el de la revisión de oficio, en sentido estricto (a propia iniciativa de la Administración activa), en cuanto facultad de la Administración pública, para poner en marcha el procedimiento de anulación de sus disposiciones y actos, cuando unas y otros sean radicalmente nulos, en todo momento y propiamente de oficio(2), sin perjuicio de que ese mismo procedimiento pueda iniciarse también a solicitud de los interesados, mediante una instancia que da lugar a la llamada acción de nulidad(3).

El propósito de este trabajo es determinar el alcance de hipotéticas y posibles solicitudes de interesados perjudicados, dirigidas a la Administración competente, bien para que se declare la lesividad de un acto favorable originariamente anulable -a los efectos de su posterior impugnación ante el orden judicial contencioso-administrativo-, o bien, para que se revoquen los efectos de actos administrativos desfavorables y, excepcionalmente, favorables, pero sólo por motivos de legalidad (pues, no serían justiciables dichas solicitudes por motivos de oportunidad, como se podrá comprobar). Ambas solicitudes -de lesividad y de revocación- responden a una naturaleza jurídica común, aunque tengan distintos efectos, y deben distinguirse de aquellas otras solicitudes por las que se ejercita el derecho de petición del art.29 de la Constitución (CE), con consecuencias jurídicas de distinto alcance (III). Y todo ello debe analizarse partiendo de su contexto legal y, por tanto, a la luz del alcance de la potestad de la Administración pública para revisar, a propia iniciativa, la validez y/o la eficacia de sus propios actos jurídicos (II), dejando al margen de este estudio la posibilidad de que la Administración pueda rectificar materialmente, en cualquier momento, sus errores de hecho, materiales y aritméticos. Dicho análisis permitirá comprobar diferencias relevantes, en orden a extraer algunas conclusiones (IV).

II. ALCANCE DE LA POTESTAD REVISORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A PROPIA INICIATIVA, DE OFICIO, SOBRE LA VALIDEZ Y/O LA EFICACIA DE SUS PROPIOS ACTOS JURÍDICOS

La Administración pública puede volver sobre sus actos jurídicos (resoluciones singulares y disposiciones generales), a propia iniciativa, en el ejercicio de su potestad revisora, que es una de las manifestaciones de sus potestades o prerrogativas de autotutela(4), por las cuales su posición jurídica ante el Poder judicial es distinta a la de los particulares(5), en la medida en que ella misma es también un Poder público que no requiere la intervención judicial para -por sí misma(6)- anular en general sus propios actos(7), cuando sean inválidos, salvo en los supuestos en que proceda la declaración de lesividad(8), ni tampoco requiere dicha intervención judicial para privarles de sus efectos a partir de un determinado momento, mediante la revocación. En ambos casos (anulación y revocación), la revisión administrativa debe respetar los límites generales establecidos legalmente (art.110 LPAC). Y estas facultades revisoras puede ejercerlas de oficio o también a instancia de los interesados (directamente, al resolver tanto los recursos administrativos, como las solicitudes de revocación o, en su caso, sólo indirectamente, al resolver las solicitudes de declaración de lesividad), pudiendo con ello alterar unilateralmente los efectos de sus propios actos jurídicos, total o parcialmente y directa o indirectamente, tanto propiamente de oficio, como en vía de recurso administrativo (donde debería incluirse la denominada acción de nulidad(9)) y también, al resolver las solicitudes de los interesados, como se sostiene en este trabajo.

En último término, esa potestad revisora prevista legalmente recae siempre sobre la eficacia de las correspondientes actuaciones administrativas, bien porque éstas resulten anuladas, o bien, porque éstas sean revocadas (o derogadas, en su caso) por la propia Administración, aunque con distinto alcance en cada caso(10).

En el caso de la anulación que consiste en declarar la invalidez de actos jurídicos anteriores, ello comporta también privar de efectos jurídicos a los actos anulados (sin perjuicio de la conservación de actos y trámites, o de la conversión, según los casos), tal y como sigue confirmando la vigente posibilidad legal y excepcional de otorgar efectos retroactivos a los actos que se dicten en sustitución de otros anteriores anulados, “así como cuando produzcan efectos favorables al interesado”, con los requisitos del art.39.3 LPAC(11). En cuya virtud, resulta evidente que el efecto natural de la anulación es la pérdida de eficacia del acto anulado desde que se dictó y, por ello mismo, podrá sustituirse por otro acto con una eficacia retroactiva, ex tunc (“desde entonces”, cuando se adoptó el anulado), o bien, en otros casos, deberá revertirse su eficacia inicial con las compensaciones indemnizatorias que procedan, por su eliminación del mundo jurídico(12).

Por el contrario, cuando la potestad de revisión es revocatoria (no anulatoria), la declaración en que consiste el acto de revocación sólo produce efectos ex nunc (“desde ahora”), desde que se declara un acto revocado (al igual que cuando se produce la derogación de una norma por otra posterior)(13), en el ejercicio de la correspondiente potestad administrativa revisora, ampliamente entendida, según dicho esquema legal vigente. Sin embargo, en otro contexto legal (anterior al actual), se ha venido a afirmar que la revocación es una modalidad de la anulación(14), que se produciría siempre a iniciativa de la Administración autora del acto revocado. Aunque lo determinante parece más bien que una y otra (revocación y anulación) comportan consecuencias jurídicas comunes, que afectan a la eficacia de los actos concernidos, pero con distinto alcance en cada caso.

Con la anulación se pretende privar de legitimidad los efectos del acto anulado desde que se adoptó, suprimiéndolos, mientras que con la revocación se pone fin a los efectos que se hayan producido ya, en virtud del acto revocado (que queda sin efecto), a partir del momento en que se dicta el acto de revocación o acto revocatorio(15).

Dentro de la llamada ampliamente revisión de oficio del Capítulo Primero del Título V LPAC, tanto la revisión de actos y disposiciones del art.106 LPAC, como la declaración de lesividad del art.107 LPAC, obedecen a la invalidez originaria del acto revisado. En el primer caso (art.106), dicha invalidez se refiere a actos nulos de pleno Derecho, favorables o desfavorables (y también, a normas administrativas radicalmente nulas)(16). En el segundo caso (art.107), la invalidez se refiere a actos firmes que fueron anulables y son favorables (o declarativos de derechos)(17), pero que la Administración no puede anular por sí misma, aunque sí puede demandar esa anulación o declaración de invalidez en vía judicial contencioso-administrativa, previa declaración administrativa de lesividad, como presupuesto procesal necesario para ello.

Por otra parte, dentro también de ese Capítulo Primero del Título V LPAC, está incluida, como otra posibilidad de revisión de oficio en sentido amplio, la revocación (art.109.1 LPAC). Ésta cabrá por motivos de oportunidad que, aunque no sean los únicos motivos posibles(18), sí que son exclusivos de la revocación de los actos(19), tanto desfavorables o de gravamen(20), como favorables o declarativos de derechos, en su caso (por ejemplo, la revocación indemnizable, derivada de un cambio de apreciación administrativa sobre los requisitos legales exigibles en su momento, al dictar el acto administrativo que después se revoca)(21). Y ello, sin perjuicio de que la mayor parte de los supuestos de revocación puedan justificarse en motivos de legalidad, tanto con respecto a actos desfavorables, como por ejemplo, aquellos actos firmes que originariamente fueron ilegales (anulables y consentidos), cuya eficacia consentida la Administración deba terminar para evitar que se prolongue una situación injusta(22), como también, por el contrario, con respecto a actos favorables que hayan devenido ilegales, por distintos motivos: bien por un incumplimiento posterior a su otorgamiento de los requisitos que se exigieron inicialmente, determinando la caducidad del derecho reconocido, como consecuencia del cumplimiento de una condición resolutoria (revocación-sanción), o bien, por un cambio de circunstancias fácticas o de exigencias legales, propiamente, por ilegalidad sobrevenida(23).

En particular, la revocación de los actos administrativos favorables puede sustentarse hoy, no sólo a contrario del citado art.109.1 LPAC(24), sino también en la legislación sectorial que la prevea puntualmente, aunque sin olvidar que mantiene un cierto carácter excepcional, heredado de ese principio de irrevocabilidad de los actos favorables(25), que se manifiesta en los antecedentes de la potestad revisora y en su evolución posterior (1). A partir de ahí se expondrán los supuestos legales de dicha potestad revisora, su naturaleza y sus límites (2).

1. Antecedentes y evolución de la potestad revisora de actos y normas

Con anterioridad a la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 (LRJAE), el principio de irrevocabilidad de los actos favorables venía siendo interpretado en un sentido muy amplio(26), lo cual determinaba que tales actos no podían ser revocados (poniendo fin a sus efectos, declarando la terminación de su eficacia), ni tampoco podían ser anulados (declarando su invalidez y suprimiendo todos sus efectos o compensándolos, en su caso)(27). Aunque se ha señalado también que, esa amplitud de la irrevocabilidad de los actos favorables (declarativos de derechos) obedecía a la inercia derivada del propio origen de nuestra jurisdicción contencioso-administrativa, cuando estaba residenciada dentro de la propia Administración Pública (siguiendo el modelo francés) y suponía en esa época, “la prohibición de que la Administración (activa) anulase de oficio esos actos y la consiguiente necesidad de que acudiese a los órganos de lo contencioso-administrativo (), en demanda de su anulación. En otras palabras, el citado principio no significaba intangibilidad de los actos favorables, sino competencia exclusiva del contencioso-administrativo para su anulación, cuando fueran ilegales”(28).

Después, esa competencia anulatoria pasaría a la propia jurisdicción del orden judicial contencioso-administrativo, que acabaría plenamente judicializada con la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 (LJCA 1956), y a partir del año siguiente, en el art.37 LRJAE, se estableció expresamente que la Administración pudiese anular de oficio (a su propia iniciativa) los actos favorables que infringiesen manifiestamente la ley, según dictamen del Consejo de Estado, siempre que no hubieran transcurrido cuatro años, desde que fueron adoptados. Y en los demás casos, el resto de los actos inválidos favorables debían ser anulados judicialmente, previa declaración de lesividad, en el plazo de cuatro años desde que fueron adoptados, con arreglo a los arts.56 y 58.5 LJCA 1956.

Por su parte, el art.109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA) reguló la revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno Derecho. En efecto, esta revisión de oficio estaba prevista para los actos incursos en alguno de los supuestos de nulidad radical del propio art.47 LPA (que la misma Ley estableció como tales motivos de nulidad absoluta o de pleno Derecho y que, con anterioridad, no estaban previstos legalmente), sin límite de tiempo y sin distinguir si eran actos favorables o no, exigiendo previo dictamen favorable del Consejo de Estado. El mismo precepto establecía la posibilidad de que los interesados pudieran pedir a la Administración que pusiera en marcha este procedimiento, mediante una “instancia”.

En un primer momento, dicha instancia se interpretó como una petición “graciable” que, por tanto, la Administración podría tramitar o no, a su propio criterio, sin más consecuencias (por tanto, sin que existiese un verdadero derecho a la instancia, propiamente dicho). Sin embargo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, muy tempranamente -en los años sesenta (SSTS de 15 de noviembre de 1965, y de 22 de abril y 13 de mayo de 1967)-, interpretó que esa “instancia” de los interesados suponía un “remedio procesal idóneo para revisar tales actos radicalmente nulos” y, en consecuencia, ello exigía que fuese tramitada por la Administración o, de lo contrario, que determinase la apertura de la vía judicial para que pudiera declararse la invalidez radical de la actuación administrativa correspondiente, por el orden judicial contencioso-administrativo. De este modo, dicha instancia dio lugar así a una verdadera acción procesal que se llamó “acción de nulidad” (29) y que fue ya expresamente confirmada por la STS de 9 de noviembre de 1974, ratificando las sentencias anteriores(30).

Por otra parte, el art.110 LPA establecía también la posibilidad de una anulación de oficio, por la propia Administración, en términos similares al art.37 LRJAE, pero sólo para los actos favorables anulables que infringiesen manifiestamente la ley, según dictamen del Consejo de Estado, siempre que no hubieran transcurrido cuatro años desde su adopción, disponiendo que para la anulación de los demás actos anulables favorables (sin infracción manifiesta de la Ley), procedería el proceso judicial de lesividad, previa declaración administrativa de ser lesivos para el interés general.

Más adelante, el art. 102 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPPAC, L.30/1992) recogió ese cauce de la revisión de oficio de los actos nulos de pleno Derecho, previsto por la LPA, ya reinterpretado como queda dicho por la jurisprudencia del TS y, por tanto, incluyendo la propia acción de nulidad propiamente dicha (a instancia de los interesados), con los mismos requisitos y condiciones de la LPA, y sin distinguir, si eran actos favorables o no(31). Además, el art.103 LRJAPPAC estableció un procedimiento similar al de la revisión de oficio, pero para los actos anulables favorables, donde también dispuso una posible instancia de los interesados (a la que se llamó por la doctrina, acción de anulabilidad)(32), siempre que tales actos incurriesen en una ilegalidad grave a juicio del Consejo de Estado y no hubieran transcurrido cuatro años desde que fueron adoptados, de lo contrario, deberían ser anulados judicialmente, en el proceso especial de lesividad (previa declaración de la Administración que fuera su autora de que se trataba de actos lesivos para el interés público).

Finalmente, la Ley 4/1999 eliminó esa llamada acción de anulabilidad, al reformar la LRJAPPAC. De modo que los actos anulables favorables ya sólo podrían ser anulados judicialmente (por el orden contencioso-administrativo), como sigue siendo ahora (con la LPAC vigente), previa la declaración administrativa de lesividad, como requisito procesal preceptivo. Además, la misma Ley 4/1999 mantuvo la revisión de oficio de los actos, añadiendo la posibilidad de revisar también las normas que incurrieran en nulidad radical (según se disponía en el art.62.1 y 2 LRJAPPAC, para unos y otras, respectivamente). La extensión de esta posible anulación de oficio de las normas administrativas radicalmente nulas se introdujo, pues, con esta reforma de 1999.

Hasta ese momento, tampoco se planteaba la posibilidad de que la Administración anulase sus propios reglamentos o normas administrativas, en virtud de un recurso administrativo directo contra las normas, de modo que el cese de su eficacia quedaba a merced de su derogación posterior por otro reglamento o, en su caso, por la ley, y también a resultas de posibles recursos indirectos que prosperasen, dirigidos contra los actos de aplicación de las normas consideradas ilegales. Pero no cabía su anulación, como tampoco ahora, por la posterior impugnación directa de la norma, en vía administrativa)(33). La propia Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 pretendió recuperar el carácter graciable de la solicitud de los interesados (tal y como se interpretó inicialmente la LPA de 1958), aunque sólo con respecto al procedimiento de revisión de oficio de las normas radicalmente nulas, sin especificarlo directa y claramente en el articulado(34). Y así, sin esa expresa previsión interpretativa y limitadora de la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999, se ha mantenido en la legislación vigente, en el art.106.2 LPAC, aunque en su propia Exposición de Motivos ya nada se dice expresamente sobre si existe o no una verdadera acción de nulidad, a través de la solicitud de revisión de oficio, con respecto a las normas administrativas radicalmente nulas y, en definitiva, sobre si constituye o no un verdadero derecho a la instancia.

El asunto de revisar las normas nulas a través de este cauce no es pacífico, porque la mayor parte de la doctrina, además, sigue interpretando esto sobre la base de la ya citada Exposición de Motivos de la Ley 4/1999, que ya no está vigente y no puede servir de criterio hermenéutico, y menos aún para realizar una interpretación restrictiva. Por el contrario, como ha defendido la mejor doctrina, la solicitud para revisar “de oficio” las disposiciones de carácter general, en su caso, comporta una verdadera instancia, con todas las consecuencias que abren la vía judicial, como verdadera acción de nulidad contra las normas radicalmente nulas, a pesar de que dicho art.106.2 LPAC no menciona expresamente ninguna solicitud de los interesados (por contraste con lo dispuesto en el art.106.1 LPAC)(35). Y esta interpretación extensiva y garantista se apoya también en la necesidad de valorar la trascendencia general de las normas nulas que, en cada caso, deba aplicar singularmente la Administración pública (lo cual aconseja que, por seguridad jurídica, exista este cauce para que los interesados puedan instar su anulación en vía administrativa, excepcionalmente)(36).

Además, de no ser así (de no aceptarse la interpretación anterior), ello llevaría a desconocer el contexto legal del deber de la Administración de resolver expresamente todos los procedimientos, también los que se inicien a instancia de los interesados y, por tanto, en los que haya en juego derechos subjetivos o intereses legítimos, dejando a los solicitantes sin una resolución expresa sobre el fondo de su pretensión. Cabe añadir también que, ese pretendido “carácter graciable” que se traduce jurisprudencialmente en el mero “derecho al trámite”(37), frente a la instancia correspondiente para revisar “de oficio” las normas administrativas tampoco tiene encaje constitucional, en la medida en que supone dejar en manos de la Administración –sin que concurra ninguna cusa legal de inadmisión(38)- la tramitación o no de una posible impugnación directa y excepcional –en vía administrativa- de disposiciones de carácter general o normas administrativas, justificada cuando sean radicalmente nulas (en atención, por tanto, a la especial gravedad de su invalidez)(39). Y ello cierra la vía judicial posterior, en su caso, además de limitar ésta a sus propios plazos preclusivos (de dos meses, desde la publicación en el correspondiente boletín oficial, según el art.46.1 LJCA 1998), lo cual contrasta con la posibilidad de impugnar los actos de aplicación de tales normas en cualquier momento, con sujeción a los plazos de los recursos ordinarios (como impugnación indirecta de la norma que apliquen, en vía administrativa). En consecuencia, ello parece restringir en parte el alcance del art.24 CE (derecho a la tutela judicial efectiva), en su relación con el art.106.1 CE (justiciabilidad universal de toda la actuación administrativa y, en particular, de la potestad reglamentaria ampliamente entendida)(40).

2. Supuestos legales de la potestad revisora, su naturaleza y sus límites

La Administración ejerce su potestad revisora anulatoria, directamente, a través de la revisión de oficio y de la acción de nulidad, e indirectamente, a través de la declaración de lesividad (para propiciar la anulación judicial), mientras que su potestad revisora para terminar o poner fin a la eficacia de sus actos anteriores la ejerce directamente, a través de la revocación.

Por lo que se refiere a la revisión de oficio y a la acción de nulidad (art.106 LPAC), desde el punto de vista de la regulación legislativa vigente, una y otra responden a dos iniciativas distintas, previstas para la anulación de la actuación administrativa radicalmente nula, pero que se articulan en torno a un mismo procedimiento administrativo. Dicho procedimiento podrá abrirse contra actos y también contra normas (según la interpretación arriba expuesta, que se sostiene aquí), cuando unos y otras incurran en nulidad radical (supuestos del art.47.1 y 2 LPAC), sin límite de tiempo, salvo los límites generales ya mencionados, previstos en el art.110 LPAC (es decir, cuando sea peor anular que mantener la situación jurídica que sea), y con arreglo a concretas exigencias procedimentales.

En cuanto a su naturaleza, se trata de un mismo procedimiento que, según el modo de su iniciación, da lugar a dos actuaciones de distinta naturaleza, que pueden calificarse de dos formas muy distintas. Por una parte, se trata de una facultad de autoprotección de la propia Administración pública, para depurar su actuación radicalmente nula, en los casos de revisión de oficio, propiamente dicha (a iniciativa de la misma Administración). Y por otra, se trata de una vía de impugnación de los interesados, una garantía frente a actuaciones administrativas radicalmente nulas (actos y normas), con la misma finalidad garantista que los recursos administrativos(41), y que podría calificarse como un recurso administrativo de carácter extraordinario (porque sólo cabe fundarlo en motivos tasados, como pasa con el recurso extraordinario de revisión y que, en este caso, son los supuestos de nulidad radical previstos en el art.47 LPAC) y excepcional (porque no está sujeto a plazo alguno, a diferencia del propio recurso extraordinario de revisión, sujeto a unos plazos más largos que los de los recursos administrativos ordinarios).

Por tanto, la acción de nulidad -en cuanto vía impugnatoria de los particulares-, del mismo modo que el resto de los recursos administrativos supone para los interesados una verdadera garantía y tiene, en este sentido, la misma naturaleza de un verdadero recurso administrativo(42), que se interpone por los interesados, mediante la solicitud de la revisión de oficio. Y esta solicitud comporta un verdadero derecho a la instancia (es decir, a su tramitación y resolución), según el art.125.3 LPAC, lo cual resulta reforzado por la obligación general de la Administración Pública de resolver todos los procedimientos, cualquiera que sea la forma de su iniciación, tal y como se dispone en el art.21.1 LPAC.

En cuanto a sus límites positivos (o supuestos en los que cabe), del art.106.1 LPAC se desprende que la revisión de oficio y la acción de nulidad sólo procederán contra los actos radicalmente nulos, favorables o no, que hayan sido consentidos (es decir, uno de los dos supuestos posibles de actos firmes)(43), por no haber sido recurridos en tiempo y forma, y también, procederán contra los actos radicalmente nulos que hayan puesto fin a la vía administrativa (podría decirse simplificando, contra los actos que no quepa recurrir en alzada)(44). Asimismo, como cauce excepcional de impugnación normativa directa, la revisión de oficio cabe también contra las normas administrativas vigentes, radicalmente nulas, como se ha justificado arriba.

Por otra parte, ese carácter excepcional de la acción de nulidad, que se ha defendido anteriormente -contra las normas administrativas-, también podría servir para confirmar la regla general vigente que prohíbe recurrir directamente los reglamentos o disposiciones administrativas de carácter general, en vía administrativa (prohibición prevista por el ya cit. art.112.3, 1º LPAC). Y tal vez, puede justificarse esta excepción en el carácter especialmente grave de los vicios de nulidad radical, particularmente, si recaen en el contenido de las normas administrativas, cuyas exigencias deberán ser aplicadas para decidir situaciones jurídicas singulares, es decir, para adoptar actos administrativos, tal y como se ha defendido también por la doctrina ya citada. Ello sin perjuicio de que esa misma doctrina viene negando que pueda haber normas administrativas inválidas que adolezcan sólo de vicios de anulabilidad, por considerar que cualquier invalidez normativa determina la nulidad radical, aunque más recientemente admita ya que los vicios procedimentales sólo determinan la nulidad de pleno Derecho de las normas administrativas, cuando sean vicios esenciales(45).

Por lo que se refiere a la declaración de lesividad, ésta se configura en sí misma como un límite a la propia potestad anulatoria de la Administración pública, con respecto a sus actos firmes(46), favorables y anulables que, como ya se ha recordado, la Administración Pública sólo puede declarar lesivos para el interés general (dentro del plazo de cuatro años, desde fueron dictados), como presupuesto procesal necesario para que sea el Poder judicial, a través del proceso especial de lesividad, el que los anule, declarándolos inválidos, en su caso (con arreglo al art.107 LPAC y, al art.43 y concordantes LJCA 1998). Lo que obedece, sin duda, a la vigencia del principio general de irrevocabilidad de los actos administrativos declarativos de derechos, cuya eficacia no puede ser suprimida por la misma Administración, a propia iniciativa, cuando hayan adquirido firmeza, si originariamente fueron anubles.

Por el contrario, en cuanto a la potestad revocatoria, hay que destacar que ésta sí que es otra manifestación más de la potestad revisora directa de la Administración, junto a su potestad anulatoria. Pero, a diferencia de ésta última, no está prevista legalmente para que la Administración declare la invalidez originaria de un acto propio. Pues, para eso está la revisión de oficio, si se trata de nulidad radical o de pleno Derecho, sin límite de tiempo, a iniciativa de la Administración y/o de los interesados, o bien, los recursos administrativos, a iniciativa sólo de los interesados, con plazos preclusivos, cuando concurra cualquier causa de invalidez (radical y/o relativa). Mientras que la revocación se dirige a poner término a los efectos de algunos actos administrativos favorables, excepcionalmente, como ya queda advertido, bien porque adolezcan de una ilegalidad sobrevenida, que justifique el cese de su eficacia (y así venga previsto legalmente): como la revocación que obedezca a un cambio de la regulación legal o a un cambio involuntario de los presupuestos fácticos que, en ambos casos, determinaron el acto revocado, o como la pérdida voluntaria de los requisitos legales a los que quedó vinculada la eficacia del acto revocado, lo que dará lugar a la llamada revocación-sanción (que comporta la caducidad del derecho que reconoció el acto revocado); o bien, porque existan motivos de oportunidad, que justifiquen un cambio de apreciación administrativa sobre los requisitos legales que determinaron el acto revocado, lo cual supone una expropiación y es indemnizable. Además, con carácter general, la legislación administrativa contempla la revocación para finalizar los efectos de actos desfavorables o de gravamen, y ello podrá deberse a razones de legalidad -por ilegalidad sobrevenida, derivada de un cambio legislativo que dé lugar a una normativa más favorable o menos gravosa-, o también, podrá responder a razones de oportunidad o inconveniencia de que se prolongue la eficacia del acto desfavorable revocado, y en todo caso, siempre que “tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico” (art.109.1 LPAC) (47).

Finalmente, todos los cauces de revisión administrativa deben atenerse también a esos límites negativos generales, establecidos legalmente en el art.110 LPAC(48), que se refieren a la necesidad de no modificar situaciones jurídicas, si ello pudiera dar lugar a una injusticia mayor que su propio mantenimiento. Tales límites son aplicables a todos los cauces de revisión ya mencionados, previstos por el Capítulo primero del Título V LPAC. Por tanto, deberán aplicarse a la revisión de oficio y a la acción de nulidad, a la declaración de lesividad, y a la revocación, sin que puedan afectar a la rectificación de errores, por su propia naturaleza. Ya que ésta última alude a errores materiales, de hecho, o aritméticos, relativos a circunstancias y hechos concretos, medibles y cuantificables, en cada caso (que no comportan ninguna modificación o revisión jurídica valorativa, en sí misma, sobre la validez y/o la eficacia de las actuaciones correspondientes)(49).

Dentro de tales límites generales, se ha distinguido en la doctrina entre los límites a la revisión de los actos y “los presupuestos y casos en los que podría no operar el ejercicio de la potestad revisora”, como son la prescripción de acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias. Mientras que los límites propiamente dichos serían, según esta perspectiva, la equidad, la buena fe, la confianza legítima y la mala fe(50). Y todo ello impedirá la revisión administrativa, siempre que -cabe entender-, concurriendo cualquiera de esos presupuestos y/o límites, la propia revisión vaya en contra del derecho de los particulares o de las leyes.

III. ALCANCE DE LAS SOLICITUDES DE LOS PARTICULARES DIRIGIDAS A LA DECLARACIÓN DE LESIVIDAD DE ACTOS FAVORABLES ANULABLES, ASÍ COMO A LA REVOCACIÓN DE ACTOS DESFAVORABLES Y, POR EXCEPCIÓN, DE ACTOS FAVORABLES

En realidad, la legislación no contempla de manera expresa ninguna de las dos solicitudes referidas (de declaración de lesividad y de revocación), lo cual no tiene por qué significar que se trate de algo que no puedan plantear y exigir a la Administración competente los administrados, cuando tengan la condición de interesados en relación con las pretensiones que dirijan a la Administración, mediante dichas solicitudes, en cada caso. Sin embargo, suele entenderse que la legislación general administrativa configura la declaración de lesividad y la revocación como iniciativas exclusivamente administrativas (o potestades de la Administración de autoprotección), que no facultan a los administrados y que, de producirse tales solicitudes o instancias de los interesados, la propia Administración no estaría obligada ni siquiera a justificar su rechazo y, por tanto, su estimación sería puramente “graciable”.

Según ese enfoque(51), la estimación o no de tales solicitudes respondería a las facultades propias de la Administración, como si no lo fuera también la misma facultad de revisión de oficio, a instancia de la llamada acción de nulidad, lo cual no exime a la Administración de tramitarla (ponerla en marcha) y resolverla, cuando se detecte una nulidad radical, ya que la Administración debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, según el art.103.1 CE, donde encaja el principio de buena administración. Y éste obliga al Poder ejecutivo a no consentir situaciones injustas(52), que constituyan supuestos de la máxima ilegalidad posible, como sería una invalidez radical, por las causas tipificadas de nulidad absoluta o de pleno Derecho. Máxime, cuando haya una solicitud de los interesados, cuya resolución es obligatoria para la Administración, sin dejar por ello de ser otra manifestación más de la autotutela administrativa, donde específicamente encajan los recursos administrativos, dentro de la llamada doctrinalmente, “autotutela reduplicativa o en segunda potencia”(53).

Lo cierto es que la vigente obligación general de la Administración Pública de resolver necesariamente las solicitudes de los interesados ya venía prevista, en el art.39.2 y 3 LRJAE de 1957(54), donde se distinguían las solicitudes de iniciación de un procedimiento, de las simples peticiones de los administrados(55). Y esa obligación de resolver resultaba confirmada un año después por el art.94. LPA de 1958 que, al regular el silencio administrativo, insistía en dicha obligación de resolver expresamente todos los procedimientos administrativos por parte de la Administración pública, incluso, cuando se hubiera producido silencio negativo(56) y, además, teniendo en cuenta que el propio concepto legal de interesado -previsto por el art.23 LPA(57)-, confirmaba la obligación de resolver del citado art.39.2 LRJAE (vigente a la sazón), con respecto a las personas directamente interesadas.

Posteriormente, a partir de 1992, la legislación general administrativa mantuvo la obligación de resolver todos los procedimientos (ya se hubieran iniciado de oficio o a instancia del interesado)(58), sin perjuicio de la previsión expresa de inadmisión, cuando procediese ésta. Dicha obligación de resolver fue subrayada por la reforma de 1999, estableciéndola incluso para los supuestos de prescripción, de renuncia del derecho, de caducidad del procedimiento, de desistimiento de la solicitud y de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, en los cuales, “la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia correspondiente”, según recogía expresamente la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999, que modificó la LRJAPPAC.

La cuestión es precisar ahora, con arreglo a la legislación vigente (LPAC), si la Administración Pública está obligada legalmente a dar respuesta a tales solicitudes, en cualquier caso, lo cual determinará sus efectos y su naturaleza jurídica (1), y también, qué diferencia existe entre dichas solicitudes y las relativas al ejercicio del derecho de petición del art.29 CE (2).

1. Efectos y naturaleza jurídica de ambas solicitudes, en la legislación vigente

De entrada, debe subrayarse que las solicitudes de declaración de lesividad y de revocación tienen que ser resueltas necesariamente por la Administración a la que se dirijan. Y esto es así, por la obligación de resolver que se establece expresamente ahora en el art.21.1 LPAC, donde se dispone dicha obligación para todos los procedimientos, “cualquiera que sea la forma de su iniciación”. Por tanto, también, cuando sean iniciados a solicitud de los interesados(59), salvo que proceda la inadmisión, como dispone ahora el art.88.5 LPAC(60).

En consecuencia, siempre que un interesado promueva un procedimiento, mediante una solicitud a la Administración -en particular, de declaración de lesividad y/o de revocación de actos administrativos anteriores-, cuya pretensión tenga que ver con su condición de interesado, en cuanto titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo (individual o colectivo), tendrá derecho a que la Administración resuelva esa pretensión, mediante un acto expreso. Y de lo contrario, deberá entrar en juego el silencio administrativo que tendrá que ser entendido como silencio negativo, en la medida en que tales solicitudes cuestionan la validez y/o la eficacia de un acto administrativo anterior, encajando entonces -de manera analógica- en la regla general del silencio negativo, prevista para los procedimientos de impugnación de actos del art.24.1, 3º LPAC, pues, aun cuando las solicitudes referidas no sean propiamente recursos administrativos, la regulación prevista para éstos podría invocarse aquí por analogía, dado ese cierto carácter impugnatorio indirecto de tales solicitudes y, sobre todo, en la medida en que son también un cauce de garantía adjetiva para los interesados que las planteen. Por tanto, el plazo aplicable a ese silencio negativo analógico sería el de tres meses, que viene así previsto con carácter general, como plazo supletorio, por el art.21.3 LPAC.

En efecto, dichas solicitudes suponen poner en cuestión los correspondientes actos administrativos previos. En el caso de que se pretenda la declaración de lesividad, ello supondrá que los solicitantes ponen en cuestión indirectamente (para que así se declare por los órganos judiciales que resuelvan el ulterior proceso de lesividad), lo actuado por la Administración en atención a razones de legalidad. Porque la declaración de lesividad alude siempre a una invalidez originaria, que da lugar a unos efectos jurídicos ilegítimos en perjuicio de tercero o del interés general, lo cual justifica la consiguiente “declaración de lesividad para el interés público”, como dice literalmente el art.107.1 LPAC. Y cuando se pretenda la revocación de los efectos de un acto administrativo, esto también supondrá cuestionarlo indirectamente, pues, aunque no se impugna su validez originaria, sí que se ponen en cuestión sus efectos, en la medida en que se consideren ilegítimos, siempre por razones de ilegalidad sobrevenida, ampliamente entendida, como enseguida se verá (lo cual cabe tanto con respecto a actos administrativos no favorables o de gravamen, como excepcionalmente también, con respecto a actos favorables o declarativos de derechos).

Por el contrario, nunca será exigible una decisión administrativa resolutoria -y menos aún confirmatoria de una concreta pretensión revocatoria-, cuando la solicitud correspondiente se funde en razones de oportunidad. Pues, mientras la Administración autora de un acto puede revocarlo en atención a motivos de conveniencia política o juicio de oportunidad, sobre la base de una nueva valoración de los criterios legales aplicados en su momento, que se interprete como una mejor garantía del interés general, dentro de la propia discrecionalidad administrativa que le atribuya la Ley -con respecto a actos anteriores favorables o declarativos de derechos-, sin embargo, este tipo de revocación, que entraña una expropiación indemnizable al destinatario del acto favorable revocado, no entra dentro del ámbito de disposición de las solicitudes de los administrados, porque no están legitimados para pedir este tipo de revisión revocatoria discrecional, ya que no tienen para ello la condición de interesados, por carecer en estos casos de derechos subjetivos o de intereses legítimos, como fuentes de legitimación procesal -ante el Poder judicial-, que puedan oponer contra el poder discrecional administrativo(61). A lo sumo, en estos casos, los administrados podrían tener un mero interés en una u otra valoración administrativa discrecional.

En primer lugar, en el caso de una hipotética solicitud a la Administración para que declare lesivo un acto favorable anulable, ya firme(62), cuya solicitud se plantea por parte de un interesado perjudicado, invocando la invalidez de dicho acto por carecer de los requisitos legales exigibles (aunque no esenciales(63)) para determinar sus efectos favorables(64), a tenor del art.107 LPAC, la legislación general administrativa no se plantea siquiera esta posibilidad. Sin embargo, es evidente que un acto favorable para su destinatario puede resultar desfavorable para terceros, ajenos a esa relación jurídica entre la Administración que lo dicta y su beneficiario. Y también lo es que, puede darse con relativa frecuencia que tales terceros no hayan tenido siquiera la posibilidad de impugnar a tiempo ese acto que les perjudica. De modo que no debería resultar chocante ni disparatado que los interesados, conscientes de que la Administración puede poner en marcha el proceso judicial de lesividad, soliciten ante el órgano administrativo competente(65), que efectúe la necesaria y previa declaración de lesividad para el interés público (a efectos de su anulación judicial), con respecto a actos favorables y anulables, ya firmes, que puedan estar perjudicándoles(66), dado que dicho interés público cabe identificarlo con cualquiera de las causas de nulidad relativa o anulabilidad del art.48.1 LPAC(67). Y podrán hacerlo mientras no hayan transcurrido cuatro años, desde que se dictó el acto administrativo correspondiente, porque, transcurrido ese plazo, la Administración dejará de estar habilitada legalmente para declarar lesivos esos actos favorables y anulables, por razones de seguridad jurídica, teniendo que buscar los interesados perjudicados, en tal caso, el modo de provocar una nueva decisión administrativa para poder impugnarla, si fuera necesario a la defensa de sus derechos y/o intereses legítimos(68).

Si no fuera atendida esa solicitud para que la Administración declare lesivo un acto, podría entrar en juego -en sentido contrario- la regla prevista para el caso de que se produzca tal declaración de lesividad (que no es recurrible, según la propia Ley). Es decir, como la declaración de lesividad no es recurrible -aunque los interesados puedan personarse en el proceso de lesividad y de ahí su necesaria notificación (art.107.2, 2º LPAC)-, a contrario, sí que debería ser recurrible la denegación o inadmisión de una solicitud de declaración de lesividad, lo cual podría abrir la vía judicial, para que la Administración competente fuera obligada judicialmente a efectuar dicha declaración de lesividad y posteriormente, iniciar ese proceso judicial especial de anulación del acto lesivo. Y ello, claro está, teniendo en cuenta el punto de partida expuesto arriba, sobre la base del concepto de interesado (en cuanto titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo) y la obligación administrativa de resolver expresamente, además del silencio administrativo negativo, en tal caso.

En segundo lugar, por lo que se refiere a una hipotética solicitud a la Administración para que revoque actos administrativos desfavorables o bien, favorables por excepción(69), ante el silencio legal sobre las posibles instancias de los interesados para solicitar la revocación, en la doctrina se ha considerado esta posible solicitud tanto frente a actos favorables o declarativos de derechos(70), como frente a actos desfavorables o de gravamen(71). Aunque, en el primer caso, no se descienda al régimen del silencio administrativo correspondiente, ante la falta de resolución expresa de dicha solicitud. Mientras que en el segundo caso, se considera que entrará en juego el silencio negativo, en aplicación de lo dispuesto en el art.24.1, 2º LPAC, con respecto a las solicitudes relativas al ejercicio del derecho de petición del art.29 CE, porque se entiende que en tales casos se tratará de una solicitud graciable de revocación.

En cuanto a la presentación de la solicitud de revocación, ésta podrá presentarse ante el mismo órgano que dictó el acto, cuya revocación se pretenda(72). Y cabe entender que en ella se podrá pretender que queden sin efecto actos desfavorables o de gravamen, o también actos favorables excepcionalmente. En ambos casos, la solicitud podrá justificarse, respectivamente, bien porque los efectos desfavorables del acto cuya revocación se pretenda hayan perdido su legitimidad legal o, en su caso, porque resulten desproporcionados para el solicitante y su contexto, o bien, porque los efectos favorables para su destinatario estén causando perjuicios particulares a un tercero (el solicitante de la revocación). En definitiva, siempre por razones de legalidad. En todo caso, los motivos que puedan concurrir para solicitar la revocación deberían ser atendidos por la propia Administración en cumplimiento de la legalidad y/o de acuerdo con el principio de buena administración(73).

Cuando se trate de actos desfavorables o de gravamen, ello podrá obedecer a un cambio legislativo que haya adoptado una normativa menos gravosa (por ejemplo, porque se retrase la edad de jubilación y deba revocarse la decisión anterior correspondiente, a solicitud de los interesados), o una normativa más favorable que haya reducido sanciones pendientes de ejecutar (debiendo entrar en juego la retroactividad favorable). Incluso, esa solicitud podría deberse también a que la Administración deba dejar sin efecto una sanción anulable, consentida, que no haya sido impugnada en su momento, ya que la Administración está obligada a no permitir una situación injusta, con arreglo a ese principio de buena administración ya mencionado. Por otra parte, los interesados pueden solicitar la revocación de actos favorables, cuando se trate de actos cuyos efectos causen un perjuicio a sus derechos subjetivos o a sus intereses legítimos. En tales casos, los motivos tendrán que ver con una ilegalidad sobrevenida, donde puede encajar ampliamente la revocación-sanción (por caducidad del derecho o facultad que reconozca el acto cuya revocación se solicite), o también, la revocación por un cambio de circunstancias legales o fácticas, no imputables al destinatario del acto cuya revocación se pretenda (por la extinción del derecho o facultad que reconociera dicho acto)(74).

En cuanto a la naturaleza jurídica de ambas solicitudes, a la vista del análisis anterior, es evidente que no pueden ser consideradas como equivalentes a las solicitudes por las que se inicia un procedimiento de recurso administrativo, aunque sí que pueden considerarse como cauces de garantías adjetivas de derechos o intereses legítimos(75), porque encajan más bien en la categoría doctrinal de las peticiones, en la medida en que tratan de forzar una decisión administrativa nueva, y no tienen una finalidad impugnatoria directa de actuaciones administrativas preexistentes, contrarias a Derecho(76). Y siendo cierto que, en tales solicitudes, las pretensiones de los interesados se refieren a la validez y/o a la eficacia de un acto administrativo anterior, sin embargo, no se dirigen en ningún caso a solicitar la declaración administrativa de una invalidez originaria, con la consiguiente anulación de dicho acto administrativo previo, como es propio de los recursos administrativos en general. Primero, porque frente a los actos firmes -anulables y favorables-, la Administración a quien se dirija la solicitud de declaración de lesividad no está habilitada legalmente para anularlos directamente y sólo puede instar esa anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previa la declaración administrativa de lesividad de su acto anterior, que puede estar generando perjuicios al solicitante, como queda dicho(77). Y segundo, porque la solicitud de revocación pretende el cese de la eficacia de un acto anterior, en todo caso al margen de su validez originaria(78), por razones de ilegalidad sobrevenida que obligan a la Administración a poner término a la eficacia de sus actos favorables, excepcionalmente, cuando estén produciendo perjuicios a terceros, o también a poner término a los efectos de sus actos desfavorables que hayan podido devenir ilegales, o incluso, que fueran originariamente anulables, aunque consentidos, para evitar que se prolongue una situación injusta en el tiempo.

En definitiva, dichas solicitudes pretenden desencadenar un mecanismo de reacción o protección, como derecho adjetivo de los derechos sustantivos o intereses legítimos, que hayan sido esgrimidos por los interesados al plantearlas. De manera que, ante la omisión por parte de la Administración del ejercicio de sus potestades para revisar su propia actuación, cuando resulte necesario, podrán ponerse en marcha estas solicitudes, como garantías adjetivas adicionales a las que vienen expresamente previstas por la legislación general administrativa, pero que están implícitas en ella. Se trataría así de garantizar la legalidad de la actuación administrativa, frente a la inactividad revisora de la Administración. Y ello comporta una interpretación garantista, que complementa las específicas garantías a las que debe servir la propia técnica del silencio administrativo. Porque, ante las referidas solicitudes de lesividad y de revocación, tales garantías adicionales se desprenden de la obligación de resolver cualquier asunto que se le plantee a la Administración, sobre la base de un derecho subjetivo o de un interés legítimo (ya sea éste individual o colectivo). Por tanto, se trataría de poner en marcha por esta vía un derecho adjetivo, de reacción, que coincide con ese “derecho de defensa o protección a favor del particular que ve cómo su esfera jurídica está siendo perjudicada por la Administración al obrar fuera de la legalidad”, al que se ha referido la doctrina(79). En definitiva, ello supone extraer las consecuencias que derivan de la legalidad misma, en ese afán del jurista de intentar “hacer a la ley más lista que el legislador”.

Por consiguiente, estas solicitudes podrían calificarse como peticiones, que tratan de provocar un acto administrativo nuevo. En la petición de declaración de lesividad, se ataca indirectamente la validez originaria de un acto (indirectamente, porque su anulación debe decidirse después por sentencia judicial, en su caso) y, por tanto, incide del mismo modo en la eficacia del acto que se pretende lesivo, al tratar de forzar su declaración de lesividad, para su posterior anulación judicial, que supondrá la ilegitimidad de sus efectos y su consiguiente extinción, desde que se adoptó. Mientras que, en la solicitud de revocación, la petición trata de forzar un acto nuevo dirigido contra la eficacia del acto cuya revocación se pretende, pero al margen de su validez originaria, sobre la base de los perjuicios particulares derivados de dicho acto, que podrán justificar una revocación-sanción o una revocación por ilegalidad sobrevenida y, en ambos casos, ello supondrá dejar sin efecto el acto revocado a partir del momento en que se produzca la revocación.

Pero ninguno de los dos tipos de peticiones anteriores son solicitudes equiparables a las que se articulan a través del derecho de petición del art.29 CE, aunque pueda calificárselas procedimental y terminológicamente como “peticiones” en el sentido expuesto, en cuanto solicitudes que se dirigen a obtener una nueva decisión administrativa, por las que se inicia un procedimiento administrativo concreto y a las que se refieren los arts.54 y 66 LPAC. Y tales solicitudes deberían encajar normalmente en lo previsto en el art.24 LPAC, a efectos del régimen del silencio administrativo y, a falta de referencia expresa en este precepto, pueden considerarse equivalentes a las que inician procedimientos de impugnación, por analogía, para aplicarles la regla general del sentido negativo del silencio administrativo en tales procedimientos.

Por otra parte, además, no hace tanto tiempo que se empleaba la expresión de procedimientos iniciados en vía de petición, frente a los que se iniciaban de oficio, para explicar el distinto juego del silencio administrativo, utilizando la terminología del art.94.1 LPA, donde se hacía referencia a las “peticiones”, en cuanto equivalentes a las solicitudes de los interesados (con derecho a instancia y resolución), mientras que el art.39.3 LRJAE -vigente a la sazón- se refería a las “simples peticiones”, para aludir al derecho de petición que reguló una Ley de 1960 y que hoy se consagra en el art.29 CE. Por tanto, es un término equívoco el de “petición”, porque con él se alude a realidades jurídicas distintas, como se justifica a continuación, poniendo de relieve la diferente naturaleza jurídica del derecho de petición del art.29 CE, con respecto a las solicitudes de los interesados para que la Administración declare la lesividad de un acto suyo anterior o para que decida la revocación de otros actos anteriores, desfavorables o no. Y esa diferente naturaleza jurídica se desprende de su específica razón de ser, así como de sus propios efectos jurídicos.

2. Su distinción con respecto a las solicitudes por las que se ejerce el derecho de petición del art.29 de la Constitución

El art.29 CE establece un derecho fundamental de participación, sustantivo, aunque de carácter instrumental, en la medida en que sirve de cauce al genérico derecho a participar en los asuntos públicos del art.9.2 CE y a los concretos derechos de participación del art.23 CE. Está regulado por la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Petición (LO 4/2001, LORDP), donde se reconoce éste a cualquier persona, natural o jurídica, con independencia de su nacionalidad, ampliando su alcance subjetivo más allá del tenor literal del propio art.29.1 CE, que lo predica sólo y expresamente de los españoles. Aunque, con arreglo al art.13.1 CE, los extranjeros gozan en España de las libertades públicas que garantiza el T.I CE. Además, el mismo art.13.2 únicamente reserva a los españoles los derechos del art.23 CE, “salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales”. Por tanto, el derecho del art.29 CE puede predicarse también de cualquier persona extranjera, aunque dentro de los límites derivados de dicha reserva, en su caso.

En general, la doctrina ha respaldado esta ampliación subjetiva que efectúa el art.1 LORDP, aunque al mismo tiempo se ha criticado que la Exposición de Motivos de la misma Ley la haya justificado erróneamente, al referirse a este derecho “como cauce de expresión en defensa de intereses legítimos y como participación ciudadana en las tareas públicas”. Cuando, sin embargo, cabe defender que, “el derecho analizado no está instrumentado como mecanismo de protección de intereses legítimos, los cuales habilitan a “toda persona”, nacional o extranjera, para ejercitar otro derecho más consistente, cual es el derecho a la tutela judicial efectiva, instando su protección a los Tribunales, al amparo del art.24 del texto constitucional”(80). También se ha recordado, al comentar este precepto de la Constitución que, la jurisprudencia constitucional ha delimitado positivamente este derecho en la STC 161/1988, señalando que: “() permite dirigir () peticiones a los poderes públicos, solicitando gracia o expresando súplicas o quejas, sin que en él se incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado”. Y asimismo, desde una delimitación negativa, la STC 242/1993 destacaba que: “En tal aspecto excluye cualquier pretensión con fundamento en la alegación de un derecho subjetivo o un interés legítimo especialmente protegido”(81).

Como ya se ha adelantado, este derecho de petición del art.29 CE consiste en formular “simples peticiones”, cuyo objeto no esté vinculado a un derecho subjetivo, ni a un interés legítimo del peticionario, ante cualquier institución pública, Administración o autoridad. Por ello, el art.3, 2º LORDP dispone que: “No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente ley”. Sin embargo, es necesario aclarar, siguiendo al comentarista anteriormente citado, lo siguiente: “En rigor, a nuestro juicio, lo que se excluye -delimitación negativa- del derecho de petición no es la solicitud con procedimiento propio, sino la solicitud que, por fundamentarse en título o respaldo jurídico, origina la existencia de un procedimiento propio, jurisdiccional o administrativo, aparte del parlamentario”. Y así resulta confirmado por el art.8 LORDP que, al regular la inadmisión de peticiones, excluye “aquellas cuya resolución deba ampararse en un título específico distinto al establecido en esta Ley, que deba ser objeto de un procedimiento parlamentario, administrativo o de un proceso judicial”. Por lo cual, se concluye que, “lo determinante no es, pues, el procedimiento, sino el título de pedir”(82).

Teniendo en cuenta lo anterior, no parece admisible sostener que, a falta de previsión legal expresa que sustente una acción revocatoria, mediante solicitudes para revocar un acto desfavorable, “los interesados podrán solicitar la revocación por la vía del derecho de petición”(83). Sin embargo, en las solicitudes de revocación (de actos desfavorables o favorables) o en las de declaración de lesividad, a las que se refiere este trabajo, el “título de pedir” consiste en tener la condición de interesado, es decir, en ostentar un derecho subjetivo o un interés legítimo(84), como fundamento de la solicitud en cada caso, en cuya virtud, la legislación general otorga el derecho a promover un concreto procedimiento administrativo(85), que la Administración está obligada a resolver(86) y que el destinatario de la decisión correspondiente podrá entenderla desestimada por silencio negativo(87) y estará legitimado para impugnarla(88), en todo caso.

Por el contrario, el derecho de petición se sustenta en un mero interés, ni siquiera identificable necesariamente con el interés general y se traduce en sugerencias, súplicas o quejas. Con todo, ello no impide que pueda y deba ser tutelado judicialmente, como dispone el art.12 LORDP, frente a la declaración de inadmisión de la petición, frente a la omisión de la obligación de contestar en el plazo establecido y frente a la ausencia en la contestación de los requisitos mínimos establecidos en el art.11 LORDP. Por tanto, el ejercicio del derecho de petición merece la tutela judicial para salvaguardar su propio contenido esencial que, aunque sustantivo (en cuanto derecho de participación), es de naturaleza instrumental con respecto a un genérico derecho de participación en los asuntos públicos más amplio (art.9.2 CE) o con respecto al específico derecho de participación política, en su doble dimensión, activa y pasiva (art.23.1 y 2 CE). De ahí, que la LORDP disponga la obligación de acusar recibo (art.6.2 LORDP) y que otorgue recurso judicial contencioso-administrativo en los casos previstos en el ya citado art.12 LORDP, tratando de garantizar con ello su propio contendido esencial, que se traduce en que quede constancia formal del objeto de la petición formulada, haciendo efectiva así esa participación que comporta.

Sin embargo, el derecho de petición del art.29 CE no abarca el derecho a una decisión pública sobre el fondo de la petición. Porque el derecho de petición se predica de cualquier persona o administrado, excluyendo de su objeto aquellas solicitudes “para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento jurídico distinto al regulado en la presente ley” (art.3, 2º LORDP). Y en esto se diferencia claramente de las referidas solicitudes de los interesados, dirigidas a pedir la declaración de lesividad de un acto administrativo favorable y anulable ya firme, o a pedir la revocación de actos administrativos anteriores desfavorables o excepcionalmente favorables (con la finalidad de dejarlos sin efecto). Ambos tipos de solicitudes contienen pretensiones que se fundan en la condición de interesado del sujeto que las formule, en cuanto titular de derechos subjetivos o de intereses legítimos que generan una protección jurídica “directa o indirecta”, respectivamente y que, por tanto, merecen la correspondiente tutela judicial sobre el fondo del asunto, en cada caso. Porque, en definitiva, los interesados, perjudicados por los actos cuya declaración de lesividad o cuya revocación se pretenda, están habilitados legalmente para iniciar dichos procedimientos y la Administración debe resolverlos.

IV. CONCLUSIONES

A la luz de todo lo anterior, según se desprende de la legislación administrativa general vigente, cabe extraer las siguientes conclusiones:

PRIMERA. La potestad o prerrogativa de la Administración pública para revisar sus actos y sus normas afecta siempre a la eficacia de la actuación revisada y es una manifestación de la “autotutela administrativa”. Puede ser directa, a través de la anulación y de la revocación (una y otra con efectos de distinto alcance, ex tunc y ex nunc, respectivamente), e indirecta. En este segundo caso, como es sabido, podrá producirse de oficio, a través de la declaración de lesividad de actos firmes -originariamente anulables y favorables (dentro del plazo de cuatro años desde que se dictaron)-, en cuanto presupuesto necesario para iniciar el especial proceso judicial anulatorio de lesividad. Y a tales efectos, los interesados también pueden solicitar la declaración de lesividad y tienen derecho a una resolución administrativa sobre la solicitud correspondiente, que tendrá que ser siempre por motivos de ilegalidad originaria.

SEGUNDA. La potestad revisora directa y anulatoria puede tener lugar a través del procedimiento de revisión de oficio de normas o reglamentos y de actos administrativos, (cuando unos y otros sean radicalmente nulos), que podrá iniciarse de oficio (a propia iniciativa administrativa) o mediante la acción de nulidad (a iniciativa de los interesados), y ésta podrá dirigirse también contra las normas, como posibilidad legal excepcional. Asimismo, dicha revisión anulatoria puede tener lugar mediante la interposición de recursos administrativos por los interesados (en atención a razones de nulidad radical o de anulabilidad), contra los actos o resoluciones de la Administración, que ésta tendrá que resolver. En rigor, la acción de nulidad tiene la naturaleza de un recurso administrativo extraordinario y excepcional.

TERCERA. La potestad revisora directa y revocatoria puede ejercerse de oficio, tanto con respecto a actos desfavorables como favorables, en ambos casos por razones de legalidad y/o de oportunidad. También puede tener lugar a solicitud de los interesados, que tendrán derecho a una resolución administrativa sobre la solicitud correspondiente, pero sólo por motivos de ilegalidad y en ningún caso, si sólo se adujeran razones de oportunidad.

CUARTA. Las solicitudes de los interesados para pedir la declaración de lesividad o la revocación de un acto administrativo tienen la naturaleza de una petición, en cuanto se dirigen a obtener un acto administrativo nuevo, ya que Administración receptora de ambas solicitudes está obligada a resolverlas. Y esto deriva del deber legal de resolver todos los procedimientos administrativos, cualquiera que sea la forma de su iniciación, en atención a la condición de interesados de los solicitantes -titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos-, como exigencia del principio de buena administración.

QUINTA. Ante las solicitudes de los interesados para que la Administración declare lesivo un acto anterior firme, favorable y anulable, o para que deje sin efecto actos anteriores desfavorables o favorables que, según ambas solicitudes, puedan estar ocasionando perjuicios ilegales, a falta de resolución expresa de la solicitud, debería entrar en juego el silencio administrativo negativo (por analogía con los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones), en el plazo general supletorio de tres meses, lo cual permitiría abrir la vía impugnatoria procedente, en cualquier momento, sin plazo.

SEXTA. Dichas solicitudes de los interesados, que pueden calificarse como peticiones, instrumentan garantías adjetivas de derechos o intereses legítimos, que deben entrar en juego ante la inactividad revisora de la Administración y que están implícitas en la legislación administrativa general (LPAC). Pero no pueden ser calificadas como equivalentes a las solicitudes por las que se interponen los recursos administrativos, porque no se dirigen -como éstos- a obtener directamente una anulación, relativa a una ilegalidad originaria. Y tampoco pueden confundirse con las solicitudes por las que se ejerce el derecho de petición del art.29 CE, porque su regulación orgánica excluye de su ámbito propio aquellas solicitudes o peticiones, cuyo “título de pedir” sea un derecho subjetivo o un interés legítimo, ya que uno y otro otorgan legalmente la condición de interesado y, por tanto, el derecho a la instancia y a la resolución correspondiente de concretos procedimientos administrativos.

SÉPTIMA. De la terminología utilizada por la legislación vigente (art.24.1, 2º LPAC), se desprende un sentido amplio de las solicitudes. Sin perjuicio de que, en rigor, sólo son solicitudes las que formulen los interesados (como titulares de derechos o intereses legítimos relativos a su objeto), dando lugar a un procedimiento concreto y a su derecho a obtener la correspondiente resolución administrativa. Y éstas (las solicitudes en sentido estricto) inician concretos procedimientos, tanto para que se adopten las resoluciones correspondientes o, en su caso, para que se resuelvan los recursos administrativos interpuestos, como para exigir a la Administración el ejercicio de sus potestades de revisión.

OCTAVA. Parafraseando a la mejor doctrina, cabría afirmar que las facultades revisoras de oficio de la Administración pública “se convierten en deberes” de resolver, por razón de la condición de interesado de quienes formulen las solicitudes de declaración de lesividad y/o de revocación, como titulares de derechos subjetivos o de intereses legítimos, perjudicados por los efectos del acto cuya revisión se solicite en cada caso.

NOTAS:

(1). En este sentido, vid., I. M. DE LOS MOZOS Y TOUYA, “Actos presuntos y revisión de oficio”, en J. C. LAGUNA DE PAZ, I. SANZ RUBIALES, e I. M. DE LOS MOZOS Y TOUYA, Derecho Administrativo e integración europea, Estudios en Homenaje al Profesor José Luis Martínez López-Muñiz, T.II, El actuar de la Administración Pública y garantías de su efectiva legalidad, Reus, Madrid 2017, pp.878-879.

(2). Por ello mismo, se ha destacado también que la llamada acción de nulidad sigue, “en cierto modo”, solamente implícita en la regulación legal, como sostiene J. L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, en el Prólogo al libro de A. M. BECERRA GÓMEZ, La denominada “acción de nulidad” contra actos administrativos, Aranzadi, Pamplona 2022, p.29. Vid., sobre la necesidad de configurar legalmente una acción de nulidad “verdaderamente autónoma respecto de la revisión de oficio”, J. F. ALENZA GARCÍA, Revisión, revocación y rectificación de actos administrativos, Aranzadi, Pamplona 2017, p.89-90; donde plantea esta necesaria reforma legislativa, en la que insiste más adelante (en p.138-139).

(3). Vid., A. M. BECERRA GÓMEZ, La denominada “acción de nulidad” contra actos administrativos, cit., supra, p.345, donde se refiere también a que la naturaleza jurídica de la acción de nulidad es la de un verdadero recurso administrativo, cuya regulación alternativa propone, de lege ferenda, más adelante (pp.369 y ss.).

(4). Vid., E. GARCÍA DE ENTERRÍA, y T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas Thomson Reuters, Pamplona 2022, pp.257 y ss., donde se refieren a que: “la Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial”.

(5). Vid., S. MUÑOZ MACHADO, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, Iustel, Madrid 2006, p.624-625; donde se plantea una reconsideración de la amplitud del privilegio de autotutela administrativa, frente a la doctrina anterior.

(6). Sin perjuicio de la siempre posible posterior revisión judicial de sus decisiones, en último término, sobre la base de los arts.24 y 106.1 (CE), con arreglo a la legislación jurisdiccional vigente.

(7). De igual modo que puede exigir el contenido de sus actos por sí misma, en general, de manera inmediata e, incluso, por la fuerza, en el ejercicio de su “autotutela declarativa” y de su “autotutela ejecutiva”, respectivamente, utilizando la expresión doctrinal acuñada por E. GARCÍA DE ENTERRÍA, y T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, I, cit., pp. 561-565.

(8). La declaración de lesividad por parte de la Administración aparece, con respecto a sus actos firmes -anulables y favorables-, como un límite a su facultad de anular o declarar la invalidez de sus propios actos. Porque la invalidez de tales actos firmes -anulables y favorables- sólo podrá declararse judicialmente, a demanda de la propia Administración, previa declaración administrativa de tratarse de actos lesivos para el interés general (como presupuesto procesal necesario para demandar dicha anulación judicial). Sobre la lesividad se volverá más adelante.

(9). Pues, como queda dicho supra (en nota 1), los recursos administrativos se regulan en el citado Capítulo II del Título V LPAC y es precisamente ahí donde, en el propio art.125.3, se dispone el fundamento mismo de la llamada acción de nulidad (como derecho de los interesados a formular la solicitud de revisión y a que se sustancie y resuelva), en cuanto cauce procedimental específico de un recurso administrativo, que cabe calificar como de naturaleza extraordinaria (sólo para los supuestos concretos de nulidad radical) y excepcional (sin límite de tiempo). Todo ello, sin perjuicio de que el procedimiento para su resolución siga siendo el mismo que el de la revisión propiamente de oficio, a propia iniciativa de la Administración, con respecto a sus actos y, en su caso, a sus disposiciones, cuando unos y otras adolezcan de nulidad radical. Sobre esto se volverá más adelante en el texto.

(10). Y posiblemente, esta coincidencia parcial sobre la eficacia (aunque con distinto alcance) ha contribuido a la mixtificación doctrinal de ambos términos -revocación y anulación-, además de otras razones históricas, relativas al origen y evolución de nuestra Jurisdicción contencioso-administrativa, como también se apunta en seguida.

(11). Cfr., el tenor literal del precepto citado en el texto, que señala como requisitos: “(), siempre que los supuestos de hecho necesarios existiesen ya en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”.

(12). A ello se refiere el art.32.1, 2º LRJSP (Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público), y también, el art.106.4 LPAC.

(13). En tal caso, con arreglo al constitucional principio de la publicidad de las normas (art.9.3 CE).

(14). Vid., en este sentido, por ejemplo, J.M. BOQUERA OLIVER, Estudios sobre el acto administrativo, Civitas, Madrid 1990, p.371. Vid., también en este sentido, E. GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, “Consideraciones sobre la revocación de actos administrativos no declarativos de derechos y de gravamen”, en Revista Española de Derecho Administrativo, 91 (1996), p.430; donde se refiere a la revocación por motivos de legalidad como anulación.

(15). Vid., J.C. LAGUNA DE PAZ, Tratado de Derecho Administrativo. General y Económico, 5ª ed., Civitas, Pamplona 2023, p.924; donde se refiere a esa distinta eficacia de la anulación y la revocación, aunque también añade que: “No obstante el acto revocatorio podría tener efectos retroactivos, en los supuestos previstos en la ley”.

(16). Sobre el alcance de la revisión de disposiciones y actos administrativos nulos, que es la rúbrica del citado art.106 LPAC, se volverá enseguida.

(17). Dicha invalidez originaria ha sido subrayada por la STS del 13 de octubre del 2020, cit., por J.M. BAÑO LEÓN, “Artículo 107”, en J.M. BAÑO LEÓN y J.J. LAVILLA RUBIRA (Dirs.), Comentarios al Procedimiento Administrativo, Tirant lo Blanch, Valencia 2021, p.761, donde recoge este criterio jurisprudencial, en los siguientes términos: “La lesividad se refiere a aquellas ilegalidades de que adolece el acto originariamente por lo que no cabe utilizar este mecanismo respecto de posibles ilegalidades sobrevenidas”.

(18). Deben tenerse en cuenta todos los posibles supuestos a que se refiere el tenor literal del art.16 del aún vigente en parte Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL) de 1955, porque, dada su abstracción y precisión técnica, siguen teniendo un valor teórico general que trasciende el especial ámbito local para el que se adoptó esta normativa.

(19). Vid., sobre la revocación como una facultad administrativa que se circunscribe exclusivamente a finalizar los efectos de un acto administrativo, cuando tales efectos resulten inconvenientes (por tanto, sólo por motivos de oportunidad), F. GARRIDO FALLA, A. PALOMAR OLMEDA y H. LOSADA GONZÁLEZ, Tratado de Derecho Administrativo, I, Tecnos, Madrid 2010, p.736.

(20). Por ejemplo, una sanción industrial que ponga en riesgo una actividad privada de interés público, con todo ese posible efecto multiplicador perjudicial para su concreto entorno social.

(21). Vid., F. IGLESIAS GONZÁLEZ, “Artículo 109”, en J.M. BAÑO LEÓN y J.J. LAVILLA RUBIRA (Dirs.), Comentarios al Procedimiento Administrativo, cit., p.768; donde recuerda este carácter indemnizable de la revocación en tal supuesto que, según sostiene, la aproxima a la expropiación.

(22). Por ejemplo, una sanción excesiva, que al ser impuesta no tomó en consideración la gradación de la culpa del infractor.

(23). Vid., sobre el concepto de ilegalidad sobrevenida, T. CANO CAMPOS, T., La invalidez sobrevenida de los actos administrativos, Thomson Civitas, Madrid 2004, pp.226-231. Aunque no es pacífica en la doctrina la idea de la invalidez sobrevenida. En este sentido, vid., A. PICÓN ARRANZ, Las causas de nulidad de pleno derecho del acto administrativo: configuración legal y aplicación práctica, Aranzadi, Pamplona 2022, pp.42-45; donde niega la posibilidad misma de la invalidez sobrevenida, teóricamente, por considerar que ésta tiene siempre carácter originario. Pero, en realidad, un acto válido desde el principio puede perder su legitimidad, por devenir ilegal, al cambiar los presupuestos fácticos o la propia normativa legal, en cuya virtud se adoptó.

(24). Cfr., su tenor literal: “Las Administraciones públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, ()”. Por tanto, a contrario, en principio, habría que entender que los actos favorables no se podrán revocar, con carácter general y salvo previsión legal.

(25). Vid., en contra de dicho principio de irrevocabilidad, F. IGLESIAS GONZÁLEZ, La revocación de actos administrativos favorables, Tirant lo Blanch, Valencia 2017, pp.63 y ss., donde trata de fundamentar el principio contrario (el de revocabilidad de los actos favorables). Sin embargo, no considera esa posible interpretación a contrario del propio art.109.1 LPAC, que dispone la posibilidad de revocar los actos de gravamen en general, lo cual permite deducir lo contrario para los actos favorables que, en principio, no deberían ser revocables, como regla general (salvo previsión legal, como queda dicho arriba).

(26). Vid., A.M. BECERRA GÓMEZ, La denominada “acción de nulidad” contra actos administrativos, cit., pp.295-301.

(27). Vid., sobre el origen del principio de irrevocabilidad de los actos, J.M. BOQUERA OLIVER, Estudios sobre el acto administrativo, cit., pp.382-389.

(28). Vid., A. MENÉNDEZ REXACH, en su Prólogo al libro de F. IGLESIAS GONZÁLEZ, op. cit., p.11-12.

(29). Vid., R. BOCANEGRA SIERRA, La revisión de oficio de los actos administrativos, IEAL, Madrid 1977, p.193-194; donde consideraba la acción de nulidad como un procedimiento intermedio entre la vía de recurso y la revisión de oficio.

(30). Tal y como se recoge en E. GARCÍA DE ENTERRÍA, y T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, I, cit., p.670.

(31). Sin embargo, algunos autores han sostenido que este cauce se refería sólo a los actos nulos de pleno derecho favorables, como J.A. SANTAMARÍA PASTOR, Principios de Derecho Administrativo General, II, Iustel, Madrid 2009, p.610; donde deduce este requisito (de tratarse de actos nulos de pleno Derecho favorables), a contrario, de la posibilidad general de revocar los actos desfavorables. Aunque esta interpretación deriva de la confusión terminológica entre anulación y revocación. Porque, si no son términos completamente equivalentes, tampoco cabe justificar ese criterio de distinción a contrario.

(32). Vid., F. LLISET BORRELL, F. ROMERO HERNÁNDEZ y J.A. LÓPEZ PELLICER, Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Comentarios a la Ley 30/1992 y su conexión con el Régimen Local, El Consultor de los Ayuntamientos, Madrid 1994, p.323.

(33). Cfr., el art.113.2 LPA, donde se disponía que: “Los recursos que se funden únicamente en la ilegalidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición”, cuyo contenido se recoge hoy, casi literalmente, en el art.112.3 LPAC, precedido de la prohibición de recursos directos en vía administrativa, contra las disposiciones administrativas de carácter general.

(34). En dicha Exposición de Motivos se decía que la solicitud de la revisión de oficio de una norma, “no opera en ningún caso como acción de nulidad” y, por tanto, se entendió que, “la decisión de no tramitar el procedimiento es irrecurrible”. Vid., en este sentido, J.M. AYALA MUÑOZ y OTROS, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Aranzadi, Elcano (Navarra) 2000, p.653; donde también se afirma que: “en adelante, la solicitud de revisión no tendrá más amparo que la propia del ejercicio del derecho de petición (art.29 CE)”, lo cual no dejaba de ser discutible, incluso, en ese contexto normativo, distinto en parte del que está ahora en vigor (pues ya no es aplicable claramente esa limitación hermenéutica, derivada de dicha Exposición de Motivos).

(35). Vid., E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, I, cit., p.263, donde se afirma que la revisión de oficio de las normas es una facultad de la Administración, si se considera el tenor literal del art.106.1 y 2 LPAC, pero que esa facultad se convierte en una obligación, si el interesado “identifica una nulidad inequívoca o de seria apariencia”, al instar la revisión de oficio de la norma. En ello se insiste más adelante. También, en el sentido de entender que cabe la revisión de oficio de los reglamentos, a solicitud de los interesados, vid., J.A. SANTAMARÍA PASTOR, Principios de Derecho Administrativo General, II, cit., pp.611-613.

(36). Con todo, se podría añadir también, que el tenor literal del art.106.2 LPAC comienza con un, “Asimismo, (), podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas ()”, cuya interpretación podría incluir lo que se dice en el apartado anterior (dentro del “asimismo”), es decir, “por iniciativa propia o a solicitud de los interesados ()”. Y a la luz de esta interpretación, cabría sostener también que la ley permite la acción de nulidad contra las normas administrativas radicalmente nulas.

(37). Según jurisprudencia del Tribunal Supremo, que recoge G. FERNÁNDEZ FARRERES, Sistema de Derecho Administrativo, I, 6ª ed., Civitas Thomson Reuters, Pamplona 2022, p.603; donde afirma que: “En consecuencia, los particulares carecen de legitimación para solicitar la revisión de disposiciones generales”.

(38). Cfr., el art. 106.3 LPAC, donde se dispone la preceptiva motivación en caso de inadmisión, que procederá cuando no concurra “ninguna de las casusas del art.47.1 LPAC (omitiendo las del mismo art.47.2 en el nuevo contexto legal, que deja atrás la legislación general de 1992, modificada en 1999), así como cuando la solicitud carezca manifiestamente de fundamento o se hayan desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

(39). Vid., G. FERNÁNDEZ FARRERES, Sistema de Derecho Administrativo, I, cit., p.602; donde considera que la invalidez de las normas administrativas será siempre radical o de pleno Derecho, según la regulación legal. Sin embargo, cabe hacer otra lectura del art.47.2 LPAC, que permita entender la nulidad radical de las normas (en cuanto declaraciones formales que producen efectos jurídicos imperativos o actos administrativos de contenido normativo), tanto cuando en ellas concurra alguno de los vicios radicales, establecidos para los actos en el art.47.1 LPAC, como cuando su contenido comporte alguna de las violaciones dispuestas en el art.47.2 LPAC, que comienza literalmente: “También será nulas ()”, lo cual supone que esa invalidez radical de las normas se dará en todos los supuestos anteriores (previstos genéricamente para los actos) y además (“también”), cuando su contenido contradiga la Constitución, las leyes, etc., lo cual permite entender que puede haber normas inválidas, que sean sólo anulables, en algunos casos (como, por ejemplo, la omisión de algún trámite procedimental no esencial). Vid., en el sentido de considerar aplicables a las normas los motivos de nulidad radical de los actos, G. DOMÉNECH PASUCAL, La invalidez de los reglamentos, Tirant lo Blanch, Valencia 2002, p.111 y ss.; también, vid., en el mismo sentido, J.L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, “La elaboración de los reglamentos”, en F. LÓPEZ MENUDO (Dir.), Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, IGO, Sevilla 2016, p.341.

Por otra parte, en esa misma p.602, cit. supra, FERNÁNDEZ FARRERES apunta una interesante inconsistencia de la legalidad vigente, derivada del art.106.4 LPAC, in fine, concordante con el art.73 LJCA 1998, que exigiría precisar mejor el concepto mismo de firmeza (como también suele explicar MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ), pues, si la nulidad radical no está sujeta a plazos preclusivos, ello supone necesariamente que las actuaciones radicalmente nulas, derivadas del contenido nulo de la norma que apliquen, no pueden adquirir firmeza, porque no pueden reputarse consentidas, ya que los plazos de impugnación quedan permanente abiertos.

(40). Asimismo, como se justifica más adelante, defender hoy ese carácter graciable -o de mero derecho al trámite, sin resolución de fondo- resulta anacrónico y discordante, por contraste con la regulación orgánica del derecho fundamental de petición del art.29 de la Constitución (CE), que exige en todo caso, al menos, acusar recibo de la petición, hasta el punto de que -de lo contrario- se podrá abrir la vía judicial contencioso-administrativa, para obligar al poder público receptor de la petición a efectuar dicho acuse de recibo. Y ello cuando lo que está en juego es sólo un derecho de participación sustantivo genérico, de naturaleza meramente instrumental, en lugar del derecho subjetivo o el interés legítimo, concretos, que puedan fundamentar la solicitud de revisión de oficio (o acción de nulidad) de una norma administrativa radicalmente nula, en su caso.

(41). Vid., E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, II, Civitas Thomson Reuters, Madrid 2020, pp.544-547; donde se refieren a los recursos administrativos como garantía.

(42). Vid., V. ESCUIN PALOP y B. BELANDO GARÍN, Los recursos administrativos, Civitas Thomson Reuters, Pamplona 2011, p.30, donde se alude a que lo específico de los recursos administrativos consiste en “esta potestad que permite a una Administración Pública, a solicitud de los interesados, modificar sus propios actos, aunque sean declarativos de derechos.

(43). Como es sabido, el otro posible supuesto de firmeza se refiere a los actos que hayan sido confirmados ya, en vía de recurso.

(44). Con arreglo a lo dispuesto por el art.114.1 LPAC, donde se establece el elenco de los actos que ponen fin a la vía administrativa.

(45). Vid., E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, I, cit., pp.255-259; donde se recoge jurisprudencia en ese mismo sentido defendido inicialmente, aunque, al mismo tiempo, se matiza en relación con las normas de planeamiento urbanístico, para sostener que los vicios de procedimiento en su aprobación sólo determinan la nulidad relativa o anulabilidad, si no son esenciales (es decir, en definitiva, si no encajan en los supuestos procedimentales de nulidad radical, contemplados en el art.47.1 LPAC).

(46). Aunque el art.107 LPAC no dice expresamente que deba tratarse de actos firmes, esta firmeza se deduce del hecho de que la Administración podría estimar el recurso en vía administrativa o allanarse en vía judicial, sin necesidad de tener que plantear ese proceso especial de lesividad, mientras los plazos correspondientes no se hayan cerrado aún. Vid., en este sentido, J.M. BAÑO LEÓN, “Artículo 107”, en J.M. BAÑO LEÓN y J.J. LAVILLA RUBIRA (Dirs.), Comentarios al Procedimiento Administrativo, cit., p.760.

(47). Vid., I. SANZ RUBUALES, “Revocación de sanciones administrativas por motivos de oportunidad”, en Revista de Administración Pública, 148 (1999), pp.359 y ss.; donde destaca la dificultad práctica de que se produzcan tales revocaciones, dados dichos límites legales, que se recogen ahora en el citado artículo.

(48). Cfr., su tenor literal, bajo la rúbrica de los “Límites de la revisión”: “Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”.

(49). Vid., I. SANZ RUBIALES, “La rectificación de errores materiales, aritméticos y de hecho en la jurisprudencia”, en Revista Española de Derecho Administrativo, 90 (1996), pp.299-320.

(50). Vid., F. LÓPEZ MENUDO, “La revisión de oficio, imperio de la discrecionalidad”, en Revista de Administración Pública, 2017 (2022), pp.30-42.

(51). Vid., en este sentido, J. F. ALENZA GARCÍA, Revisión, revocación y modificación de actos, cit., p.189 y ss., en particular, con respecto a la revocación.

(52). Como corrobora ese principio de buena administración, formulado por el art.41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que determina facultades o derechos de los administrados, cuyo alcance ha resumido L. MARTÍN REBOLLO, en sus Leyes administrativas, Thonsom Reuters Aranzadi, Pamplona 2012, p.460; donde se refiere a la jurisprudencia comunitaria que vino a dar carta de naturaleza a la buena administración, como uno de los principios generales del Derecho. Vid., sobre éstos, J. L. DE LOS MOZOS Y DE LOS MOZOS, Derecho Civil Español, I, Parte General,1, Introducción al Derecho Civil, Kadmos, Salamanca 1977, pp.477-512 y, en especial, p.506-507; donde se refería a los principios recibidos en las normas, señalando que ello en algunos casos, “nada quita ni pone a la actuación del principio”. Y en este mismo sentido, la formulación de la buena administración no añade nada, según G. FERNÁNDEZ FARRERES, “El principio de buena administración según la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo”, en Revista Española de Derecho Administrativo, 230 (2023), pp.11-34.

(53). Vid., E. GARCIA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, I, cit., p.565.

(54). Cfr., su tenor literal: “2. Las citadas autoridades y organismos están obligados a resolver las instancias que se les dirijan por las personas directamente interesadas o declarar, en su caso, los motivos de no hacerlo. 3. Cuando se trate de una simple petición, la Administración sólo vendrá obligada a acusar recibo de la misma”.

(55). Con respecto a las simples peticiones, según el tenor literal del art.39.3 LRJAE (transcrito en la nota anterior), la Administración sólo estaba obligada a acusar recibo, como se dispuso también en la Ley reguladora del Derecho de Petición, de 22 de diciembre de 1960, que es el antecedente inmediato de la vigente Ley Orgánica 4/2001, reguladora del Derecho de Petición (LORDP).

(56). Cfr., el art.94.3 LPA, donde se disponía que, “(), la denegación presunta no excluirá el deber de la Administración de dictar una resolución expresa. ()”.

(57). De su tenor literal cabe deducir un concepto de interesado más restringido que el de la legislación vigente hoy, ya que exigía una legitimación directa y personal (por lo que no cabía aducir un interés legítimo indirecto, ni colectivo, ni ambos a la vez, como son los intereses difusos, que sí que caben actualmente como fuente de legitimación).

(58). Cfr., el art.42.1 LRJAPPAC, donde se disponía que:

“La Administración está obligada a dictar resolución expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados, así como en los procedimientos iniciados de oficio, cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado. Están exceptuados de esta obligación los procedimientos en que se produzca la prescripción, la caducidad, la renuncia o el desistimiento en los términos previstos en esta Ley, así como los relativos al ejercicio de derechos que sólo deban ser objeto de comunicación y aquellos en los que se haya producido la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento”.

(59). Cfr., el tenor literal del art.4.1 LPAC, donde se describe en qué consiste la condición de interesado frente a la actuación administrativa, ante todos los posibles procedimientos diversos.

(60). Cfr., su tenor literal, que repite lo que ya disponía el art.89.4 LRJAPPAC, en los mismos términos: “En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el art.29 de la Constitución”.

(61). Y ello resulta confirmado a la luz del art.71.2 LJCA 1998, donde se dispone que los órganos judiciales “no podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados”, ni tampoco podrán “determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anulen”. Porque la potestad discrecional administrativa sólo puede ser ejercida por la Administración a la que se atribuya legalmente, por lo cual los administrados no tienen título jurídico para pedir que ejerza tal discrecionalidad en un sentido o en otro, puesto que ni siquiera el Poder judicial puede sustituir los criterios discrecionales administrativos (valorativos), por valoraciones judiciales al pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de las actuaciones de la Administración.

(62). Tal y como ya se ha dicho, vid., supra, en nota 46. Así cabe deducirlo, aunque literalmente el art.107 LPAC no se refiera de manera expresa a los actos firmes.

(63). Porque, si se tratase de requisitos esenciales, su omisión supondría una nulidad radical, según el art.47.1, f) LPAC. En consecuencia, la Administración podría declararla, anulando el acto correspondiente, en cualquier momento, propiamente de oficio o a través de la acción de nulidad.

(64). Por ejemplo, una licencia de apertura de una discoteca, en la que se dio por válido el sistema de insonorización instalado por el empresario del local, pero que resultaba insuficiente, a juzgar por las quejas de los inmuebles colindantes, como consecuencia de un exceso de decibelios.

(65). A tenor del art.107.4 y 5 LPAC, da la impresión de que ese órgano competente será el órgano superior colegiado de la Administración territorial correspondiente.

(66). Incluso, la admisión de la solicitud de lesividad podría permitir también, mientras se decida el asunto judicialmente, la suspensión de tales efectos perjudiciales aducidos por los interesados, con arreglo al art.108 LPAC.

(67). Vid., a propósito de la amplitud o alcance del llamado “interés público”, J.F. ALENZA GARCÍA, Revisión, revocación y rectificación, cit., pp.159-162; donde recoge jurisprudencia en ese mismo sentido de identificarlo con no infringir el ordenamiento jurídico.

(68). Aunque también podrían los perjudicados atacar simplemente la eficacia del acto que ya no pueda declararse lesivo (para ser anulado después judicialmente) y, en tal caso, cabría acudir a una solicitud de revocación.

(69). Pues, como queda dicho, se parte aquí del principio de irrevocabilidad de los actos favorables o declarativos de derechos, como regla general, a contrario del art.109.1 LPAC, que sólo contempla la posibilidad de revocar los actos desfavorables. Vid., en este mismo sentido, J.C. LAGUNA DE PAZ, Tratado de Derecho Administrativo General y Económico, cit., p.924. Por tanto, los actos favorables sólo podrán revocarse, excepcionalmente, con arreglo a los casos expresamente previstos por la ley.

(70). Vid., F. IGLESIAS GONZÁLEZ, La revocación de actos administrativos favorables, cit., p.213; donde fundamenta dicha solicitud de revocación de actos favorables en la posibilidad legal de promover un procedimiento administrativo, que se reconoce a los interesados, y en el deber de resolver de la Administración en todo caso, como también se sostiene en el presente trabajo, pero no sólo con respecto a los actos favorables, sino también con respecto a los actos desfavorables.

(71). Vid., J. F. ALENZA GARCÍA, Revisión, revocación y rectificación de actos, cit., pp.195 y ss.; donde considera los actos desfavorables como el objeto propio de la revocación y, como se verá enseguida, su posible solicitud como una petición graciable de revocación.

(72). Ibid., p.189; donde sostiene esto (con respecto a los actos de gravamen), siguiendo a J. GONZÁLEZ PÉREZ, y F. GONZÁLEZ NAVARRO, Comentarios a la Le de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Thomson Reuters, Pamplona 2012, p.1771; donde se afirma esto con respecto al art.105 LRJAPPAC.

(73). Vid., C. AGOUÉS MENDIZÁBAL, La revisión de oficio de los actos administrativos en el marco del principio de buena administración, Aranzadi, Madrid 2024, pp.43 y ss.; donde se refiere a este principio, recogido en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y a su aplicación jurisprudencial.

(74). Sin embargo, sería una simple petición (del art.29 CE), solicitar a la Administración un cambio de apreciación sobre determinados requisitos legales (a los que se condiciona el reconocimiento de facultades o derechos), para que revocase actos anteriores, indemnizando. Porque los solicitantes no tienen reconocido en tales casos ningún derecho, ni ningún interés legítimo, a que la Administración modifique el criterio discrecional, dentro del ámbito de valoración que la legislación le otorgue, como ya queda dicho arriba.

(75). Dicha calificación, como cauce de una garantía adjetiva, genéricamente -sin perjuicio de que no dejan de tener un cierto carácter impugnatorio, al menos, indirecto-, contribuye a justificar la interpretación analógica propuesta, a efectos de determinar el régimen del silencio administrativo, con sentido negativo, en relación con las solicitudes que se analizan aquí, distintas de las que articulan el ejercicio del derecho de petición del art.29 CE. A dicha distinción se alude más adelante en el texto.

(76). Vid., en tal sentido, E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, II, cit., p.544.

(77). En tales casos, la solicitud de declaración de lesividad supone un cauce adjetivo para reaccionar contra la inactividad formal o declarativa de la Administración, tal y como ha defendido, M. GÓMEZ PUENTE, La inactividad de la Administración, Aranzadi Thomson Reuters, Pamplona 2011, pp.926-928.

(78). Vid., J.C. LAGUNA DE PAZ, La autorización administrativa, Thonsom Civitas, Cizur Menor 2006, p.330; donde define la revocación, como extinción unilateral relativa a “los efectos creados por actos válidos, pero cuyas consecuencias devienen ilegales o inoportunas”.

(79). Vid., T. CANO CAMPOS, La invalidez sobrevenida de los actos administrativos, cit., p.362.

(80). Vid., P. GARCÍA MANZANO, “Artículo 29”, en M. RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, y M.E. CASAS BAAMONDE, Comentarios a la Constitución Española. XL Aniversario, BOE, Madrid 2018, p.1078.

(81). Ibid., p.1076.

(82). Ibid., loc. cit., supra.

(83). Como, por el contrario, afirma J. F. ALENZA GARCÍA, Revisión, revocación y rectificación de actos, cit., pp.189 y ss.; donde considera la solicitud correspondiente como una “petición graciable de revocación”, con los siguientes límites: que no pueden abrir vías de revisión de la legalidad del acto, que no tienen naturaleza revisora o impugnatoria y que tampoco son vinculantes para la Administración. Y todo ello, en un contexto distinto al planteado en este trabajo, al considerar que la revocación es esencialmente discrecional (p.193) y que tiene por objeto sólo actos de gravamen o desfavorables (p.194).

(84). Partiendo de la distinción entre las normas de acción (u organización, que persiguen el interés público y se refieren a los cauces de la actuación administrativa) y las normas de relación (que tienden a proteger la esfera jurídica del administrado y reconocen derechos subjetivos), el mero interés que se identifica con el interés general (que no puede hacerse valer a través de recursos jurídicos) sólo se convierte en interés legítimo personal (que ya sí que podrá hacerse valer, recurriendo), cuando exista una especial conexión entre un particular y una concreta norma de acción, cuyo incumplimiento por la Administración pueda afectar directa o indirectamente a dicho sujeto, tratándose entonces de un interés legítimo personal directo o indirecto, tal y como explicaba Rafael ENTRENA CUESTA, Curso de Derecho Administrativo, I/1, Tecnos, Madrid 1999, p.167; donde afirmaba también que de la norma de acción deriva una protección indirecta para el titular del interés en que se respete dicha norma (mientras que el “derecho público subjetivo () es objeto de la protección directa por el Derecho positivo”).

(85). Cfr., el ya citado art.4.1, a) LPAC.

(86). Como dispone expresamente el ya citado art.21.1 LPAC.

(87). Acudiendo a la interpretación analógica propuesta anteriormente.

(88). Y en el caso de silencio administrativo, además, sin límite de tiempo, en vía administrativa, con arreglo a la ausencia de plazo que se dispone legalmente para impugnar los actos presuntos en general (arts.122. 2º y 124. 2º LPAC). Del mismo modo que en la vía judicial, que tampoco podrá aplicarse el plazo de 6 meses del art.46 LJCA 1998, por tratarse de silencio negativo, en aplicación de la doctrina constitucional derivada de la STC 52/2014, que consideró que debía quedar abierto el plazo para impugnar los actos presuntos negativos (aunque nada se dijo allí con respecto a los actos presuntos positivos, que tienen la consideración de actos finalizadores del procedimiento a todos los efectos -art.24.2 y 24.3, a) LPAC- y que deberían entenderse sujetos al plazo de 6 meses, previsto por el cit. art.46 LJCA 1998, para mayor seguridad jurídica y certidumbre).

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