La prórroga de las concesiones en el dominio público marítimo-terrestre otorgadas con anterioridad a la Ley de Costas no está sometida a las limitaciones de su art. 32, siempre que cuenten con el informe favorable del órgano ambiental

Con estimación del recurso interpuesto, se revoca la sentencia impugnada, y se declara la conformidad a derecho de la resolución de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar por la que se otorgó la prórroga de la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para la actividad destinada a la fábrica de pasta de celulosa Kraft.

Iustel

Afirma el Tribunal que las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre que fueron otorgadas en base a derechos anteriores a la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de Costas, y conforme a su régimen transitorio, que se acogieron al derecho reconocido en la Ley 2/2013, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley de Costas, tienen derecho a una prórroga de hasta setenta y cinco años, computados desde la fecha en que fuera concedida dicha prórroga, manteniendo el mismo régimen de uso y actividad del que venían disfrutando con anterioridad a la Ley 22/1988, pero con la limitación de que tales prórrogas están condicionadas al otorgamiento de un informe favorable del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, en el que se determine los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente. Dicha prórroga queda limitada, en todo caso, al mencionado plazo computado desde la fecha que fue otorgada. Emite voto particular la Magistrada D.ª Ángeles Huet Sande.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 5.ª

Sentencia 1043/2025, de 17 de julio de 2025

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 8773/2021

Ponente Excmo. Sr. CARLOS LESMES SERRANO

En Madrid, a 17 de julio de 2025.

Esta Sala ha visto el recurso de casación, registrado bajo el número RCA/8773/2021, interpuesto por: i) ASOCIACIÓN DE LA PRIMERA TRANSFORMACIÓN DE LA MADERA DE LA PROVINCIA DE LUGO; ii) AUTORIDAD PORTUARIA DE MARÍN Y RÍA DE PONTEVEDRA; iii) COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO OFICINAS CENTRALES ENCE y COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO BIOFÁBRICA ENCE; iv) ENCE ENERGIA Y CELULOSA, S.A; v) INGENIERÍA Y MONTAJES RÍAS BAJAS, S.A., METALÚRGICA, SOLDADURA, ESTRUCTURA Y TUBERÍA, S.L.U., ASISTENCIA Y SOLUCIONES DE ARQUITECTURA E INGENIERÍA, S.L. y ELECTRO GÁLVEZ Y SENABRE, S.L.U.; vi) CEFERINO NOGUEIRA, S.A. y GALIGRAIN, S.A.; representados respectivamente por la procuradora doña Gloria Llorente de la Torre, la procuradora doña María del Rosario Castro Cabezas, el procurador don Ramón Rodríguez Nogueira, la procuradora doña Teresa del Rosario Campos Fraguas, el procurador don Isidro Orquín Cedenilla y el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén; contra la sentencia de 21 de septiembre de 2021, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que estimó el recurso contencioso-administrativo n.º 268/2016 interpuesto por la ASOCIACIÓN POR LA DEFENSA DE LA RÍA DE PONTEVEDRA contra la Resolución de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación de la Ministra, de 20 de enero de 2016, posteriormente ampliado a la resolución de 24 de noviembre de 2016 que inadmite el recurso de reposición interpuesto contra la citada Orden Ministerial, por falta de legitimación de la recurrente.

Ha comparecido como parte recurrida la ASOCIACIÓN POR LA DEFENSA DE LA RÍA DE PONTEVEDRA, representada por la procuradora doña Paz Landete García.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo número 268/2016, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia el 21 de septiembre de 2021, cuyo fallo dice literalmente:

“ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales, D.ª Paz Landete Gracia, en nombre y representación de ASOCIACIÓN POR LA DEFENSA DE LA RÍA DE PONTEVEDRA, frente a la Resolución de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación de la Ministra, de 20 de enero de 2016, posteriormente acumulado a la Resolución de 24 de noviembre de 2016, en el sentido de declarar la nulidad de las resoluciones recurridas.”

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia las representaciones procesales de i) ASOCIACIÓN DE LA PRIMERA TRANSFORMACIÓN DE LA MADERA DE LA PROVINCIA DE LUGO; ii) AUTORIDAD PORTUARIA DE MARÍN Y RÍA DE PONTEVEDRA; iii) COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO OFICINAS CENTRALES ENCE y COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO BIOFÁBRICA ENCE; iv) ENCE ENERGIA Y CELULOSA, S.A; v) INGENIERÍA Y MONTAJES RÍAS BAJAS, S.A., METALÚRGICA, SOLDADURA, ESTRUCTURA Y TUBERÍA, S.L.U., ASISTENCIA Y SOLUCIONES DE ARQUITECTURA E INGENIERÍA, S.L. y ELECTRO GÁLVEZ Y SENABRE, S.L.U.; vi) CEFERINO NOGUEIRA, S.A. y GALIGRAIN, S.A. prepararon recurso de casación, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante auto de 20 de diciembre de 2021 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por auto de fecha 16 de mayo de 2024 acordó que la cuestión planteada en el recurso, presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los siguientes términos:

“...determinar: si para el otorgamiento -al amparo del artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas- de la prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 resulta necesario acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32.1 de esta última, es decir, que se trata de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, así como el alcance de este precepto cuando el demanio no se encuentra en su estado natural y ha sido transformado como consecuencia de la intervención de la Administración del Estado.”

CUARTO.- Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 24 de mayo 2024, se concedió a las partes recurrentes un plazo de treinta días para presentar los escritos de interposición, lo que efectuaron las partes recurrentes en sus respectivos escritos; la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE LA PRIMERA TRANSFORMACIÓN DE LA MADERA DE LA PROVINCIA DE LUGO, por escrito de fecha 9 de octubre de 2024, en el que, tras alegar cuanto tuvo por conveniente, lo concluyó suplicando: “...dicte Sentencia que case y revoque la Sentencia recurrida, estableciendo doctrina en atención a los pronunciamientos a los que nos hemos referido en el Motivo Segundo del presente recurso y, en aplicación de dichos pronunciamientos, estime las pretensiones deducidas por esta parte en el Motivo Tercero de este escrito.”.

La representación procesal de la AUTORIDAD PORTUARIA DE MARÍN Y RÍA DE PONTEVEDRA, en su escrito de interposición de fecha 24 de septiembre, efectúo las alegaciones que estimó convenientes y terminó suplicando que: “...dicte Sentencia por la que, de conformidad con el art. 93.1 de la LJCA, anule la indicada sentencia recurrida y fije la interpretación del art. 2 de la Ley 2/2013 y arts. 172 a 178 del Reglamento General de la Ley de Costas, en relación con el art. 32 de la Ley de Costas, conforme a los razonamientos y pronunciamientos que se dejan interesados en el Motivo Segundo del presente escrito, con la consiguiente desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra aquella Orden ministerial reseñada.”

La representación procesal del COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO OFICINAS CENTRALES ENCE y COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO BIOFÁBRICA ENCE interpuso recurso por escrito de fecha 11 de octubre de 2024, en el que, tras alegar cuanto tuvo por conveniente, lo concluyó suplicando: “...dicte Sentencia que case y revoque la sentencia objeto de impugnación, emitiendo un pronunciamiento que forme jurisprudencia sobre la cuestión expuesta en los motivos del presente escrito sobre la que existe interés casacional, y estime la pretensión deducida por esta parte acordando confirmar la prórroga extraordinaria concedida a ENCE el 20/01/2016 por Resolución de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación de la Ministra. Todo ello con imposición de costas a quien se oponga al presente recurso.”

La representación procesal de ENCE ENERGÍA Y CELULOSA S.A. interpuso recurso por escrito de fecha 11 de octubre de 2024, en el que, tras alegar cuanto tuvo por conveniente, terminó solicitando que: “en función de dicha doctrina de las SSTS 6/3/2023, se estime el recurso de casación interpuesto por ENCE, anule la SAN y se declare la conformidad a derecho de la Resolución de 20/1/2016, por la que se otorgó a ENCE la prórroga de la concesión de ocupación de una superficie de 373.524 metros cuadrados de DPMT con destino a fábrica de pasta de celulosa Kraft, en la franja de DPMT comprendida entre el ferrocarril de Pontevedra a Marín y la carretera de unión de los puertos de Pontevedra y Marín en el término municipal de Pontevedra, con imposición de las costas del recurso a las partes recurridas.”

La representación procesal de INGENIERÍA Y MONTAJES RÍAS BAJAS, S.A., METALÚRGICA, SOLDADURA, ESTRUCTURA Y TUBERÍA, S.L.U., ASISTENCIA Y SOLUCIONES DE ARQUITECTURA E INGENIERÍA, S.L. y ELECTRO GÁLVEZ Y SENABRE, S.L.U. interpuso recurso por escrito de fecha 8 de octubre de 2024, en el que, tras alegar cuanto tuvo por conveniente, lo concluyó suplicando: “...dicte Sentencia que case y revoque la Sentencia recurrida, estableciendo doctrina en atención a los pronunciamientos a los que nos hemos referido en el Motivo Segundo del presente recurso y, en aplicación de dichos pronunciamientos, estime las pretensiones deducidas por esta parte en el Motivo Tercero de este escrito.”

La representación procesal de CEFERINO NOGUEIRA, S.A. y GALIGRAIN, S.A. interpuso recurso por escrito de fecha 8 de octubre de 2024, en el que, tras alegar cuanto tuvo por conveniente, terminó suplicando: “dicte Sentencia que case y revoque la Sentencia recurrida, estableciendo doctrina en atención a los pronunciamientos a los que nos hemos referido en el Motivo Segundo del presente recurso y, en aplicación de dichos pronunciamientos, estime las pretensiones deducidas por esta parte en el Motivo Tercero de este escrito.”

QUINTO.- Por providencia de 15 de octubre de 2024 se acordó dar traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que pudiera oponerse, habiendo presentado la representación procesal de la ASOCIACIÓN POR LA DEFENSA DE LA RÍA DE PONTEVEDRA en fecha 20 de noviembre de 2024, escrito de oposición al recurso, en el que tras hacer las alegaciones que estimó oportunas terminó suplicando a la Sala que se acuerde o declare:

“1.- Con carácter principal, que se fije como doctrina en la cuestión de interés casacional definida en el Auto: Que para el otorgamiento de la prórroga de las concesiones para la ocupación del DPMT existentes a la entrada en vigor de la LC resulta necesario acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32.1 LC. Desestimando así los recursos de casación.

2.- Subsidiariamente, que se acuerde la reposición de las actuaciones a la AN al momento anterior a dictar sentencia a fin de que resuelva con libertad de criterio el motivo VI de la demanda atendiendo a los términos del debate.

3.- Subsidiariamente, que se acuerde la reposición de las actuaciones a la AN al momento anterior a dictar sentencia a fin de que resuelva con libertad de criterio los motivos de la demanda que resultaron imprejuzgados en la sentencia.”

SEXTO.- Por escrito de fecha 24 de octubre, la representación procesal del COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO OFICINAS CENTRALES ENCE y COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO BIOFÁBRICA ENCE, interpuso recurso de reposición contra la citada providencia de 15 de octubre. Dado traslado del anterior escrito a las partes recurridas, la Abogacía del Estado, evacuando el trámite conferido, solicitó su desestimación en escrito presentado el 30 de octubre.

Por auto de 25 de febrero de 2025, la Sala acordó:

“Estimar el recurso de reposición interpuesto en el presente recurso de casación n.º 8773/2021 por la representación de Comité de Empresa del centro de Trabajo Oficinas Centrales ENCE y del Comité de Empresa del Centro de Trabajo Biofábrica ENCE, contra la providencia 15 de octubre de 2024, en el único sentido de dejar sin efecto el traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la representación de la Administración del Estado, quedando esta parte apartada del procedimiento. Sin costas.”

SÉPTIMO.- No habiendo solicitado ninguna de las partes la celebración de vista pública y, al considerarla innecesaria atendiendo a la índole del asunto, quedó concluso el recurso y por providencia de fecha 30 de abril de 2025, se señaló para deliberación, votación y fallo el 10 de junio de 2025, continuando la deliberación en sucesivas sesiones.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del recurso.

El presente recurso contencioso-administrativo se interpone contra la sentencia de 21 de septiembre de 2021 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el Procedimiento Ordinario 286/2016 al que se acumula el Procedimiento Ordinario 97/2017, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la Resolución de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación de la Ministra, de 20 de enero de 2016, posteriormente acumulado a la Resolución de 24 de noviembre de 2016, en el sentido de declarar la nulidad de las resoluciones recurridas.

La citada sentencia aclara que la Sección ya había resuelto dos recursos con idéntico objeto, mismas partes codemandadas y coincidiendo también las cuestiones planteadas y, en aras a la seguridad jurídica y unidad de doctrina se remite a los fundamentos ya recogidos en las sentencias de fecha 15 de julio de 2021, recaídas en los procedimientos 484/2016 y 700/2016, que resuelven dos recursos planteados por el Concello de Pontevedra y por Greenpeace España.

La sentencia recurrida expone:

A.- Primeramente, transcribe el artículo 2 de la Ley 2/2013 que lleva por rúbrica "Prórroga de las concesiones al amparo de la normativa anterior", también alude a los artículos 172 y siguientes del Reglamento General de Costas y extracta la sentencia del TC 233/2015 que examina el referido artículo segundo de la Ley 2/2013. Y de lo anterior concluye que de la doctrina constitucional resulta la posibilidad de prorrogar las concesiones que hayan sido otorgadas con anterioridad a la Ley 2/2013 y que, como ya dijera en su sentencia de 25 de noviembre de 2019, recurso 107/2018, "la prórroga prevista en dicho precepto no se configura como un derecho absoluto pues no opera de forma automática para todos los concesionarios que lo soliciten, sino que tiene carácter discrecional, responde a una potestad discrecional de la Administración en la que los elementos medulares de la misma quedan reglados y determinados en dicho precepto de la repetida Ley 2/2013".

B.- A su vez destaca, apoyándose en su sentencia de 25 de mayo de 2019, recurso 773/2018, que "uno de los elementos reglados aplicables a las concesiones y a la prórroga que de las mismas contempla la meritada Ley 2/2013, consiste en que solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación".

Y desarrolla que el anterior elemento reglado tiene su origen en el principio de protección del dominio público marítimo terrestre, así como el régimen general aplicable a las concesiones que para la ocupación de dicho dominio público se contempla expresamente en el artículo 32.1 de la Ley de Costas y también en el actual artículo 61 del Reglamento General de Costas de 2014. El artículo 32.1 de la Ley de Costas determina que: “1. Únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. 2. A estos efectos, y cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue, quedarán expresamente excluidas las utilizaciones mencionadas en el artículo 25.1, excepto las del apartado b), previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros (...)". Y, por su parte, el artículo 61 del Reglamento recoge que "1. Únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. 2. las actividades o instalaciones a que se refiere el apartado anterior son: a) Las que desempeñen una función o presten un servicio que, por sus características, requiera la ocupación del dominio público marítimo-terrestre. b) Las de servicio público o al público que, por la configuración física del tramo de costa en que resulte necesario su emplazamiento, no puedan ubicarse en los terrenos colindantes con dicho dominio”.

Esta referencia a "actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación", continúa explicando la sentencia de la Audiencia Nacional, ha sido examinada por el Tribunal Supremo y al efecto relaciona la sentencia de esta Sala de 16 de febrero de 2017 que especificaba que tales actividades no son otras que aquellas que "dada su configuración y especiales características deben estar ubicadas en el dominio público marítimo terrestre, esto es, actividades que por su naturaleza no pueden ubicarse en otro lugar, no por razones de interés o conveniencia, sino por su vinculación con el dominio público, vinculación que exige de su ocupación en el desarrollo de la citada actividad".

C.- Una vez expuesto lo anterior, la sentencia analiza si la Orden recurrida justifica la ocupación de los terrenos teniendo en cuenta las exigencias legales. Y al respecto señala que:

- La Orden no efectúa consideración alguna a la naturaleza de la actividad y su vinculación con la necesaria ubicación en el dominio público marítimo-terrestre.

- Examina, seguidamente, el informe pericial, aportado por ENCE y elaborado por la consultora IDOM, sobre la "Justificación de la proximidad de las instalaciones de producción de pasta de papel a recursos hídricos", y valora y concluye que:

““De una valoración de la citada prueba conforme a las reglas de la sana crítica a las que se refiere el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, se desprende que el agua dulce es un recurso necesario e imprescindible para el proceso productivo de las plantas de pasta de papel Kraft con blanqueo, como la de ENCE Pontevedra, así como la proximidad a recursos hídricos (agua salada o dulce) para la evacuación del vertidos, pero no que dichas plantas por su naturaleza o configuración, tengan que ubicarse en el dominio público marítimo terrestre, que es lo que exige el artículo 32.1 de la Ley de Costas. Por tanto, pueden situarse en las proximidades, pero fuera de dicho demanio costero, en las proximidades de los ríos o de grandes masas de agua. Y eso es precisamente lo que sucede con la fábrica de ENCE en Navia, que según el perito Sr. Jose Francisco sería equiparable con la que nos ocupa, que se sitúa próxima, pero fuera del demanio costero, como se ha acreditado de la prueba practicada en el procedimiento 484/2016 seguido contra la misma Orden de prórroga de la concesión y en el que también ha sido parte ENCE" (...)

Y esa vinculación de la planta de celulosa con el dominio público marítimo terrestre, en el sentido expuesto y a los efectos del artículo 32.1 de la Ley de Costas, no ha resultado acreditada en el caso de autos.

Por otro lado, el perito ha destacado en la ratificación que ENCE necesita una potencia de 40.000 kW para su proceso productivo y para eso se necesitan líneas eléctricas de alta tensión, por lo que caso de que dichas líneas afectaran al dominio público marítimo-terrestre, debería tenerse en cuenta que según el artículo 32.1 de la Ley de Costas, en conexión con el 25.c) de la misma ley, están expresamente prohibidas en el dominio público las utilizaciones consistentes en "El tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión."

En todo caso, no puede perderse de vista que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir, ex artículo 2 de la Ley de Costas, entre otros fines el de asegurar su integridad y debida conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias, así como las de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas, que en el caso de autos, como hemos dicho, la Orden impugnada ni ha esgrimido ni justificado.

Consideraciones, las expuestas, que conllevan la estimación de la pretensión de la actora, al resultar procedente denegar la prórroga de la concesión otorgada, lo que nos exime de entrar en el examen de la duración de la prórroga de la citada concesión”“.

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso.

Precisa que la cuestión en la que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en:

““ Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar: si para el otorgamiento -al amparo del artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas- de la prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 resulta necesario acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32.1 de esta última, es decir, que se trata de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, así como el alcance de este precepto cuando el demanio no se encuentra en su estado natural y ha sido transformado como consecuencia de la intervención de la Administración del Estado.”“

E identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos los artículos 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; 32.1 y disposición transitoria sexta de dicha Ley 22/1988 y 172 a 178 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

TERCERO.- Los escritos de interposición del recurso de casación.

A.- ASOCIACIÓN DE LA PRIMERA TRANSFORMACIÓN DE LA MADERA DE LA PROVINCIA DE LUGO.

Discrepa de la decisión de la Audiencia Nacional porque considera que la Ley 2/2013 no exige para la concesión de la prórroga extraordinaria - concesiones anteriores a su entrada en vigor y anteriores a la Ley de Costas- que concurra el requisito de la vinculación del uso o instalación con el dominio público marítimo terrestre y, por tanto, no se les aplican las exigencias del artículo 32 de la Ley de Costas.

Considera que a partir de la Ley 2/2013 no resulta de aplicación la DT 6.ª de la LC a las prórrogas extraordinarias. Explica que cuando el artículo 2.5 de la Ley 2/2013 dispone que "Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1998, de 28 de julio, de Costas", lo que está estableciendo es que la LC regirá en todo lo demás para estas concesiones una vez prorrogadas.

Apunta que, en este supuesto, tratándose de ocupación para usos destinados a instalaciones e industrias del ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, el equilibrio entre la seguridad jurídica- proporcionado por la prórroga de las concesiones- y la protección del litoral se conjuga con la emisión de informe del órgano ambiental autonómico que, en este caso, obra como favorable.

Entiende que, en el caso de que debiera aplicarse el artículo 32 y, teniendo en cuenta que la concesión fue otorgada para la ejecución de un relleno y ocupación por instalaciones industriales, ello no sería obstáculo para la concesión de la prórroga a ENCE:

- Porque el artículo 32.2 permite la ejecución de rellenos y ello en conjunción con el artículo 25.1.

- Porque la actividad industrial desarrollada en el relleno autorizado no está incluida en relación de usos prohibidos prevista en el artículo 25.1 LC al que se remite el artículo 32.

- Porque el dominio público marítimo-terrestre no se encuentra en este caso en estado natural, sino que ha sido completamente transformado por decisión expresa del Estado, autorizando la realización de un relleno para la posterior implantación de la fábrica, resultando por lo tanto la actividad desarrollada uso permitido.

- En este caso el dominio público marítimo-terrestre se encuentra totalmente transformado y ha perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre.

Entra a criticar los fundamentos de la sentencia recurrida, desechando que la sentencia del TC 233/2015- que escuda la Audiencia Nacional en sustento de su decisión- impida la concesión de la prórroga puesto que el TC se ciñó a los términos en los que había sido formulado el recurso de inconstitucionalidad sin que puedan emplearse ciertas frases fuera del contexto en el que se emitieron. Afirmando el recurrente que la sentencia 233/2015 determinó la aplicación del artículo 32 LC a las concesiones otorgadas al amparo de la Ley de Costas y no a las otorgadas con anterioridad.

Destaca que los únicos requisitos para la prórroga de la concesión otorgada al amparo de la normativa anterior a la Ley 2/2013 son los regulados en el artículo 2 de la Ley 2/2013 y en los artículos 172 a 178 del RGC sin que por tales preceptos se exija acreditar que las actividades/instalaciones, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación.

Termina con la súplica de que se dicte sentencia por la que se case y revoque la recurrida, estableciendo doctrina según los pronunciamientos interesados.

B.- AUTORIDAD PORTUARIA DE MARÍN Y RÍA DE PONTEVEDRA

Comienza el escrito de recurso señalando la infracción del artículo 2 de la Ley 2/2013 y de los artículos 172 a 178 del RGC y ello en conexión con los artículos 32 y 35 LC y la DT 6.ª LC, ya que la prórroga extraordinaria del artículo 2 Ley 2/2013 para las concesiones otorgadas con anterioridad a la LC, no requiere la concurrencia del requisito del artículo 32 LC.

Explica que los artículos 25 y 32 de la LC son aplicables al otorgamiento de títulos habilitantes pero el artículo 2 de la Ley 2/2013 no trata del otorgamiento de títulos habilitantes sino de la prórroga extraordinaria de las concesiones existentes antes de la vigencia de la Ley 22/1988. Son, por tanto, supuestos de hecho diferentes que no pueden relacionarse como lo hace la sentencia recurrida.

Expone, seguidamente, los fundamentos de la sentencia con los que discrepa:

- Considera que la Administración goza de discrecionalidad para el otorgamiento de la prórroga pero que debe ajustarse a los fines delimitados por la Exposición de Motivos de la Ley 2/2013 que marca que solo puede ser denegada la prórroga por razones medioambientales. Y añade que el artículo 2 de la Ley 2/2013 establece un régimen específico para las prórrogas de las concesiones anteriores a la LC sin exigirles cumplir con la LC.

Al efecto también señala que la Ley 2/2013 permite la concesión de prórroga a las actividades industriales previstas en la Ley 16/2002; lo cual constituye un dato para rechazar la aplicación de la LC ya que ninguna de las industrias de la Ley 16/2002 -actividades potencialmente contaminantes- podrían ocupar en la actualidad el dominio público marítimo terrestre de acuerdo con el artículo 32 LC y, sin embargo, la Ley 2/2013 prevé la prórroga de las concesiones otorgadas a dichas industrias.

- Igualmente, destaca que la sentencia recurrida priva de efectos prácticos a la Ley 2/2013 ya que la inaplica en sus propios términos al impedir la continuidad de la mayor parte de las ocupaciones de dominio público marítimo-terrestre al exigir la aplicación del artículo 32 LC.

- Rechaza la aplicación al caso de la STC 233/2015 puesto que los pronunciamientos escogidos y empleados por la Audiencia Nacional fueron efectuados por el Tribunal Constitucional a modo de obiter dicta por lo que no resultan vinculantes.

Explica que la Ley 2/2013 distingue dos supuestos de concesiones: las otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013 y anteriores a la LC y las concesiones otorgadas antes de la Ley 2/2013 pero al amparo de la LC que ya tuvieron que sujetarse a los criterios y exigencias de la LC. Y al hilo de lo anterior afirma que el Tribunal Constitucional se refería a estas últimas prórrogas en su enjuiciamiento; siendo que, por el contrario, la concesión que nos ocupa pertenece a la primera categoría de concesiones y no se otorgó bajo la vigencia de la LC.

- En sustento de sus argumentos alude a la sentencia de esta Sala de 5 de julio de 2016.

- Y, en todo caso, de resultar de aplicación el artículo 32 LC debería anularse la sentencia y confirmar la prórroga concedida puesto que: el artículo 32 permite la ejecución de rellenos y, además, el dominio público marítimo-terrestre ocupado en este caso no se encuentra en estado natural, sino que ha sido transformado por decisión expresa del propio Estado que autorizó el relleno para permitir la implantación de la industria. Entendiendo, además, que el dominio público podría ser objeto de desafectación por aplicación del artículo 18 LC en relación con el artículo 4.5.

- Señala que obtuvo informe del órgano ambiental autonómico tal como exige el apartado 4 del artículo 2.

- Igualmente, invoca que por la disposición derogatoria única de la Ley 2/2013 por la cual "se derogan cuantas normas de igual o superior rango contradigan o se opongan a lo dispuesto en la presente Ley" supone la derogación de la Disposición transitoria sexta de la LC.

- Destaca, el último lugar, los pronunciamientos de esta Sala en cuanto al alcance del artículo 2 de la Ley 2/2013 y, concretamente, enuncia la sentencia de 20 de diciembre de 2021, recurso 2032/2020, y las de 6 de marzo de 2023 en los recursos 7680/2021 y 7364/2021. Y consecuencia de tales precedentes entiende que el Tribunal ha de dar la misma solución que la acordada en las sentencias de 6 de marzo de 2023 al tratarse de la misma resolución administrativa de prórroga y la sentencia de la Audiencia Nacional recurrida reproduce las sentencias que ya han sido casadas.

Suplica que se dicte sentencia por la que se anule la sentencia recurrida.

C.- COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO DE OFICINAS CENTRALES ENCE Y COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO BIOFÁBRICA ENCE.

En primer lugar, niega la posibilidad de que la Administración General del Estado participe en la tramitación del recurso de casación puesto que se allanó en el procedimiento principal.

No es de acoger la propuesta del Abogado del Estado de introducir, mediante la oposición al recurso de casación, motivos que no forman parte del debate suscitado en la instancia y al efecto niega la posibilidad de que el Abogado del Estado introduzca alegaciones referidas a la Carta de emplazamiento de la Comisión Europea de 15 de febrero de 2023 sobre la posibilidad de que ciertos preceptos de la LC y del reglamento de desarrollo sean contrarios a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

Alude a las sentencias de esta Sala de 6 de marzo de 2023, recaídas en los recursos 7364/2021 y 7680/2021, declarando que tales pronunciamientos condicionan la resolución del presente recurso ya que se plantean idénticas cuestiones y el presente recurso se dirige frente a la sentencia de 21 de septiembre de 2021 de la Audiencia Nacional cuyo contenido es reproducción de las sentencias de 15 de julio de 2021 que han sido casadas.

Extracta, seguidamente, el contenido de las sentencias de 2023 y a raíz de ellas concluye que:

- Las concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la LC en la zona de dominio público marítimo-terrestre, con destino a una actividad industrial pueden ser objeto de prórroga excepcional según artículo 2 de la Ley 2/2013 siempre que cuenten con previo informe favorable del órgano ambiental autonómico.

- Para el otorgamiento de esta prórroga extraordinaria no resulta de aplicación el artículo 32 LC.

- Aun cuando resultase de aplicación el artículo 32, la concesión prorrogada no se vería afectada puesto que el dominio público marítimo-terrestre no se encuentra en estado natural en el presente caso ya que ha sido transformado como consecuencia de la intervención del Estado.

D.- ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A.

Estima que la sentencia recurrida infringe el artículo 2 de la Ley 2/2013, el artículo 32.1 de y la DT 6.ª de la Ley de Costas y los artículos 172 a 178 del RGC.

Articula su escrito de interposición en torno al examen de la sentencia de la Sala de 6 de marzo de 2023, recurso 7680/2021, que contesta a la misma cuestión casacional que la aquí planteada y termina interesando que la doctrina jurisprudencial de dicha sentencia se aplique al presente recurso de casación.

Lo anterior, por cuanto, en los tres procedimientos de instancia - PO 484/16; 700/16 y 268/16- las tres recurrentes, Concello de Pontevedra, GREENPEACE y APDR, identificaron el mismo objeto de recurso y ejercitaron idéntica pretensión: la de la nulidad de la resolución de prórroga de la concesión. Y, a su vez, las tres sentencias de la Audiencia Nacional dictadas resolvieron en idénticos términos y hay coincidencia en las cuestiones casacionales ya resueltas por la Sala en sus sentencias de 6 de marzo de 2023 y en el actual recurso.

Y, por último, respecto de la pretendida influencia de la Directiva de Servicios del Mercado Interior y la Carta de Emplazamiento remitida por la Comisión Europea, escuda los autos de esta Sala de 21 de junio de 2023 que resolvieron que a la concesión de ENCE no resulta de aplicación la Directiva de Servicios.

Suplica que se dicte sentencia por la que se estime el recurso de casación y se declare la conformidad a derecho de la resolución de 20 de enero de 2016 por la que se otorgó a ENCE la prórroga de la concesión.

E.- INGENIERÍA Y MONTAJES RÍAS BAJAS, S.A.; METALÚRGICA, SOLDADURA, ESTRUCTURA Y TUBERÍA, S.L.U.; ASISTENCIA Y SOLUCIONES DE ARQUITECTUA E INGENIERÍA, S.L. y ELECTRO GÁLVEZ Y SENABRE, S.L.U.

Esta parte reproduce el escrito de interposición de la recurrente Asociación de la Primera Transformación de la Madera de la Provincia de Lugo.

I.- CEFERINO NOGUEIRA, S.A. Y GALIGRAIN, S.A.

Esta parte reproduce el escrito de interposición de la recurrente Asociación de la Primera Transformación de la Madera de la Provincia de Lugo.

CUARTO.- Escrito de oposición de la ASOCIACIÓN POR LA DEFENSA DE LA RÍA DE PONTEVEDRA (APDR).

Apunta que, en su contestación a la demanda en primera instancia, dedujo ciertos motivos de impugnación que no fueron respondidos por la sentencia de la Audiencia Nacional y que se identifican con:

- Que la prórroga de la concesión se otorgó por Resolución de 20 de enero de 2016, cuando el Gobierno del Estado estaba en funciones y que por ello el Gobierno se había excedido en las atribuciones contempladas en el artículo 21.3 de la Ley de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno.

- Infracción de la Directiva 2006/123/CE por considerar que la prórroga era contraria a la libre competencia.

- Que mantener una concesión desde el año 1958 al año 2073 era contrario al artículo 132.1 de la CE.

Y continúa su exposición dictando que los recursos de casación han alterado los términos del debate suscitado en primera instancia, lo cual le genera indefensión. También apunta que la sentencia de la Audiencia Nacional se ha alejado de los términos en que fue planteado el debate y eso produjo que APDR no pudo alegar nada en relación con la normativa aplicada por la Audiencia Nacional.

Una vez expuesto lo anterior, procede a contestar a los argumentos de los escritos de casación:

- En cuanto al alegato de que no resulta de aplicación el artículo 32 LC porque el dominio público marítimo-terrestre ha perdido sus características originales ya que ha sido transformado y podría ser objeto de desafectación y perder su condición de dominio público; al respecto evidencia que estos argumentos no fueron volcados en primera instancia y añade que los terrenos no han dejado de formar parte del dominio público y que, en consecuencia, les resulta de aplicación el artículo 32 LC.

- Considera que la concesión otorgada en 1958 ha sufrido mutaciones y modificaciones que hacen suponer que la concesión no es la misma que la original- Añade que los actuales titulares de la concesión ya conocían de su vencimiento para el año 2018 con lo que no les ha generado un perjuicio sino, más bien, un enriquecimiento injusto.

- Señala que la STC 233/2015 dictaba que la prórroga de la Ley 2/2013 "solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación".

En apoyo de su postura también alude a la sentencia del TC 68/2024, de 23 de abril, que determina que no cabe el uso privativo del demanio si la actividad o instalación, por su naturaleza, puede realizarse fuera del mismo.

Señala que el informe ambiental no cumple con las exigencias establecidas en la Directiva 2010/75/UE en la interpretación del TJUE que, en sentencia de 25 de junio de 2024, establece que, además de las substancias contaminantes previsibles por la naturaleza de la actividad industrial de que se trate, deberá tener en cuenta todas aquellas otras reconocidas como nocivas que puedan ser emitidas por la instalación, incluso aquellas que no hayan sido consideradas en el procedimiento de concesión de la AAI.

En contra de lo interpretado por las recurrentes, expresa que la Ley 2/2013 no desplaza la regulación de la DT 6.ª de la LC y ello es de comprobar con el seguimiento de los trámites parlamentarios para la aprobación de la Ley 2/2013.

Cita las sentencias de esta Sala de 19 de marzo de 2009, recurso 446/2007, o la de 16 de febrero de 2017, recurso 383/2016, que examinan el concepto de actividades que, por su naturaleza, no pueden tener otra ubicación.

Suplica que se desestimen los recursos de casación.

QUINTO.- Examen de la cuestión casacional: el derecho a las concesiones sobre el dominio marítimo-terrestre.

Como bien identifican las recurrentes la cuestión que representa interés casacional ha sido resuelta por las sentencias de esta Sala de 6 de marzo de 2023, en los recursos 7364/2021 y 7680/2021.

Aquéllos recursos se interpusieron, al igual que el que nos ocupa, contra la Orden Ministerial de 20 de enero de 2016 de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar- por delegación de la Ministra de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente- por la que se otorgaba a ENCE la prórroga de concesión de ocupación de una superficie de 373.524 metros cuadrados de dominio público marítimo terrestre con destino a fábrica de pasta de celulosa Kraft, en la franja de dominio público marítimo-terrestre comprendida entre el ferrocarril de Pontevedra a Marín y la carretera de unión de los puertos de Pontevedra y Marín, en el término municipal de Pontevedra.

Resumidamente y con el objeto de aclarar sobre los previos y el actual recurso:

- Greenpeace España interpone recurso contencioso-administrativo contra la referida Orden que dio lugar al procedimiento ordinario 700/2016 seguido ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y concluyó mediante sentencia estimatoria de 15 de julio de 2021. Se interpuso recurso de casación, que dio lugar al recurso de casación 7680/2021 y que fue estimado por sentencia de 6 de marzo de 2023.

- El Ayuntamiento de Pontevedra interpuso recurso que generó el procedimiento ordinario 484/2016 que concluyó por sentencia de la AN también de fecha 15 de julio de 2021. Se interpuso recurso de casación que dio lugar al recurso 7364/2021 y que fue estimado por sentencia de 6 de marzo de 2023.

- Por la ASOCIACIÓN POR LA DEFENSA DE LA RÍA DE PONTEVEDRA también se interpuso recurso contencioso-administrativo que dio lugar al procedimiento ordinario 268/2016 que concluyó por sentencia de la AN de 21 de septiembre de 2021.

Las sentencias de la Audiencia Nacional, que resuelven los tres recursos contencioso-administrativos son idénticas, porque idéntico es el objeto de los tres procedimientos y concurría identidad en las partes codemandadas. Así, la sentencia de 21 de septiembre de 2021, la aquí recurrida, explica que por razones de unidad de doctrina y seguridad jurídica se remite a los fundamentos jurídicos de las sentencias de 15 de julio de 2021 aclarando que las referencias efectuadas a Greenpeace se entienden hechas a la ASOCIACIÓN POR LA DEFENSA DE LA RÍA DE PONTEVEDRA.

Pues bien, las previas sentencias de esta Sala recaídas en los recursos antes mencionados ya se pronuncian sobre idéntica cuestión casacional que la planteada en el presente recurso de casación -con el matiz de que la sentencia relativa al recurso 7364/2021 resolvía una segunda cuestión no incluida aquí- y por las partes recurrentes no se aducen motivos nuevos de impugnación por lo que en aras a la seguridad jurídica venimos aquí a reproducir lo dicho en nuestras sentencias de 6 de marzo de 2023.

Así, la cuestión que suscita interés casacional en el presente recurso de casación, como hemos visto, está referida a determinar si la prórroga de las concesiones sobre el dominio marítimo-terrestre que se habían otorgado antes de la entrada en vigor de la LC, conforme al régimen transitorio establecido en ella, deben quedar condicionadas por las exigencias que se imponen en su artículo 32.1.º y, en concreto, que se trate de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, así como el alcance de este precepto cuando el demanio no se encuentra en su estado natural y ha sido transformado como consecuencia de la intervención de la Administración del Estado.

Esa cuestión viene propiciada porque la sentencia de instancia estima el recurso y anula la resolución originariamente impugnada al considerar que el objeto de la concesión cuya prorroga se había otorgado no reunía esa exigencia de ubicación, sin que sirviese a esa decisión la eventual transformación del dominio público, que, por esa circunstancia, debe quedar fuera del debate.

Estas concesiones demaniales han generado una amplia polémica propiciada por una legislación confusa, contradictoria a veces, sin establecer perfiles claros del derecho de los particulares en los más de treinta años de vigencia de la Ley. Un examen del devenir de estas concesiones y su regulación parece aconsejable para una mejor comprensión del debate que nos ocupa.

El legislador de 1988 era tan consciente de la gravísima situación en la que se encontraba el litoral español en ese momento que en la Exposición de Motivos de la Ley 22/1988, haciéndose expresamente eco de esa cuestión, declara: "España es uno de los países del mundo donde la costa, en el aspecto de conservación del medio, está más gravemente amenazada, y hora es ya de poner fin a su grave y progresivo deterioro y a las alteraciones irreversibles de su equilibrio". El referido preámbulo apuntaba también una serie de causas que habían coadyuvado a ese resultado no deseable y citaba, entre otras, los graves fallos de la legislación hasta entonces vigente, así como la actitud meramente pasiva de la Administración en el otorgamiento de títulos de ocupación o uso, junto al tratamiento indiferenciado de autorizaciones y concesiones y la generalización de éstas, con ampliación de los derechos de sus titulares sobre el dominio público.

La nueva LC pretendió poner freno a ese grave deterioro del litoral con un estricto régimen de concesiones, imponiendo condiciones que garantizasen su protección, pero siempre dentro de un marco general de respeto a los derechos adquiridos, por lo que estableció un "cuidadoso régimen transitorio" con el objetivo de permitir la adaptación de las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley a la nueva regulación contenida en la misma. La Exposición de Motivos señalaba en ese sentido que:

“el criterio básico que se utiliza consiste en establecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la Ley sobre la zona de servidumbre de protección y de influencia únicamente a los tramos de costa que todavía no están urbanizados y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística. En cambio, en las zonas urbanas o urbanizables, en las que sí se han consolidado tales derechos de aprovechamiento, no se aplican las determinaciones sobre la zona de influencia y la anchura de la servidumbre de protección se limita a 20 metros, es decir, la misma extensión que correspondía a la servidumbre de salvamento según la legislación de Costas que ahora se deroga. Con los criterios de la nueva Ley se evita, por una parte, la incidencia sobre derechos adquiridos en términos que pudieran originar una carga indemnizatoria que gravitaría fundamentalmente sobre la Administración Urbanística y, por otra parte, se excluye también la necesidad de afrontar un proceso de revisión del planeamiento que introduciría un factor de inseguridad en las expectativas de edificación ". Y añadía: "En este contexto, se regula con precisión la situación de las edificaciones existentes que resulten incompatibles con las disposiciones de la nueva Ley. Si se construyeron ilegalmente, se abre la posibilidad de legalizarlas, cuando sea posible por razones de interés público. Si se construyeron legalmente, se respetan los derechos adquiridos, atemperando la situación de la obra a la naturaleza del terreno en que se emplaza. Si está en el dominio público, se mantiene la concesión hasta su vencimiento; si está en la zona de servidumbre de tránsito, queda fuera de ordenación con las consecuencias previstas en la actual legislación urbanística; por último, si está en el resto de la zona de servidumbre de protección, se permiten obras de reparación y mejora de cualquier tipo, siempre que, lógicamente, no supongan aumento de volumen de las ya existentes.”

Una de las condiciones que se estableció en la regulación de las concesiones en la LC fue que en el dominio público marítimo-terrestre solo podrían autorizase actividades o instalaciones "que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación", condición que se estableció en el artículo 32. 1.º (que no se ha modificado desde su redacción original). La prohibición se refuerza en el párrafo segundo del precepto al establecer que "cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue, quedarán expresamente excluidas las utilizaciones mencionadas en el artículo 25.1, excepto las del apartado b), previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros, y el vertido de escombros utilizables en rellenos, debidamente autorizados." Es decir, solo las construcciones y edificaciones de vías de transportes interurbanas y las áreas de servicios pueden, bajo determinadas condiciones, ubicarse en dominio público marítimo-terrestre, además de las que necesariamente deban tener esa ubicación. Debe señalarse que dicha condición, que el Legislador nacional tomó del Derecho francés, constituía una de las novedades más significativas de la nueva Ley y supuso un giro radical frente a la legislación anterior -Ley de Costas de 1969-, que no limitaba los usos para los que podría otorgarse título administrativo, de manera que se podían obtener concesiones para cualquier uso y sin límite temporal.

Así pues, a la entrada en vigor de la LC en 1988 el Legislador se encontraba con la existencia de unos legítimos derechos adquiridos conforme a la legislación anterior sobre el dominio público marítimo-terrestre que eran contrarios a sus previsiones. Ante ese dilema y según se declara en la Exposición de Motivos de la Ley, se intentó conciliar esa decisión, tan drástica como necesaria, con el respeto a determinadas situaciones jurídicas consolidadas. Por eso, las disposiciones transitorias de la ley dulcificaron el rigor de aquellos preceptos y precisaron las condiciones en que determinados usos, construcciones y concesiones anteriores podrían subsistir después de la entrada en vigor de aquélla.

La opción elegida para conciliar aquellos derechos adquiridos y la efectividad del nuevo régimen de "utilización" del dominio público marítimo-terrestre fue, a grandes rasgos, establecer un régimen provisional del que merecen destacarse las Disposiciones Transitorias 1.ª y 4.ª (D.T.), referidas, respectivamente, a la existencia de previos títulos de propiedad particular sobre el declarado dominio público marítimo-terrestre, y los usos y actividades amparados en títulos de utilización del dominio público marítimo terrestre otorgados conforme a la normativa anterior a la LC, pero que resultaban incompatibles con sus previsiones.

La D.T. 1.ª declara la extinción de los derechos amparados en títulos de propiedad prexistentes e incompatibles con la naturaleza de tal dominio público, de conformidad con lo establecido en la propia Constitución en su artículo 132, y, en un a modo de compensación por esa extinción, se transformaron en unas concesiones que legitimaban dicha ocupación del dominio público marítimo-terrestre por tiempo limitado, el de 30 años, con las mismas condiciones que tenían con anterioridad a la entrada en vigor de la LC, en palabras de dicha norma "respetando los usos y aprovechamientos existentes" anteriormente. El plazo de 30 años estaba justificado, en el esquema de la originaria redacción de la LC, en que su artículo 66 establecía que las concesiones que se otorgaran, conforme a las previsiones en ella establecidas, no podrían exceder de dicho plazo, con la peculiar circunstancia de que, en ese régimen general y a diferencia del régimen transitorio, no se contemplaba la prórroga, de conformidad con lo establecido en el referido artículo 66, en su redacción originaria. El artículo 81, por su parte, declaraba de manera taxativa, en aquella redacción originaria, que "el plazo de vencimiento será improrrogable ".

La D.T. 4.ª establecía para los usos e instalaciones existentes con anterioridad a la LC, pero incompatible con sus previsiones, que "[s]i ocupan terrenos de dominio público marítimo-terrestre, serán demolidas al extinguirse la concesión". Pese a los claros términos del precepto, nada se disponía en la mencionada norma sobre aquellos supuestos en los que, como el presente, tales usos o instalaciones estaban amparados en un título concesional, otorgado al amparo de la normativa anterior a la LC, en particular, cuando en dichos títulos no se hubiera establecido plazo para la concesión, que autorizaba la legislación anterior, y, por tanto, no podría aplicarse el mandato del Legislador porque la concesión, en principio, no podría extinguirse por transcurso del plazo concedido, que no existía. El supuesto de autos es un claro ejemplo de lo expuesto porque la concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre fue otorgada por resolución de 1958 "a título de precario sin plazo determinado". Ese régimen concesional era manifiestamente contrario a lo establecido con carácter general en la LC, en concreto, en su artículo 32.1.º, por cuanto las concesiones de ocupación solo podrían ubicarse en el dominio público cuando no pudieran ubicarse en otro lugar, como ha concluido la Sala de instancia que acontecía en el caso de autos (las partes demandadas en la instancia y ahora recurrentes invocaron dicha exigencia); de otra parte, se trataba de una concesión sin límite temporal concreto, como hemos dicho. Para esos supuestos se estableció en el párrafo tercero de la D.T. 14.ª del Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, que "Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley de Costas el mantenimiento de concesiones a perpetuidad por tiempo indefinido, sin plazo limitado o por plazo superior a treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley, siempre que no hayan superado o superen el plazo máximo de noventa y nueve años. En todos estos casos, las concesiones vigentes se entenderán otorgadas por el plazo máximo de treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley de Costas, sin perjuicio de la posibilidad de revisión de otras cláusulas conforme a lo previsto en el apartado anterior."

Sobre ese régimen transitorio de la LC tuvo oportunidad de pronunciarse el Tribunal Constitucional en su importante sentencia 149/1991, de 4 de junio (ECLI:ES:TC:1991:149). La sentencia declara en su fundamento octavo, en relación a la conversión de los derechos anteriores en concesiones, que constituye “una muy singular forma de expropiación” realizada directamente por la Ley, mediante el cual se establece, no solo “el régimen de dominio público inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino también ofrecer soluciones concordes con tales principios (y con los derechos que simultáneamente la Constitución consagra, entre los que ahora merece especial atención el de propiedad) para los problemas que plantea la eventual existencia de titularidades dominicales sobre zonas que, por mandato constitucional, quedan integradas en el dominio público estatal”.Las consideraciones más extensas se hacen en relación con la D.T. 1.ª, no obstante, en el apartado E ) de este fundamento octavo considera que las de la Disposición Transitoria Cuarta “merece... idéntica apreciación”.

Las consideraciones que se hacen por el Tribunal de Garantías en la sentencia para rechazar la invocada tacha de inconstitucionalidad que se había cuestionado por la extinción de los derechos preexistentes están referidas a un “[e]xpreso reconocimiento, pues, de una realidad preexistente que, incluso más allá de la genérica expresión "derechos legalmente adquiridos" que utilizara el art. 1 de la Ley de Costas de 1969, parece admitir o presuponer la naturaleza dominical de tales derechos... que, por sus propias características físicas y por imperativo constitucional, necesariamente forman parte del dominio público marítimo-terrestre...”; y reconducida la naturaleza jurídica de dicho régimen transitorio a la institución de la expropiación y conforme a la naturaleza de dicha institución, se declara: "no cabe hablar de inexistencia de indemnización es cosa evidente. Si la expropiación se opera precisamente por la transformación de la propiedad en concesión, el valor económico de ésta no puede ser entendido sino como compensación, determinada ope legis, por la privación del título dominical... Esta verificación es el punto de partida obligado del análisis de la impugnación que, como decíamos antes, aduce la violación de dos artículos constitucionales, el 33.3 y el 24". Y añade esta sentencia "... el mantenimiento, aunque sea a título distinto pero por un prolongado plazo, de los derechos de uso y disfrute que los mismos propietarios tenían de la otra, y la consideración, en fin, de que en todo caso esos bienes habrían de quedar sujetos, aun de haberse mantenido en manos privadas, a las limitaciones dimanantes de su enclave en el dominio público, hacen imposible entender que la indemnización ofrecida, dado el valor económico sustancial de ese derecho de ocupación y aprovechamiento del demanio durante sesenta años y sin pago de canon alguno, no represente, desde el punto de vista del juicio abstracto que corresponde a este Tribunal, un equivalente del derecho del que se priva a sus anteriores titulares.”

Para el Tribunal Constitucional, la adecuación de la LC a las exigencias constitucionales exigía el reconocimiento del derecho, que expresamente se declara, a mantener los usos y aprovechamientos anteriores (con exclusión de la aplicación de las limitaciones del artículo 32), pero con el añadido argumento de que precisamente el otorgamiento de la concesión y su prórroga servía de compensación de los derechos que el Legislador había extinguido. No puede desconocerse la naturaleza resarcitoria de dicho derecho.

Consideración bien diferente es la que mereció al Tribunal de Garantías las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley "sin la autorización o concesión exigible", a que se hacía referencia en el Disposición Transitoria Cuarta, que se veían afectadas por la nueva regulación, que no se consideraban en la mencionada sentencia con derecho a indemnización, sin perjuicio de la posibilidad de su legalización que autorizaba la referida norma.

SEXTO. La prórroga establecida en la Ley 2/2013 y el Reglamento General de Costas.

El régimen transitorio establecido en la LC había tenido carta de naturaleza y, desde el punto de vista jurídico no comportaba, en principio, grandes problemas de aplicación. La aplicación práctica de ese régimen, no siempre acorde a las previsiones del Legislador, unido a la incidencia que la conversión de los derechos en concesión tenía en determinados ámbitos sociales, sí generó una conflictividad que traspasó incluso nuestras fronteras. Se consideró necesaria una nueva regulación de ese régimen transitorio a cuyos efectos se promulga la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que está lejos de haber despejado la compleja situación a que se enfrentaba, más bien todo lo contrario, unido al hecho de que las iniciales concesiones se encontraban próximas a su vencimiento. Ya en su Exposición de Motivos se hace referencia a que "la aplicación de la norma -LC- ha dado lugar a una litigiosidad crónica... en no pocos supuestos, ni siquiera ha llegado a aplicarse, tolerándose situaciones inaceptables medioambientalmente que aún no han sido resueltas. Tanto la aplicación conflictiva como la inaplicación o incluso la impotencia de la norma para imponerse sobre realidades sociales consolidadas son la prueba de que aquella concepción debe ser corregida...". La Ley fue desarrollada por un nuevo Reglamento de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, (en adelante, RGC).

La Ley vino a modificar, en lo que ahora nos ocupa, el régimen establecido en la LC de 1988, y así lo advirtió expresamente en su Exposición de Motivos, al señalar: "En relación con el régimen concesional, la ley introduce importantes cambios. Se modifica el plazo máximo de duración de las concesiones que pasa a ser de setenta y cinco años (al igual que el fijado en la mencionada Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el Texto Refundido de la Ley de Aguas). Además, se permite la transmisión mortis causa e inter vivos de las concesiones." Así mismo se aceptaba la posibilidad de prorrogar las concesiones, excluidas en la Ley de 1988 de manera absoluta en el régimen general, otorgadas al amparo de la normativa anterior en los siguientes términos: “El artículo segundo de la ley establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes, otorgadas al amparo de la normativa anterior. También se prevé expresamente la aplicación de esta prórroga a aquellos que sin ser concesionarios, sí son titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con la disposición transitoria primera de la Ley de Costas. Si bien, con carácter previo deberá solicitarse la correspondiente concesión.”

“De este modo, se da respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018. Debe subrayarse que no se trata de una prórroga indiscriminada, sino que su otorgamiento requiere un informe del órgano ambiental autonómico, en los casos en que se trate de ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. Este es un ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral que podrá conllevar la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles. Con carácter general, el plazo máximo de esta prórroga extraordinaria se fija en setenta y cinco años para hacerla coincidir con el nuevo plazo máximo por el que se podrán otorgar las concesiones. Con ello se busca estabilizar los derechos y adaptarlos a un horizonte temporal que sea semejante”.

La Ley contiene solo dos artículos (al margen de las Disposiciones Adicionales, Transitorias, Finales y Derogatoria), de los cuales, en el primero de ellos, se recogen las modificaciones que se introducen en la originaria LC. El artículo 2 regula, no sin extrañeza, una denominada "prorroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior ", materia que por estar regulada en la LC debiera haberse incluido en el artículo 1, que establecía su reforma.

La modificación de la originaria LC afectaba, en lo que ahora interesa, al artículo 66, referido al plazo de las concesiones que pasaba de treinta a setenta y cinco años como máximo, en función de los usos y conforme a los criterios que se establecieran reglamentariamente ( artículo 1-21.º). Ese plazo aumentado pretendía equiparar estas concesiones al régimen general establecido en el artículo 93. 3.º de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, que establece el mencionado plazo "incluidas las prórrogas ". Así se declara por la Ley 2/2003 en su Exposición de Motivos. Debe hacerse notar que, pese a la asimilación mencionada, se da la circunstancia de que ese plazo máximo se vinculaba incluso a las eventuales prórrogas en la Ley general; sin embargo, la Ley 2/2013 no modificó el artículo 81 originario, conforme al cual, como regla general, el plazo de la concesión era improrrogable.

Por lo que se refiere al artículo 2 sorprende que, al estar referido a las concesiones de la normativa anterior y afectar a esa normativa, no se incluyera en la modificación de la LC que se contiene en el artículo 1. Esa técnica legislativa ofrece serios problemas de interpretación. Se dispone en el artículo 2, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

“1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

La prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, previa solicitud de la correspondiente concesión.

Esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos.

2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida.

El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años. En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.

4. En el caso de concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, la prórroga será concedida previo informe del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en la que radique la ocupación. El informe determinará los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente e incluirá, en los casos que proceda, las condiciones que deba contemplar la concesión para garantizar una adecuada protección del medio ambiente. Este informe tendrá carácter determinante. Si la Administración General del Estado se aparta de su contenido deberá motivar las razones de interés general por las que lo hace, en la resolución por la que se acuerde cada uno de los periodos que integra la prórroga, o en la resolución por la que se deniegue la misma.

Si el informe del órgano ambiental autonómico no fuera emitido en el plazo de tres meses se procederá de acuerdo con lo previsto en el artículo 83.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

5. Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.”

El ámbito objetivo de las concesiones a las que se aplica esta prórroga especial es confuso. El precepto establece que esas concesiones son las "otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley", es decir, las otorgadas antes del día 30 de mayo de 2013 ( D.F. 4.ª). El ámbito subjetivo de la prórroga que se reconoce a las concesiones habría sido muy diferente si el precepto se hubiese incorporado en el artículo 1 modificando la LC, porque en tales supuestos la prórroga afectaría a las anteriores a dicha Ley y, para las posteriores, sería de aplicación el nuevo artículo 66, que se modificó precisamente en el artículo 1. Haber incorporado la prórroga en un precepto independiente y autónomo, aplicable a todas las concesiones anteriores a 2013, obliga a considerar que a la mencionada fecha había dos tipos bien diferenciados de concesiones. De una parte, las concesiones que se habían otorgado después de la entrada en vigor de la LC, pero conforme a su régimen transitorio, es decir, que traían causa de derechos preexistentes a la LC. De otra parte, aquellas concesiones que se hubiesen solicitado y concedido tras la entrada en vigor de la LC y, por tanto, plenamente ajustadas a dicho Ley.

El Legislador declara al respecto que, sin perjuicio de la ampliación del plazo concesional que se establecía para el régimen ordinario de la LC, la finalidad de la reforma, más concretamente de este artículo segundo, era la de alterar el régimen temporal de estas concesiones que traían causa de derechos anteriores a la promulgación de la LC en 1988. Se declara en la Exposición de Motivos: “El nuevo marco normativo pretende dotar a las relaciones jurídicas que se dan en el litoral de una mayor seguridad jurídica. Su ausencia ha generado problemas que van más allá de los estrictamente jurídicos, y que han provocado desconfianza y desconcierto. Hasta el punto de que un informe del Parlamento Europeo de 20 de febrero de 2009 insta a las autoridades españolas "a que revisen urgentemente y, en su caso modifiquen la Ley de Costas a fin de proteger los derechos de los legítimos propietarios de viviendas y de aquellos que poseen pequeñas parcelas en zonas de la costa que no tienen un impacto negativo sobre el medio ambiente costero...”. Estos derechos deben ser contemplados por la Ley de Costas, ignorarlos es tanto como desconocer la realidad preexistente que la propia ley debe regular. La seguridad jurídica es el pilar que sustenta esta reforma y su establecimiento resultaba una tarea indispensable para superar el marco anterior...”

Así pues, todas las concesiones anteriores a 2013 pueden ser prorrogadas de conformidad con el artículo 2 hasta setenta y cinco años, con independencia del plazo que ya hubieran transcurrido a la mencionada fecha, es decir, "[e]l plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prórroga." Esa regla supone que aquellas concesiones que traían causa del régimen transitorio, que terminarían su plazo inicial de treinta años en 2018, se les concedía una prórroga, a todas ellas, de setenta y cinco años, computados desde ese momento. Ese mismo plazo es el que regiría para las concesiones otorgadas bajo el régimen general de la LC, porque la mencionada Ley 2/2013 modificó el artículo 66 de la LC ampliando el plazo de las concesiones de treinta a setenta y cinco años. Téngase en cuenta que mientras para las concesiones otorgadas al amparo del régimen transitorio el plazo era de treinta años, prorrogables por otros treinta años, para las otorgadas ya en vigor la LC, el plazo era solo de treinta años, sin admisión de prórrogas, plazo que con la Ley de 2013 se ampliaba hasta setenta y cinco años, computados en la forma señalada.

La interpretación del artículo 2 suscita una duda más relevante para el debate de autos. La ampliación del plazo para todas las concesiones no ofrecía problema en su contenido respecto de aquellas que, por haberse solicitado y otorgado después de la LC, estaban adaptadas a sus prescripciones, las cuales solo se veían alteradas en cuanto al plazo que se elevaba de treinta hasta setenta y cinco años, pero su uso estaba condicionado desde su inicio a las prescripciones del artículo 32 (necesidad de que el uso o la actividad debieran estar ubicadas en el litoral).

Para las concesiones que traían causa del régimen transitorio de la LC, la aplicación de la prórroga que autorizaba este artículo 2 de la Ley 2/2013 suscita la duda de si con ocasión de la prórroga estas concesiones debían adaptarse a las previsiones de la LC, en concreto, si su uso o actividad debía estar ajustada a las prescripciones del referido artículo 32 o si, por el contrario y como se había venido reconociendo a dichas concesiones con anterioridad, se les seguirían "respetando los usos y aprovechamientos" que tenían desde la transformación en concesión. Ese fue el derecho que se le reconoció en la LC, con la naturaleza que declaró el Tribunal Constitucional. Nada aclara el precepto en esta cuestión.

La interpretación del precepto debe partir de la regla taxativa que se establece en su párrafo quinto, conforme al cual “[l]as concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.”El precepto sirve al Tribunal de instancia para concluir en la vigencia de las limitaciones del artículo 32 para las prórrogas a concesiones como la de autos. Ahora bien, si la remisión es a la LC deberá concluirse que en ésta se contiene también el régimen transitorio que amparaba estas concesiones otorgadas al amparo de derechos preexistentes; por ello les sería también de aplicación ese régimen, máxime cuando el Legislador de 2013 quiso establecer un régimen autónomo de prórroga.

La prórroga de un derecho, incluso en su interpretación literal, comporta su continuidad durante un mayor plazo; se modifica el tiempo del derecho, no el derecho mismo, que permanece, en principio, inalterable porque en otro caso se trataría de un supuesto diferente (novación). Si a las concesiones que traían causa del régimen transitorio, que el Legislador simplemente ha querido prorrogar, se les impone las limitaciones del artículo 32 --limitaciones que no tenían con anterioridad a la prórroga-- quedarían desvirtuadas y se trataría de una renovación con un nuevo contenido. Para que la prórroga fuera tal, a estas concesiones se les debía respetar los "usos y aprovechamientos existentes ", como declaraba la redacción original de la D.T. 1.ª de la LC.

La interpretación auténtica del artículo 2 autoriza a esa misma conclusión. En la Exposición de Motivos de la Ley 2/2013 se declara, como una de las finalidades de esta atípica técnica legislativa de concesión de la prórroga, que "El nuevo marco normativo pretende dotar a las relaciones jurídicas que se dan en el litoral de una mayor seguridad jurídica. Su ausencia ha generado problemas que van más allá de los estrictamente jurídicos, y que han provocado desconfianza y desconcierto. Hasta el punto de que un informe del Parlamento Europeo de 20 de febrero de 2009 insta a las autoridades españolas "a que revisen urgentemente y, en su caso modifiquen la Ley de Costas a fin de proteger los derechos de los legítimos propietarios de viviendas y de aquellos que poseen pequeñas parcelas en zonas de la costa que no tienen un impacto negativo sobre el medio ambiente costero..." Estos derechos deben ser contemplados por la Ley de Costas, ignorarlos es tanto como desconocer la realidad preexistente que la propia ley debe regular..." Es la protección de los derechos de aquel régimen el que se pretende proteger con la nueva Ley. Incluso una interpretación gramatical del mencionado párrafo coadyuvaría a esa conclusión ya que, si se establece que las concesiones "así prorrogadas", es decir, conforme al régimen que ya tenían establecido cuando fueron otorgadas, se regirán por la LC, lo es "en todo lo demás", es decir, en aquellas peculiaridades que no estuvieran ya afectadas por la prórroga, entre ellas las especiales concesiones de su otorgamiento inicial.

De otra parte, es importante señalarlo, la peculiaridad que comporta la nueva regulación permite concluir que estas prorrogas, todas las amparadas por el art. 2, se regulan por el mencionado precepto, con independencia de si traían causa de la DT 1.ª ó 4.ª de la originaria LC.

El régimen establecido en materia de costas, tanto en lo que comportaba de reforma de la originaria LC como de la nueva prórroga que autorizaba en el ya examinado artículo segundo, suponía que el viejo Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, resultaba insuficiente para el cometido de complemento de la Ley, por lo que la propia Ley 2/2013 autorizó al Gobierno la "revisión" de dicho Reglamento así como para que dictara " las disposiciones reglamentarias precisas para el desarrollo y ejecución de esta Ley ". En virtud de esa autorización de desarrollo reglamentario el Gobierno aprobó un nuevo Reglamento General de Costas por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, derogando el de 1989 (en adelante, RGC).

El nuevo Reglamento de 2014 contenía una específica regulación de la “prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior” a la LC, materia no regulada en el Reglamento anterior por razones obvias de inexistencia de dichas prórrogas en la Ley. En los artículos 172 a 178 se regulaba esa materia. En el artículo 174 se establecían los criterios para el otorgamiento de la prórroga, en función del destino del uso o actividad, con el ya mencionado plazo máximo de setenta y cinco años.

De lo expuesto cabe concluir que, en principio y en contra de lo que se sostienen en la sentencia que se revisa, las prórrogas de las concesiones de utilización del dominio público marítimo-terrestre que autoriza el artículo 2 de la Ley 2/2013 y que traían causa de derechos anteriores a la LC de 1988, debían mantener su mismo régimen de usos y aprovechamientos de que venían disfrutando con anterioridad y se han de mantener durante la prórroga que se autoriza en el artículo 2 de la Ley de 2013.

La Ley 2/2013 fue objeto de examen, en sede constitucional, por la sentencia del Tribunal Constitucional 233/2015, de 5 de noviembre (ECLI:ES:TC:2015:233) que no declaró la inconstitucionalidad de los preceptos a que nos venimos refiriendo. Interesa señalar, porque las partes y la sentencia lo reflejan, que en su fundamento 10-b), se declara: “la prórroga recogida en la nueva regulación: (i) sólo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC ); (ii) llegado el momento de la extinción de la concesión, es la Administración la que decide sobre el levantamiento o mantenimiento de las obras e instalaciones, pudiendo dar continuidad a su explotación o utilización (art. 72.1 y 3); (iii) las exigencias medioambientales no sólo quedan cubiertas por el informe autonómico exigido por este precepto, pues, de acuerdo con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente, les corresponde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada y su revisión, según dispone la citada Ley 16/2002; y (iv) en último término, la concesión demanial está configurada como un "título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad", lo que impide que "la Administración del Estado pueda ejercer su facultad de concesión demanial para interferir o perturbar el ejercicio de las potestades de las Comunidades Autónomas en aquellos ámbitos materiales sobre los que ostentan competencias de ejecución, de acuerdo con los parámetros que expuso la STC 77/1984 " [ STC 149/1991, FJ 4 G) a), con cita del art. 65 LC ].”

Los términos literales del razonamiento transcrito podrían llevar a concluir, y es lo razonado en la sentencia recurrida y lo aducido por las partes recurridas en esta casación, que la referencia expresa al artículo 32. 1.º obligaba a condicionar estas prórrogas a la exigencia de que los usos y actividades amparadas por dichas concesiones, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. Este Tribunal no comparte esas valoraciones y ello por las siguientes razones:

1.º. Formalmente la sentencia no impone una interpretación del artículo 2 de la Ley 2/2013. Nada se traslada a su parte dispositiva ni se llega a esa conclusión en los fundamentos. Se trata de una argumentación, entre otras, para rechazar que el mencionado precepto pueda tacharse de inconstitucionalidad por vulnerar el principio de proscripción de la arbitrariedad que se impone en el artículo 9. 3.º de la Constitución.

2.º. El fundamento en que se incluye el párrafo transcrito de la sentencia (el 10-b) da respuesta a los argumentos que se invocaban por el grupo de diputados que instaron el recurso de inconstitucionalidad, y si nos atenemos a lo que la propia sentencia reseña en el Antecedente 1.º-la tacha de inconstitucionalidad se fundaba, no en el contenido de las concesiones, sino el plazo de la prórroga, porque eran aquellos los que hacían, a juicio de los recurrentes, más reprochable ésta y, con especial énfasis, a la aplicación del régimen transitorio, aunque no solo.

3.º. Es evidente que, como ya se ha dicho, si se habla de prórroga de un derecho (la concesión), para considerarse como tal, el derecho debe mantenerse inalterable, a excepción del plazo; en otro caso, se trataría de una figura diferente (renovación, novación, etc.) y es un principio de nuestro Derecho asignar a las instituciones los términos propios sin alterar su naturaleza, como supondría someter las concesiones del régimen transitorio, en sus prórrogas, a unas condiciones que ya el mismo Legislador, al reconocerlas (con el reconocimiento de su constitucionalidad), eran bien diferentes al régimen ordinario que se había establecido en la LC, hasta el punto que ese régimen transitorio, por su especialidad, era contrario a sus previsiones generales, como ya hemos visto.

4.º. La sentencia es consciente, porque insiste sobre su alcance, que la interpretación del artículo 2 de la Ley 2/2013 es ciertamente confuso, como se había puesto de manifiesto por los recurrentes, por cuanto el Legislador hace referencia a concesiones otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, que en unos casos se refiere a la LC de 1988 y otras a la Ley 2/2013. El propio Tribunal de Garantías, al examinar la legalidad del artículo 1-39.º de esta segunda, en concreto, a la denunciada por los allí recurrentes vulneración del principio de seguridad jurídica por la inconcreción del ámbito del artículo 2, declara: “La modificación no genera la vulneración del art. 9.3 CE por inseguridad jurídica, que los recurrentes imputan a la referencia a "la entrada en vigor de esta Ley ", que a su juicio no aclara si se trata de la entrada en vigor de la Ley de costas de 1988 o de la Ley 2/2013. Dicha expresión, que ya figuraba recogida en la redacción original del apartado, ha de entenderse referida al momento de entrada en vigor de la Ley de costas de 1988, puesto que se inserta como modificación en el propio Derecho transitorio de la misma, y así lo ha corroborado la disposición transitoria segunda del Reglamento de costas de 2014, que en su apartado 1 precisa que se trata de la "entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio “. "Debe hacerse notar que si bien en la reforma de la LC originaria del artículo 1-39.º, al que se refiere el razonamiento, queda salvado por integrarse la reforma en la LC originaria, en el artículo 2 no nos encontramos ya con una reforma de la LC originaria, sino de un precepto autónomo, de una Ley posterior que se refiere a concesiones" otorgadas al amparo de la normativa anterior... que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley (la 2/2013)."

5.º. Las consideraciones anteriores son las que dan sentido al primer párrafo del argumento que se invoca en la sentencia de instancia y se aducen por las partes recurridas, porque los argumentos que se hacen por el Tribunal, entre ellos las limitaciones del artículo 32, se hacen “[d] dejado por el momento al margen la conexión de este precepto -artículo 2- con el Derecho transitorio establecido por la Ley de costas de 1988, sobre el que luego se volverá..." Y que la sentencia está tomando en consideración las dos categorías de concesiones que se veían beneficiadas con la nueva prórroga, a las que ya antes se hizo referencia, lo pone de manifiesto que sigue argumentando: "... es de advertir que la prórroga de las concesiones prevista en el artículo 2, en el contexto del régimen de uso privativo regulado en la Ley de costas antes y después de la reforma de 2013, no implica necesariamente las consecuencias que aducen los recurrentes en lo que concierne a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o a su régimen de uso general o privativo.”

6.º. Finalmente debe ponerse de manifiesto dos importantes circunstancias que se aprecian en la fundamentación del Tribunal de Garantías. De una parte, que el régimen establecido en el precepto cuestionado de inconstitucionalidad unifica el régimen para las prórrogas con independencia de que traigan causa de las DT 1.ª ó 4.ª de la originaria LC, lo cual dejaría prácticamente ineficaz aquellas primeras prórrogas. Por otro lado, la sentencia examina la legalidad de la Ley de reforma en sede de Derecho de la Unión (fundamento 10.c), llegando a la conclusión de que no se vulnera la Directiva 2006/123/CE; a ello debe añadirse lo declarado por el TJUE en sus más recientes sentencias de 20 de abril de 2023 y 8 de febrero de 2024 [asuntos C-346/22 y 598/2022; (ECLI:ES:TS: 301 y 129)] y ello sin perjuicio de que ninguna de las partes personadas ha cuestionado la vulneración de la mencionada norma comunitaria.

Lo antes concluido, con el añadido del último apartado, es lo que hemos mantenido en nuestra sentencia 1530/2021, de 20 de diciembre, dictada en el recurso de casación 2032/2020 (ECLI:ES:TS:2021:4902), en la que, en lo que trasciende al debate de autos, declaramos, en apretada síntesis:

“Es claro, pues, que la Ley 2/2013, modificativa de la Ley 22/1988, admitió la posibilidad de que las concesiones otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor pudieran ser prorrogadas de acuerdo con lo previsto en su artículo segundo, en el que, además de regular la cuestión atinente al plazo para solicitar la prórroga, se disponía que la duración de la prórroga debería graduarse en función de los usos, pero siempre con un límite temporal máximo, que fijaba en setenta y cinco años.

“De lo razonado hasta ahora, cabe deducir lo siguiente:

“1) Las concesiones ordinarias de edificaciones con destino a vivienda otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 22/1988 en zona de dominio público marítimo-terrestre pueden ser objeto de prórroga excepcional, conforme a lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley 2/2013, en relación con el artículo 172.1 y la disposición transitoria decimosexta del Reglamento de Costas de 2014.

“2) El plazo de duración de esa prórroga dependerá del uso: en las concesiones destinadas a vivienda y zonas asociadas, será de hasta un máximo de 75 años.

“3) No cabe confundir, a estos efectos, la solicitud de nuevas concesiones que impliquen usos prohibidos según la Ley 2/2013, con la solicitud de prórroga extraordinaria de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley o, en su caso, a la de la Ley 22/1988. En aquel caso, sí serían de aplicación los artículos 25 y 32 de la Ley de Costas, mientras que en éste habría de aplicarse lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley 2/2013 y en los correspondientes preceptos del Reglamento de Costas de 2014.

“Estas consideraciones nos llevan a dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de admisión en los siguientes términos: Conforme a lo dispuesto en la Ley 2/2013 (modificativa de la Ley 22/1988, de Costas) y al Reglamento General de Costas de 2014, la prórroga de las concesiones de edificación con destino a vivienda otorgadas con anterioridad a esta ley deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo segundo de dicha ley y en los artículos 172 y siguientes y Disposición transitoria decimosexta del citado Reglamento, sin que en tales casos resulten de aplicación los artículos 25.1.a ) y 32.1 de dicha ley.”

SÉPTIMO. Naturaleza y ámbito de las prórrogas de la Ley 2/2013.

Las prórrogas que se establecieron en la Ley de 2013 tienen una naturaleza diferente a las que tenían en el régimen transitorio de la LC. La sentencia de instancia y las alegaciones de las partes recurridas en esta casación ponen de manifiesto ese diferente régimen para concluir en la decisión y fundamentos del recurso. Es cierto y este Tribunal así lo considera, que las prórrogas de la Ley 2/2013 no tienen el carácter reglado que sí tenían en el régimen transitorio de la LC. La misma regulación de ambas prórrogas, en su interpretación literal, evidencian un régimen bien diferente; las de 2013, conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Ley, “...podrán ser prorrogadas...”, es decir, a la Administración se le confiere una potestad discrecional para su otorgamiento. Por contra, las del régimen transitorio, conforme a lo establecido en la D.T. 1.ª, se establecía de manera taxativa que los titulares de los derechos anteriores a la LC "pasarán a ser titulares" de la concesión.

Lo expuesto suscita el debate sobre qué criterios debe considerar la Administración para el otorgamiento de las concesiones amparadas en la Ley 2/2013, porque esos criterios son los que delimitan la potestad discrecional que confiere el ya mencionado artículo 2.

A juicio de este Tribunal esos criterios no pueden estar referidos a las limitaciones que impone el artículo 32 de la LC, como antes se ha razonado, sino que más bien deben estar referidos a los fines de la propia normativa promulgada tras la entrada en vigor de la LC en el ámbito de la protección medioambiental. No parece necesario insistir que desde 1988 ha venido imponiendo, progresivamente desde entonces, una legislación sectorial restrictivas de derechos en favor de una protección integral del territorio, pero con especial intensidad en el ámbito del litoral, que el propio Legislador, como ya se ha expuesto, ha considerado de especial protección y ha aceptado la caótica situación del litoral en nuestro País. Buen ejemplo de lo que se quiere decir es la propia Ley de 2013 que ya en su misma denominación hace referencia a la protección y usos sostenibles del litoral, lo cual da cuenta de que la reforma de la LC que se acomete ha de tener en cuenta precisamente esa finalidad de defensa del litoral, es decir, en definitivas cuentas, la protección medioambiental. La Ley de reforma de 2013 precisamente hace referencia a la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación (en adelante LPCIC); pero la forma en que el Legislador de la reforma incorpora dicha normativa sectorial medioambiental a la reforma del régimen concesional transitorio de la LC no deja de ofrecer complejos problemas de interpretación, que debemos abordar, dejando para un momento posterior el examen de la incidencia que tiene dicha normativa en los títulos concesionales.

Conforme a la atípica técnica legislativa de la Ley 2/2013 que ya nos hemos destacado, la referencia a la LPCIC se incluye en el párrafo cuarto del artículo 2.º, es decir, el régimen de la Ley ambiental se impone para todas las concesiones que debieran o fueran prorrogadas por hasta setenta y cinco años, tras la entrada en vigor de Ley de reforma, siendo aplicables a las "concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación" de la Ley ambiental. Es decir, se aplica tanto a las concesiones que traían causa del régimen transitorio como aquellas que hubieran sido concedidas conforme a las previsiones de la LC posteriores a su entrada en vigor; para todas condiciona la prórroga a sus determinaciones. Es decir, el Legislador reconoce un privilegio (la amplia prórroga) pero impone la condición a ese privilegio, como era obligado, las exigencias medioambientales, como ya después examinaremos.

No obstante, lo anterior y de manera ciertamente compleja, la reforma incluye un precepto en todo punto idéntico al que se establece en el artículo 2-4.º, en el artículo 1-39.º que reforma la D.T. 1.ª de la LC original. Pero en la reforma de la originaria LC ya la imposición de contar con las exigencias de la Ley ambiental no se impone para todos los supuestos que se contemplan en los distintos párrafos de la D.T., sino tan solo a los del párrafo segundo. Es decir, tras la reforma de 2013, todas las prórrogas otorgadas tras su entrada en vigor estaban condicionadas a la LPCIC y las que se estuvieran amparadas en el supuesto del párrafo segundo de la D.T. 1.ª, incluso las anteriores a la reforma que estuvieran amparadas en el supuesto a que se refiere, aunque el derecho traiga causa de deslindes anteriores a la Ley de reforma.

El debate que nos ocupa no requiere un examen pormenorizado de los efectos que comporta la condición que se impone con la reforma con la LPCIC, baste señalar que, conforme al régimen en ella establecido, las actividades industriales incluidas en el Anejo 1 de la Ley deben adaptarse a sus previsiones, adaptación que se ha de reflejar en la Autorización Ambiental Integrada que minuciosamente regula y que se convierte así en el requisito esencial que se impone en la Ley de reforma para el otorgamiento de las prórrogas de las concesiones.

Se pone con ello de manifiesto que el Legislador no podía ser insensible, al regular el régimen transitorio de costas y sus concesiones por tan largo periodo temporal, a la incidencia que sobre esas concesiones podría tener la normativa que, merced a los nuevos criterios legislativos, se impusieran en nuestro Derecho; en especial, no podía ser insensible a las medidas de protección del medio ambiente que, no hace falta reseñar, ha supuesto un cambio radical desde el año 1988 hasta las recientes fechas, de lo que es claro exponente la Ley medioambiental de 2002, Ley que fue objeto de una amplia reforma en 2016, que comportaba la necesidad de promulgar un nuevo Texto Refundido que se llevó a cabo por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre.

La necesaria incidencia de la normativa ambiental en esa relación jurídica de un tracto tan dilatado debe ir más allá de lo expuesto, pese a que el Legislador de 2013 sólo haga referencia a la Ley de 2002. Nos referimos a que la normativa ambiental se ha de imponer a la hora de establecer el régimen de unos títulos que inciden en unos espacios, el litoral, de honda preocupación para el Legislador comunitario y, por tanto, nacional, que no parece necesario aquí reseñar. Esa aplicación se ha de imponer, aunque no se diga nada de manera expresa en la normativa sobre costas, por la misma fuerza vinculante de las normas ambientales. Es decir, el Legislador de la reforma de 2013 hace referencia expresa a la Ley de 2002, pero dicha Ley se aplicaría, aunque nada se estableciera al respecto, por la eficacia de dicha Ley. No parece necesario insistir al respecto y bastaría con remitirnos a los artículos primero y segundo de la Ley de 2002 para llegar a esa conclusión. En definitiva, la normativa en materia medioambiental no podía ser desconocida en el régimen jurídico de estas concesiones con alteración que comportaba la normativa aprobada en 2013.

Ahora bien, esa vinculación condicionando las prórrogas de las concesiones sobre el espacio marítimo-terrestre, tiene un mayor alcance que la mencionada Ley de 2002, pese a ser la única a que se hace referencia en la Ley de reforma de 2013. Debemos tener en cuenta que, si ha de regir en el régimen de estas prórrogas esa normativa medioambiental, la norma más relevante al respecto es la Ley 21/2013, de 9 de noviembre, de Evaluación Ambiental (en adelante, LEA), que vino a trasponer a nuestro Derecho la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Pues bien, no es pensable que esa normativa cuya finalidad es la de "garantiza[r] una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos que se puedan generar, al tiempo que establece mecanismos eficaces de corrección o compensación. La evaluación ambiental es un instrumento plenamente consolidado que acompaña al desarrollo, asegurando que éste sea sostenible e integrador", como se declara en Exposición de Motivos. No es necesario extenderse más sobre la relevancia, rigor y trascendencia de esa concreta normativa, que ha de tener una incidencia especial en el ámbito del litoral por su fragilidad y exceso de protección que requiere. La vigencia de dicha Ley se impone por sus propios mandatos en cuanto establece "las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, garantizando en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible..." (artículo 1). Siguiendo la misma técnica de la Ley de 2002, impuesta por la normativa comunitaria, la LEA reconduce la normativa proteccionista que se exige a los documentos formales de la declaración ambiental estratégica y las declaraciones de impacto ambiental, sobre cuyos presupuestos, contenido y efecto no parece necesario extendernos.

No se quiere decir que estas concesiones y sus prórrogas deban someterse preceptivamente a la necesaria evaluación ambiental que específicamente impone la LEA, salvo aquellos supuestos en los que, conforme a sus previsiones, fuera obligado, lo que comporta es que, si los distintos proyectos o planes que afectan a los concretos terrenos en que se asientan estas concesiones, han estado sometidas a dicha evaluación, tales medidas medioambientales se imponen a la hora de decidir la Administración sobre la procedencia de las prórrogas. Téngase en cuenta que la LEA es posterior a la de reforma, aunque ambas se promulgaran en 2013. Y un buen ejemplo de lo que se razona es que el artículo 22.3.º-b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que impone en el trámite de aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística un informe de la "Administración de costas sobre el deslinde y la protección del dominio público marítimo-terrestre, en su caso"; instrumentos de ordenación que, además, si están sometidos a aquella evaluación ambiental de la LEA.

OCTAVO. La Ley 7/2021.

Las sentencias de 6 de marzo de 2023, a las que nos remitimos, también extienden su consideración a la reforma del Reglamento General de Costas operada por Real Decreto 668/2022; no obstante, en la presente nos permitimos omitir tal reflexión dada la sentencia de esta Sala de 31 de enero de 2024 que declaró la nulidad del reglamento de 2022.

No están resueltas todas las cuestiones suscitadas en este recurso con lo antes razonado. Consta en las actuaciones que durante la tramitación de este proceso se ha promulgado la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, que precisamente pretende, según su artículo primero, “asegurar el cumplimiento, por parte de España, de los objetivos del Acuerdo de París...” imponiendo como principios rectores en el artículo 2, entre otros, los del desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, resiliencia, precaución y no regresión. Nuevamente el Legislador establece una tan necesaria como obligada vinculación entre la protección medioambiental y el régimen de las concesiones sobre el dominio marítimo-terrestre. Sobre tales presupuestos, sin aclaración alguna en la Exposición de Motivos, se regula en su artículo 20 la "Consideración del cambio climático en la planificación y gestión del dominio público marítimo-terrestre", en cuyo párrafo segundo se concretan dichos principios de actuación en la planificación y gestión de la costa, partiendo de "las directrices y medidas contempladas en la Estrategia de Adaptación de la Costa a los Efectos del Cambio Climático, elaborada en cumplimiento de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y perseguirá los siguientes objetivos: a) Incrementar la resiliencia de la costa española al cambio climático y a la variabilidad climática. b) Integrar la adaptación al cambio climático en la planificación y gestión de la costa española." En esa línea, el párrafo tercero del precepto considera suficiente, a los efectos señalados, que la "gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y sus prórrogas se llevará a cabo conforme a lo establecido "en la originaria LC, con las reformas introducidas por la Ley 2/2013, sin perjuicio de la aplicación de otra normativa o convenios internacionales, en clara referencia a lo que antes se ha concluido en el anterior fundamento.

No obstante esa remisión in totum a la normativa sectorial, se dispone en el párrafo cuarto lo siguiente: "Los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser estas posibles, sin superar los plazos máximos establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos que se dicten tras la entrada en vigor de esta ley en incumplimiento de lo previsto en este artículo." Como si fuese una constante en la regulación sectorial, nuevamente vuelve el Legislador a utilizar la confusa técnica de establecer una norma expresa fijando el plazo máximo de las concesiones, en vez de acudir a la reforma de la propia LC o, en el peor de los casos, de la Ley 2/2013, a las cuales ya se ha remitido, regulación autónoma que complica su interpretación. Los términos empleados en el transcrito precepto dejan claro que las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre nunca podrán durar más de setenta y cinco años. Pero la peculiaridad del precepto de la Ley de 2021 es que ese plazo máximo ha de calcularse incluidas "todas sus prórrogas ". Ahora bien, siendo clara la intención del Legislador de 2021, la cuestión es cómo incide en las concesiones que traían causa del régimen transitorio, es decir, aquellas que, como es el caso de autos, debían respetar los usos y aprovechamientos que venían disfrutando antes de entrar en vigor la Ley de 1988. Esas concesiones se habían visto afectadas de manera significativa por el artículo 2 de la Ley 2/2013, por lo que el debate se centra en determinar en qué medida afecta la Ley de 2021 a las concesiones que se han prorrogado conforme al mencionado artículo 2. Conforme a la propia literalidad del mencionado párrafo segundo, esas prórrogas que autorizaba el Legislador de 2013 "en ningún caso excederá de setenta y cinco años "; es decir, era la prórroga la que tendría ese plazo máximo, con independencia del tiempo que hubiera ya transcurrido desde el inicio de la concesión hasta entonces. Esa atípica regulación de las prórrogas de estas concesiones que, al momento de la Ley de 2013, podrían, como era el caso de autos, tener ya un tiempo de casi sesenta años, por lo que, si se autorizaba una prórroga de setenta y cinco años, el tiempo total de la concesión alcanzaría el extraño plazo de ciento treinta y cinco años. En el caso de autos, otorgada la concesión en 1958 y prorrogada por sesenta años (de los setenta y cinco autorizados) en la resolución originariamente impugnada, se produce la peculiar circunstancia de que la concesión se extinguiría en el 2076; habría tenido una duración total de ciento dieciocho años.

Ahora bien, la cuestión sobre la incidencia de ese nuevo régimen sobre las concesiones ya prorrogadas conforme a la Ley 2/2013 dista mucho de haberse solucionado por el Legislador de 2021. Ya de entrada, el hecho de que el Legislador haya establecido una nueva regulación del plazo de las prórrogas en un precepto nuevo (el tercero) en vez de reformar o completar el artículo 2 de la Ley 2013, permite concluir que aquel precepto sigue vigente. Bien es verdad que la cláusula derogatoria que se contiene en la Disposición Derogatoria Única de la Ley 2021 comporta la derogación tácita del artículo 2 de la Ley 2013, pero deja sin resolver la cuestión de si el nuevo régimen se aplica a las prórrogas otorgadas antes de la Ley de 2021, es decir, si hay aplicación retroactiva de ese nuevo límite de las concesiones. La Ley 2021 nada dispone al respecto y, si se pudiera apreciar alguna intención del Legislador, es que no se aplica retroactivamente la Ley 2021, como, por lo demás era obligado, dado que cuando en su artículo 20.4.º regula ese límite de las prórrogas de las concesiones, declara expresamente que constituye un supuesto legal de nulidad de pleno derecho las resoluciones que contravengan esa limitación temporal, pero " tras la entrada en vigor de esta ley "; por lo que, a sensu contrario, las resoluciones anteriores que contravengan el precepto no se ven afectadas de nulidad o, si se quiere, que mantienen su eficacia.

La Ley 7/2021 ha sido objeto de examen por el TC, en su sentencia 90/2022, de 30 de junio (ECLI:ES:TC:2022:90), dictada en poco más de un año desde su promulgación, en la que se examina la constitucionalidad del artículo 20 que nos ocupa, bajo los cánones del principio constitucional de seguridad jurídica que el Tribunal de Garantías considera que no se han visto vulnerados por la aprobación del mencionado precepto, pero con una afirmación relevante para nuestro debate. En efecto, se afirma en el fundamento 3-b), lo siguiente: "De ello -el alcance del principio de seguridad jurídica-- se deduce que el plazo máximo de duración de las concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, o de cualquier prórroga del mismo, sería a partir de la entrada en vigor de la Ley 7/2021 de setenta y cinco años (desde su concesión o desde su prórroga -según su diverso régimen originario-); conservando los titulares de concesiones (o prórrogas) anteriores a la entrada en vigor de la Ley 7/2021, sus derechos adquiridos conforme a la Ley de costas (incluido el término de prórroga extraordinaria de setenta y cinco años del art. 2 de la Ley 2/2013 ); no pudiéndose -sin embargo- otorgar ni prorrogar -desde la entrada en vigor de la Ley 7/2021- ninguna ocupación del dominio público marítimo-terrestre por más de esos setenta y cinco años de límite, y resultando nulas las concesiones o prórrogas de más de setenta y cinco años otorgadas tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021. Por otra parte, el dies a quo del cómputo del plazo de duración de la concesión y su prórroga es una cuestión casuística, que les corresponderá enjuiciar a los tribunales ordinarios según la heterogeneidad de regímenes."

Es decir, para el Tribunal Constitucional, el artículo 20. 4.º de la Ley 7/2021 no es contrario al principio de seguridad jurídica, porque los titulares de concesiones o sus prórrogas anteriores siguen conservando sus derechos a dichas concesiones o prórrogas, de tal forma que no incurren en el vicio de nulidad que se regula en el precepto ni afecta al régimen de tales concesiones y prórrogas.

Pero lo que suscita un confuso debate es el contenido de tales prórrogas, es decir, si bien no ofrece duda en cuanto al plazo y sus límites, porque el Legislador lo deja claramente regulado; no sucede lo mismo con el contenido de la concesión. Es decir, si estas concesiones que estaban amparadas en el régimen transitorio de la LC deben quedar condicionadas a los límites que se establecen en el artículo 32 de la Ley. Ya hemos visto cómo ni la LC en su redacción originaria ni la reforma ni la regulación específica de la Ley 2/2013, habían establecido régimen alguno, sino que hacían referencia a que estas concesiones mantendrían sus usos y aprovechamientos existentes a la entrada en vigor de la Ley en 1988. Nada en especial dispone al respecto la Ley de 2021. Ese es el criterio que se confirma en ese sentido la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional cuando, como hemos ya transcrito, declara que siguen conservando "sus derechos adquiridos conforme a la Ley de costas (incluido el término de prórroga extraordinaria de setenta y cinco años del art. 2 de la Ley 2/2013)".

NOVENO.- Otras alegaciones.

A pesar, como hemos apuntado, de que el actual recurso de casación plantea identidad de cuestión casacional, identidad de recurrentes y de pretensiones formuladas, sí que concurren argumentos que requieren de una respuesta más ajustada.

A- En primer término, algunas de las recurrentes reiteran en sus respectivos escritos de interposición que la Administración General del Estado ha de resultar excluida del debate casacional puesto que formuló expreso allanamiento en la instancia.

Al respecto hemos de resaltar, tal como se ha reflejado en los antecedentes de hecho, que, mediante auto de 25 de febrero de 2025, se acordó dejar sin efecto el traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la representación de la Administración del Estado para apartarla del recurso. Y para llevar a efecto tal decisión se dictó diligencia de constancia de 10 de abril por la que se anulaba informáticamente en el aplicativo Minerva el acontecimiento relativo al escrito de oposición presentado en su día por la Abogacía del Estado y se procedía también a la retirada de dicho escrito en las actuaciones en papel.

Se trata, por tanto, de una cuestión ya resuelta mediante auto, como decimos, de 25 de febrero.

B.- Es preciso también contestar a las alegaciones específicas que en este recurso ha deducido la parte recurrida, ASOCIACIÓN POR LA DEFENSA DE LA RÍA DE PONTEVEDRA.

Señala que existen motivos aducidos en su escrito de demanda que no fueron examinados por la Audiencia Nacional. Y al respecto identifica como motivos imprejuzgados: que el Gobierno, al tiempo de dictar la resolución de 20 de enero de 2016, se encontraba en funciones y que, por tanto, se extralimitó en las atribuciones del artículo 21.3 de la Le de 27 de noviembre de 1997; la influencia de la Directiva 2006/123/CE y, por último, que el mantenimiento de una concesión desde el año 1958 al 2073 vulneraba el artículo 132.1 de la CE.

En definitiva, pretende que se dicte sentencia por la que se retrotraigan las actuaciones para que la Audiencia Nacional se pronuncie expresamente sobre tales extremos.

Debemos rechazar esta pretensión, por cuanto esta Sala ya tiene declarado que lo que es objeto de impugnación en casación es el fallo y no su fundamentación por lo que el recurso de casación ha de pretender la revocación de la parte dispositiva y no solo de sus argumentos y con tal exposición esta Sala ha negado legitimación para recurrir a los favorecidos por el fallo por ejemplo en autos de 24 de febrero de 2011, recursos 3501/2010 y 3507/2010, de 5 de mayo de 2011, recurso 29/2011, de 26 de febrero de 2012, recurso 3515/2010, y de 16 de julio de 2018, recurso 191/2018.

No obstante, lo anterior, sí que esta Sala se ha pronunciado sobre la influencia de la Directiva 2006/123/CE en dos autos de fecha 21 de junio de 2023, recaídos en los meritados recursos 7364/2021 y 7686/2021, en los que se resolvían sendos incidentes de nulidad de actuaciones; recogiéndose:

““ El segundo de los argumentos que se aduce en la petición de nulidad está referido a que en la sentencia no se examina la legalidad de la resolución impugnada conforme a las exigencias que impone la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. El argumento debe ser rechazado porque si en la sentencia se razona que el régimen transitorio de la LC está referido a concesiones que traían causa de derechos anteriores a su promulgación, y en justa compensación de los derechos que la propia Ley declaraba extinguidos, resulta patente que a dichas concesiones solo podrían tener derecho tales titulares y no otros terceros porque esas concesiones o se reconocían a esos titulares anteriores o se declaran extinguidos, por lo que no procedía la apertura de un proceso de libre concurrencia con otros agentes, como impone la Directiva de Servicios y la jurisprudencia que se cita”“.

DÉCIMO. Respuesta a la cuestión casacional.

La conclusión de lo razonado en los anteriores fundamentos debe ser, dando respuesta a la cuestión casacional que se suscita en este recurso de casación, que las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre que fueron otorgadas en base a derechos anteriores a la entrada en vigor de la LC y conforme a su régimen transitorio, que se acogieron al derecho reconocido en la Ley 2/2013, tienen derecho a una prórroga de hasta setenta y cinco años, computados desde la fecha en que le fueran concedida dicha prórroga, manteniendo el mismo régimen de uso y actividad del que venían disfrutando con anterior a la LC, pero con la limitación de que tales prórrogas están condicionadas al otorgamiento de un informe favorable (en otro caso ha de motivarse) del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, en el que se determine los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente. Dicha prórroga, conforme a lo establecido en la Ley 2/2013, queda limitada, en todo caso, al mencionado plazo computado desde la fecha que fue otorgada.

DÉCIMOPRIMERO.- Examen de la pretensión accionada en el proceso.

El artículo 93 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa nos impone que tras la interpretación de los preceptos a que afecta la cuestión casacional, demos respuesta a la pretensión accionada en el proceso, de conformidad con lo concluido sobre la cuestión casacional objetiva. Esa pretensión es, al momento presente, la de, declarando haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia de instancia y dictar otra en sustitución en la que se desestime el recurso interpuesto y la confirmación de la resolución originariamente impugnada.

Esa delimitación del debate ha de comenzar por señalar que en los fundamentos séptimo y siguientes de la sentencia de instancia se hace un examen exhaustivo de las actuaciones, tomando en consideración los precedentes que la propia Sala territorial había examinado (caducidad de la concesión), haciendo una minuciosa valoración de las pruebas periciales aportadas y del informe emitido por la Administración autonómica conforme a la antes mencionada Ley 16/2002, favorable a la prórroga, si bien con determinadas correcciones, rechazando las objeciones que al respecto se habían opuesto por los recurrentes en la instancia, consideraciones que este Tribunal acepta, sin necesidad de su reiteración que, por otra parte, no han sido cuestionadas en casación (ni podrían por tratarse de cuestiones fácticas), a excepción del debate sobre la imposibilidad de que las instalaciones pudieran ubicarse en otro lugar. Que ello es así lo pone de manifiesto que la sentencia declara de forma taxativa que "no basta que se reconozca la posibilidad de prórroga de las concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de la Ley 16/2002, hoy derogada y que el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma haya informado favorablemente, sino que se requiere como presupuesto básico para la prórroga ex artículo 32.1 de la Ley de Costas, que se trate de instalaciones que por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación."

Debemos concluir que la única justificación que para el Tribunal de instancia concurría en el presente supuesto era que las instalaciones no tenían necesariamente que ubicarse en el litoral, en los terrenos de dominio público marítimo- terrestre en que se encontraban, sino que de la prueba practicada concluye que podrían y debían instalarse fuera del referido dominio, por aplicación del tantas veces citado artículo 32. 1.º de la LC.

La aplicación de las consideraciones que hemos realizado en los fundamentos anteriores y la conclusión de que a instalaciones como la de autos no le era de aplicación de las limitaciones que imponen en el mencionado artículo 32, existiendo informe favorable que preceptivamente debía emitir la Administración Autonómica, la conclusión ha de llevar a la confirmación de la decisión administrativa originariamente impugnada, anulando la sentencia de instancia, con la previa declaración de haber lugar al presente recuso de casación.

DÉCIMOSEGUNDO.- Costas.

En cuanto a las costas, de conformidad con el artículo 93-4.º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes. Por lo que se refiere a las ocasionadas en la instancia, procede, mantener el mismo criterio de su no imposición declarado en la sentencia de instancia, conforme a lo establecido en el artículo 139 de la Ley procesal.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO.- La respuesta a la cuestión casacional objetiva suscitada es la que se reseña en el Fundamento jurídico Décimo.

SEGUNDO.- Ha lugar al presente recurso de casación 8773/21 interpuesto por i) ASOCIACIÓN DE LA PRIMERA TRANSFORMACIÓN DE LA MADERA DE LA PROVINCIA DE LUGO; ii) AUTORIDAD PORTUARIA DE MARÍN Y RÍA DE PONTEVEDRA; iii) COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO OFICINAS CENTRALES ENCE y COMITÉ DE EMPRESA DEL CENTRO DE TRABAJO BIOFÁBRICA ENCE; iv) ENCE ENERGIA Y CELULOSA, S.A; v) INGENIERÍA Y MONTAJES RÍAS BAJAS, S.A., METALÚRGICA, SOLDADURA, ESTRUCTURA Y TUBERÍA, S.L.U., ASISTENCIA Y SOLUCIONES DE ARQUITECTURA E INGENIERÍA, S.L. y ELECTRO GÁLVEZ Y SENABRE, S.L.U.; vi) CEFERINO NOGUEIRA, S.A. y GALIGRAIN, S.A., contra la sentencia de 21 de septiembre de 2021 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 268/2016, mencionada en el primer fundamento.

TERCERO.- Se declara sin valor ni efecto alguno la mencionada sentencia.

CUARTO.- En su lugar, se desestima el mencionado recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la ASOCIACIÓN POR LA DEFENSA DE LA RÍA DE PONTEVEDRA, contra la Resolución, de 20 de enero de 2016, de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, relativa a la prórroga de la concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre a que se hace referencia en el primer fundamento; confirmando la mencionada resolución, por estar ajustada al ordenamiento jurídico.

QUINTO.- No procede hacer expresa condena de las costas del presente recuso de casación ni de las ocasionadas en la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

VOTO PARTICULAR

que emite la Excma. Magistrada doña Ángeles Huet de Sande a la sentencia dictada el 17 de julio de 2025, en el recurso 8773/2021 al que se adhiere el Excmo. Magistrado D. José Luis Quesada Varea.

Dado que la sentencia de la que discrepo reproduce las que fueron dictadas en los recursos de casación núm. 7364/2021 y 7680/2021, reitero a continuación las razones de mi discrepancia contenidas en el voto particular que formulé a dichas resoluciones, sin perjuicio de añadir algunas consideraciones en respuesta a algunos nuevos razonamientos que se contienen en la sentencia aquí dictada.

1.- Con todo el respeto que me merece la decisión mayoritaria, discrepo sin embargo de la respuesta que se da a la pregunta que nos formula el auto de admisión y de la fundamentación que la sustenta. Me refiero al pronunciamiento que considera que la prórroga extraordinaria de concesiones sobre el dominio público marítimo terrestre regulada en el art. 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, en cuanto afecta a “situaciones nacidas del régimen transitorio de la Ley de Costas de 1988” no puede ser denegada en aplicación del art. 32, en relación con el art. 25.1.a) de la LC de 1988, al constituir dichas situaciones “una excepción a dicho régimen general” de la Ley de Costas de 1988.

A mi modo de ver, la respuesta, tras la interpretación de dicho régimen transitorio, así como de la STC 233/2015, debió ser más matizada en los términos que me propongo explicar ya que, según entiendo, los razonamientos del Tribunal Constitucional en esta sentencia nos impiden alcanzar la conclusión a la que llegan las sentencias de las que discrepo que excluye de la aplicación del art. 32 LC 1988 a todas las situaciones nacidas del régimen transitorio de la Ley de Costas de 1988, equiparando así las concesiones anteriores a la Ley 2/2013, que derivan de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988 con las que derivan de su disposición transitoria cuarta.

2.- La STC 233/2015, en su fundamento 10, da respuesta a la queja de constitucionalidad formulada por el Grupo Parlamentario recurrente que había calificado la prórroga extraordinaria de hasta 75 años, sin causa justificada, regulada en el art. 2 de la Ley 2/2013, de arbitraria y contraria a la plena efectividad de la integridad del dominio público marítimo terrestre que deriva de los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de dominio público que consagra el art. 132.1 CE. Y, según se precisa en el párrafo de la sentencia que da entrada a este fundamento, este art. 2 de la Ley 2/2013, se impugna por los recurrentes “en conexión con los apartados 2 y 3 de la disposición transitoria 1.ª LC, en la redacción dada por el art. 1.39 de la Ley 2/2013”. También alegaban la vulneración del art. 38 CE por entender que esta prórroga suponía una restricción a la libre competencia y, con ella, a la libertad de empresa, queja que no es estimada en la sentencia.

El Tribunal Constitucional en su sentencia descarta también la queja de inconstitucionalidad de dicho precepto atinente a su afectación a la plena efectividad de la integridad del dominio público, pero no respalda incondicionalmente la prórroga extraordinaria que en él se regula, pues, para salvar aquella tacha, ofrece determinadas pautas de interpretación que son las que le conducen a rechazarla, pautas que resulta obligado acoger ( art. 5.1 LOPJ) y que condicionan la respuesta que haya de darse a la pregunta que nos formula el auto de admisión.

La STC 233/2015, tras poner de relieve que la determinación del plazo de duración de las concesiones demaniales y sus prórrogas entra dentro del margen de apreciación del legislador ordinario, con los límites que derivan de los principios declarados en el art. 132.1 CE y restantes valores constitucionales, descarta que el régimen de prórroga extraordinaria regulado en el art. 2 de la Ley 2/2013, atraiga los efectos que señalan los recurrentes en cuanto a la integridad y uso del dominio público marítimo terrestre por las siguientes razones que se expresan a continuación:

“[...] Dejando por el momento al margen la conexión de este precepto con el Derecho transitorio establecido por la LC 1988, sobre el que luego se volverá, es de advertir que la prórroga de las concesiones prevista en el art. 2, en el contexto del régimen de uso privativo regulado en la LC antes y después de la reforma de 2013, no implica necesariamente las consecuencias que aducen los recurrentes en lo que concierne a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o a su régimen de uso general o privativo. Y ello por cuanto la prórroga recogida en la nueva regulación: (i) sólo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC); (ii) llegado el momento de la extinción de la concesión, es la Administración la que decide sobre el levantamiento o mantenimiento de las obras e instalaciones, pudiendo dar continuidad a su explotación o utilización (art. 72.1 y 3); (iii) las exigencias medioambientales no sólo quedan cubiertas por el informe autonómico exigido por este precepto, pues, de acuerdo con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente, les corresponde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada y su revisión, según dispone la citada Ley 16/2002; y (iv) en último término, la concesión demanial está configurada como un -título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad-, lo que impide que -la Administración del Estado pueda ejercer su facultad de concesión demanial para interferir o perturbar el ejercicio de las potestades de las Comunidades Autónomas en aquellos ámbitos materiales sobre los que ostentan competencias de ejecución, de acuerdo con los parámetros que expuso la STC 77/1984 ( STC 149/1991, FJ 4.G.a), con cita del art. 65 LC).”

3.- De esta argumentación, en cuanto deja “por el momento al margen la conexión del precepto con el Derecho Transitorio establecido por la LC 1988”, deduce la opinión mayoritaria de la que discrepo que en la prórroga extraordinaria que regula el art. 2 de la Ley 2/2013, las limitaciones que impone el art. 32 LC 1988 no deben aplicarse a todas las situaciones nacidas del derecho transitorio de dicha ley, a cuyo amparo se permitían usos incompatibles con la regulación del dominio público que en ella se contenía, esto es, tanto a las concesiones derivadas de la disposición transitoria primera como a las reguladas en la disposición transitoria cuarta, y ello, por dos razones fundamentales que se expresan así en el fundamento octavo de la sentencia dictada en el recurso n.º 70/2022 (en similares términos, en lo sustancial, se pronuncian las sentencias dictadas en los recursos n.º 7364/2021, 7680/2021 y 8406/2021 y ahora en la dictada en el presente recurso n.º 8773/2021):

- (i) Porque “[El] Régimen transitorio [de la Ley de Costas de 1988] [...] encontraba su justificación en la necesidad de compensar o indemnizar la pérdida de titularidades dominicales o derechos que tenían previamente reconocidos. De ahí que el Tribunal Constitucional al examinar la compatibilidad de las prórrogas previstas en el art. 2 de la Ley de 2013 con la Constitución, expresamente deja al margen de la consideración el Derecho transitorio establecido por la Ley de Costas de 1988 cuando se hace referencia al art. 32”. En esta misma idea se insiste en un fundamento posterior de dicha sentencia (fundamento décimo) al expresar que “la finalidad que se persigue con ese régimen transitorio [de la Ley de Costas de 1988] es compensar o indemnizar por pérdida de derechos ya sean de titularidad dominical o de otra naturaleza (pensemos en las concesiones a perpetuidad otorgadas con anterioridad a la ley y que ven reducido su plazo de vencimiento a treinta años) se puede afirmar que los afectados tienen un auténtico derecho obtener esas concesiones compensatorias y la Administración el deber de otorgarlas.”

- Y (ii) porque, “[A]demás, la marginación de las situaciones nacidas del Derecho transitorio de la aplicación del art. 32 tiene todo el sentido en el contexto de la propia sentencia, ya que de hacerse extensivo a esas situaciones se estaría dejando en la práctica sin contenido un precepto legal -el art. 2 de la Ley 2/2013- cuya constitucionalidad ha sido expresamente declarada por el Tribunal Constitucional y se contravendría, además, con esa interpretación la propia finalidad perseguida por la Ley de proporcionar a esas concretas concesiones derivadas del régimen transitorio de la Ley 22/1988, de Costas, la posibilidad de una prórroga extraordinaria”.

Y con el respeto que me merece la decisión mayoritaria, no comparto tales argumentos.

4.- Las sentencias de las que discrepo, en su interpretación del régimen transitorio de la Ley de Costas de 1988, efectúan una asimilación entre dos disposiciones transitorias, la primera y la cuarta, que tienen una naturaleza jurídica diversa en aspectos que, a mi modo de ver, guardan una estrecha relación con cuanto aquí se discute. Y así, aunque ambas se refieren a concesiones sobre el dominio público marítimo terrestre que pueden amparar usos incompatibles con ese dominio, sólo las otorgadas al amparo de la disposición transitoria primera pueden calificarse de “compensatorias”, no revistiendo ese carácter las concesiones a las que se refiere la disposición transitoria cuarta que es la que resulta de aplicación a las concesiones aquí concernidas.

En efecto, como bien se explica en las sentencias de las que discrepo, la disposición transitoria primera LC 1988, en lo que aquí interesa, hacía frente a situaciones de propiedad privada (enclaves) dentro del dominio público marítimo terrestre reconocidas por sentencia firme o titularidad registral cuya subsistencia resultaba incompatible con el mandato contenido en el art. 132.2 CE. Esta disposición transitoria las convierte en concesiones por 30 años (algunas prorrogables por otros 30) que respetaban los usos existentes, y, como declaró el Tribunal Constitucional en su sentencia 141/1991 (FJ 8.B), esta transformación del título de propiedad en concesión “implica una muy singular forma de expropiación” cuya razón de utilidad pública derivaba directamente de la Constitución. Por ello, como también se explica en la decisión mayoritaria, “La Ley reconoce a los afectados por esta situación un auténtico derecho a obtener la concesión administrativa por el plazo establecido -y, en su caso, la prórroga- ya que dicha concesión no es otra cosa, en la doctrina constitucional, que el justiprecio de una expropiación ordenada por la propia Constitución” (fundamento séptimo I de la sentencia dictada en el recurso n.º 70/2022, y, en similares términos, las dictadas en los restantes recursos a los que el presente voto particular se refiere).

No es ésta sin embargo la situación que se regula en la disposición transitoria cuarta, que es la que resulta de aplicación al caso de autos, y que, en lo que nos concierne, se refiere a las concesiones sobre el dominio público marítimo terrestre otorgadas con anterioridad a la LC 1988, “que resulten contrarias a lo establecido en la misma”, v.gr. por amparar usos incompatibles con el dominio público ex art. 32 LC de 1988. Pues bien -como también se explica en las sentencias de las que discrepo-, a estas concesiones, que amparan usos incompatibles con el dominio público y que ya no pueden ser a perpetuidad, se les aplicaba el plazo máximo de treinta años previsto con carácter general en dicha Ley de Costas de 1988 (art. 62.2), a contar desde su entrada en vigor (apartado 3 de la disposición transitoria decimocuarta del Reglamento general para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre), y al vencer dicho plazo, debían ser demolidas las instalaciones realizadas a su amparo.

Ahora bien, esta disposición transitoria cuarta, que permite mantener una concesión que fue otorgada a perpetuidad para uso incompatible con el dominio público sólo durante el tiempo limitado de 30 años, no “compensa” ni “indemniza” la privación de ningún derecho por la sencilla razón de que se limita a aplicar el régimen jurídico propio del dominio público tal y como lo configura el legislador de 1988, no priva, por tanto, de ningún derecho que deba ser compensado. Se trata de una disposición transitoria que se limita a contener, como es propio del derecho transitorio, el régimen jurídico aplicable a una situación nacida al amparo de una norma anterior que, encontrándose vigente, es regulada de forma distinta en la nueva, pero no efectúa privación o expropiación de derecho alguna que deba ser compensada por el hecho de que, a pesar de haber sido otorgada a perpetuidad, ahora se prevea la demolición de lo construido a su amparo al transcurrir treinta años desde la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988. Confirma lo anterior el propio Tribunal Constitucional en su sentencia 149/1991 (FJ 8.E), que descarta expresamente el contenido expropiatorio o compensatorio de esta disposición transitoria “al no ser sino limitaciones legales de las facultades dominicales que fácilmente se comprende, son totalmente ajenas al concepto mismo de expropiación”.

Una aclaración resulta obligada a la vista de la referencia que se contiene en las sentencias dictadas en los recursos n.º 7364/2021, FJ 4, y 7680/2021, FJ 6, y ahora también en la dictada en el presente recurso n.º 873/202, FJ 5, a la expresión que encabeza este razonamiento del FJ 8.E de la citada STC 149/1991, “Idéntica apreciación merece la disp. trans. 4.ª [...]”, para sostener una idéntica naturaleza jurídica expropiatoria de las dos disposiciones transitorias que analizamos, la cuarta y la primera. La expresión entrecomillada aludida no se refiere, como allí se dice, a las consideraciones que se efectúan por el TC con relación a la disposición transitoria 1.ª (contenidas en el apartado B del FJ 8), sino a las realizadas en el inmediato párrafo precedente, contenido en el apartado D del mismo fundamento 8, relativo a la disposición transitoria tercera que recoge el régimen transitorio de las limitaciones a la propiedad que la Ley de Costas establece en las zonas contiguas al dominio público marítimo terrestre (servidumbre de protección, zona de influencia), con relación a las cuales el TC concluye que no cabe imputarles “vulneración alguna de la garantía expropiatoria” porque “no pueden ser consideradas como expropiaciones stricto sensu”. Por tanto, la expresión citada -”Idéntica apreciación merece la disp. trans. 4.ª [...]”- que se efectúa inmediatamente después, lejos de confirmar el carácter expropiatorio de la disposición transitoria cuarta, lo descarta expresamente.

Así pues y retomando el hilo argumental, la regulación que se contiene en la disposición transitoria cuarta, en cuanto permite la continuidad de concesiones anteriores que amparen usos incompatibles con el dominio público de conformidad con la LC de 1988, sólo por treinta años, aunque fueron otorgadas a perpetuidad, no efectúa privación alguna que tenga que ser compensada, y por lo tanto, no tiene el carácter expropiatorio que sí caracteriza a la disposición transitoria primera.

Por estas razones no puedo compartir las afirmaciones que se contienen en las sentencias de las que discrepo en las que se confiere a ambas disposiciones transitorias una finalidad compensatoria o indemnizatoria por pérdida de derechos, finalidad que, a mi modo de ver, sólo cabe predicar de la disposición transitoria primera, pero no de la cuarta.

Por ello, cuando el Tribunal Constitucional, antes de hacer su rotunda afirmación de aplicar el régimen que deriva del art. 32 a la prórroga extraordinaria del art. 2 de la Ley 2/2013, deja “por el momento al margen la conexión de este precepto [el art. 2 de la Ley 2/2013] con el Derecho transitorio establecido por la LC 1988, sobre el que luego se volverá”, está haciendo referencia a las concesiones compensatorias de la disposición transitoria primera que es, precisamente, sobre las que “luego vuelve” en un apartado posterior del mismo fundamento y a las que, en conexión con el art. 2 de la Ley 2/2013, se refería la queja de constitucionalidad del Grupo Parlamentario recurrente. Es, precisamente, el carácter compensatorio de estas concesiones de la disposición transitoria primera -carácter compensatorio del que carecen las referidas en la disposición transitoria cuarta- el que justifica la excepción que supone la no aplicación a las mismas del art. 32 de la Ley de Costas de 1988, es decir, el que justifica que puedan ser prorrogadas por un plazo de hasta 75 años, sumado al inicial de su otorgamiento (30 años), esto es, el extremadamente dilatado plazo de más de un siglo (hasta 105 años), a pesar de amparar usos incompatibles con la Ley de Costas.

5.- Esta interpretación, que deriva de la STC 233/2015, es, ciertamente, una interpretación restrictiva de la prórroga extraordinaria contemplada en el art. 2 de la Ley 2/2013 -pues la posibilidad de concederla a concesiones amparadas por el Derecho transitorio de la LC de 1988 que permitan usos incompatibles con el dominio público queda restringida o acotada a las concesiones compensatorias otorgadas al amparo de su disposición transitoria primera-, pero no cabe sostener, como entienden las sentencias de las que discrepo, que “deja en la práctica sin contenido el art. 2 de la Ley 2/2013”, sino que se limita a ajustar la posibilidad de prórroga extraordinaria que en él se prevé a los mandatos que dimanan de la propia Constitución y de sus exigencias en torno a la efectividad de la integridad del dominio público, según nos indica su máximo intérprete.

No puede olvidarse que la prórroga extraordinaria de la que aquí tratamos, que, no olvidemos, afecta a usos incompatibles con el dominio público marítimo terrestre, tiene una duración de hasta 75 años que se superponen a los 30 años que derivan del régimen transitorio de la Ley de Costas de 1988 y que, en supuestos como el de autos, se añadirían, además, al periodo que va desde el otorgamiento de la concesión, en muchos casos a mediados del siglo XX o incluso antes, extensión temporal sobre la que llamó la atención el Consejo de Estado al advertir que “va a acabar produciendo un sistema transitorio de un siglo de duración, con el impacto potencialmente irreversible sobre estos ecosistemas tan delicados” y “puede hacer irreversible el daño causado” al dominio público marítimo terrestre “impidiendo su conservación y la sostenibilidad de su uso o generando enormes costes a largo plazo en su rehabilitación o restauración, con las consiguientes consecuencias económicas que un principio de valorización a corto plazo impide prevenir” (Dictamen n.º 705/2014, sobre el proyecto de Reglamento General de Costas de 2014, que dio lugar al Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre). Razones que entiendo más que suficientes para ser tenidas en cuenta en la interpretación que propongo en armonización de los diversos valores y bienes constitucionales en juego.

Un análisis integrador que haga compatible los valores y bienes constitucionales a los que nos hemos referido y que, además, ha de conducir a una interpretación restrictiva que es la que nos imponen los razonamientos del Tribunal Constitucional, permitiendo la convivencia del legítimo objetivo de la seguridad jurídica (uno de los pilares que sustentó la reforma de 2013 según expresa la propia norma) junto a la protección y uso sostenible del litoral que se explicita en la exposición de motivos de la ley.

La invocación que en la decisión mayoritaria se hace del Informe del Parlamento Europeo de 20 de febrero de 2009 (sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Derecho comunitario, con fundamento en determinadas peticiones recibidas y del que fue ponente la diputada Margrete Auken) no toma en consideración, sin embargo, que esta interpretación alternativa que propongo resulta más respetuosa y trata de tutelar la preocupación mostrada por la citada institución de la Unión Europea, pero no sólo en lo que atañe a los legítimos derechos de los ciudadanos que pudieran verse afectados -única que se destaca por el parecer mayoritario-, sino también y especialmente en lo que se refiere a la protección, también reiteradamente presente en dicho informe, del litoral y una biodiversidad que se ha revelado vulnerable y merecedora de nuestra protección.

6.- Una última reflexión ha de hacerse desde la perspectiva del Derecho europeo, aunque sólo atinente a aquellos supuestos en los que la concesión de cuya prórroga aquí tratamos faculta una utilización del dominio público, por un dilatado periodo de tiempo como hemos visto, para el ejercicio de una actividad económica ( sentencias dictadas en los recursos 7364/20221 y 7680/2021, así como la dictada en el presente recurso n.º 8773/2021).

La STC 233/2015, descartó la incidencia de la regulación legal de dicha prórroga extraordinaria en el art. 38 CE, pero ello no nos exime de abordar la cuestión desde la perspectiva del Derecho europeo cuya primacía se impone sobre el Derecho interno con las consecuencias que le son propias incluida la de, en su caso, plantear cuestión prejudicial.

Me refiero a la incidencia que en la regulación legal de la prórroga extraordinaria que analizamos pueda tener la Directiva de servicios ( Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior) a la luz doctrina que deriva de la jurisprudencia del TJUE y sus consideraciones en torno a la calificación como “autorización”, en el sentido de la Directiva, de las concesiones demaniales que sirven de soporte al ejercicio de actividades económicas y su compatibilidad con el principio de no discriminación en la medida en que no se prevé ningún procedimiento de licitación pública para su otorgamiento ( STJUE de 14 de julio de 2016, asuntos C-67/2015 y C-458/2014). Aspecto éste, no menor, que está presente en la cuestión litigiosa, que no mereció comentario alguno en la decisión mayoritaria contenida en las sentencias dictadas en los anteriores recursos 7364/2021, y 7680/2021, sin que pueda ser compartido el que ahora se refleja en el fundamento jurídico noveno B de la presente sentencia -contenido en sendos autos que resolvían los incidentes de nulidad formulados por la Abogacía del Estado frente a las anteriores sentencias- y que, en esencia, descarta la aplicación al caso de la libre concurrencia que derivaría de la directiva de servicios por el carácter compensatorio de la concesión discutida, carácter compensatorio que, como vengo expresando, no comparto.

A ello se añade también en la sentencia dictada en el presente recurso (FJ 6) que “la sentencia [se refiere a la STC 233/2015] examina la legalidad de la Ley de reforma en sede del Derecho de la Unión (fundamento 10.c) llegando a la conclusión de que no se vulnera la Directiva 2006/123/CE; a ello debe añadirse lo declarado por el TJUE en sus más recientes sentencias de 20 de abril de 2023 y 8 de febrero de 2024 [asuntos C-346/22 y 598/2022 (ECLI:ES:TS:301 y 129)]; y ello sin perjuicio de que ninguna de las partes personadas ha cuestionado la vulneración de la mencionada norma comunitaria”.

Ahora bien, el Tribunal Constitucional en la sentencia y fundamento indicados se limita a poner de relieve que el Derecho de la Unión no puede servir de parámetro válido para determinar la constitucionalidad de la ley.

Por otra parte, la mención que ahora se hace en la sentencia dictada en el presente recurso a las “SSTJUE de 20 de abril de 2023 y 8 de febrero de 2024 [asuntos C-346/22 y 598/2022 (ECLI:ES:TS:301 y 129)] (sic)” (creo que la cita se refiere realmente a las SSTJUE de 20 de abril de 2023 y de 11 de julio de 2024, asuntos C-348/22 y C-598/2022), en las que se reconoce el efecto directo de las previsiones contenidas en el art. 12 de la Directiva de servicios -STJUE de 20 de abril de 2023- y se aborda la cuestión de la reversión de bienes al Estado al extinguirse las concesiones de dominio público marítimo terrestre - STJUE de 11 de julio de 2024 en la que formuló sus conclusiones el Abogado General con fecha 8 de febrero de 2024-, no hace sino poner de relieve la necesidad de haber abordado con cierto detenimiento la cuestión de la compatibilidad de la resolución impugnada -y de la ley en la que se ampara- con la normativa europea, como ya advertí en la formulación inicial de mi discrepancia en el voto particular emitido en las anteriores sentencias.

Y en cuanto a la no invocación por las partes de la vulneración de la citada norma europea, ningún obstáculo puede oponerse a su análisis por esta Sala que al enjuiciar la legalidad de la actuación administrativa impugnada no se encuentra estrictamente constreñida a las concretas normas que se afirmen como infringidas por las partes.

7.- Lógicamente, la conclusión alcanzada nos impone revisar la doctrina que establecimos en nuestra sentencia de 20 de diciembre de 2021, rec. 2032/2012, en la que, guiados por las particularidades que allí concurrían -silencio administrativo, informes obrantes en el expediente, etc.- no se abordó -quizás por no haberse tratado en la sentencia allí recurrida (aunque sí lo alegara la Abogacía del Estado)- la incidencia de la doctrina establecida por la STC 233/2015, en la aplicabilidad del régimen que deriva del art. 32 de la Ley de Costas de 1988 a la prórroga extraordinaria prevista en el art. 2 de la Ley 2/2013.

8.- Los razonamientos precedentes debieron llevar a confirmar las sentencias de la Audiencia Nacional recurridas y a la desestimación de los recursos de casación.

9.- Y por último, dada la referencia que la decisión mayoritaria realiza, en el fundamento jurídico noveno A, al auto dictado en el presente recurso de casación de 25 de febrero de 2025 por el que se tuvo por apartada del mismo a la Abogacía del Estado, me remito al voto particular que emití en su día a dicha resolución que, a continuación, reproduzco:

“VOTO PARTICULAR que emite la Excma. Sra. Magistrada doña Ángeles Huet de Sande y al que se adhiere el Excmo. Sr. Magistrado don José Luis Requero Ibáñez, en el recurso de casación 8773/2021.

Mediante el presente voto particular expreso mi respetuosa discrepancia con el parecer mayoritario reflejado en el auto por las razones que a continuación expongo.

El parecer mayoritario expresado en el auto aparta a la Abogacía del Estado del recurso de casación porque considera que su allanamiento en la instancia, que fue acogido en la sentencia recurrida por entender que no era contrario al ordenamiento jurídico, le impide personarse en el recurso de casación que han formulado los codemandados en la instancia, que no se allanaron a la pretensión ejercitada en la demanda, para oponerse a dicho recurso una vez interpuesto tras su admisión por la Sala.

Esta decisión no tiene en cuenta que el allanamiento no priva a quien lo realiza, en este caso la Administración, de su condición de parte en el proceso y que esta condición de haber sido parte en la instancia es la que le permite comparecer en el recurso de casación ( art. 89.1 LJCA). El allanamiento supone la disposición o renuncia de la facultad de oponerse a la pretensión del actor por entender que ésta es ajustada a derecho, pero no supone la pérdida de la condición de parte. Hasta tal punto es así que el allanado puede él mismo formular recurso contra la sentencia que acoge el allanamiento, si resulta condenado en costas, para cuestionar dicha condena ( STS de Pleno de 17 de julio de 2019, rec. 6511/2017), y, en su condición de parte, no puede ser excluido de la ejecución de la sentencia que, acogiendo el allanamiento, estime la pretensión ejercitada en la demanda.

Por el allanamiento el demandado reconoce fundada la pretensión ejercitada en la demanda, pero ello ni le priva de la condición de parte ni exime al juez, en debida modulación del principio dispositivo derivada del sometimiento de la Administración a la ley y de la función misma que corresponde al juez en el control de la aplicación del derecho, de examinar la conformidad a derecho de la pretensión con la que el demandado se conforma para evitar que pueda ser estimada una pretensión manifiestamente contraria al ordenamiento jurídico.

Por ello, en los supuestos en los que la posición de demandado es plural por concurrir con la Administración otros interesados en el mantenimiento del acto recurrido, cuando se produce el allanamiento de la Administración y éste se acoge en la sentencia, si los codemandados que no se han allanado recurren en casación dicha sentencia, la representación de la Administración, que no ha perdido su condición de parte, tiene pleno derecho ex art. 24 CE a comparecer en el recurso de casación para defender la corrección jurídica del allanamiento.

Además, en un recurso de casación como el vigente, en el que prima el ius constitutionis, se refuerza este derecho de la Administración que se ha allanado en la instancia a poder comparecer en el recurso de casación en defensa de la corrección jurídica del allanamiento en aras de evitar, v.gr., que pueda prosperar una doctrina jurisprudencial que pueda perjudicar el interés general que se encuentra constitucionalmente obligada a servir.

Ciertamente, la complejidad de la posición procesal que ocupa en casación la Administración en estos casos podrá requerir una respuesta matizada de la Sala sobre los límites del alcance de su defensa de la corrección jurídica del allanamiento, pero esta respuesta debe darse, caso por caso, en la sentencia que resuelva el recurso de casación, sin automatismos que le priven a limine de la posibilidad misma de comparecer en el recurso de casación, dejándola apartada del recurso, que es la decisión que se adopta en el auto del que discrepo.

Y en fin, el precedente que ampliamente se reproduce en la decisión mayoritaria no hace referencia a la cuestión aquí discutida -la posibilidad de personarse el allanado en la casación formulada por otro codemandado-, sino a las facultades y posición procesal de quien se allana durante el curso del proceso de instancia, que es a lo único que se refería la cuestión casacional allí planteada. Una cosa es que quien, con su allanamiento, renuncia a oponerse a la pretensión actora deba dejar de intervenir en el proceso de instancia a partir de dicho allanamiento al continuar el proceso sólo con los demás codemandados -que es lo que en esencia se sostiene en el precedente citado-, y otra bien distinta que ello le impida comparecer en el recurso interpuesto contra la sentencia que acoge el allanamiento para defender la corrección jurídica del mismo, que es lo que se deniega en la decisión adoptada en este auto.

Por estas razones entiendo que el recurso de reposición debió ser desestimado y que debió mantenerse la providencia que daba traslado a la Abogacía del Estado del escrito de interposición para formular escrito de oposición, sin perjuicio de cuanto se resuelva en sentencia.”

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