Confirma el Supremo que corresponde a la empresa y no a la Administración fijar la plantilla para atender la prestación de los servicios mínimos en los casos de huelga en el ámbito del transporte aéreo

Se plantea en el litigio si, a efectos de la debida motivación para fijar los servicios mínimos cuando se ejerce el derecho de huelga en el sector aéreo, las empresas conservan la facultad de precisar determinados aspectos de los servicios mínimos dentro de los límites fijados en la resolución administrativa correspondiente, como consecuencia de sus facultades de dirección y organización de la plantilla.

Iustel

Declara la Sala que corresponde a la empresa el exacto cumplimiento y ejecución de los servicios esenciales fijados por la Administración, para que limite la plantilla a la estrictamente necesaria para cumplir con lo establecido en la resolución administrativa, al ser quien conoce la estructura de las plantillas para afrontar el conflicto. En consecuencia, está suficientemente motivada una resolución que fija los servicios públicos esenciales de la comunidad, y que deja en manos de la empresa de transporte aéreo la fijación de la plantilla que ha de prestarlos como consecuencia de sus facultades de dirección y organización de la plantilla. Formula voto particular el Magistrado D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso

Sede: Madrid

Sección: 4

Fecha: 29/10/2025

Nº de Recurso: 8812/2024

Nº de Resolución: 1368/2025

Procedimiento: Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)

Ponente: MANUEL DELGADO-IRIBARREN GARCIA-CAMPERO

Tipo de Resolución: Sentencia

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1368/2025

En Madrid, a 29 de octubre de 2025.

Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado con el n.º 8812/2024 interpuesto por Ryanair D.a.c, Crewlink Ireland Ltd y Workforce International Contractors Ltd., representados por la procuradora doña Maria del Carmen Camilo Tiscordio y asistidos por el letrado don Juan José Hita Fernández, frente a la sentencia 842/2023,de 20 de junio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo n.º 3/2022. Han comparecido como partes recurridas la Administración del Estado, representada y asistida por la Abogacía del Estado y el Sindicato Unión Sindical Obrera de Madrid representado por el Procurador don Eduardo Centeno Ruiz. Con intervención del Ministerio Fiscal.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Delgado-Iribarren García-Campero.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-La representación procesal de la Unión Sindical Obrera de Madrid, interpuso el recurso contencioso-administrativo n.º 3/2022 ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, contra la resolución de 22 junio de 2022, de la Secretaría de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, en la que se determinaron los servicios mínimos de los servicios públicos esenciales para la comunidad, a mantener en las empresas Ryanair D.a.c, Crewlink Ireland Ltd y Workforce International Contractors Ltd, durante la huelga de tripulantes de cabina de pasajeros convocada por los sindicatos Uso-Stay Sitcpla para los días 24, 25, 26 y 30 de junio y 1 y 2 de julio de 2022.

SEGUNDO.-Dicho recurso fue estimado por sentencia de 20 de junio de 2024, cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"Estimamos el recurso interpuesto y en consecuencia anulamos el acto impugnado con expreso reconocimiento de los pedimentos de la recurrente consignados en el suplico de su demanda y que se relacionan en los antecedentes de esta sentencia. Se imponen las costas a la parte demandada con un límite máximo por todos los conceptos de 3000 euros."

TERCERO.-Notificada la sentencia, se presentó ante dicha Sala escrito por la representación procesal de las empresas Ryanair DAC, Crewlink Ireland Limited y Workforce International Contractors Ltd, informando de su intención de interponer recurso de casación y, tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala sentenciadora, por auto de 18 de noviembre de2024, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

CUARTO.-Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personadas las empresas Ryanair D.a.c, Crewlink IrelandLtd y Workforce International Contractors Ltd., como recurrentes y el Sindicato Unión Sindical Obrera de Madrid como recurrido, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 26 de marzo de 2025, lo siguiente:

“1.º) Admitir a trámite el presente recurso de casación n.º 8812/2024 preparado por Ryanair D.a.c, Crewlink Ireland Ltd y Workforce International Contractors Ltd, contra la sentencia de 20 de junio de 2024 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso n.º 3/2022.

2.º) Declarar que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia determinar: Si, a efectos de la debida motivación para fijar los servicios mínimos cuando se ejerce el derecho de huelga en el sector aéreo, las empresas conservan la facultad de precisar determinados aspectos de los servicios mínimos dentro de los límites fijados en la resolución administrativa correspondiente, como consecuencia de sus facultades de dirección y organización de la plantilla.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación los artículos 28.2y 19 CE; el artículo 20, apartados 2 y 3 del Estatuto de los Trabajadores y el artículo 6.7 del Real Decreto-ley17/1977 de 4 de marzo sobre relaciones de trabajo. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.”

QUINTO.-Por diligencia de ordenación de 31 de marzo de 2025, se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

SEXTO.-La representación procesal de las empresas Ryanair D.a.c, Crewlink Ireland Ltd y Workforce International Contractors Ltd evacuó dicho trámite mediante escrito de 19 de mayo de 2025, y su pretensión es que se fije por esta Sala la siguiente doctrina casacional:

“(...) determine si procede o no que la empresa determine los trabajadores en concreto que vayan a prestar servicios mínimos y si la utilización de la frase "corresponde a la empresa establecer la plantilla concreta de trabajadores llamados a cumplir con los mínimos" en la Resolución de servicios mínimos supone o no la inconcreción o falta de proporcionalidad de dicha resolución “.

Y, en consecuencia, se dicte sentencia estimatoria del recurso por la que se declare:

“ que corresponde a la empresa determinar a los trabajadores que vayan a prestar los servicios mínimos establecidos en la resolución de servicios mínimos dictada por la Autoridad Gubernativa”.

SÉPTIMO.-Por providencia de 28 de mayo de 2025, se acordó tener por interpuesto el recurso de casación yen aplicación del artículo 92.5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), dar traslado a las partes recurridas y personadas para que presentas en escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que efectuó la Abogacía del Estado mediante escrito de 12de junio de 2025, el Ministerio Fiscal mediante escrito de 1 de julio de 2025, y la representación procesal del Sindicato Unión Sindical Obrera de Madrid mediante escrito 11 de julio de 2025 interesando la desestimación del recurso, con expresa imposición de costas, por las razones que exponen en dichos escritos.

OCTAVO.-Conclusas las actuaciones y considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 17 de julio de 2025 se señaló este recurso para votación y fallo el 21 de octubre de 2025, fecha en que tuvo lugar tal acto y se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Manuel Delgado-Iribarren García-Campero.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Los términos del litigio y la sentencia recurrida.

1.- La resolución de 22 junio de 2022, de la Secretaría de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, determinó los servicios mínimos de los servicios públicos esenciales para la comunidad, a mantener en las empresas Ryanair D.a.c, Crewlink Ireland Ltd y Workforce International Contractors Ltd, durante la huelga de tripulantes de cabina de pasajeros convocada por los sindicatos Uso-Sta y Sitcpla para los días 24, 25, 26 y30 de junio y 1 y 2 de julio de 2022. En ella se concluía que "Respecto a la prestación de los servicios mínimos establecidos mediante esta Resolución, corresponde a la empresa responsable RYANAIR, en su facultad de organizar los medios de producción adecuados para la prestación del servicio, establecer la plantilla concreta de trabajadores llamados a cumplir con los mínimos, la cual, en cualquier caso, ha de resultar suficiente, pero no más de la estrictamente necesaria para cumplir con lo establecido en esta Resolución".

Para después resolver, en lo que aquí interesa, que "la empresa RYANAIR deberá adoptar las medidas necesarias para garantizar que se presten, como mínimo, los servicios establecidos en los apartados anteriores, salvaguardando en todo momento la seguridad del conjunto de las operaciones"

2.- La citada resolución fue impugnada por Unión Sindical Obrera de Madrid, ante la Sección Octava de la Salada lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que estimó el recurso contencioso-administrativo mediante sentencia de 20 de junio de 2024. Lo sustancial de la argumentación de la sentencia impugnada se recoge así en sus fundamentos cuarto y quinto:

"CUARTO: La aplicación de la doctrina expuesta conduce a la estimación del presente recurso.

En efecto, en relación con el apartado 4.1 de la resolución relativo a los vuelos insulares con la península, la disposición impugnada incurre en un defecto de motivación que se concreta en la violación de los principios de razonabilidad y la proporcionalidad. De entrada, la fijación del porcentaje del 90% es fruto de una proyección teórica y no se realiza sobre vuelos y datos concretos y efectivos, sin tener en cuenta, además, que las rutas aéreas en cuestión estaban servidas también por otras compañías, como Iberia, Vueling, Air Europa o Norwegian, extremo de particular importancia y que debió necesariamente tenerse en cuenta dado el carácter singular de la insularidad.

Estas deficiencias, estimamos que son suficientes para concluir que la resolución adolece de un vicio insubsanable de motivación, pues omite el examen de datos esenciales y se apoya en un análisis puramente teórico de los datos e hipotético sobre el comportamiento del consumidor.

Por otra parte, también en relación con el apartado 4.2 de la resolución sobre vuelos domésticos peninsulares cuyo tiempo de desplazamiento en transporte público sea superior a 5 horas y vuelos internacionales, se aprecia un grave defecto de motivación.

La omisión del examen de las posibilidades de transporte alternativas como el ferrocarril de alta velocidad para este tipo de trayectos constituye por sí misma una evidencia irrefutable de la anterior afirmación. A ello debe añadirse el hecho de que la resolución deja en manos de la empresa la concreción de decisiones tan relevantes como determinación de la plantilla necesaria para la cobertura de los servicios mínimos y la concreción de los vuelos protegidos, asumiendo la empresa la competencia del Ministerio demandado.

Son extrapolables las anteriores consideraciones al tercer supuesto relativo a los vuelos domésticos peninsulares de duración inferior a cinco horas, pues la técnica seguida parta fijar en este caso la justificación de ellos servicios mínimos es la misma que en los dos casos anteriores.

Común a todos estos supuestos es la problemática derivada del aproximando por exceso o redondeo por exceso, que permite fijar los servicios mínimos al alza y que tampoco está debidamente justificada, apareciendo en este caso con especial intensidad la dejación de funciones del ministerio en favor de la empresa. Los límites al derecho de huelga, como derecho fundamental que es, deben tener un carácter de mínimo indispensable, por lo que los excesos de tales límites suponen un vaciamiento del contenido esencial del derecho.

QUINTO: En cuanto a los servicios de mayordomía o catering, también concurre en este caso la denunciada extralimitación no justificada de los límites del derecho de huelga. La recurrente expresamente señala que no discute su carácter esencial, por lo que el debate jurídico se concentra en valorar la justificación de las restricciones impuestas al ejercicio del derecho de huelga en relación con esta concreta actividad.

La resolución impugnada, al tratar la esencialidad del servicios, se refiere a estos servicios señalando que inciden en la salubridad e higiene a bordo de la aeronave y resultan esenciales cuando están relacionados con la protección de la salud y la seguridad de los pasajeros, incluyendo el suministro de bebida y alimento.

Esta motivación, que justifica el ejercicio total de esta actividad durante la huelga, no toma en consideración circunstancias relevantes como la duración de vuelos, las circunstancias especiales y específicas de pasajeros como niños, ancianos, o personas con problemas de salud que requieren atenciones específicas.

Por ello, esta limitación del derecho de huelga con una motivación genérica es lesiva del mismo.

En atención a lo expuesto el recurso debe ser estimado en su integridad"

SEGUNDO. - La cuestión de interés casacional.

El auto de la Sección de Admisión de esta Sala de 26 de marzo de 2025 declaró que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia determinar si, a efectos de la debida motivación para fijar los servicios mínimos cuando se ejerce el derecho de huelga en el sector aéreo, las empresas conservan la facultad de precisar determinados aspectos de los servicios mínimos dentro de los límites fijados en la resolución administrativa correspondiente, como consecuencia de sus facultades de dirección y organización de la plantilla.

TERCERA. - Las alegaciones de las partes.

A) Las alegaciones de la parte actora.

Las empresas recurrentes alegan que la sentencia vulnera el artículo 19 CE (derecho a la libre circulación),el art. 28.2 CE (derecho a la huelga, con garantía de servicios esenciales), el artículo 20 apartados 2 y. 3 del Estatuto de los Trabajadores (facultades del empresario en la organización del trabajo) y el artículo 6.7 del Real Decreto-ley 17/1977: (designación de trabajadores por parte del empresario para garantizar servicios esenciales.

Aducen que la resolución administrativa anulada por la sentencia recurrida respetaba el equilibrio entre el derecho de huelga y el derecho a la libre circulación, al permitir a la empresa organizar los medios de producción y seleccionar a los trabajadores necesarios para cumplir con los servicios mínimos.

La sentencia recurrida, al limitar esta facultad, excede de lo establecido legalmente, impidiendo una gestión eficiente de los recursos humanos y afectando negativamente a los pasajeros.

Considera que la resolución judicial impugnada infringe además la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, que avala la facultad de la empresa para concretar los trabajadores que deben prestar servicios mínimos. En concreto la STS de 13 de enero de 2014, en la que subraya que no hay delegación indebida de la autoridad gubernativa si la empresa determina el personal necesario. Pero sobre todo las SSTS núm. 79/2025 y94/2025, que, en supuestos prácticamente idénticos, declararon que la autoridad gubernativa no está obligada a fijar nominativamente los trabajadores, sino establecer criterios generales. Estas sentencias establecen que la empresa puede concretar los trabajadores, siempre dentro de los límites fijados por la resolución administrativa, sin que ello implique una delegación de competencias. La sentencia recurrida contradice esta doctrina al exigir que la Administración determine directamente los trabajadores afectados, lo que no es exigible ni operativo en el contexto de una huelga en el sector aéreo.

Concluye solicitando lo que se recoge en el antecedente sexto de esta resolución.

B) Las alegaciones de la Abogacía del Estado

Señala que en coherencia con la posición procesal relativa mantenida en la instancia, no se opone al recurso interpuesto de contrario, ya que la Sentencia de instancia revoca una resolución de la Administración General del Estado.

Por lo demás, recuerda ya se ha resuelto idéntica cuestión de interés casacional en las sentencias de 27 de enero de 2025 (recurso de casación n.º 997/2024), 29 de enero de 2025 (recurso de casación n.º 1486/2024),y 5 de febrero de 2025 (recurso de casación n.º 1390/2024).

C) Las alegaciones de USO.

USO argumenta, en primer lugar, que este recurso de casación no puede afectar a la totalidad de la sentencia, ya que no se ha impugnado la declaración de nulidad de los servicios mínimos por falta de motivación y desproporción, ni la vulneración del derecho de huelga. Por tanto, cualquier estimación del recurso solo podría tener efectos parciales, sin revocar el resto de los pronunciamientos de la sentencia.

Considera que si lo que se pretende discutir es la designación concreta de trabajadores, la jurisdicción competente sería la jurisdicción social, conforme a la Ley 36/2011. El orden contencioso-administrativo solo puede conocer sobre la legalidad de la resolución administrativa, no sobre su aplicación práctica por parte de las empresas.

Apunta deficiencias formales del recurso, puesto que no explica cómo la sentencia impugnada vulnera los preceptos supuestamente vulnerados y sostiene que la jurisprudencia invocada no es aplicable al caso, ya que se refiere a la ejecución técnica de servicios mínimos válidamente establecidos, no a su fijación por parte de la empresa en ausencia de motivación administrativa.

Aduce que el planteamiento de la parte actora es erróneo: no es que la empresa no pueda concretar la plantilla por falta de facultades, sino que la resolución administrativa es nula por falta de motivación, lo que impide que la empresa actúe conforme a Derecho. La delegación en la empresa no es válida si la resolución no fija límites claros y proporcionados. La jurisprudencia constitucional exige que la autoridad gubernativa motive adecuadamente los servicios mínimos, sin delegar su fijación en las empresas. Las empresas solo pueden ejecutar técnicamente lo ya determinado por la Administración, no sustituirla en su función. Cita en su apoyo el voto particular a las sentencias

Finalmente solicita la desestimación íntegra del recurso de casación y, subsidiariamente, que se limite su alcance al extremo concreto admitido como de interés casacional.

D) Las alegaciones del Ministerio Fiscal

Tras recordar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo sobre los límites del derecho de huelga y la necesidad de que los servicios mínimos estén motivados y sean proporcionales, afirma que de ella se desprende que los servicios mínimos deben estar justificados por bienes constitucionalmente protegidos; la autoridad gubernativa debe ponderar las circunstancias de la huelga, y los servicios esenciales no deben vaciar el contenido esencial del derecho ni causar daño innecesario a la comunidad.

Recuerda la reciente jurisprudencia de esta Sala, en sus sentencias 79/2025, 94/ 2025 y 121/2025, con dos votos particulares, en la que se declara que "corresponde, en definitiva, a la empresa el exacto cumplimiento y ejecución de los servicios esenciales fijados por la Administración, que impone la resolución administrativa, para que se limite la plantilla a "la estrictamente necesaria para cumplir con lo establecido en esta resolución", toda vez que es la empresa quien conoce la estructura de las plantillas para afrontar el conflicto. -No parece que la autoridad gubernativa esté en condiciones de atribuirse esa competencia, relacionando el porcentaje de vuelos con las plantillas correspondientes de tripulantes de cabina, para determinar qué plantillas han de prestar los servicios esenciales fijados, sin conocer quienes secundan o no.la huelga, o la cualificación, o preferencias de los trabajadores, con los que la empresa debe siempre fomentar él acuerdo".

Recuerda, no obstante, su posición en recursos anteriores, en la que mantuvo que el poder de dirección empresarial tiene límites constitucionales; que delegar excesivamente en la empresa favorece a esta y puede vulnerar el derecho de huelga, y que la motivación de los servicios mínimos debe ser precisa y exhaustiva, no debiendo dejarse en manos de la empresa decisiones que exceden su poder organizativo.

A pesar de lo anterior, el Ministerio Fiscal, en atención a la función nomofiláctica del recurso de casación, recomienda reiterar la doctrina mayoritaria del Tribunal Supremo recogida en las antedichas sentencias, y solicita la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia impugnada.

CUARTO. - El juicio de la Sala. La doctrina casacional.

1.- Como las partes han recordado, las sentencias de esta Sala 79/2025, 94/2025 y 121/2025, de 27 y 29 de enero y de 5 de febrero, han resuelto una cuestión sustancialmente análoga a la aquí planteada y respecto de los mismos sujetos afectados. Procede reproducir los fundamentos más relevantes de la argumentación de la sentencia 79/2025, en la que se da respuesta a las alegaciones planteadas:

"CUARTO.-Los servicios esenciales en el transporte aéreo.

La contestación a la cuestión de interés casacional, que determinó la admisión del presente recurso, exige partir de unas consideraciones generales sobre la caracterización de este tipo de recursos que afectan a los derechos fundamentales de la persona y los bienes jurídicamente protegidos, que pueden colisionar cuando, con motivo del legítimo ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores, se fijan los servicios esenciales de la comunidad, en el ámbito del transporte aéreo de pasajeros en período vacacional.

El derecho de huelga, como los demás derechos fundamentales, no está exento de ciertas limitaciones. Estos límites no son sólo los derivados directamente de su adecuación al ejercicio de otros derechos fundamentales reconocidos y declarados por la Constitución, sino que también pueden sustentarse sobre la concurrencia de otros bienes constitucionalmente protegidos. Límites que, en definitiva, derivan no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados, como ya declaró tempranamente la STC 11/1981, de 8 de abril.

El artículo 28.2 de la CE reconoce el derecho de huelga. Pero junto a este reconocimiento del derecho, confiere también rango constitucional a las garantías precisas que aseguren, en caso de huelga, el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad. Su significado se concreta, por tanto, en que el legítimo derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses, mediante dicho instrumento de presión, puede ceder en parte cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que aquel que sufren quienes realizan la huelga. En efecto, en la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de tales servicios, pues "el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga" ( STC 11/1981, de 8 de abril ).

La noción de servicios esenciales, y la garantía de su funcionamiento, se vincula con la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se encamina, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Este último plano, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no en el primero, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es lo que mejor concuerda con los principios que inspiran nuestra Constitución ( STC 26/1981, de 17 de julio ), puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar las circunstancias de la misma ( SSTC26/1981, de 17 de julio y 51/1986, 24 de abril ). Teniendo en cuenta que en la definición de los servicios esenciales entraría ese carácter necesario de las prestaciones y su conexión con las atenciones vitales. De manera que el servicio no es esencial tanto por la naturaleza de la actividad que se despliega como por el resultado que con dicha actividad se pretende ( STC 26/1981, 17 de julio ).

En concreto, el derecho de huelga de los tripulantes de cabina de líneas aéreas, se enmarca en el ámbito del transporte aéreo de pasajeros, que ha venido precisando de una previa determinación de los servicios esenciales de la comunidad, cuando se trata del ejercicio del derecho de huelga por todos aquellos trabajadores cuyas funciones son necesarias mínimamente para realizar ese tipo de transporte. Los tripulantes de cabina, en efecto, son una pieza esencial para la realización de los vuelos, pues realizan no sólo una función en el denominado servicio de asistencia de mayordomía, "catering", sino también desempeñan funciones relevantes de seguridad, a tenor del Reglamento (UE) 965/2012 de la Comisión. De manera que se precisa de los citados técnicos para realizar las funciones relativas a la seguridad del pasajero a bordo, la resolución de situaciones de emergencia, o la evacuación de la aeronave, entre otras. Son, en definitiva, unas funciones de seguridad, emergencia y salvamento que resultan imprescindibles para la regularidad y seguridad del transporte aéreo.

Tienen, por tanto, una vinculación esencial con el número de vuelos fijado en la resolución administrativa, por ello en la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento imprescindible de estos servicios esenciales de la comunidad, en los vuelos, se debe ponderar, la extensión, territorial y personal, la duración prevista y las demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute ( SSTC 26/1981, 17de julio y 53/1986, 5 de mayo ).

Viene al caso precisar que, del ejercicio del derecho de huelga, en el que se fijan los servicios esenciales impugnados en la instancia, tuvo lugar en el verano de 2022, concretamente los días 12, 13, 14, 15, 18, 19, 20,21, 25, 26, 27 y 28 de julio de 2022, de 00.00 horas hasta la 24.00 horas. Afectando a los aeropuertos de gran incidencia turística, como es el caso de Madrid, Barcelona, Málaga, Palma de Mallorca, Alicante, Sevilla, Valencia, Gerona, Santiago de Compostela e Ibiza. De modo que el derecho de huelga se ejercita en lo que se ha dado en llamar "fechas punta de vacaciones" ( STC 43/1990 ), cuando se produce un desplazamiento masivo de personasen el contexto de una práctica social generalizada. En estos casos, como es sabido la presión a la empresa se realiza a través del mayor daño que soportan los usuarios del servicio y de la comunidad, muy superior al que padecerían en fecha distintas. Todo ello ha conducido, en países de nuestro entorno, según señaló la misma STC 43/1990, a evitar que se convoquen huelgas en las fechas situadas alrededor de los periodos ordinarios de vacaciones de los ciudadanos.

En todo caso, la salvaguarda del derecho de huelga y su compatibilidad con los demás derechos y bienes a proteger, exige que medie "una razonable proporción" entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquellos servicios ( STC 26/1981 ). Las medidas adoptadas deben cumplir los "mínimos indispensables" para el mantenimiento de los servicios ( STC 33/1981 ), que desde luego no puede traducirse en un normal funcionamiento del servicio ( SSTC 51/1986 y 53/1986 ). El ejercicio del derecho de huelga de los tripulantes de cabina, en este caso, ha dado lugar a la cancelación de vuelos, según coinciden ambas partes, aunque con distinta intensidad respecto de su incidencia, según cada parte. En definitiva, es evidente que el interés de la comunidad debe ser perturbado ante el ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores, pues lo propio es que el ejercicio del derecho de huelga, en este ámbito, ocasione unas necesarias molestias y perjuicios, pero esto, según la STC 51/1986, sólo debe producirse hasta extremos razonables. De tal modo que si la presión de la huelga crece para lograr sus objetivos frente a la empresa que, en principio, es la destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma "la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad" (STC 51/1986).

Como se ve, la complejidad de estos casos del transporte aéreo de pasajeros, excede de lo que es el ejercicio ordinario de cualquier derecho fundamental aisladamente considerado, que no incida sobre otros derechos fundamentales ni sobre bienes constitucionalmente preservados.

QUINTO.- El contenido necesario de la motivación en la fijación de los servicios esenciales de la comunidad

La apreciación de los contornos sobre los servicios esenciales de la comunidad en relación con el caso examinado, antes expuestos, corresponde a la Administración, o a la "autoridad gubernativa" en la terminología del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, que determina y fija esos servicios esenciales, mediante una resolución administrativa que, desde luego, ha de estar suficientemente motivada, teniendo en cuenta que, precisamente, sobre la caracterización y extensión de esta motivación versa la cuestión de interés casacional que determinó la admisión del presente recurso.

Pues bien, en la determinación de los servicios esenciales en el transporte aéreo de pasajeros, en relación con las funciones de los tripulantes de cabina, deben expresarse las razones que justifican, en una concreta y específica situación de huelga, la adopción de la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial de la comunidad. Quiere esto decir que la motivación de la decisión de la Administración o autoridad gubernativa requiere que en la misma figuren los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos, quedando extramuros de la motivación aquellas que supongan indicaciones genéricas aplicables a cualquier conflicto, de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para tomar esa decisión restrictiva. En definitiva, han de explicarse, siquiera sea sucintamente, "los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que los Tribunales, en su caso, y en su momento, puedan fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas" ( SSTC 53/1986, 26/1981, 51/1986, y 27/1989 ).Obsérvese que ha de fijarse el nivel de los "servicios" mínimos y no la determinación de la plantilla.

Recordemos que los actos administrativos, según establece el artículo 35 de la Ley 39/2015, que "limiten derechos subjetivos e intereses legítimos", han de ser motivados, mediante la "sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho". En el caso examinado, efectivamente, se trata de un acto de fijación de los servicios mínimos respecto de servicios esenciales de la comunidad del transporte aéreo de personas, con motivo de la huelga de los tripulantes de cabina de pasajeros, en los términos expuestos en el fundamento anterior. De modo que estamos ante un límite del ejercicio de un derecho fundamental, el derecho de huelga, en el que la necesidad de motivación resulta especialmente intensa, en la determinación de los servicios que revisten carácter esencial al servicio de la comunidad.

Conviene tener en cuenta, a estos efectos, no sólo el ámbito afectado: el transporte aéreo de pasajeros, sino también, el momento en el que se realiza la huelga: la temporada estival que es el periodo de vacaciones, a finales del mes de julio, cuando los servicios públicos de transporte aéreo se convierten en una reconocida e inaplazable necesidad, en un país eminentemente turístico como España, lo que multiplica la repercusión sobre otros derechos fundamentales como la libre circulación ( artículo 19 de la CE ), que también abunda en esa insoslayable exigencia de motivación que exprese la correspondiente ponderación. Además, no puede obviarse, en este caso, la magnitud de la incidencia por los aeropuertos afectados antes citados.

La motivación, por tanto, resulta primordial porque permite que puedan conocerse las razones de la decisión, lo que facilita la correspondiente impugnación de la actuación administrativa que, además, resulta indispensable para que los jueces y tribunales puedan examinar la evaluación y el control material o de fondo de la medida adoptada. Por ello, la decisión de la Administración ha de ofrecer un sustento suficiente sobre la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados o los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en alguna medida ( STC 27/1989, de 3 de febrero ), que cumplidamente señaló la resolución de fijación de servicios esenciales en el caso examinado.

Así es, la resolución administrativa impugnada en la instancia establece las características de la convocatoria de la huelga de los tripulantes de cabina de pasajeros; los vuelos programados de las compañías recurrentes, más de cinco mil, y los convocados a la huelga 1.822 trabajadores; las circunstancias de la convocatoria; la incidencia en los aeropuertos afectados, v. gr. los días de huelga sólo en los aeropuertos de Madrid, Barcelona y Palma de Mallorca se verían afectados 129.000 pasajeros cada día; la relevancia de la función y el carácter esencial del trabajo de los tripulantes de cabina; la diferenciación entre los distintos tipos de vuelos para fijar los servicios esenciales estableciendo tres grupos: los vuelos que insulares (vuelos domésticos hacia o desde territorios no peninsulares), los vuelos domésticos peninsulares cuyo tiempo de desplazamiento en transporte público sea superior a 5 horas y los vuelos internacionales, y finalmente los vuelos domésticos peninsulares cuyo tiempo de desplazamiento en transporte público sea inferior a 5 horas. Del mismo modo, se establecen los parámetros que se toman en consideración para realizar las operaciones correspondientes, el índice de ocupación y otros, para establecer los cuadros con los porcentajes de aplicación a cada supuesto. Además, la resolución administrativa contiene una referencia a la Sentencia de esta Sala de 13 de enero de 2014.

En definitiva, se explican suficientemente las razones de la fijación de los servicios esenciales, poniendo de manifiesto los hechos concretos del caso, los criterios manejados y los datos tomados en consideración para realizar esa determinación. En su contenido, por tanto, no se aprecian ni valoraciones genéricas ni apreciaciones superficiales que no se correspondan con las circunstancias del caso examinado. De modo que se cumple lo que viene exigiendo esta Sala Tercera y el Tribunal Constitucional, entre otras, en la STC 51/1986, de 24 de abril, también referida a la tripulación de cabina, cuando declara que "la justificación de las medidas adoptadas impone que la autoridad que las decidió esté en todo momento en condiciones de proporcionar datos que evidencien los criterios que manejó para determinarlas, de manera que se compruebe hasta qué punto decidió ajustándoselo más posible a los concretos hechos que inciden en cada conflicto, y no mediante genéricas y superficiales apreciaciones de la realidad".

SEXTO.-La fijación de servicios mínimos y la facultad de organización de la empresa

Acorde con lo expuesto hasta ahora, la fijación de los servicios esenciales de la comunidad, en el caso examinado, ha sido suficientemente motivada, si atendemos a los estándares tradicionales de motivación de este tipo de actos, según la doctrina del Tribunal Constitucional antes expuesta, y la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que expresan las Sentencias de 17 de diciembre de 2004 ( recurso de casación n.º 5905/2001),de 29 de junio de 2005 ( recurso de casación n.º 4806/2001), de 30 de abril de 2007 ( recurso de casación n.º1696/2003), de 25 de noviembre de 2011 ( recurso de casación n.º 2467/2010 ), y de 13 de enero de 2014 (recurso de casación n.º 959/2011), todas referidas al transporte aéreo de pasajeros ya sean tripulantes de cabina, ya sean pilotos.

Ahora bien, la cuestión de interés casacional que determinó la admisión del recurso no se refiere a esa falta de motivación ordinaria o tradicional sobre la determinación de los servicios esenciales, que se concentraba en las razones justificativas de la decisión adoptada, esto es, de los porcentajes de los vuelos en que consistían los servicios mínimos. La cuestión de interés se centra en determinar si las empresas de transporte aéreo mantienen sus funciones de dirección y organización de la plantilla, o si, por el contrario, conviene desapoderara las empresas de estas funciones, para que sea la Administración, la autoridad gubernativa, quien determine cuántos tripulantes de cabina deben realizar los servicios mínimos fijados. Dicho de otro modo, se trata de determinar si la resolución administrativa, junto a la fijación de los servicios esenciales, debe contener también una fijación de las plantillas correspondientes que deben atender esos servicios mínimos fijados.

Esta nueva vertiente de la motivación en estos supuestos, y la cuestión de interés casacional, viene forzada por la ratio decidendi de la sentencia, que anuló la fijación de los servicios esenciales de la comunidad, por considerar que, en ese acto, la autoridad gubernativa "omite fijar la plantilla que habría de atender la prestación de los servicios mínimos, dejando esa determinación en manos de la propia empresa".

Se trata, en realidad, de una cuestión que excede de la motivación del acto administrativo que fija los servicios esenciales, y que, por cierto, no fue objeto de reproche en ninguna de nuestras sentencias anteriores. Lo que se exige, a tenor de la sentencia impugnada, y al socaire de la falta de motivación, es añadir una exigencia más en la fijación de los servicios esenciales de la comunidad. De manera que no basta con fijar, y por supuesto explicar, los vuelos que deben mantenerse como servicios esenciales, sino que la autoridad gubernativa debe determinarla plantilla, los trabajadores, de cada empresa (el acto administrativo se refiere a las tres empresas que recurren en casación) que deben atender esos vuelos.

Esa exigencia sobrepasa la propia caracterización constitucional y legal de la fijación de los servicios esenciales de la comunidad, toda vez que el artículo 28.2 de la CE, se refiere al "mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad", y el artículo 10 del RD Ley 17/1977 señala que la autoridad gubernativa podrá acordar "las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios". Esta es, en definitiva, la función, constitucional y legal, que cumple la determinación de los servicios esenciales, garantizar el mantenimiento de ese servicio esencial.

De modo que la concreta fijación de la plantilla de los tripulantes de cabina que han de prestar los servicios esenciales, ni se corresponde con las funciones que atribuye a la autoridad gubernativa el RD Ley 17/1977, ni parece compatible con las facultades de organización y dirección de la empresa que vienen establecidas con carácter general en el artículo 20 del Estatuto de los Trabajadores, ni con el artículo 6.7 del RD Ley 17/1977,cuando señala la relevante función del Comité de huelga como garantía del derecho de huelga, sin que pueda ser de aplicación el inciso final, invocado por la parte recurrente, una vez declarada la inconstitucionalidad del apartado 7, en cuanto atribuye de manera exclusiva al empresario la facultad de designar los trabajadores que deban efectuar dichos servicios, según STC 11/1981, de 8 de abril.

Corresponde, en definitiva, a la empresa el exacto cumplimiento y ejecución de los servicios esenciales fijados por la Administración, que impone la resolución administrativa, para que se limite la plantilla a "la estrictamente necesaria para cumplir con lo establecido en esta resolución", toda vez que es la empresa quien conoce la estructura de las plantillas para afrontar el conflicto. No parece que la autoridad gubernativa esté en condiciones de atribuirse esa competencia, relacionando el porcentaje de vuelos con las plantillas correspondientes de tripulantes de cabina, para determinar qué plantillas han de prestar los servicios esenciales fijados, sin conocer quienes secundan o no la huelga, o la cualificación, o preferencias de los trabajadores, con los que la empresa debe siempre fomentar el acuerdo.

Recordemos que la Administración es una organización servicial de la comunidad, que cumple la función que constitucional y legalmente tiene atribuida, fijando los servicios esenciales y velando por su exacto cumplimiento. Sin que sus funciones deban extenderse necesariamente a sustituir a la empresa en sus labores de gestión de la plantilla, que son consustanciales a la misma. No obstante, cuando la simplicidad de las circunstancias, que no es el caso, atendidas las fechas de la huelga, los aeropuertos de mayor incidencia turística afectados, las compañías afectadas, y los vuelos programados, permitan establecer algún criterio general en relación con la plantilla, podrá articularse respetando la función organizativa de la empresa.

Pero no olvidemos que la sentencia que se impugna, lo que reprocha a la autoridad gubernativa, en una huelga de tales características, es que "omite fijar la plantilla", lo que, a juicio de esta Sala, excede del contenido exigible del acto de fijación de servicios esenciales, por lo que debe ser casada.

SÉPTIMO.- La jurisprudencia de esta Sala

La conclusión que hemos alcanzado es la única que resulta acorde con lo que esta Sala viene declarando en este tipo de recursos.

En efecto, en las sentencias citadas en el fundamento anterior, esta Sala Tercera no echó en falta la ausencia de la determinación de la plantilla de pilotos o de tripulantes de cabina que debía prestar los servicios esenciales, se limitó a declarar, y en su caso anular, si la fijación de los vuelos estaba o no motivada. En concreto, en las Sentencias de 29 de junio de 2005 (recurso de casación n.º 4806/2001 ) y de 25 de noviembre de 2011 (recurso de casación n.º 2467/2010 ), consideró que concurría la falta de motivación. Y en las sentencias de 17 de diciembre de 2004 (recurso de casación n.º 5905/2001 ), y de 30 de abril de 2007 (recurso de casación n.º 1696/2003 )consideró que no adolecían de falta de motivación.

En la sentencia más reciente, STS de 13 de enero de 2014 (recurso de casación n.º 959/2011 ), también referida al transporte aéreo y, en concreto, a los tripulantes de cabina, hemos declarado que "no puede afirmarse en modo alguno que haya una delegación en la fijación de los servicios mínimos, que están descritos en términos concretos y a los que se impone además un máximo de trabajadores de la plantilla para cubrirlos. Podría discutirse si tales servicios son imprescindibles o si están suficientemente justificados en la motivación, o bien si el citado porcentaje máximo del 75% de la plantilla es excesivamente alto, pero no que haya una delegación en la determinación de los servicios mínimos a favor de la empresa, a no ser que se pretenda que la autoridad gubernativa deba concretar el número exacto de trabajadores o deba precisar los trabajadores concretos que deben atender los servicios mínimos, lo que en modo alguno es exigible".

Pues bien, aunque sobre el párrafo transcrito no recae la ratio decidendi de la sentencia citada, lo cierto es que esta Sala Tercera ha tomado posición y ha desautorizado esa fijación de plantilla a que se refiere la sentencia impugnada cuando señala que la Administración "omite fijar la plantilla". No parece posible, insistimos, que la autoridad gubernativa pueda concretar el número de trabajadores, mediante una cifra o porcentaje, ni precisarlos trabajadores concretos que deben atender los servicios mínimos, salvo el establecimiento de algún criterio o pauta general en el caso de huelgas de menor ámbito e incidencia. En todo caso, cuando con motivo de la aplicación de los servicios esenciales fijados se vulnerara la proporcionalidad, podrán ejercitarse las acciones oportunas esgrimiendo la lesión concreta y justificada del derecho de huelga que debe ser preservado. Por ello, en la determinación de los servicios esenciales ha de explicarse, como acontece en este caso, la compatibilidad de su ejercicio con los demás derechos fundamentales y los bienes constitucionalmente tutelados.

Teniendo en cuenta, además, que la propia resolución administrativa que fija los servicios esenciales de la comunidad ya cita la indicada Sentencia, de 13 de enero de 2014, para exigir también en este caso que la plantilla concreta no puede ser más de la estrictamente necesaria para cumplir con lo establecido en esa resolución. Y, en todo caso, no se justifica quiebra alguna de la natural correspondencia entre el porcentaje de reducción de vuelos, y la consiguiente reducción de plantilla que presta los servicios esenciales.

Consideramos, en consecuencia, que la exigencia que, al socaire de la falta de motivación, añade la sentencia impugnada, para que la Administración, en tanto que autoridad gubernativa, determine los trabajadores tripulantes de cabina, que deben prestar los servicios esenciales fijados, no es conforme a derecho, por lo que procede la estimación del recurso de casación y la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

2.- Razones de seguridad jurídica, igualdad y uniformidad jurisprudencial llevan a reiterar estos criterios, con los que se responden a las cuestiones suscitadas en este proceso.

De igual manera procede reiterar la doctrina casacional que se contiene en nuestras sentencias de 79/2025,94/2025 y 121/2025, y declarar que "a efectos de la debida motivación para fijar los servicios mínimos cuando se ejerce el derecho de huelga en el sector aéreo, las empresas conservan la facultad de precisar determinados aspectos de los servicios mínimos dentro de los límites fijados en la resolución administrativa correspondiente, como consecuencia de sus facultades de dirección y organización de la plantilla".

QUINTO. - La aplicación de la doctrina casacional al caso. La estimación del recurso de casación y la desestimación del recurso contencioso-administrativo planteado en la instancia.

La aplicación de esa doctrina lleva, como sucedió en los precedentes judiciales reseñados, a la estimación del recurso de casación y a la desestimación del recurso contencioso-administrativo planteado ante la Sala de instancia, por tratarse de casos sustancialmente iguales.

OCTAVO. - Costas.

1.- Con arreglo al artículo 93.4 de la Ley Jurisdiccional, en el recurso de casación cada parte soportará sus propias costas.

2.- En lo que se refiere al proceso de instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, procede imponer las costas a Unión Sindical Obrera, como parte demandante y vencida en esa instancia, con el mismo límite máximo acordado por la Sala de instancia de 3.000 euros por todos los conceptos.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la doctrina casacional reseñada en el Fundamento de Derecho Cuarto de esta resolución:

PRIMERO. -Estimar el recurso de casación interpuesto por Ryanair D.a.c, Crewlink Ireland Ltd y Workforce International Contractors Ltd, contra la sentencia n.º 842/2023, de 20 de junio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo n.º 3/2022,casándola y anulándola.

SEGUNDO.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo n.º 3/2022, planteado por Unión Sindical Obrera de Madrid ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, contrala resolución de 22 junio de 2022, de la Secretaría de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

SEGUNDO. -En lo relativo a las costas procesales, estar a lo que se indica en el último Fundamento de esta resolución.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

VOTO PARTICULAR

que, al amparo de lo dispuesto en el art. 260 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, formula el Magistrado D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo al disentir respetuosamente de la decisión adoptada por la Sección en la sentencia pronunciada el día 29 de octubre de 2025 en el recurso 8812/2024, con base en lo siguiente:

PRIMERO.-El criterio mayoritario, del que discrepo, aparece desarrollado en el fundamento de Derecho cuarto, que comienza con la cita de las sentencias de esta Sala 79/2025, 94/2025 y 121/2025, de 27 y 29 de enero y de 5 de febrero, que resolvieron una cuestión sustancialmente análoga a la aquí planteada y respecto de los mismos sujetos afectados.

Luego, para dar respuesta al recurso de casación reproduce los fundamentos de Derecho quinto y sexto de la sentencia 79/2025.

SEGUNDO.-En esa sentencia, así como en las otras dos que se mencionan, ya formulé voto discrepante con exposición de las razones que me llevaron a ello y que me excuso de reiterar dado que las partes las conocen sobradamente por la invocación que hacen de esas sentencias en los respectivos escritos de alegaciones que han presentado en este nuevo recurso de casación. Baste por ello con reproducir ahora lo que entonces concluía, porque esa es mi posición también ahora:

“NOVENO.- Todo lo argumentado permite contestar la cuestión de interés casacional diciendo que "a los efectos de la debida motivación para fijar los servicios mínimos cuando se ejerce el derecho de huelga en el sector aéreo, la autoridad gubernativa debe concretar los aspectos básicos que afectan a la proporcionalidad de los servicios mínimos y, entre ellos, los porcentajes máximos de plantilla que deberán prestarlos, sin que ese dato pueda diferirse para su complemento por medio de las facultades de dirección y organización de la plantilla por parte de la empresa prestadora del servicio aéreo.".

En aplicación del artículo 93.1 de la Ley jurisdiccional 29/1998, y como la decisión adoptada por la sentencia impugnada se ajusta a esta doctrina, procede su confirmación y la desestimación del recurso de casación.

DECIMO.- Por todo lo expuesto el fallo de la sentencia de la Sala y Sección debió ser la desestimación del recurso de casación, sin que ello afecte al pronunciamiento de costas realizado puesto que se impondrán de conformidad con lo previsto en el artículo 93.4 de la LJCA y, por ello, como se resuelve, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.”

Madrid, a 29 de octubre de 2025.

Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

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