Manuel Arenilla Sez, Jess Llorente Mrquez y Juan Carlos Redondo Lebrero

Las retribuciones de las Administraciones pblicas espaolas. Un estudio de su equidad interna

 01/02/2023
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Este artculo aborda el anlisis de las retribuciones de ms de veinte mil puestos en el estrato superior de las Administraciones pblicas espaolas desde la perspectiva de su equidad interna, su estructura salarial y su vinculacin con la carrera vertical. Para ello se han estudiado la Administracin central de cinco comunidades autnomas, de cinco Administraciones locales y de la Administracin General del Estado (AGE) []

Manuel Arenilla Sez es Catedrtico de Universidad de Ciencia Poltica y de la Administracin (URJC)

Jess Llorente Mrquez es Licenciado en Ciencias Polticas, especialidad Administracin pblica por la UCM y Mster en Gestin de Personal y de Recursos Humanos. Actualmente forma parte del rea de Funcin Pblica Estratgica del Instituto Complutense de Ciencia de la Administracin.

Juan Carlos Redondo Lebrero es Licenciado en Ciencias Polticas y Sociologa en las especialidades de Ciencia de la Administracin y Estudios Internacionales por la UCM y Mster en Desarrollo Local. Es colaborador del Instituto Complutense de Ciencia de la Administracin.

El artculo se public en el nmero 18 de la Revista de Estudios de la Administracin Local y Autonmica (REALA) - (INAP, octubre 2022)

RESUMEN

Este artculo aborda el anlisis de las retribuciones de ms de veinte mil puestos de trabajo en el estrato superior de las Administraciones pblicas españolas desde la perspectiva de su equidad interna, su estructura salarial y su vinculacin con la carrera vertical. Para ello se han estudiado la Administracin central de cinco comunidades autnomas, de cinco Administraciones locales y de la Administracin General del Estado (AGE).

Entre los principales resultados alcanzados en la investigacin hay que destacar la existencia de significativas diferencias retributivas en las Administraciones implantadas en la Comunidad Autnoma de Madrid; existe un solapamiento retributivo en los niveles bajos de los puestos superiores que puede generar desmotivacin en los funcionarios pblicos; los abanicos salariales de las Administraciones estudiadas son relativamente estrechos, destacando las de Bilbao y el Pas Vasco; la equidad interna es dbil al no existir una buena correspondencia entre la responsabilidad y las retribuciones asignadas en los puestos superiores; la implantacin de una futura carrera horizontal supondra un incremento en el gasto de personal de muchas Administraciones pblicas; y la carrera de la funcin pblica superior en España es relativamente corta.

INTRODUCCIN

Una de las caractersticas del sistema administrativo español es que existen pocos estudios basados en evidencias y que, cuando aparecen, raramente tienen continuidad. Este hecho dificulta conocer la realidad del funcionamiento del sistema de funcin pblica ms all de impresiones ms o menos documentadas. Sin conocer los datos de la realidad es difcil concretar los problemas y aportar soluciones precisas. A falta de datos proporcionados por nuestras instituciones, afortunadamente existen organismos que ofrecen informacin relevante que permiten comparar a nuestra funcin pblica con sus homlogas. A los efectos de este estudio, hay que resaltar lo que se viene constatando por organismos como la OCDE o la Comisin Europea en relacin con los directivos pblicos profesionales españoles: su baja compensacin retributiva anual; una diferencia salarial reducida con los niveles bsicos de la Administracin, esto es, un abanico salarial estrecho; y una gestin indiferenciada con el resto del personal. A esto hay que añadir su bajo nivel de profesionalizacin e imparcialidad (OCDE, 2018; Thijs y Hammerschmid, 2017).

Este artculo va a abordar los aspectos retributivos vinculados a los puestos superiores de las relaciones de puestos de trabajo, aquellos que son ocupados por el subgrupo A1 de titulacin1, en las Administraciones centrales de cinco comunidades autnomas, cinco Administraciones locales y en la Administracin General del Estado (AGE). En concreto, se abordar su equidad interna y su estructura salarial. El estudio se realiz tomando como referencia las relaciones de puestos de trabajo de cada una de las Administraciones pblicas.

Algunos de los rasgos de nuestro modelo retributivo pblico que irn apareciendo en los grficos y tablas eran intuidos o descritos por la academia o resultan bien conocidos por los gestores de personal de nuestras Administraciones pblicas. Lo que se aporta ahora es una visin emprica y amplia del sistema retributivo de la funcin pblica española, aunque inicial, que ayuda a profundizar en su conocimiento.

Las ltimas dcadas nos han mostrado que no es posible reformar la Administracin pblica sin reformar su funcin pblica. El ejemplo ms reciente es el de la Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas (CORA) que inici sus trabajos en 2012, pero que, a pesar de incluir una serie de <<medidas estratgicas en materia de empleo pblico>>, no se efectuaron las regulaciones precisas para implantar las medidas que se anunciaron ni se observ un compromiso especfico para llevarlas a cabo (CORA, 2013; OCDE, 2014).

El resultado de esta reforma fallida es que el modelo de funcin pblica actual descansa en los fundamentos de la reforma efectuada en 1984 que, en lo esencial, mantiene la de 1963. El modelo español, en general, sigue sin introducir, entre otros aspectos, un sistema de gestin de recursos humanos basado en competencias que posibilite una nueva carrera profesional ni, vinculados a ella, una evaluacin del rendimiento ligada a los objetivos de gestin y un nuevo sistema retributivo.

Si nos detenemos en los rasgos principales del sistema de carrera en la Administracin general española, este se basa en el modelo diseñado a principios de los años 60 del pasado siglo cimentado en cuerpos y puestos de trabajo y que no ha llegado a cumplir las previsiones iniciales, ni siquiera tras la reforma parcial de 1984. Por esto puede afirmarse que la carrera actual en esa Administracin es la sucesiva ocupacin de puestos de trabajo escasamente definidos, muchas veces vinculados a cuerpos concretos y, que en el caso de los superiores, se ha acortado en los ltimos años debido al nivel de complemento de destino que obtienen los nuevos ingresados. Finalmente, se siguen proveyendo los puestos superiores de la Administracin mediante la libre designacin y los de director general u otros altos cargos mediante nombramiento poltico sin mayores requisitos que, cuando se exige en algunas Administraciones, ser funcionario del subgrupo A1 de titulacin.

Frente a la carrera descrita, que se suele denominar vertical, se presenta como alternativa un modelo generalizado basado en la carrera horizontal. A ella se vinculan conceptos y herramientas como la gestin por competencias, los puestos tipo, los itinerarios profesionales y las reas funcionales, que afectan a los diferentes subsistemas de la funcin de personal, entre ellos al retributivo (Lpez, 2012). En sntesis, la carrera horizontal permite la promocin en los tramos establecidos en un mismo puesto mediante la especializacin que se obtenga, as como la movilidad entre las diversas reas funcionales de una Administracin. Es decir, no se precisa concursar o promocionar a puestos de mayor nivel para progresar a efectos retributivos.

Una de las ventajas de este modelo es que se reduce la presin para que las organizaciones pblicas se doten de puestos mejor retribuidos, lo que evita o reduce una de las caractersticas de nuestras Administraciones pblicas: la inflacin orgnica y de puestos de trabajo. Otra ventaja es que propicia una mejor identidad entre el empleado pblico y las necesidades de la organizacin, a la que hay que añadir, finalmente, que genera una mayor estabilidad y motivacin de los empleados.

La principal dificultad de implantacin de la carrera horizontal reside en el fuerte anclaje cultural del modelo actual de gestin de personas que requiere, en primera instancia, analizar las interacciones entre las estructuras orgnicas y los procedimientos de gestin que hacen que las instituciones se reproduzcan y se resistan al cambio (Arenilla y Delgado, 2019). A esta se suma la que evidencia la investigacin que da lugar a este artculo: el incremento de coste que supondra para muchas Administraciones su implantacin debido a la escasa variedad de complementos especficos que existen en algunos puestos con el mismo nivel de complemento de destino.

Al tratar la motivacin de los empleados pblicos, hay que señalar que nos encontramos ante una cuestin que afecta al rendimiento de las Administraciones y tambin a la retencin y captacin del talento. Precisamente, esta ltima caracterstica es ya una de las principales preocupaciones de los gestores de personal, ya que la Administracin pblica ha dejado de ser una opcin atractiva para los jvenes talentos, especialmente de muchos de aquellos que poseen las competencias y habilidades necesarias para afrontar los retos actuales y futuros de nuestra sociedad (Kreab, 2018).

Uno de los aspectos relevantes de la motivacin es la gestin del sistema salarial. Entre las claves de la retribucin de los empleados est que debe guardar un equilibrio adecuado con las responsabilidades que asuman. Aunque este hecho tiene una base objetiva, no deja de ser una percepcin subjetiva, como tambin la es la comparacin con las retribuciones que obtienen otros empleados de su organizacin o de otras (Herzberg et al,. 1959; Adams, 1965; Hood y Lodge, 2006). La percepcin de equidad, a pesar de su carga subjetiva, no resta importancia a la necesidad de que exista una proporcionalidad entre las retribuciones que sea aceptada por la organizacin (Huseman et al., 1987; Taylor y Westover, 2011).

En todo sistema retributivo debe primar el principio de igualdad que ha de ponderarse con el de equidad. Esta mide la distancia retributiva que posibilita fijar el valor que puede alcanzar el desempeño profesional en relacin con los puestos de contenido y responsabilidades similares, as como respecto al rendimiento aportado en una organizacin (equidad interna) o en organizaciones equivalentes en el mismo ramo o sector de actividad (equidad externa) (Castillo, 2002). A partir de este concepto de equidad, se pueden introducir criterios de evaluacin objetivos que permitan una retribucin justa y equitativa por medio de tcnicas de valoracin de puestos de trabajo y la elaboracin de estudios salariales comparados con otras Administraciones pblicas y con el sector privado (Porret, 2014; Gmez et al., 2016).

El clculo que cada empleado efecta de los dos tipos de equidad influye en la motivacin para realizar su trabajo, permite a los responsables de la gestin de personal adoptar un sistema retributivo que motive, atraiga y permita retener el talento pblico y, por ltimo, favorece la transmisin de los valores organizativos.

Este artculo trata el salario y su vinculacin con la carrera vertical y la equidad interna, adems de ofrecer las retribuciones comparadas de las Administraciones que se tratan. La base es una investigacin realizada para la Federacin Española de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la Administracin Civil del Estado (FEDECA) sobre las retribuciones del personal de los cuerpos superiores de la Administracin General del Estado2.

El estudio contempla los principales resultados de la investigacin realizada, que se detalla en el apartado sobre metodologa, sobre las retribuciones de las Administraciones analizadas desde la perspectiva de la equidad interna. Se diferencia entre la AGE, las comunidades autnomas y la Administracin local, separando los ayuntamientos y las diputaciones provinciales. De todos ellos se efecta un anlisis de su estructura salarial. Finalmente se extraern las principales conclusiones de los datos ofrecidos y se realizarn una serie de propuestas.

1. METODOLOGA EMPLEADA EN LA INVESTIGACIN

El estudio comparado sobre retribuciones en las Administraciones pblicas españolas presenta numerosos retos que empiezan por la eleccin de las que se incluirn en l, ya que nos encontramos ante un universo de miles de organizaciones de muy distinta naturaleza. El segundo reto se refiere a los puestos de trabajo que van a analizarse. A este le siguen los conceptos retributivos que habrn de estudiarse y finaliza con los estadsticos que se utilizarn para el anlisis retributivo.

Por lo que respecta a las Administraciones seleccionadas, el criterio que se ha seguido en la investigacin es el de elegir una muestra de las Administraciones de los niveles de gobierno territoriales, adems de la AGE. As, se incluyeron las cinco comunidades autnomas con mayor producto interior bruto, segn los datos del Instituto Nacional de Estadstica para el año 2019. Estas son las comunidades autnomas de Madrid, Andaluca, Cataluña, Galicia y Pas Vasco.

En el mbito local, se tom como marco de referencia las comunidades autnomas anteriores y se tuvo en cuenta la disponibilidad de datos comparables, procurando que la muestra incluyera ayuntamientos y diputaciones provinciales. El resultado condujo a elegir los ayuntamientos de Madrid, Bilbao y Sevilla y las diputaciones provinciales de A Coruña y de Barcelona.

El segundo reto no era menor que el anterior, ya que las Administraciones seleccionadas contenan miles de puestos de trabajo. Se opt por limitar el estudio a los situados en su Administracin central que pudieran ser ocupados por los cuerpos superiores de administracin general. Los datos que se manejan corresponden con el segundo semestre de 2020. El estudio incluye a los cuerpos y escalas del subgrupo A1 de titulacin. De esta manera, se excluyen a los cuerpos de administracin especial3, los propios de la Administracin instrumental y los de la Administracin perifrica. Tampoco se contemplan los puestos de trabajo ocupados por el personal laboral y el eventual.

Desde el punto de vista organizativo, la investigacin incluye todos los ministerios, consejeras o concejalas de las Administraciones seleccionadas. Asimismo, abarca la totalidad de los puestos de trabajo de las Administraciones analizadas conforme a los criterios señalados. Su concrecin se recoge en la tabla 1 que muestra el nmero de puestos de trabajo sobre los que se ha realizado el diagnstico retributivo para cada una de las Administraciones pblicas contempladas en el presente estudio.

La fuente de obtencin de las retribuciones proviene de las relaciones de puestos de trabajo de las Administraciones pblicas seleccionadas. De ellas se han extrado las cifras anuales brutas del complemento de destino y del complemento especfico, por ser los complementos retributivos de naturaleza objetiva ligados a los puestos. No se han contemplado el sueldo, por coincidir esencialmente en todas las Administraciones pblicas, tampoco los trienios, al ser una retribucin vinculada a la antigüedad del empleado, ni el complemento de productividad4.

Finalmente, los estadsticos utilizados son las medidas de tendencia central, esto es, la moda, la mediana, la media, los cuartiles, la retribucin mnima y la mxima de cada una de las Administraciones.

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO RETRIBUTIVO DE LA EQUIDAD INTERNA

El estudio que se presenta forma parte de una investigacin ms amplia que inclua cuatro grandes apartados. El primero se refera a la comparacin de las retribuciones de los rganos directivos de las Administraciones pblicas seleccionadas. El segundo abordaba la competitividad salarial entre Administraciones pblicas.

El tercer apartado realizaba un estudio especfico de cada una de las Administraciones pblicas desde la perspectiva de la equidad interna. Se contemplaba la estructura retributiva de los cuerpos superiores aplicando las medidas de tendencia central y se efectuaba el anlisis de los incrementos retributivos asociados a la carrera profesional de los empleados pblicos de estos cuerpos.

El ltimo apartado realizaba una comparativa de los resultados obtenidos entre Administraciones pblicas, contemplando sus abanicos salariales, los resultados obtenidos de las medidas de tendencia central aplicadas y un anlisis comparado de los aumentos retributivos ligados a la promocin de los empleados.

En este artculo se presenta el tercer apartado y se contemplan los complementos salariales que retribuyen las caractersticas y condiciones de los puestos de trabajo desempeñados por los funcionarios de carrera adscritos al subgrupo A1 de titulacin5.

Los clculos retributivos realizados para hallar el abanico salarial entre el puesto de trabajo que presenta mayor y menor retribucin, as como las medidas de tendencia central que caracterizan la relacin salarial, se efectan considerando la suma del complemento de destino y del complemento especfico asignados en las relaciones de puestos de trabajo examinadas.

Al examen mencionado se une un segundo anlisis que refleja los incrementos retributivos que suponen la progresin en la carrera administrativa de los funcionarios del subgrupo A1. El objeto de este anlisis es reflexionar acerca de la oportunidad que supone adecuar la promocin de los empleados pblicos a un sistema de incrementos retributivos lo suficientemente motivador como para que se impliquen an ms en el ejercicio de sus funciones pblicas.

2.1. La Administracin General del Estado

Existe un elevado consenso en la academia y la funcin pblica de que debe regularse el espacio existente entre la direccin de nombramiento poltico y la esfera tcnico-profesional, que constituye el mbito de actuacin del directivo pblico profesional. Este difiere del empleo pblico ordinario, por lo que sera deseable la aprobacin de un Estatuto del Directivo o una Ley de Direccin Pblica (FEDECA, 2018; INAP, 2021).

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico de 2007 reconoci la figura del directivo pblico en su artculo 13, sin embargo, en la AGE no se han desarrollado los principios que han de regir el acceso, la seleccin, la carrera, la evaluacin del desempeño o el rgimen retributivo de este tipo de personal. De esta manera, los criterios de confianza poltica y personal prevalecen sobre las competencias y la profesionalidad acreditadas por el funcionario para la ocupacin y el desempeño de las funciones directivas. Estas se gestionan de forma indiferenciada del resto de la Administracin.

2.1.1. Estructura salarial de la AGE. Medidas de tendencia central

La tabla 2 muestra las medidas de tendencia central de la AGE. Entre los datos, hay que destacar que el abanico salarial presenta una ratio de 5,78, siendo este valor el cociente retributivo obtenido del puesto de trabajo de nivel 30 y que mayor retribucin presenta (62.991,64 euros) con el puesto de trabajo de nivel 22 que menor retribucin registra (10.885,94 euros). La frecuencia de retribucin ms repetida entre los puestos estudiados es de 20.575,02 euros.

2.1.2. Estudio de la equidad interna de la AGE. Relacin nivel/retribuciones complementarias

La equidad interna entre los puestos de trabajo del subgrupo A1 de titulacin se recoge en el grfico 1. En este se pone en relacin los niveles de los puestos de trabajo (eje de abscisas) con la retribucin percibida y obtenida de la suma del complemento de destino y complemento especfico (eje de ordenadas). De su anlisis podemos destacar los siguientes aspectos:

 El recorrido salarial dentro de un mismo nivel en la carrera administrativa de un funcionario es ms amplio en los niveles superiores que en los niveles inferiores del grupo. El progreso salarial en estos se halla ms limitado. De esta manera, un funcionario que se encuentre en estos niveles ampla sus expectativas retributivas si promociona a niveles superiores.

 El incremento retributivo por ocupar un puesto de trabajo en el siguiente nivel es superior al 10 %, aunque puede considerarse discreto en el caso de que el funcionario provisione para desempeñar un puesto de trabajo del nivel 24 procedente del nivel 22 o un nivel 28 procedente del nivel 27. En el primer caso, el incremento retributivo supone un 5,42 % anual (753,56 euros) si consideramos como referencia la media retributiva del nivel 22 (13.878,54 euros) y la media retributiva del nivel 24 (14.632,10 euros). En el segundo caso, el progreso del nivel 27 al 28, el incremento es del 3,84 % anual. La explicacin hay que buscarla en el grado de solapamiento que se produce entre los niveles, lo que hace que los funcionarios que desempeñan su actividad profesional en niveles inferiores puedan obtener una mayor retribucin que cuando promocionan a los superiores.

Grfico 1. Equidad Interna. Subgrupo de titulacin A1. Administracin General del Estado

 

Fuente: Elaboracin propia a partir de las relaciones de puestos de trabajo de la AGE. Año 2020.

2.2. Comunidades autnomas

La regulacin del personal que ocupa la cima de los puestos profesionales de las Administraciones autonmicas presenta una base comn aunque con matizaciones. As, la legislacin de funcin pblica de la Junta de Andaluca no efecta referencia alguna al personal directivo como figura que forme parte de la estructura de personal de la Junta. S hace mencin del cuerpo superior de administradores adscrito al subgrupo A1 de titulacin, si bien en esta disposicin normativa no se da cuenta de las funciones que tiene reservadas. Por su parte, la legislacin catalana no se refiere al personal directivo profesional, aunque indica que corresponde al cuerpo superior de administracin de la Generalidad el desempeño de funciones de direccin administrativa y de gestin. Las normas gallegas hacen referencia al compromiso de potenciar y fortalecer la figura del directivo pblico y la necesidad de impulsar el ejercicio profesional de las funciones directivas.

La Comunidad de Madrid no alude al personal directivo profesional, aunque s se refiere a que las funciones y actividades de carcter directivo sean desempeñadas por el Cuerpo Tcnico Superior de la Administracin General de la Comunidad Autnoma. Finalmente, la normativa de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco no se refiere al personal directivo profesional, aunque asigna al Cuerpo Superior de Administracin las funciones de estudio, representacin, administracin, elaboracin de informes, asesoramiento, coordinacin y propuesta de nivel superior, comunes a la actividad administrativa en reas de programacin, gestin, ejecucin, inspeccin o control.

2.2.1. Estructura salarial de las comunidades autnomas. Medidas de tendencia central

El anlisis de los datos de la tabla 3 muestra que el abanico salarial del puesto con mayor retribucin adscrito al nivel 30 y el de menor retribucin perteneciente al nivel 22 presenta variaciones significativas segn las comunidades autnomas estudiadas. As, el cociente es de 3,28 en Andaluca, de 3,83 en Cataluña, de 2,39 en Galicia, de 3,19 en Madrid y de 1,88 en el Pas Vasco. Por su parte, la media de las retribuciones es de 23.781,16 euros para los puestos analizados en Andaluca y la retribucin ms comn es de 32.301,96 euros; en Cataluña las retribuciones son de 30.172,60 y de 21.230,52, respectivamente; en Galicia la media es de 25.231,99 y la moda de 20.687,76; en Madrid, de 31.645,67 y de 28.668; y en el Pas Vasco la media es de 29.986,29 y la moda es de 24.945,84.

Estas cantidades hay que matizarlas con el hecho de que en esta ltima comunidad autnoma el 26,98 % de los puestos de trabajo analizados perciben una retribucin igual o superior a 35.051,16 euros; en el caso de Madrid, el 31,44 % de los puestos recibe una retribucin igual o superior a 36.101,88 euros; en Galicia, el 46,40 % recibe una retribucin igual o superior a 27.970,76 euros; en el caso de Cataluña, las cifras son el 33,28 % y 37.161,24 euros; y, finalmente, en el caso de Andaluca, un 28,18 % de los casos estudiados dispone de una retribucin igual o superior a 29.670,84 euros.

2.2.2. Estudio de la equidad interna de las comunidades autnomas. Relacin nivel/retribuciones complementarias

Del anlisis de la equidad interna entre los puestos de trabajo del subgrupo A1 de titulacin en las comunidades autnomas estudiadas, puede constarse la existencia de dos grupos diferenciados. As, en las comunidades autnomas de Andaluca, Cataluña y Madrid se verifica cierto solapamiento retributivo entre niveles, como se puede constatar en los grficos 2, 3 y 4.

El segundo grupo lo conforman las comunidades autnomas de Galicia y del Pas Vasco en las que el solapamiento retributivo entre niveles es escaso o no existe, como se puede comprobar en los grficos 5 y 6.

Grfico 2. Equidad Interna. Subgrupo de titulacin A1. Comunidad Autnoma de Andaluca

 

Fuente: elaboracin propia a partir de la relacin de puestos de trabajo. Año 2020.

Grfico 3. Equidad Interna. Subgrupo de titulacin A1. Comunidad Autnoma de Cataluña

 

Fuente: elaboracin propia a partir de la relacin de puestos de trabajo. Año 2020.

Grfico 4. Equidad Interna. Subgrupo de titulacin A1. Comunidad Autnoma de Madrid

 

Fuente: elaboracin propia a partir de la relacin de puestos de trabajo. Año 2020.

Grfico 5. Equidad Interna. Subgrupo de titulacin A1. Comunidad Autnoma de Galicia

 

Fuente: elaboracin propia a partir de la relacin de puestos de trabajo. Año 2020.

Grfico 6. Equidad Interna. Subgrupo de titulacin A1. Comunidad Autnoma del Pas Vasco

 

Fuente: elaboracin propia a partir de la relacin de puestos de trabajo. Año 2020.

2.3. Administracin local

En este apartado se realiza una exposicin de los principales resultados obtenidos del anlisis de la equidad interna salarial en las Administraciones locales seleccionadas, diferenciando entre los ayuntamientos y las diputaciones provinciales. Como en el caso de las anteriores administraciones, se han tenido en cuenta los puestos de trabajo de los cuerpos y escalas de administracin general para los que se requiere el ttulo de grado o equivalente en el acceso.

El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local6, establece que corresponde a los funcionarios de la subescala tcnica integrados en el subgrupo de titulacin A1 la realizacin de tareas de gestin, estudio y propuesta de carcter administrativo de nivel superior. De esta redaccin se puede deducir que estos funcionarios integran el cuadro de empleados pblicos potencialmente habilitados para el desempeño de funciones directivas de carcter profesional.

2.3.1. Estructura salarial de los ayuntamientos. Medidas de tendencia central

El estudio del rgimen retributivo de los funcionarios pertenecientes a los cuerpos superiores de las administraciones municipales, sintetizado en la tabla 4, muestra que el abanico salarial del puesto con mayor retribucin adscrito al nivel 30 y el de menor retribucin perteneciente al nivel 22 en el Ayuntamiento de Bilbao es de 1,86, en el de Madrid de 3,27 y en el de Sevilla de 3,39. Por su parte, la media de la distribucin salarial de los puestos de trabajo analizados en la Administracin municipal de Bilbao se sita en 43.836,50 euros, en la de Madrid en 45.642,50 y en la de Sevilla en 39.554,14.

En el caso del Ayuntamiento de Bilbao, el 41,11 % de los puestos tiene asignada una retribucin igual o superior a 45.946,92 euros. En el Ayuntamiento de Madrid, un 35,70 % de los casos estudiados perciben una retribucin por complemento de destino ms complemento especfico igual o superior a 50.164,94 euros. Finalmente, en el caso de Sevilla, un 32,32 % de los funcionarios perciben una retribucin igual o superior a 46.623,42 euros.

Por lo que respecta a la moda, en Bilbao es de 40.205,84 euros, en Madrid de 37.858,24 y en Sevilla de 46.623,42. Este ayuntamiento tambin destaca en sus retribuciones mximas, que alcanzan los 83.145,80 euros.

2.3.2. Estudio de la equidad interna de los ayuntamientos. Relacin nivel/Retribuciones complementarias

Como ocurre en las comunidades autnomas, en el caso de los ayuntamientos analizados tambin puede reconocerse la existencia de dos modelos retributivos diferenciados. En el Ayuntamiento de Madrid se produce un evidente solapamiento retributivo entre algunos de sus niveles, caracterstica que escasamente es reseñable en los casos de los Ayuntamientos de Bilbao y Sevilla, como se comprueba en los grficos 7, 8 y 9.

Grfico 7. Equidad Interna. Subgrupo de titulacin A1. Ayuntamiento de Madrid

 

Fuente: elaboracin propia a partir de la relacin de puestos de trabajo. Año 2020.

Grfico 8. Equidad Interna. Subgrupo de titulacin A1. Ayuntamiento de Bilbao

 

Fuente: elaboracin propia a partir de la relacin de puestos de trabajo. Año 2020.

Grfico 9. Equidad Interna. Subgrupo de titulacin A1. Ayuntamiento de Sevilla

 

Fuente: elaboracin propia a partir de la relacin de puestos de trabajo. Año 2020.

2.3.3. Estructura salarial de las diputaciones provinciales. Medidas de tendencia central

En el caso de las diputaciones provinciales de A Coruña y Barcelona, el abanico salarial es de 2,76 en la primera y de 3,01 en la segunda. Por lo que respecta a la media de la distribucin salarial de los puestos de trabajo analizados, esta es de 32.078,13 euros y 34.331,99, respectivamente. El 47,36 % de los puestos estudiados de la Diputacin de A Coruña tiene asignada una retribucin igual o superior a 32.616,76 euros, mientras que en la de Barcelona un 29,15 % de los funcionarios percibe una retribucin con cantidades iguales o superiores a 38.601,12 euros. Finalmente, como muestra la tabla 5, la cuanta retributiva ms comn, sumando los complementos de destino y de complemento especfico, es de 25.176,89 euros en la Diputacin de A Coruña y de 25.907,95 en la de Barcelona.

2.3.4. Estudio de la equidad interna de las diputaciones provinciales. Relacin nivel/Retribuciones complementarias

Del anlisis de la estructura retributiva de las diputaciones estudiadas se deduce la ausencia de solapamientos retributivos entre niveles, por lo que los funcionarios que desempeñen puestos en niveles distintos percibirn diferentes retribuciones complementarias, como as puede comprobarse en los grficos 10 y 11.

Grfico 10. Equidad Interna. Subgrupo de titulacin A1. Diputacin Provincial de Barcelona

 

Fuente: elaboracin propia a partir de la relacin de puestos de trabajo. Año 2020.

Grfico 11. Equidad Interna. Subgrupo de titulacin A1. Diputaciones Provinciales de Barcelona y A Coruña

 

Fuente: elaboracin propia a partir de la relacin de puestos de trabajo. Año 2020.

3. RESULTADOS Y DISCUSIN DE LA INVESTIGACIN

De la investigacin realizada, se constata que existen diferencias relativas en la estructura retributiva de las Administraciones estudiadas. Es cierto que podran ser mayores debido a la larga evolucin del sistema español de funcin pblica en las ltimas dcadas y al gran nmero de Administraciones existente. Es posible que la difusin del conocimiento formal e informal de lo que se regula en cada Administracin en materia retributiva haya ayudado a una cierta convergencia de las distintas relaciones de puestos de trabajo. Las reuniones y los acuerdos adoptados en el seno de la Comisin de Coordinacin del Empleo Pblico y el hecho de que los sindicatos ms representativos de la funcin pblica estn ampliamente implantados han podido colaborar a esa cierta identidad de rasgos comunes.

Entre las caractersticas ms destacadas de las Administraciones analizadas se encuentra las relativamente bajas retribuciones de la AGE, si bien es cierto que en el estudio no se considera el complemento de productividad. Su distribucin en la AGE es muy desigual atendiendo a los niveles de complemento de destino, las reas funcionales, los departamentos ministeriales o los organismos de que se traten. No obstante, se puede señalar que es elevado en algunas reas funcionales, en algunos cuerpos y en algunos puestos superiores.

Las significativas diferencias retributivas entre las Administraciones presentes en algunos territorios pueden explicar la movilidad de la alta funcin pblica hacia algunas Administraciones, especialmente de la AGE, tanto en los servicios centrales como en los perifricos. Esta situacin afectara al personal de determinados puestos y reas que no cuentan con un complemento de productividad que compense la diferencia retributiva y de condiciones laborales con algunas administraciones autonmicas y locales, como sucede con el Ayuntamiento de Madrid.

En la actualidad se est negociando el II Acuerdo de Movilidad del Personal Funcionario en la AGE y se baraja la posibilidad de limitar la movilidad geogrfica y la promocin profesional de los empleados pblicos al introducir trabas en los concursos de traslados en los departamentos y organismos de la AGE (ABC, 2022). Sin embargo, no parece que la forma efectiva de atajar la falta de motivacin para permanecer en un puesto de trabajo sea la introduccin de medidas que prohban la movilidad.

El solapamiento retributivo en los niveles bajos correspondientes al subgrupo A1, que se comprueba en algunas comunidades autnomas y en la AGE, muestra un deficiente diseño de las necesidades de la organizacin, una escasa definicin del anlisis y de las relaciones de puestos de trabajo, as como de la poltica de gestin de personal en general. No hay que olvidar que en esos niveles se sitan una buena parte del grupo A. El efecto de esta situacin no puede ser otro que la confusin y la desmotivacin que pueden verse agravadas por la concurrencia en un mismo puesto de trabajo en los niveles superiores de ms de un subgrupo de titulacin. De esta manera, el desempeño de un mismo puesto de trabajo no se corresponde con una retribucin igual por los complementos manejados en este estudio.

Destacan las retribuciones modales de las comunidades autnomas de Andaluca y Madrid y sobresalen las de los ayuntamientos, especialmente el de Sevilla. Sera necesario un estudio ms detallado y de carcter evolutivo que pudiera explicar las razones de estas diferencias comparadas.

El estudio señalado debera tratar tambin de objetivar la gran dispersin de los abanicos salariales retributivos, desde el 1,86 en el Ayuntamiento de Bilbao y el 1,88 en la Comunidad Autnoma del Pas Vasco hasta el 5,78 en la AGE. El resto de los casos estudiados se mueve entre el 3,19 y 3,83, salvo las diputaciones que presentan un abanico ms estrecho. Hay que señalar que se trata de retribuciones mximas y mnimas, aunque el anlisis del tercer cuartil muestra una significativa concentracin de puestos en los tramos superiores. La estrechez de algunos abanicos salariales llama la atencin y hace preguntarse sobre el incentivo y la motivacin que existe para asumir responsabilidades en la cspide de la organizacin. Sera conveniente indagar en la evolucin de los procesos de negociacin colectiva en las ltimas dcadas para ver su influencia en el estrechamiento de los abanicos salariales.

La situacin de los abanicos salariales y de la alta concentracin del subgrupo A1 en los puestos mejor retribuidos, la inexistencia de una direccin pblica profesional reglada y las posibles presiones sindicales para no ampliar las retribuciones ligadas a la carrera de los cuerpos superiores podran tener un efecto en la politizacin del sistema de funcin pblica. As, podra plantearse la hiptesis de que estas limitaciones impulsaran a aceptar un modelo que prolonga la carrera profesional en los puestos de nombramiento poltico, lo que obligara a desarrollar otras capacidades a la funcin pblica superior ms all del mrito y la capacidad. Se producira as una alianza natural entre los responsables polticos que no desean ver mermada su capacidad de nombramiento en el pice de las organizaciones administrativas y la funcin pblica superior, que vera ampliada su carrera sin mayores limitaciones que las derivadas de sus relaciones polticas o personales.

La implantacin de una direccin pblica profesional introducira criterios de concurrencia y de mrito ligados a la posesin de determinadas competencias profesionales y hara que se desequilibrase la alianza mencionada. Por el contrario, el resultado de la situacin actual es una alta politizacin que no es homologable con lo que sucede en los pases de nuestro entorno.

En una investigacin que tiene como objetivo estudiar la equidad interna, la estructura retributiva y cmo pueden estas incidir en la motivacin funcionarial, es necesario reflexionar sobre la correspondencia que existe entre la responsabilidad y las competencias asignadas a los distintos niveles de gobierno y, dentro de ellos, a los diferentes puestos de la jerarqua administrativa. La conclusin no puede ser otra, a la luz de los datos expuestos en la investigacin realizada, que la responsabilidad no est bien compensada, lo que justifica la movilidad entre algunas Administraciones y el blindaje retributivo en la lite administrativa de algunas de ellas. Esta situacin es singular en la AGE, donde la carrera profesional prosigue, mediante la vinculacin a la poltica, en los puestos directivos de la organizacin, la reserva para determinados cuerpos de puestos relevantes en la Administracin exterior e incluye la ocupacin de asientos en los consejos de Administracin en el amplio sector pblico del Estado.

El escenario descrito no incitara a apoyar con fuerza una mayor profesionalizacin de los puestos directivos profesionales por parte de los cuerpos superiores ms relevantes de la AGE. Esta es una de las razones por las que hasta ahora el cambio de modelo en la carrera profesional sea una lnea roja que no se ha sobrepasado (Arenilla, 2021).

Como se ha apuntado anteriormente, la implantacin de una futura carrera horizontal en nuestras Administraciones pblicas se encontrara con importantes dificultades a la luz de los datos evidenciados de las relaciones de puestos de trabajo estudiadas. Existen varias Administraciones que ofrecen poca diversidad salarial en un mismo nivel de complemento de destino, especialmente en los niveles inferiores que se han considerado en la investigacin. La implantacin de la carrera horizontal supondra la ampliacin de tramos de progresin retributiva que casi inevitablemente implicara tomar como base las retribuciones actuales, lo que conducira a una elevacin de la masa salarial. Se cumplira as el ya viejo aserto de que cualquier reforma de la funcin pblica conlleva un significativo incremento del gasto, lo que no suele ser del agrado de los departamentos de hacienda ni de la opinin pblica.

A falta de una carrera horizontal, el sistema retributivo y de carrera en todas las Administraciones estudiadas muestra que los cuerpos superiores estn inevitablemente condenados a moverse de puesto de trabajo en los niveles superiores para mejorar sus retribuciones; es decir, se basa en un modelo de carrera vertical. La consecuencia es la dificultad en la retencin del talento, la falta de especializacin y una gran presin organizativa para crear puestos con una elevada retribucin, como se ha podido constatar en la investigacin. El envejecimiento de las plantillas es un factor que presiona tambin en ese sentido.

En muchas Administraciones, no hay recorrido retributivo en la cima de la organizacin, por lo que, como se ha apuntado, el paso a los puestos de designacin poltica aparece como natural, aunque sea a costa de desprofesionalizar las carreras. En este sentido, hay que señalar que resulta decepcionante que casi cuatro dcadas despus de aprobarse la reforma de funcin pblica de 1984 no est implantada la figura del directivo pblico profesional, salvo algunos intentos, lo que tambin nos diferencia y separa claramente de los pases de nuestro entorno.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El estudio de nuestra funcin pblica sigue centrndose preponderantemente en los aspectos normativos al carecerse de datos que evidencien su funcionamiento real. Es necesario que la sociedad y la academia dispongan de datos abiertos, convenientemente anonimizados que permitan conocer en profundidad los distintos subsistemas de la funcin pblica que, hay que recordarlo, se encuentran profundamente interrelacionados. La aplicacin de las herramientas vinculadas a los grandes datos y la inteligencia artificial, adems, de aportar transparencia sobre el funcionamiento de las Administraciones, permitira adoptar decisiones mejor fundamentadas.

La insuficiente equidad retributiva de nuestras Administraciones se debe a que es un factor de la poltica retributiva, en la que priman ms los aspectos polticos que los propiamente salariales, ya que se fija anualmente en las disposiciones de los Presupuestos Generales del Estado. Estos se encuentran sometidos a muchas presiones e intereses polticos y electorales y estn condicionadas por el entorno econmico y financiero. As, los incrementos retributivos establecidos para todas las Administraciones pblicas no se vinculan a una poltica de recursos humanos definida ni a las polticas pblicas a las que atienden (Luxn, 2016).

El anlisis de ms de veinte mil puestos de trabajo en once Administraciones arroja una serie de rasgos de nuestro modelo retributivo que eran parcialmente intuidos por la academia o que resultan conocidos por los gestores de personal de nuestras Administraciones pblicas. La investigacin realizada ofrece una realidad amplia del sistema retributivo pblico español de los puestos de la Administracin general y central.

La evolucin de nuestro sistema administrativo ha puesto de manifiesto que no es posible transformarlo sin reformar su funcin pblica. Desde 1963, la carrera profesional consiste en la sucesiva ocupacin de puestos de trabajo a la bsqueda de mejores retribuciones y condiciones laborales, lo que conduce a una inflacin estructural y de puestos, especialmente en la cspide de las organizaciones. A esto hay que añadir que los puestos superiores de la Administracin se proveen mediante libre designacin y, salvo cuando se exige el requisito de pertenecer al subgrupo A1, los de director general o equivalentes mediante nombramiento poltico sin mayores limitaciones. El resultado es el de una profesionalizacin de la funcin pblica española no homologable a los pases de nuestro entorno.

Hay una alta coincidencia en la academia de que la carrera profesional debe ser esencialmente horizontal completada con otra vertical basada en una serie de puestos mucho ms reducidos que en la actualidad (INAP, 2021). Entre las dificultades para su implantacin, la investigacin realizada ha puesto de manifiesto la escasa variedad de complementos especficos que existen en algunos puestos con el mismo nivel de complemento de destino, lo que podra incrementar significativamente la masa salarial en algunas Administraciones pblicas.

La motivacin de los empleados pblicos ha ido adquiriendo ms relevancia al vincularse con la retencin y captacin del talento. Este se ha convertido en el factor ms relevante para las organizaciones de todo tipo en los ltimos años. Uno de los componentes de la motivacin depende del subsistema retributivo o de compensacin, en el que es necesario incluir los aspectos relacionados con la evaluacin del desempeño.

La carrera profesional de tipo vertical que se produce en la actualidad en las Administraciones españolas ha de permitir incrementos retributivos proporcionales y significativos a las responsabilidades y la complejidad tcnica asumidas, de otra forma el empleado pblico no tendr motivacin para desempeñar un puesto de trabajo de superior categora. Como se ha comprobado en la investigacin, esto no siempre sucede al darse una falta de equidad interna debido, por ejemplo, a los solapamientos retributivos entre puestos de distinto nivel de responsabilidad. A esto hay que sumar que la equidad externa, o comparacin retributiva con otras Administraciones, puede incitar a la movilidad, con los efectos de descapitalizacin que esto conlleva.

La movilidad entre Administraciones se ve favorecida por la estructuracin de los puestos de trabajo. Las posibilidades de carrera se encuentran limitadas en los puestos superiores, ya que, en ocasiones, el nmero de puestos es ms reducido y el recorrido entre los puestos de acceso y los de la cima es corto, lo que sucede con frecuencia en algunos cuerpos superiores. Esto hace que los funcionarios deban permanecer durante mucho tiempo en sus puestos iniciales, especialmente en organizaciones medianas y pequeñas, hasta lograr la promocin. Esta situacin debe mover a introducir la carrera horizontal o promocin en los grados de un mismo puesto mediante la especializacin y los mritos que se obtengan, as como la movilidad entre las diversas reas funcionales de una Administracin.

Las recomendaciones que se pueden hacer despus de la investigacin realizada confirman las que la academia viene haciendo desde hace tiempo, incluso desde hace dcadas. As, es necesario abrir el abanico salarial, lo que podra verse acompañado de la reduccin significativa de los puestos y plazas de apoyo administrativo y su sustitucin por plazas de nivel intermedio, de especializacin y superiores; establecer una gradacin retributiva que permita una carrera larga, especialmente en los puestos superiores; primar la responsabilidad, especialmente en los puestos de especialista y en los superiores; referenciar la retribucin con el sector privado; e introducir el componente retributivo vinculndolo a los resultados y a las habilidades y competencias puestas en prctica para su logro.

Finalmente, es preciso recordar que el subsistema de retribuciones est estrechamente vinculado con otros subsistemas que definen la planificacin y la gestin del empleo pblico y, en especial, con la carrera administrativa y la promocin profesional de los funcionarios de carrera. Es decir, no es conveniente abordar el modelo retributivo sin contemplar simultneamente el resto de los elementos del sistema de funcin pblica que, a su vez, forma parte del sistema poltico-administrativo.

PUESTOS DE TRABAJO

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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Comentarios - 1 Escribir comentario

#1

En las Entidades Locales, a día de hoy, existe un grave problema con el especial cuerpo de los C-1 Policía Local. Conforme a la Ley de Bases de Régimen Local, los municipios de gran población se rigen por el Título X de dicha Ley. Y vía negociación laboral, se ha llegado al dislate, de que dentro de los 4 Municipios de Gran Población en Canarias, Telde, Las Palmas, Santa Cruz y San Cristóbal de La Laguna, casi todas las 10 primeras grandes nóminas son del Cuerpo C-1 Policía Local. Se ha llegado al dislate, de que cuesta lo mismo algunos C-1 Policías Locales, que 3 ó 4 Jefes de Servicio A-1. ¡Es insostenible! Se ha intentado crear una Ley en el Parlamento de Canarias, y no sale, se encalla. En este sentido hay un vídeo por internet del Alcalde de Galdar, que es expresivo por si mismo: https://www.youtube.com/watch?v=U8C7grKCguA
Un saludo.
Juan Miguel Albertos García.

Escrito el 03/02/2023 15:48:28 por jmag3764@gmail.com Responder Es ofensivo Me gusta (0)

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