Asedio a la ciudad patrimonial: remedios legales en el Siglo XXI

El Derecho y la Cultura, en sentido amplio, no son universos paralelos sino realidades llamadas a encontrarse y converger. La preservación del patrimonio cultural en los centros históricos de nuestras ciudades afronta nuevos y diversos retos jurídicos, como la anulación judicial del planeamiento, intensidad de la contaminación perceptiva, banalización y gentrificación de los barrios históricos, turismo de masas o mantenimiento de jardines históricos, que pueden y deben ser resueltos acudiendo a principios generales, proporcionados por las normas internacionales y nacionales de protección del patrimonio cultural y aplicados con técnicas urbanísticas.

Eva Gamero Ruiz es jurista y antropóloga

El artículo se publicó en el número 54 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2020)

I. INTRODUCCIÓN: LA "CULTURA" COMO OBJETO DEL DERECHO

Desde siempre, el Derecho ha tomado partida por la protección de los bienes culturales(1). Así como "lo jurídico" no se encierra y circunscribe a las disposiciones escritas , sino se extiende a los principios y a la normatividad inmanente a la naturaleza de las instituciones jurídicas (2), "lo cultural" tampoco se circunscribe ya al patrimonio material o monumental , sino que su objeto se amplía hacia todas las escalas en que se manifiesta la identidad de las personas y los pueblos, incluyendo bienes inmateriales, actividades, objetos muebles e inmuebles, rurales o urbanos, edificios o jardines, públicos o privados.

El bien con valor cultural va más allá del patrimonio arquitectónico, pues es la imagen simbólica de una identidad cultural pasada, presente y en construcción, como conjunto de recuerdos que permanecen presentes en la conciencia colectiva, y que se han ido concretando en creaciones en las que la sociedad se reconoce(3), incluyendo aspectos intangibles, el “alma” de los lugares(4), y se puede definir, con Giannini en el famoso Informe de la Comisión Franceschini, como “aquel que constituye testimonio material por poseer valor de civilización”.(5)

II. TRATAMIENTO PAISAJÍSTICO DE LOS CENTROS URBANOS HISTÓRICOS. RECOMENDACIÓN DE LA CONFERENCIA GENERAL DE LA UNESCO SOBRE EL PAISAJE URBANO HISTÓRICO DE 10 DE NOVIEMBRE DE 2011

La ecuación se presenta muy fácil de comprender: nuestras ciudades expresan una identidad cultural resultado de su historia, luego el derecho debe reconocer y salvaguardar esta identidad a través de sus propias técnicas de planificación, gestión y disciplina. Esta identidad se representa por antonomasia en los centros históricos, resumen de la identidad cultural de un pueblo, generado por aluvión de siglos de civilización, definidos como “geo símbolos” de un pasado perdido y un fuerte marcador de identidad.(6) En España, por ejemplo, Fernando Chueca Goitia sostiene que la ciudad española representa la conciliación entre la metrópoli clásica y la ciudad islámica, que culmina con la ciudad- convento del barroco, fruto de las modificaciones efectuadas sobre la ciudad islámica preexistente(7).

La atención del derecho urbanístico y del derecho de protección patrimonial se ha focalizado tradicionalmente en el centro histórico de la ciudad, pero esta atención no siempre se ha traducido en su adecuada conservación: durante los años sesenta y setenta del pasado siglo, numerosos cascos históricos de pueblos y ciudades españolas desaparecieron o fueron gravemente cercenados por los envites de un urbanismo devorador y hoy sufren un proceso de banalización y despersonalización por el inadecuado tratamiento del turismo y de la publicidad. Estamos asistiendo a procesos de rápida transformación de los centros históricos en espacio de consumo intensivo, en donde se repiten las tipologías y se preparan los espacios para el consumo de grupos de forma que todos los centros de las ciudades terminan pareciéndose y perdiendo su autenticidad, pureza, genius loci o “aura”, dejando de ser atractivos para los viajeros que buscaban originalidad. (8)

Desde el principio de sostenibilidad también se denuncia la situación de las ciudades históricas: problemas de movilidad, con los efectos del exceso de tráfico sobre el patrimonio y sobre los espacios públicos, contaminación perceptiva , falta de soluciones arquitectónicas más compatibles con el medio ambiente, que permitan reducir el excesivo consumo energético de los edificios, además del aumento de los precios en el mercado inmobiliario local, generando fenómenos de gentrificación, segregación y expulsión de la población con menor poder adquisitivo(9)y pérdida de pequeños comercios tradicionales, lo que a su vez repercute en la pérdida de visitantes, pues el turista huye de los entornos artificiales y museificados.(10) No podemos olvidar que el turismo es un potente generador de empleo y riqueza, en particular en los países o territorios menos industrializados, y por ello resulta esencial compatibilizar su utilización como recurso económico con adecuados parámetros ambientales y culturales de forma que se pueda conseguir un turismo sostenible y un mantenimiento indefinido de su viabilidad económica, cultural y medioambiental.

Frente a estos problemas de banalización, turistificación y excesiva especulación que amenazan el aura de los centros históricos de las ciudades, defendemos la intervención pública, singularmente desde los municipios y a través de la función pública urbanística, para su rehabilitación y recuperación garantizando la cohesión social(11), pues dejar exclusivamente al mercado la rehabilitación de los casos históricos ha conducido a la proliferación de viviendas turísticas para población de paso, pero no a fijar en ellos una población real que los dote de vida real. Son los instrumentos urbanísticos, debidamente complementados con los financieros, lo que deberían jugar este papel, pues en ellos se regulan y garantizan cuestiones tales como reserva de viviendas de protección pública, rehabilitación de edificios antiguos con medidas de eficiencia energética, revitalización de espacios públicos, dotaciones y equipamientos.

Estas son las propuestas que se realizan desde la normativa internacional más reciente, planteando un tratamiento paisajístico desde la planificación urbanística de los centros históricos, como la que postula la Recomendación de la Conferencia General de la UNESCO sobre el Paisaje Urbano Histórico de 10 de noviembre de 2011. Si bien existe un corpus normativo en la UNESCO que trata de salvaguardar la identidad de los centros históricos, en particular la Recomendación de 1976 relativa a la Salvaguardia de los Conjuntos Históricos y su función en la vida contemporánea, la Recomendación de 2011 reflexiona que acontecimientos tales como, liberalización y descentralización del mercado mundial, turismo de masas, explotación comercial del patrimonio y cambio climático, han sometido a la ciudades a problemas y presiones no existentes cuando se gestó todo este cuerpo normativo, por lo que resulta necesario complementar y ampliar la aplicación de normas y principios consagrados en los instrumentos internacionales existentes. La noción de paisaje urbano histórico propuesta desde la UNESCO tiene por objetivo asegurar la calidad del medio en que viven las personas, partiendo de su carácter dinámico, promoviendo la diversidad social y funcional desde un planteamiento basado en una relación de equilibrio entre el medio urbano y el medio natural, entre las necesidades de las generaciones presentes y venideras, y la herencia del pasado. Esta noción de paisaje histórico tiene en cuenta las tradiciones y percepciones de las comunidades locales a la vez que respeta los valores de la comunidad nacional e internacional(12).

Desde estas premisas, recomienda a los Estados Miembros que adopten las medidas legislativas e institucionales adecuadas a los principios y normas definidos en este texto, así como que pongan la misma en conocimiento de las autoridades locales, nacionales y regionales, y de las instituciones y órganos interesados en la salvaguardia de conjuntos históricos y de su entorno geográfico más amplio. En particular, en cuanto a las responsabilidades de los distintos interlocutores, impone a los Estados miembros la integración de las estrategias de conservación del paisaje urbano histórico en sus políticas y programas nacionales, regionales y locales, en particular en los planes de urbanismo y desarrollo urbano, que deben tener en cuenta los valores de la zona, incluyendo el paisaje y otros valores del patrimonio. Las instancias públicas y privadas deben colaborar entre sí(13), integrando la noción de paisaje urbano histórico en sus estrategias y participar en la elaboración y difusión de buenas prácticas, garantizando la participación de todas las partes interesadas, a través de las herramientas adecuadas : procesos de mediación y negociación entre colectivo con intereses opuestos, conocimiento y planificación de las características del patrimonio cultural, registro e inventario de sus características naturales y culturales, evaluaciones de las repercusiones en el patrimonio y en el medio ambiente de las intervenciones, sistemas normativos que consideren las características materiales e inmateriales del patrimonio urbano, así como herramientas financieras utilizadas eficazmente para promover la inversión privada en el plano local, microcréditos y otras formas de financiación para prestar apoyo a empresas locales, junto con diversos tipos de alianzas, fundamentales para la viabilidad económica de la noción de paisaje histórico urbano.

Finalmente, la Recomendación insiste en la necesidad de ejercitar acciones de capacitación, investigación , información y comunicación, incluyendo medidas de fomento y "aliento" a las instituciones académicas y demás centros de investigación para que profundicen en los distintos aspectos de la noción de paisaje urbano histórico, faciliten intercambios en las propuestas de mejora, alentando el uso de las nuevas tecnologías para registrar, entender y exponer la complejidad y riqueza de las zonas urbanas, y permitir un contacto con todos los sectores sociales.

El apéndice de esta Recomendación contiene un glosario de definiciones, procedentes de distintos instrumentos internacionales, algunas de las cuales, por su gran interés, reproducimos a continuación:

Conjunto histórico/ciudad histórica (de la Recomendación de 1976 de la UNESCO): Todo grupo de construcciones y de espacios, incluyendo los lugares arqueológicos y paleontológicos que constituyan un asentamiento humano tanto en el medio urbano como en medio rural y cuya cohesión y valor son reconocidos desde el punto de vista arquitectónico, arqueológico, prehistórico, histórico, estético o sociocultural. Entre estos “conjuntos”, que son muy variados, pueden distinguirse en especial: los lugares prehistóricos, las ciudades históricas, los antiguos barrios urbanos, las aldeas y caseríos, así como los conjuntos monumentales homogéneos, quedando entendido que éstos últimos deberán por lo común ser conservados cuidadosamente sin alteración.

Conjunto urbano histórico (de la Carta de Washington del ICOMOS): Todo núcleo urbano de carácter histórico, con independencia de su tamaño, lo que comprende grandes y pequeñas ciudades y centros o cascos históricos, junto con su entorno, natural o urbanizado. Más allá de su utilidad como testimonio histórico, esos conjuntos son expresiones de los valores culturales tradicionales.

Patrimonio urbano (del proyecto SUIT [Sustainable development of Urban historical areas through an active Integration within Towns], informe de investigación nº 16 (2004) de la Unión Europea): Se divide en tres grandes categorías:

- El patrimonio monumental de excepcional valor cultural.

- Elementos del patrimonio que no son excepcionales, pero están presentes de forma coherente y relativamente abundante,

- Nuevos elementos que deben tenerse en cuenta, tales como la configuración urbanística, los espacios abiertos, calles, espacios públicos, las infraestructuras, redes físicas y equipamientos urbanos.

Conservación Urbana. La conservación urbana parte de la idea de la arquitectura como uno más de los diversos elementos que configuran el entorno urbano general, lo que hace que trascienda la preservación de uno u otro edificio en particular para constituir una disciplina compleja y polifacética, que es por definición el elemento central de la planificación urbana.

Medio urbanizado. Conjunto de recursos e infraestructuras que son obra del hombre (por oposición a los naturales) y tienen por objeto subvenir a las actividades humanas, como edificios, carreteras, parques y demás servicios.

Planteamiento paisajístico (de la Unión Mundial para la Naturaleza y el Fondo Mundial para la Naturaleza): El planteamiento paisajístico es un método para adoptar decisiones en materia de conservación del paisaje. Ayuda a decidir sobre la conveniencia de intervenciones concretas (como una nueva carretera o plantación) y a facilitar la planificación, negociación y ejecución de actividades en el conjunto del paisaje.

Entorno (de la Declaración de Xi'an del ICOMOS): Se define el entorno de una estructura, un sitio o una zona del patrimonio como el medio, ya sea inmediato o extenso, que forma parte de su importancia y carácter distintivo o contribuye a ellos.

Importancia cultural (de la Carta del ICOMOS Australia para Sitios de Significación Cultural - Carta de Burra): Por importancia cultural se entiende el valor estético, histórico, científico, social o espiritual que un sitio reviste para las generaciones pasadas, presentes y futuras y que se manifiesta físicamente en el sitio propiamente dicho, en su estructura, entorno, utilización, asociaciones, significados y anales y en los lugares y objetos relacionados con él. Los sitios pueden revestir distintos valores para diferentes personas o grupos.

III. TRATAMIENTO DE LA CIUDAD HISTÓRICA EN DERECHO ESPAÑOL

Nuestra ley básica de patrimonio cultural, Ley 16/1985, de 25 de junio , define el conjunto histórico como la agrupación de bienes inmuebles que forman una unidad de asentamiento, continua o dispersa, condicionada por una estructura física representativa de la evolución de una comunidad humana por ser testimonio de su cultura, o constituir un valor de uso y disfrute para la colectividad, incluyendo cualquier núcleo individualizado de inmuebles comprendidos en una unidad superior de población que reúna esas mismas características y pueda ser claramente delimitado.

Es importante advertir la modernidad de esta Ley de 1985, en cuanto responde a los más recientes parámetros internacionales que acabamos de exponer, insistiendo, por ejemplo, en el tratamiento holístico o paisajístico de los bienes de interés cultural, que son inseparables de su entorno (art. 18 LPHE), por eso señala que la declaración de un Conjunto Histórico como bien de interés cultural (art. 17 LPHE), debe considerar siempre su relaciones con el paisaje, esto es, con el área territorial a que pertenece, sus características geográficas y espacios naturales que lo conforman, imponiendo además la necesidad de su regulación mediante instrumentos urbanísticos ( art. 20 LPHE).

Este tratamiento paisajístico de los centros históricos mediante la intervención del Derecho urbanístico(14) debe analizarse desde una doble perspectiva, en función de la circunstancia de que el municipio en cuestión cuente o no con una adecuada planificación y catalogación de su patrimonio.

a) Tanto la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español, en el art. 20.1, como la Ley 14/2007, de Patrimonio Histórico Andaluz, LPHA, art. 30.1, exigen la redacción de un planeamiento urbanístico (Planes Especiales) de protección para los espacios históricos(15), de forma que hasta la aprobación definitiva de dicho Plan, el otorgamiento de licencias precisará autorización favorable de la Administración competente en materia de cultura, sin que se permitan entre tanto alineaciones nuevas, alteraciones en la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones.

Este planeamiento singular para el espacio histórico puede regularse por el propio Plan General de Ordenación Urbanística, o bien, establecidas la ordenación estructural por este Plan General, ser objeto de desarrollo a través de un Plan Especial(16), pero en todo caso, la obligatoriedad de dicho Plan para el espacio histórico no podrá excusarse en la preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la protección, ni en la inexistencia previa del planeamiento general (art. 20.1 in fine LPHE).

La asunción de los postulados de la UNESCO respecto del tratamiento paisajístico de los centros históricos implica que en esta planificación urbanística de los centros históricos se ha de distinguir: primero , el patrimonio monumental de excepcional valor cultural, que debe ser objeto de actuaciones de conservación e incluso de petrificación; segundo, otros elementos del patrimonio que no son excepcionales, pero están presentes de forma coherente y relativamente abundante, y finalmente los nuevos elementos que deben tenerse en cuenta, espacios abiertos, calles, espacios públicos, las infraestructuras, redes físicas y equipamientos urbanos, que han de armonizar con de patrimonio cultural preexistente.

En realidad, la Ley de Patrimonio Histórico español de 1985 respondía ya a los criterios que postulan varias décadas después las recomendaciones internacionales, al disponer:

- La prioridad en el uso público de los edificios y espacios aptos para ello (art. 20.2 LPHE)

- La salvaguarda de usos residenciales y terciarios adecuados, estableciendo los criterios para conservación de fachadas y cubiertas e instalaciones sobre las mismas.

- La necesidad de que el plan urbanístico del Conjunto Histórico contenga un catálogo de los de los elementos unitarios que conforman el Conjunto, tanto inmuebles edificados como espacios libres exteriores o interiores, u otras estructuras significativas, así como de los componentes naturales que lo acompañan, definiendo los tipos de intervención posible. A los elementos singulares se les dispensará una protección integral. Para el resto de los elementos se fijará, en cada caso, un nivel adecuado de protección (art. 21.1 LPHE)

- El Plan puede permitir excepcionalmente remodelaciones urbanas, pero sólo en caso de que impliquen una mejora de sus relaciones con el paisaje o eviten los usos degradantes para el propio Conjunto art. 21.2 LPHE, añadiendo, art. 21.3, que la conservación de los Conjuntos Históricos declarados Bienes de Interés Cultural comporta el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica, así como de las características generales de su ambiente, considerando excepcionales las sustituciones de inmuebles, aunque sean parciales, y sólo en la medida en que contribuyan a la conservación general del carácter del Conjunto y manteniendo en todo caso las alineaciones urbanas existentes.

De la misma forma, la norma andaluza, Ley 14/2007, prescribe el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica, señalando el art 31.2 una serie de determinaciones dirigidas a garantizar el mantenimiento de las alineaciones(17), rasantes y el parcelario existente, permitiendo sólo excepcionalmente remodelaciones urbanas que alteren esos elementos, siempre que suponga una mejora de sus relaciones con el entorno territorial y urbano o eviten los usos degradantes del bien protegido, la regulación de los parámetros tipológicos y formales de las nuevas edificaciones con respeto y coherencia respecto a los preexistentes, de forma que la sustitución o desaparición de inmuebles en un conjunto histórico debe considerarse excepcional.

Sobre las actuaciones sujetas a autorización administrativa, la Ley 16/1985, LPHE recuerda que no podrán otorgarse licencias para la realización de obras que con arreglo a la misma requieran cualquier autorización administrativa, hasta que ésta haya sido concedida, en otro caso, la licencia será ilegal y los Ayuntamientos o la Administración competente en materia de cultura podrá ordenar su reconstrucción o demolición a cargo del responsable de la infracción en los términos previstos en la ley urbanística. Hay que significar que desde la aprobación definitiva del Plan especial para el Conjunto Histórico, los Ayuntamientos interesados serán competentes para autorizar directamente las obras que desarrollen el planeamiento aprobado y que afecten únicamente a inmuebles que no sean Monumentos ni Jardines Históricos ni estén comprendidos en su entorno, debiendo dar cuenta a la Administración competente en materia de cultura e las autorizaciones o licencias concedidas en el plazo máximo de diez días desde su otorgamiento. Las obras que se realicen al amparo de licencias contrarias al Plan aprobado serán ilegales y la Administración competente podrá ordenar su reconstrucción o demolición con cargo al Organismo que hubiera otorgado la licencia en cuestión, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación urbanística sobre las responsabilidades por infracciones.

La Ley 14/2007, de Patrimonio histórico de Andalucía(18), unifica en un mismo procedimiento todas las autorizaciones requeridas, procedimiento que será el de otorgamiento de la licencia urbanística ante el Municipio, que es la Administración competente en esta materia (art. 25 Ley de Bases del Régimen Local, art. 9 Ley Autonomía Local de Andalucía, arts. 171 y ss. Ley Ordenación Urbanística de Andalucía). Para el caso que la actuación que pueda incidir en un bien de interés cultural esté sujeta a autorización ambiental, el art. 32.2 Ley 14/2007, LPHA convierte la autorización de la Consejería en un informe vinculante en el correspondiente procedimiento de evaluación ambiental. A fin de agilizar el procedimiento, esta ley establece importantes excepciones a este principio de doble autorización para intervenir en bienes históricos, excepciones siempre vinculadas a la aprobación del Plan Especial de Protección. Por ello, el art. 30.4 en relación con el art. 40 de la Ley 14 /2007 LPHA ha permitido que los municipios soliciten la delegación para autorizar directamente aquéllas obras que desarrollen un planeamiento previamente aprobado y que afecten a inmuebles que no sean Monumentos, Jardines Históricos o Zonas Arqueológicas, ni estén comprendidas en su entorno o en el ámbito territorial vinculado a una Actividad de Interés Etnológico. Incluso pueden delegarse las competencias para intervenir en los entornos del BIC, cuando los mismos estén suficientemente regulados por el plan urbanístico (art. 40.2 LPHA). Para que pueda ser de aplicación esta delegación de competencias, el Municipio debe constituir una Comisión Técnica que informe las obras y actuaciones, Art. 40.3 LPHA, y se establecen otras medidas de control tales como la prohibición de delegar autorizaciones para demoler, y la obligación municipal de informar a la Consejería de las licencias concedidas en los 10 días siguientes, pudiendo revocar la autorización si se incumple por el Municipio el Plan aprobado, sin perjuicio de que, en todo caso, la Consejería con competencias en materia de Cultura siempre ha de informar los procedimientos de aprobación de planes urbanísticos o su revisión o modificación.

b) Ahora bien, repárese que esta obligatoriedad de que los espacios históricos cuenten con planeamiento especial no implica que todos los centros históricos de las ciudades españolas y andaluzas cuenten con planeamiento urbanístico adecuado. Por ejemplo, para el caso, muy frecuente, de anulación judicial del planeamiento, o en los supuestos, también frecuentes, de ineficacia del mismo por falta de completa publicación, o simple inexistencia de planeamiento especial por inactividad municipal, se ha de acudir a las reglas legales establecidas tanto en las leyes de protección del patrimonio, como en las leyes urbanísticas como normas de directa aplicación.

Puesto que la falta de un PGOU crea una situación de urgencia en cualquier municipio, y puesto que se trata de dotar a la ciudad de unos parámetros mínimos para la protección de su patrimonio, proponemos que,

- Para los casos en que la anulación del planeamiento no guarde relación con cuestiones atinentes al patrimonio cultural, podría declararse la vigencia del Catálogo urbanístico(19) ya elaborado, como instrumento autónomo y sustantivo que permita conocer el patrimonio inventariado en el municipio cuidando, en todo caso, de restablecer las transgresiones del orden jurídico que, en su caso, hubiesen sido declaradas por sentencia firme.

- En caso de inexistencia de Catálogo, la normativa autonómica puede prever una habilitación a las Consejería competente en materia de patrimonio histórico para que, previo acuerdo con el Ayuntamiento respectivo, puedan elaborar conjuntamente, con la necesaria participación pública, un Catálogo que contenga una relación de bienes de interés cultural del municipio.

Contando con estos Catálogos o inventarios de bienes de interés cultural, las leyes de patrimonio y urbanística proporcionan unos condicionantes básicos de la protección de los mismos indispensables para posibilitar una protección urbanística a corto plazo de este patrimonio cultural. Además podemos acudir a los estudios y normas contenidos en los planes de ordenación del territorio, así como a los principios consagrados en los instrumentos internacionales sobre el patrimonio cultural, que consagran el principio de no regresión cultural- similar al stand still utilizado en el urbanismo para la protección de las zonas verdes-, manifestado en la jurisprudencia española a través del principio pro monumento(20), que postula la interpretación más favorable a la valorización de los bienes culturales y la responsabilidad concurrente de las administraciones para su protección(21)

Se defiende así la utilidad de las llamadas normas legales de directa aplicación, con la finalidad de evitar que en estos períodos de interregno (en los casos citados de anulación judicial de planeamiento o por simple inactividad municipal en la redacción o publicación del plan especial de centro histórico), se aprovechen a fin de eludir mandatos o compromisos estructurales de mantenimiento del patrimonio cultural. Estas normas legales imponen, como hemos señalado, el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica en los conjuntos históricos, y respecto del resto de los bienes, la necesidad de que las nuevas construcciones armonicen en lo básico con el ambiente y paisaje en que se ubiquen. Vienen a ser un “estatuto” básico de su regulación, en las que se imponen unos mínimos/máximos que han de ser comunes a cualquier planeamiento o municipio y constituyen, en todo caso, unas normas de último recurso para que los actos a desarrollar resulten adecuados al entorno al que pertenecen. En definitiva, son normas de vigencia general, si bien puede funcionar con carácter supletorio en defecto de Plan, siembre complementadas con las normas de la legislación patrimonial y con la autorización de la Administración cultural, pues este es el marco donde presenciar una excelente demostración de la técnica jurídica de remisión conocida como "norma en blanco ": la normativa del patrimonio histórico proporciona la definición de los valores culturales a proteger, delegando en la técnica urbanística la forma de conservación de estos valores.

c) Cuestión distinta, aunque relacionada con la anterior, es la protección contra la contaminación visual o perceptiva,(22) que se regula tanto en la normativa de protección patrimonial, estatal y autonómica, como en la normativa urbanística a través de las citadas normas legales de directa aplicación(23). El art.19 LPHE señala que en los monumentos o jardines declarados BIC se precisa autorización para podrá colocar en fachadas o en cubiertas cualquier clase de rótulo, señal o símbolo, ni obras en el entorno afectado por la declaración, quedando prohibida la colocación de publicidad comercial y de cualquier clase de cables, antenas y conducciones aparentes en los Jardines Históricos y en las fachadas y cubiertas de los Monumentos declarados de interés cultural. Se prohíbe también toda construcción que altere el carácter de estos inmuebles o perturbe su contemplación.

Además de estas reglas generales, resulta conveniente dotar de una regulación clara y densa sobre las obligaciones en esta materia, implicando a las Administraciones locales, para que recojan en su Plan Urbanístico, o bien a través de las Ordenanzas de Edificación y Urbanización, previsiones normativas para evitar la contaminación visual y perceptiva; obligaciones de retirada de elementos y otras como los planes de descontaminación visual, la prohibición de publicidad , conducciones y antenas, la aplicación de estímulos fiscales para inversiones destinadas a eliminar la contaminación visual , así como la tipificación expresa como infracción del incumpliendo del deber de retirada de elementos que provocan esta contaminación.

d) Cuando las actuaciones sobre el patrimonio se realicen sin la debida autorización o sin cumplir las condiciones impuestas en la misma, tales actuaciones serán ilegales y la Administración debe ordenar la suspensión inmediata de las actuaciones e instruirá el correspondiente procedimiento sancionador, en el que, con independencia de la imposición de la sanción correspondiente ( sanciones pecuniarias y en ocasiones inhabilitación profesional) , se ordena, en su caso, la reposición de la realidad física indebidamente alterada en la forma que proceda. Podrá acordar la autorización de las obras o modificaciones, ordenar la demolición de lo construido ilegalmente, o la reconstrucción de lo destruido sin autorización, precisando que la comisión de infracciones por demoliciones no autorizadas en inmuebles afectados por la inscripción en el Catálogo General de Bienes del PHA, acarrearán el deber de reconstrucción ( con posible ejecución subsidiaria) en los términos que detalle la resolución del expediente sancionador, sin que en ningún caso se pueda obtener mayor edificabilidad que la del inmueble demolido ( art. 113.2 LPHA). Es importante destacar que en la ley urbanística andaluza, las potestades para el restablecimiento de la realidad física indebidamente alterada, cuando las actuaciones en cuestión afecten a un bien catalogado por su interés cultural no están sujetas a plazo de prescripción (art. 185.2 Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación urbanística de Andalucía, LOUA). Las potestades de disciplina urbanística corresponden en primera instancia a los municipios, y, sólo de forma subsidiaria, en caso de inactividad municipal y para supuestos que tengan trascendencia supramunicipal (como ocurre en el caso de que la actuación afecte Bienes de Interés Cultural), puede intervenir la Comunidad Autónoma, ex art. 60 Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, previo requerimiento infructuoso al Ayuntamiento del término municipal en el que se sitúe el bien.(24)

Sobre la acción pública en materia de patrimonio cultural, el art. 8 LPHE recuerda que las personas que observen peligro de destrucción o deterioro en un bien integrante del Patrimonio Histórico Español deberán, en el menor tiempo posible, ponerlo en conocimiento de la Administración competente, quien comprobará el objeto de la denuncia y actuará con arreglo a lo que en esta Ley se dispone, añadiendo que será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos el cumplimiento de lo previsto en esta Ley para la defensa de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español(25). Por su parte, la llamada "acción pública urbanística"(26), que habilita a cualquier ciudadano para demandar ante la Administración y ante los Tribunales el cumplimiento de las leyes urbanísticas y puede defender judicialmente la protección de un bien catalogado, supone un complemento imprescindible para la defensa del patrimonio cultural, compeliendo el ejercicio de las potestades de disciplina urbanística a las autoridades competentes e incluso la ejecución de Sentencias que obliguen al restablecimiento de la legalidad indebidamente alterada.

e) Mención especial merece el estudio de la ruina y demolición de edificaciones históricas, pues el deber de conservación no ha impedido que la situación de ruina sea frecuente en la vida de estas edificaciones, por su propia antigüedad. La declaración de ruina es competencia municipal, si bien la Administración competente en materia de cultura ha de ser notificada de los expedientes que afecten a bienes catalogados. Las leyes de patrimonio señalan que la declaración de ruina no llevará nunca aparejada la demolición de los inmuebles catalogados, tratando de garantizar de esta forma el mantenimiento de las edificaciones históricas, si bien permite las autorizaciones de derribo para inmuebles incluidos en el Catálogo, salvo que estuviesen inscritos individualmente. En cuanto a estas edificaciones que no es posible derribar por su valor histórico, se aplican las reglas generales sobre el deber de conservación previstas en la legislación urbanística, de forma que la conservación corresponde al propietario dentro de los límites generales (la mitad del valor de una construcción de nueva planta) , y a la Administración cuando se trate de conservar para obtener mejoras de interés general, salvo que exista un incumplimiento previo del propietario En todo caso, esta cuestión no está claramente resuelta por la normativa, que no aclara suficientemente hasta dónde alcanza la obligación del propietario y de la Administración y a qué Administración competería(27).

f) Elemento fundamental de la identidad y de la calidad de vida de una ciudad son sus jardines y zonas verdes. Cuando el jardín conjunta su valor como zona verde o pulmón de la ciudad con valores histórico-culturales, se contempla bajo la figura del "Jardín Histórico”, dentro de la categoría de Bien de Interés Cultural en el Catálogo General del Patrimonio Histórico(28). Se definen (arts. 15.4 LPHE y 26 LPHA) como "espacios delimitados productos de la ordenación humana de elementos naturales, a veces complementados con estructuras de fábrica y estimados de interés en función de u origen o pasado histórico o de sus valores estéticos, sensoriales o botánicos". Los especialistas destacan el carácter "vivo" de estos bienes culturales a la hora de afrontar su conservación y restauración(29).

Este es precisamente el objeto de la llamada "Carta de Florencia" , relativa a la salvaguardia de los jardines históricos, adoptada el 15 de Diciembre de 1982 por el ICOMOS, con vistas a completar la Carta de Venecia en esta materia específica, señalando (art. 2) que el jardín histórico es una composición de arquitectura cuyo material es esencialmente vegetal y por lo tanto, vivo, perecedero y renovable, y su aspecto es, pues, el resultado de un perpetuo equilibrio entre el movimiento cíclico de las estaciones, el desarrollo y deterioro de la naturaleza, y la naturaleza artística de la creación. De esta forma, como monumento, el Jardín se protege con los criterios del Convenio de Venecia, pero como monumento vegetal "vivo", su protección se ha de atener a las normas específicas de esta Carta de Florencia, cuyo ámbito de aplicación es muy extenso, pues se aplica tanto a jardines modestos como a grandes parques de composición formalista o naturaleza paisajista ( art. 7) , siendo testimonio de una cultura, un estilo, una época, y , en ocasiones, de la originalidad de un creador artístico ( art. 5)

Esté o no unido a un edificio, el jardín no puede desligarse de su propio entorno, sea urbano o rural, artificial o natural (art. 7), su protección exige que estén identificados e inventariados (art. 9). La autenticidad o el “aura” del jardín histórico es tanto una cuestión de diseño y proporción de sus partes, como de su composición ornamental y de la elección de vegetales y materiales que lo conforman. En todo caso, toda operación, sea de mantenimiento, de conservación o de restauración, debe afrontarse desde una perspectiva holística, teniendo en cuenta simultáneamente todos sus elementos, pues separar los tratamientos podría alterar la unidad del conjunto (art. 10). Resulta frecuente comprobar que se han ampliado edificios de valor patrimonial, a costa de hacer desaparecer sus jardines: los especialistas insisten en que la preocupación de las Comisiones de Urbanismo en estos casos se centran en la conservación de todos los detalles arquitectónicos, olvidando en muchas ocasiones los elementos vegetales del jardín(30).

El mantenimiento del jardín debe ser una operación continua pues siendo vegetal su material principal, la conservación del jardín en su estado habitual requiere tanto reposiciones concretas como renovaciones periódicas (erradicación completa seguida de replantaciones con ejemplares suficientemente formados). Respecto a la elección de árboles, arbustos, plantas y flores, debe replantarse conforme a los usos establecidos y aceptados por cada zona botánica y hortícola, a fin de identificar las especies originales (y, en lo posible endémicas o naturalizadas) y preservarlas.

La sustitución o restauración de los elementos de arquitectura, escultura o decoración, no pueden ser retiradas o desplazados más allá de lo que exija su conservación o restauración, de acuerdo con los criterios de la Carta de Venecia. El jardín debe ser conservado en un entorno apropiado, de forma que se proscriba cualquier modificación del medio físico que ponga en peligro su equilibrio ecológico, considerando el conjunto de la infraestructura (canalizaciones, sistemas de riego, caminos, estacionamientos, tapias, dispositivos de vigilancia...)

En cuanto a la forma de preparar los trabajos de restauración y recuperación del jardín histórico señala el art. 15 de la Carta de Florencia que deben abordase tras una previa investigación y recopilación de datos que se concreten en el Proyecto correspondiente, que será objeto de examen y aprobación por un grupo de expertos. Debe respetar los sucesivos estadios de la evolución del jardín, sin dar en principio mayor relevancia a un periodo en detrimento de los demás. Respecto a los criterios de utilización ( artículos 18 a 22 de la Carta), se precisa si bien todo jardín histórico está destinado a ser visto y recorrido, su acceso debe ser restringido en función de su fragilidad, de forma que se preserven su integridad física y su mensaje cultural , aclarando que son lugares apacibles para favorecer la reflexión, el silencio y la escucha de la naturaleza, por lo que su uso como lugar de fiesta o prueba deportiva debe ser excepcional y en las condiciones definidas para no desnaturalizarlo o degradarlo. Las visitas al jardín histórico quedan sometidas a las reglas precisas que garanticen la preservación del "espíritu del lugar", el "genius loci", de forma que, por ejemplo, no se supriman los muros si ello perjudicara el jardín, debiendo crearse en zonas contiguas a los jardines históricos terrenos apropiados para juegos agitados y deportes, a fin de responder a esta demanda social sin comprometer la conservación del jardín.

La parte final de la Carta se dedica a la protección legal y administrativa, significando que los jardines históricos deben identificarse y protegerse por las autoridades competentes, a través de los instrumentos de protección territorial y urbanístico, encomendando su cuidado a personas cualificadas , ya se trate de historiadores, arquitectos, paisajísticas, jardineros o botánicos/as, y debe estimularse el interés de los ciudadanos a través de la promoción de su investigación científica, intercambio internacional, publicaciones, y actuaciones de sensibilización sobre la necesidad de respetar la naturaleza y el patrimonio histórico, sugiriendo que jardines históricos más sobresalientes deben ser propuestos para figurar en la lista de Patrimonio Mundial.(31)

En España, se han declarado Patrimonio mundial, entre otros, los Jardines del Generalife, casa de campo de los emires que dominaron esta parte de España en los siglos XIII y XV; los Jardines del Alcázar sevillano, testimonio excepcional de la civilización almohade y de la Sevilla cristiana, cuyo arte estuvo muy impregnado de la influencia musulmana desde la reconquista de la ciudad (1248) hasta el siglo XVI (32); el Palmeral de Elche, con sus complejos sistemas de riego, fue estructurado en el siglo VIII d.C., cuando una gran parte de la Península Ibérica estaba bajo la dominación musulmana, si bien se defiende un origen incluso más remoto, época del asentamiento de los fenicios y los romanos en la región y el maravilloso Paisaje cultural de Aranjuez, sus sinuosos canales y acequias, que contrastan con las líneas rectas del paisaje rural y urbano, sus jardines arbolados y la arquitectura delicadamente modulada de sus edificios palaciales ejemplo de la compleja relación entre el hombre y la naturaleza. A lo largo de trescientos años, los monarcas españoles se dedicaron a diseñar y cuidar este sitio, haciendo de él una muestra de la evolución de los conceptos de humanismo y centralización política, así como un paisaje en el que confluyen las características del jardín barroco francés del siglo XVIII con las del modo de vida urbano propio del Siglo de Luces, en el que también están presentes las prácticas científicas en materia de aclimatación botánica y cría del ganado.(33)

IV. CONCLUSIONES

- Los centros históricos de las ciudades son verdaderos geo-símbolos, resumen de la identidad cultural de un pueblo, generados por aluvión de siglos de civilización. Si durante los años sesenta y setenta del pasado siglo numerosos cascos históricos desaparecieron o fueron gravemente cercenados, hoy sufren un proceso de banalización y despersonalización por el inadecuado tratamiento del turismo y de la publicidad: se repiten las tipologías y se preparan los espacios como escenarios para el consumo de grupos de forma que todos los centros de las ciudades terminan pareciéndose y perdiendo su autenticidad, pureza, genius loci o “aura”, dejando de ser atractivos para los viajeros que buscaban originalidad.

- Las recomendaciones internacionales más recientes sugieren estrategias de conservación del paisaje urbano histórico en particular en los planes de urbanismo y desarrollo urbano que tengan en cuenta los valores de cada zona, incluyendo el paisaje y otros valores del patrimonio, material e inmaterial, conservando las partes monumentales y permitiendo la transformación del resto de forma armónica. Las instancias públicas y privadas deben colaborar entre sí, garantizando la participación de todas las partes interesadas, y estableciendo herramientas financieras eficaces para promover la inversión en el plano local, microcréditos y otras formas de financiación para prestar apoyo a empresas locales, fundamentales para la viabilidad económica de la noción de paisaje histórico urbano.

- La Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español responde teóricamente a estas todas estas premisas e impone la necesidad de adecuada planificación y catalogación por parte de los instrumentos urbanísticos para los centros históricos que deben contener estrategias de conservación de las tramas históricas de su territorio y el adecuado tratamiento para la integración de los entornos y del conjunto de la ciudad. Pero esta obligación no implica que todos los centros históricos de las ciudades españolas y andaluzas cuenten con planeamiento urbanístico adecuado. Para los casos, muy frecuentes, de anulación judicial del planeamiento o en los supuestos de ineficacia o inexistencia del mismo, y a fin de evitar que durante estos interregnos se deterioren los valores culturales de la comunidad, se ha de procurar contra con adecuados Catálogos o inventarios de bienes y acudir a las reglas legales establecidas tanto en las leyes de protección del patrimonio como en las leyes de ordenación del territorio y urbanísticas como normas de directa aplicación, que dotan a la ciudad de unos parámetros mínimos para la protección de su patrimonio, complementadas con el principio de no regresión del patrimonio cultural, a través de la interpretación in dubio, pro monumento que realiza la jurisprudencia, postulando en caso de concurso o conflicto de normas la interpretación más favorable a la valorización del patrimonio.

- La relevancia para la protección del patrimonio cultural de las normas dirigidas a evitar la contaminación visual y perceptiva, así como de que los actos de construcción, edificación e instalación que se realicen respondan a características tipológicas y estéticas adecuadas a su integración en el paisaje.

- El reconocimiento de la acción pública para la defensa del patrimonio cultural, que, prevista en las leyes de patrimonio para los bienes declarados de interés cultural, se extiende por la normativa urbanística a la protección de los bienes simplemente catalogados.

- La importancia de conservar adecuadamente los jardines históricos de las ciudades, en su doble condición de pulmón de la ciudad y bien cultural, así como las peculiaridades de su mantenimiento, derivadas de su condición de monumento “vivo”, para lo que resulta conveniente acudir a los criterios establecidos en la Carta de Florencia.

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NOTAS:

(1). Hoy basta con leer los artículos 44 y 46 de nuestra Constitución y 37 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, por citar sólo dos normas jurídicas del más alto rango jerárquico. La Constitución española señala como principios rectores de la política social y económica que " Los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho", art. 44.1 CE y el art. 46 CE añade que "Los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio" y el art. 37.17º y 18º Estatuto de Autonomía para Andalucía reconoce como principios rectores: El libre acceso de todas las personas a la cultura y el respeto a la diversidad cultural, así como la conservación y puesta en valor del patrimonio cultural, histórico y artístico de Andalucía.

(2). Por eso las normas jurídicas alcanzan su pleno sentido dentro de la noción de "ordenamiento jurídico", que se debe al gran jurista italiano Santi Romano, en el que resultan fundamentales, más allá de los singulares elementos que lo componen, los principios que lo organizan y que reflejan en definitiva los valores de cada sociedad, el "oxígeno" que respiran las normas.

(3). CALDERÓN ROCA, B. "Más allá del patrimonio arquitectónico: La ciudad histórica como imagen simbólica de una identidad cultural en construcción". Isla de Arriarán, XXIX, junio 2007, pp. 81-98

(4). La Recomendación de la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO, suscrita en París el 11 de diciembre de 1962, aboga por la salvaguarda de la belleza y “carácter” de los paisajes y lugares, apuntando ya a los valores intangibles de los paisajes. la conocida Convención de la UNESCO sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, aprobada en París el 16 de noviembre de 1972, que tiene como objetivo promover la identificación y preservación del patrimonio cultural y natural de todos los países del orbe, por considerarlos especialmente valiosos para toda la humanidad, regula en particular la figura de los “paisajes culturales” como categoría especial dentro de este patrimonio universal, referida a determinados lugares que por su importancia cultural y natural han sido considerados de relevancia universal para trascender los ámbitos locales y nacionales y reconocer en ellos aportaciones sobresalientes sobre la historia de la humanidad. Así, en España, se han incluido en la Lista de Patrimonio Mundial como “Paisajes Culturales”: el de Aranjuez (2001), la Serra de Tramuntana, en Mallorca (2011) y el Risco Caído y montañas sagradas de Gran Canaria (2019).

(5). Señala ZAMBONINO PULITO, M., “El patrimonio etnológico e industrial. Los espacios culturales” en el libro colectivo El Derecho de Andalucía del Patrimonio Histórico e Instituciones Culturales, coordinado por Pérez Monguió J.M y Fernández Ramos, S. IAAP, Sevilla, 2013, p 190., que el bien cultural, como bien de creación colectiva, es diferenciable de la cosa como soporte físico, siendo su titular patrimonial también perfectamente separable. Es el valor de civilización lo que determina su consideración como bien cultural.

(6). HIEMAUX-NICOLÁS, D. “Patrimonio y turismo. Discutiendo la noción de “aura” en la mundialización”, en Gestión del Patrimonio Arquitectónico, Cultural y Medioambiental. Enfoques y Casos Prácticos. Lucrecia Rubio y Gabino Ponce Editores. Publicaciones de la Universidad de Alicante, 2012, p. 29.

(7). CHUECA GOITA, F. La destrucción del legado urbanístico español. Madrid, Espasa-Calpe, 1977 pp. 89-93, señala que esta ciudad islámica está hondamente presente todavía en los núcleos históricos de muchas ciudades españolas, en los que el espacio público como tal no existe, pues las estrechas y laberínticas calles no eran en su origen espacios públicos de recreo o reunión, sino ejes de comunicación de las distintas zonas, la vida se desarrollaba sobre todo en el interior de las casas (haram), frente a la ciudad cristiana que traza previamente las calles y plazas como espacios públicos.

(8). HIEMAUX-NICOLÁS, D, ob. cit., p.21 y 32 apela al concepto de “aura” para analizar la influencia del turismo de masas sobre los objetos y el territorio, denunciando este fenómeno de homogeneización en los centros históricos que conlleva la aparición de artilugios para fomentar el consumo de grupo: se repiten los negocios franquiciados, placitas tradicionales, tiendas donde la artesanía codea con objetos de diseñohasta el punto que los viajeros que un día valoraron el aura y la originalidad huyen a destinos con aura aun “intachable”, hasta nueva orden...

(9). ROMERO MORADA, C. Ciudad, cultural y turismo. Calidad y autenticidad, en Ph nº 36, IAPH, 2001, p. 105, significa que la gentrificación o aburguesamiento es la sustitución de la población residente tradicional, de composición social diversa, por otra con un perfil más uniforme y alto poder adquisitivo. A partir de la rehabilitación hay un proceso de transformación y sustitución del tejido social dentro del centro histórico. El coste económico de los edificios rehabilitados es por lo general más elevado que los de nueva planta, por lo que los precios de venta o de alquiler aumentan cada vez más a medida que la rehabilitación progresa y da una fisonomía más atractiva al centro. La población tradicional residente, sobre todo las familias de bajos ingresos, son progresivamente empujadas hacia las periferias en beneficio de aquellos capaces de asumir alquileres y precios más altos, con el consiguiente empobrecimiento de la diversidad social que siempre ha caracterizado los centros urbanos de nuestras ciudades.

(10). PÉREZ CANO, T., “Turismo en las ciudades históricas: la ciudad sostenible”, en Ph nº 36, IAPH, 2001, describe visionariamente todos estos problemas en la ciudad histórica, significando que la planificación debe reconducir hacia las opciones más compatibles con la trama tradicional, para evitar la pérdida de sus valores. Debemos propiciar los transportes colectivos, invirtiendo la tendencia actual donde la mayoría de los desplazamientos se realizan en vehículos privados. En las grandes ciudades, opciones como el metro debería de ser casi incuestionables, sobre todo como alternativa pública para conectar el centro histórico con el resto de la ciudad. La ubicación de carriles para bicicletas, el diseño de un espacio urbano que favorezca el uso de la ciudad por los peatones... Pero también un nuevo urbanismo que planifique la ciudad interrelacionando los posibles usos urbanos, descentralizando funcionesTendemos hoy en día, a convertir las ciudades históricas en biotopos vacíos, llenos de oficinas o de turistas, pero donde fracasa la relación habitante espacio construido. La imagen de progreso vinculada al urbanismo moderno, puede poner en peligro la rica cultura tradicional de vida en comunidad o, en palabras de Gerda K. Priestley, los destinos turísticos llevan consigo las semillas de su propia destrucción, a medida que se comercializan y pierden las características que originalmente resultaron atractivas para los turistas.

(11). SUBIRATS I HUMET, J. (DIR.) BRUGUÉ, Q. Y GOMA, R. (COOR.) Análisis de los factores de exclusión social. Fundación BBVA. Barcelona, 2005, pp.104-117

(12). Sobre diversidad cultural y patrimonio inmaterial, la Conferencia Mundial sobre las Políticas Culturales (México D. F., 1982), la Conferencia de Nara sobre autenticidad de 1994, la cumbre de la Comisión Mundial de Cultura y Desarrollo de 1995, la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Estambul, 1996), en la que se ratificó el Programa 21, la Conferencia Intergubernamental de la UNESCO sobre Políticas Culturales para el Desarrollo (Estocolmo, 1998), la conferencia conjunta Banco Mundial-UNESCO sobre el tema “Comprender el lugar de la cultura en el desarrollo sostenible – Invertir en bienes culturales y naturales” de 1998, la conferencia internacional titulada “Patrimonio Mundial y Arquitectura Contemporánea - Ordenar el paisaje urbano histórico” (Viena, 2005), Convención de la UNESCO sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales (2005), la Asamblea General del ICOMOS sobre entornos de sitios y documentos (Xi’an, 2005), y la Asamblea General del ICOMOS General sobre el alma de los lugares (Quebec, 2008).

(13). La descoordinación y falta de cooperación interadministrativa es un mal endémico en nuestro Administración, que conduce a situaciones absurdas, como la descrita por FERNÁNDEZ-MIRANDA FERNÁNDEZ-MIRANDA, J. "El Patrimonio cultural y su "protección" por las Administraciones Públicas". Revista General de Derecho Administrativo, núm. 3, 2003, no se pudo modificar la categoría de un BIC cuando el bien en cuestión no había sido previamente declarado como tal por la legislación aplicable al caso.

(14). En cuanto a la legislación urbanística, el RDL 7/2015, de 30 de octubre, Texto Refundido estatal de Suelo y Rehabilitación Urbana, consagra el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, en cuya virtud las políticas de ordenación y uso del suelo deberán contribuir a la eficacia de las medidas de protección del patrimonio cultural y del paisaje, art. 3.2. a), debiendo los poderes públicos favorecer la puesta en valor del patrimonio urbanizado y edificado con valor histórico o cultural (art. 3.3 k), estableciendo el derecho de los ciudadanos a disfrutar de una paisaje adecuado (art. 5 e), con el correlativo deber de respetar y contribuir a preservar el paisaje urbano y el patrimonio arquitectónico y cultural, absteniéndose en todo caso de realizar cualquier acto o desarrollar cualquier actividad no permitida (art. 6 d). Por su parte, la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, LOUA señala como uno de los fines de la actividad y de la ordenación urbanísticas, ex art. 3.1 f) y 3.2 f) La protección del patrimonio histórico y del urbanístico, arquitectónico y cultura, debiendo considerarse siempre suelos no urbanizables de especial protección ex art. 46,2 a) los terrenos cuando se den las circunstancia descrita en el art. 46.1 b) Estar sujetos a algún régimen de protección por la correspondiente legislación administrativa, incluidas las limitaciones y servidumbres así como las declaraciones formales o medidas administrativas que, de conformidad con dicha legislación, estén dirigidas a la preservación ....del patrimonio histórico o cultural o del medio ambiente en genera; sin que estén sujetos a limitación temporal las potestades de restablecimiento de la legalidad urbanística respecto de los actos y usos que afecten a bienes o espacios catalogados ( art. 185,2 B b), actos y usos que tienen la consideración de infracción muy grave ( art. 207.4 c) . La Ley 7/2002, LOUA se refiere expresamente a la inspección periódica de edificaciones catalogadas o de más de 50 años de antigüedad (art. 156) y excepciona de la demolición a las edificaciones ruinosas si están catalogadas o protegidas, o en curso de catalogación (art. 157.3 a) LOUA.

(15). BECERRA GARCÍA, J.M. La conservación de la ciudad patrimonial. El planeamiento urbanístico como instrumento para la protección. (Tesis Doctoral) 2017, Universidad de Sevilla, señala que la protección de la ciudad patrimonial puede adoptar varios cauces: bien la técnica de la enumeración de los valores patrimoniales (normativa andaluza), o bien acudir a una definición más conceptual, que la vincula a la evolución de la sociedad, (legislación estatal) Ambas señalan la necesidad de ponderar el contexto territorial, extendiendo la protección a los espacios que enmarcan el valor cultural de que se trate

(16). BARRERA RODRÍGUEZ, C. " El Patrimonio Mueble e Inmueble" en el libro colectivo El Derecho de Andalucía del Patrimonio Histórico e Instituciones Culturales, coordinado por Pérez Monguió J.M y Fernández Ramos, S. IAAP, Sevilla, 2013; sugiere que esta doble posibilidad permite a los municipios pequeños que su PGOU agote la planificación del área, sin necesidad de acudir posteriormente a un Plan especial, considerando las dificultades de gestión urbanística de tales municipios.

(17). GARCÍA ERVIT, F. y CARUZ ARCOS, E. “El concepto jurídico de alineación y su relación con la protección de los conjuntos históricos”, Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, nº255, 2010

(18). La Ley 7/2007, LPHA, art. 33.3, establece con carácter general que toda obra en un bien de interés cultural o su entorno está sujeta a autorización de la Consejería competente, quien debe otorgarla o denegarla en plazo de tres meses, transcurridos los cuales sin contestación, se entiende desestimada la solicitud de autorización. Para los bienes sujetos a catalogación general, esta autorización se sustituye (art. 33.5 LPHA) por una comunicación a la Consejería con carácter previo a la solicitud de licencia urbanística, a fin de que valore el proyecto y formule las medidas correctoras que estime necesarias, considerando en este caso permitida la actuación si la Administración autonómica no contesta en 30 días.

(19). Sobre estas potencialidades del Catálogo urbanístico para la protección efectiva de los bienes con valor cultural, reivindicando su autonomía y sustantividad respecto del resto de documentos del Plan, el interesante artículo de, SANTOS GIL, H. “Un freno judicial a la voracidad urbanística de nuestro tiempo: el caso "Cerro de San Bartolomé" o el triunfo de la conservación sobre el desarrollo” Revista Andaluza de Administración Pública, Nº. 61, 2006, págs. 157-178

(20). Sentencias del Tribunal Supremo 30 septiembre 1986, 27 octubre 2004, 17 octubre 2010.

(21). Sobre la responsabilidad de las Administraciones, ROAS MARTÍN, P.L, El jardín de Calixto y Melibea o ¿quién paga al ciudadano? PH. IAPH, n. º 82, 2012 pp. 128-129, comentando la sentencia de 7 octubre 2003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Castilla-León.

(22). Art. 33.3 LPHA requiere expresamente autorización para colocar cualquier clase de rótulo, señal o símbolo en fachadas o cubiertas de Monumentos, Jardines Históricos y sus respectivos entornos. Sobre contaminación visual, vid. MARTÍNEZ DE CARVAJAL, A.I. "La Ley de Patrimonio histórico andaluza y el planeamiento urbanístico", en Revista Electrónica de Patrimonio Histórico, nº 3, 2008, p. 7, Informe del Defensor del Pueblo Andaluz. La contaminación visual del Patrimonio Histórico Andaluz, Febrero 1998, Sevilla; CASILLO RUIZ, J. El entorno de los bienes inmuebles de interés cultural: concepto, legislación y metodología para su delimitación: evolución histórica y situación actual. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Granada, Granada, 1997 y GONZÁLEZ RÍOS, I." Patrimonio Histórico de Andalucía: protección, conservación y restauración" págs., 59 a 109, en el libro colectivo El Derecho de Andalucía del Patrimonio Histórico e Instituciones Culturales, coordinado por Pérez Monguió J.M y Fernández Ramos, S. IAAP, Sevilla, 2013

(23). SÁNCHEZ SÁEZ, A. J. La protección de la estética en el Derecho Urbanístico a través del principio de adaptación al ambiente. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2012

(24). La STC 157/2015, declara inconstitucionales los artículos 188.1 y 195.1 de la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía, por invasión del principio de autonomía local.

(25). En los mismos términos se pronuncian las legislaciones autonómicas, así el art. 5.2 de la Ley 14/2007, LPHA, señala que Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso- Administrativos el cumplimiento de lo previsto en esta Ley para la defensa de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Andaluz.

(26). Artículo 5 f) RDL 7/2015, de Suelo y Rehabilitación Urbana, todos los ciudadanos tienen derecho a ejercitar la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos urbanísticos y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su ley reguladora, y art. 6 Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

(27). BARRERA RODRÍGUEZ, C. ob.cit. Págs. 147-148 concluye acertadamente que la protección de los edificios históricos en ruina no se garantiza con la sola prohibición de su derribo si esta no va acompañada de medidas que contribuyan de forma efectiva a su mantenimiento.

(28). Su importancia para el derecho urbanístico (en cuanto a su incidencia directa en la calidad de vida de quienes habitan la ciudad) es tal que desde la primera de nuestras leyes urbanísticas, cualquier modificación de una zona verde requiere un especial procedimiento de autorización. Las leyes urbanísticas españolas han sancionado la cláusula denominada “stand still”, el mínimo de no retorno, manifestación del principio de progresividad o no regresión ambiental. En virtud del miso, para mantener la proporción y calidad de las zonas verdes existentes no se permite que los Planes de urbanismo supriman o modifiquen sustancialmente estos espacios, suponiendo un verdadero límite infranqueable de la potestad de planificación urbanística. Hasta el punto que tanto la Ley estatal de suelo, como las leyes urbanísticas autonómicas, sancionan con nulidad “de pleno derecho”, y por tanto, la posibilidad de revisar sin sujeción a plazos, aquellas licencias que limiten la cantidad o calidad de las zonas verdes y permiten reaccionar en cualquier momento frente a las actuaciones no amparadas en título jurídico que supongan la invasión de las mismas.

(29). TITO ROJO, J. Y CASARES PORCEL, M. "Especifidad y dificultades de la restauración en la jardinería", en PH Boletín 27, págs. 138-145, señalan que en el jardín no es posible establecer el debate entre restauración y conservación en los mismos términos que en las artes plásticas, incluida la arquitectura, pues en la mayoría de los jardines, conservar es restaurar.

(30). Un buen resumen de la situación de nuestros Jardines Históricos se contiene en el artículo de José Ángel Montañés el 3/1/2011 en El País, https://elpais.com/diario/2011/01/03/catalunya/1294020448_850215.html , señala que jardines históricos y las zonas verdes en general suelen ser un patrimonio frágil y amenazado por la especulación urbanística, la falta de seguridad, la escasez de recursos y la poca implicación de las Administraciones. Insistiendo los especialistas en la importancia de un mantenimiento adecuado por manos expertas ( Enric Batlle señala que el crecimiento de la vegetación modifica su imagen constantemente y existe una tendencia a unificar papeleras, plantas y farolas, por lo que en 10 años todos los jardines acaban pareciéndose” ), así como los problemas derivados de la falta de seguridad que evite los continuos actos vandálicos, algo que ha obligado en ocasiones a sustituir las macetas de barro originales por otras de plástico o desistir de su colocación en los remates de los pilares o pérgolas histórica Carmen Añón, considerada una de las mayores expertas españolas sobre el tema, asegura que "para restaurar un jardín se ha de conocer su razón de ser y su esencia y toda la documentación"

(31). Otros jardines incluidos en la Lista de Patrimonio Mundial de la UNESCO son: los Jardines de Versalles y de Fontainebleau, en Francia, Jardines de la Corte en Wurzburgo, Alemania, Jardines Cartlton en Australia, Jardines de Schönbrunn en Austria, el Conjunto arquitectónico y paisajístico de Pampulha, obra de Oscar Niemeyer, en Brasil, los Jardines clásicos de Suzhu y Lago del Oeste de Hanzhu en China, los Jardines en Red Fort Complex en la India o lo jardines y arquitectura de madera de Kyoto, núcleo del arte paisajístico nipón. Destacamos la declaración como Patrimonio Mundial del Jardín Persa, comprendiendo nueve jardines en distintas provincias iraníes, en donde el arte del jardín se remonta a Ciro el Grande, siglo VI a.C., cuya influencia en la jardinería paisajística se extendió sobre la India y España. Se caracterizan por simbolizar el Edén, por lo que se organizan en cuatro sectores, que representan los cuatro elementos zoroástricos; cielo, tierra, agua y mundo vegetal. Por su parte, Babilonia, en Irak, cuyos Jardines Colgantes considerados una de las Siete Maravillas del mundo antiguo, han sido fuente de inspiración universal, también está reconocida como Patrimonio Mundial. En Italia, citaremos el primer jardín botánico del mundo, el Orto Botánico de Padua, creado en 1545, que ha conservado su trazado primigenio formado por un terreno circular , simbolizando el mundo, rodeado por un anillo de agua y el Palacio y Jardín de Villa d’Este (Tívoli) uno de los testimonios más completos del refinamiento de la cultura del Renacimiento, uno de los primeros “giardini delle meraviglie” ejemplo incomparable del paisajismo italiano del siglo XVI, referencia para la creación de jardines en todo el resto de Europa. En Portugal, los jardines del paisaje cultural de Cintra.

(32). En Sevilla, aunque no formen parte de la Lista del Patrimonio Mundial, citaremos el Parque de María Luisa en Sevilla, o los Jardines de Santa María del Buen Aire, en Castilleja de Guzmán, Sevilla, jardines históricos en los que destaca el genio creador del gran paisajista, arquitecto, botánico, y artista J.C.N. Forestier, siendo muy recomendable para su conocimiento la obra de la profesora BÉNÉDICTE LECLERCQ, coordinadora del libro Jean Claude Nicolas Forestier, 1861-1930. Du jardin au paisaje urbain. Picard, Paris,1990

(33). Descripción utilizada en el Lista de Patrimonio Mundial de la UNESC: https://whc.unesco.org/es/list/

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