Implicaciones de los principios de sostenibilidad y estabilidad presupuestaria en los modos de gestión de los servicios públicos locales

Cuando se habla de “remunicipalizar” servicios locales, esto es, de que el Ayuntamiento recupere la gestión directa de un servicio público que se viene prestando de forma indirecta, una aproximación tradicional permite identificar algunos de los problemas jurídicos que, inevitablemente, una decisión de esa clase suscita. Quién y cómo se puede tomar esa decisión, cuál sea el régimen en que quedan a los medios personales y materiales que lo vienen atendiendo, o qué consecuencias indemnizatorias puede tener el rescate de concesiones o de empresas mixtas […]

Francisco José Villar Rojas es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de La Laguna

El artículo se publicó en el número 58-59 de la revista EL CRONISTA del Estado Social y Democrático de Derecho (Iustel, febr-mar 2016)

PLANTEAMIENTO (1)

Cuando se habla de “remunicipalizar” servicios locales, esto es, de que el Ayuntamiento recupere la gestión directa de un servicio público que se viene prestando de forma indirecta, una aproximación tradicional permite identificar algunos de los problemas jurídicos que, inevitablemente, una decisión de esa clase suscita. Quién y cómo se puede tomar esa decisión, cuál sea el régimen en que quedan a los medios personales y materiales que lo vienen atendiendo, o qué consecuencias indemnizatorias puede tener el rescate de concesiones o de empresas mixtas. Lo normal es que la dimensión presupuestaria quede en un segundo plano. Es conocido que la falta de cobertura presupuestaria de cualquier obligación con contenido económico es causa nulidad de pleno derecho, pero, poco más importa, en su caso, ya se ajustará.

Sin embargo, esta clase de decisiones, hoy, viene condicionada por reglas que pueden llegar a imposibilitar esas iniciativas. En este sentido, es posible pensar en el rescate de una concesión de abastecimiento de agua potable, de recogida de basuras o del servicio de grúas, ahora bien: ¿un Ayuntamiento que tenga y esté sujeto por plan económico-financiero o por un plan de ajuste puede tomar esa decisión? Y si puede hacerlo, ¿tiene libertad para decidirlo o debe someterse a determinadas condiciones? En particular, ¿puede elegir la nueva modalidad de gestión o, por el contrario, su decisión está predeterminada por la legislación?.

Lo cierto es que, como consecuencia del derecho de la crisis, sólo tras contestar esas preguntas será posible abordar la problemática tradicional que quedó apuntada. En unos casos, superar esas cuestiones será sencillo; pero en otros, no pocos, la decisión municipal quedará trabada por un conjunto de exigencias legales que la dificultarán o, incluso, la impedirán.

Esas exigencias o condicionantes previos se resumen en los principios de sostenibilidad y estabilidad presupuestaria. Su trascendencia e impacto obliga a formular un interrogante: ¿el tradicional principio de libertad de elección del modo de gestión, del que es (o era) paradigma el artículo 30 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (2), sigue vigente? Al análisis de esta cuestión se dedican las páginas que siguen (3).

I. LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA, LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA Y LA REGLA DE GASTO: CONDICIONANTES DE LA ACTUACIÓN PÚBLICA (LOCAL)

1. Razones y presupuestos de esos principios

La estabilidad presupuestaria, la sostenibilidad financiera y el límite del gasto público son consecuencia del desequilibrio de las cuentas públicas provocado por la crisis económico-financiera (4).

Ese desequilibrio se manifiesta en el descontrol del déficit público (del 2% del PIB de superávit en 2007, al déficit sucesivo del 3,8% en 2008, el 11% en 2009, el 9,4% en 2011, hasta el 4,85 de 2015, siendo el 3% el máximo admitido por la Unión Europea), el desajuste entre los ingresos y los gastos públicos (41%-36% en 2007, 37%-41% en 2008, 35%-43% en 2011 aun con incremento de tributos, 38%-43% en 2015), el incremento constante de la deuda financiera pública (36% en 2007, 39% en 2008, 63% en 2011 y 98% en 2015, siendo el 60% del PIB el máximo permitido por la Unión Europea), y los vaivenes de la prima de riesgo (15 puntos básicos en 2007, 50 en 2008, 630 en 2011, 130 en 2015). En paralelo, de modo más impreciso en su cuantificación pero con la misma trascendencia, otra causa ha contribuido a complicar aun más esa situación: el retraso, más allá de lo razonable, en el pago a los proveedores y la existencia de facturas en cartera sin tramitar, esto es, la deuda comercial de las Administraciones públicas.

Esos factores explican la adopción de medidas de consolidación fiscal mediante la juridificación de reglas vinculantes para todas las Administraciones públicas en relación con cada uno de ellos; en concreto:

-La estabilidad presupuestaria frente al déficit público (estructural),

-La sostenibilidad financiera para reducir la deuda pública, tanto la financiera como la comercial.

-La regla de gasto para contener el crecimiento del gasto público y los compromisos que comporta.

Estas tres reglas constituyen los pilares de la política pública puesta en marcha para hacer frente al impacto de la crisis económico-financiera sobre las haciendas públicas (“Estrategia de Política Económica”, 2012, luego “Planes Nacionales de Reformas” desde 2013 (5)).

La piedra angular del proceso de juridificación se encuentra en el reconocimiento constitucional de la estabilidad presupuestaria como principio rector de la acción de los poderes públicos (la reforma del artículo 135 de la CE en 2011). La confirmación se produce con la incorporación de aquellas reglas fiscales en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF (6)), en especial, el principio de sostenibilidad financiera y la regla de gasto, que no tienen rango constitucional.

Es cierto que la preocupación por sujetar la actividad de las Administraciones a esas reglas fiscales se remonta a la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2001 (modificada en 2006, luego convertida en Texto Refundido de 2007) (7). Pero esta normativa carecía de medidas ejecutivas para hacer cumplir sus mandatos; algo que, como se verá más adelante, regula con detalle la nueva legislación y que resulta determinante de su eficacia jurídica.

2. Significado de cada uno de esos principios

El primer principio es la estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas. Esta regla hace referencia a la situación de equilibrio o superávit estructural en términos de capacidad financiación (artículo 135 CE, artículo 3 LOEPSF), estando prohibido incurrir en déficit estructural (art. 11.2 LOEPSF). Para las Entidades Locales se impone el equilibrio o superávit anual, no en el ciclo económico que es la referencia para el Estado y las CC.AA. (art. 11.4 LOEPSF).

El principio de sostenibilidad financiera se refiere a la capacidad de cada Administración Pública para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial (art. 4.2 LOEPSF). Este principio engloba tanto la deuda financiera, como la deuda comercial (8).

En orden a cumplir esa previsión, en cuanto a la deuda financiera (préstamos y avales) el legislador impone que las operaciones financieras –préstamos y deuda- que las Administraciones públicas precisen para captar recursos se sometan a los principios de “prudencia financiera”, quedando a criterio del Ministerio de Hacienda la determinación de las operaciones y parámetros de valoración admisibles (art. 4.3 LOEPSF) (9). En relación con la deuda comercial, su sostenibilidad se determina en función del cumplimiento del periodo medio de pago a proveedores fijado por la legislación (art. 4.2, segundo párrafo, y 13.6 LOEPSF).

El tercer principio es la regla de gasto. La limitación del crecimiento del gasto público mediante el establecimiento de una tasa máxima (crecimiento nominal del PIB) por encima de la cual no es posible mayor gasto público, incluso aunque se tenga capacidad o liquidez, con el fin de evitar que en época de bonanza se asuman obligaciones que luego, en épocas de crisis, se conviertan en compromisos inasumibles (art. 12 y 30 LOEPSF).

Los principios de consolidación fiscal señalados se completan con otros que tienen carácter vicario de los anteriores. Se trata de los principios de plurianualidad –programación de los presupuestos-, de transparencia –suministro de información-, de eficiencia -evaluación de las políticas de gasto y de los actos jurídicos que afecten a ingresos o gastos públicos-, de responsabilidad –obligación de cada Administración de responder por si misma en caso de incumplimiento de los compromisos con la Unión Europea (10)-, y de lealtad institucional (arts. 5 a 9 LOEPSF).

De estos principios, a los efectos de este análisis, es obligado destacar el principio de transparencia, que impone a todas las Administraciones obligaciones de suministro de información económico, financiera y presupuestaria a favor del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (art. 6 LOEPSF); obligaciones mensuales, trimestrales, semestrales sobre su situación presupuestaria y económico-financiera. Este principio es fundamental para la viabilidad del engranaje de medidas de consolidación fiscal (11).

Y, de otra parte, el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, que impone la evaluación de cualesquiera políticas de gasto público, reglamentos, actos o contratos que se pretendan adoptar, que tengan impacto sobre los gastos e ingresos públicos presentes y futuros, a la luz de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (art. 7 LOEPSF).

3 Funcionamiento: reglas tasadas, no principios

La LOEPSF califica todas esas reglas como “principios”, en particular la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera. Pero no lo son. Por el contrario, son mandatos tasados. La regulación de cómo se instrumentan lo evidencia.

De acuerdo con esa norma, el Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local, establece los “objetivos” de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y de límite de gasto para los tres ejercicios siguientes (art. 15 LOEPSF). Una vez fijados, esos objetivos tasados vinculan el contenido de los presupuestos de cada una de las Administraciones Públicas, siendo su incumplimiento causa para activar las medidas de corrección previstas por esa Ley Orgánica (arts. 18 a 26). Se trata, en los tres casos, de una cifra máxima, tasada, sin alternativa ni criterio alguno de moderación. Ejemplifica su funcionamiento la previsión de que, en la captación de recursos por las Entidades Locales vía endeudamiento, la autorización estatal o autonómica de esas operaciones viene determinada por el cumplimiento de esas cifras (art. 13.4 y 5 LOEPSF) (12).

En particular, el principio de sostenibilidad financiera ni es un principio, ni tampoco es sostenibilidad. No, al menos, si la referencia es la sostenibilidad ambiental. Como queda dicho, el objetivo de deuda en que se traduce aquella sostenibilidad es una cifra o estándar máxima, tasada y vinculante, impuesta de arriba abajo, sin que exista estudio o evaluación previa, ni identificación y ponderación de riesgos, formulación y análisis de alternativas, ni mucho menos admisión de que este objetivo pueda ceder ante otros intereses públicos como ocurre con la evaluación ambiental. La denominación poco tiene que ver con aquello a lo que, en principio, se asemeja. Se trata de una regla fija de obligado cumplimiento, sin contrapeso alguno.

4 Garantías: medidas ejecutivas en caso de incumplimiento

El modo en que cada Administración se acomoda y cumple las reglas fiscales puede considerarse un espacio de discrecionalidad en el que cada una puede optar bien por incrementar los ingresos, bien por recortar los gastos, bien por la combinación de ambos. Inicialmente, el único límite es que el superávit, de producirse, debe ser destinado a minorar la deuda pública (art. 13.5 LOEPSF).

Ahora bien, en caso de incumplimiento, la discrecionalidad da paso a lo reglado. La LOEPSF establece medidas preventivas, correctoras y sancionadoras para reaccionar cuando aquellos objetivos sean incumplidos. Como se avanzó, estas medidas ejecutivas diferencian esta legislación de la precedente, pero, sobre todo, explican el impacto –directo o indirecto- de estas normas fiscales sobre el actuar de las Administraciones públicas, no sólo en lo económico-financiero, sino también en el día a día de la actividad administrativa. En concreto se trata de las siguientes:

-Medidas de prevención. En caso de que la deuda pública total se sitúe por encima del 95% de los límites señalados para cada Administración, las únicas operaciones de endeudamiento permitidas serán las de tesorería (artículo 13.2 LOEPSF, bien es cierto que se trata de una previsión demorada hasta el 2020 en virtud de la DT1ª de la misma Ley).

-Medidas correctivas. En caso de incumplimiento de los objetivos de deuda pública (de igual modo que cuando lo sea de los objetivos de estabilidad presupuestaria o de la regla de gasto), previa advertencia, la Entidad Pública deberá elaborar un “plan económico-financiero” (plan de reequilibrio cuando el desfase se deba a circunstancias extraordinarias) dirigido a la corrección de ese incumplimiento en el año en curso y el siguiente; en tanto ese plan no sea validado, el endeudamiento queda sujeto a autorización vinculante de la Administración central (Ministerio de Hacienda) y, en el caso de las Comunidades Autónomas incumplidoras, la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios (gasto discrecional) queda sujeto a informe favorable de aquél Ministerio (arts. 20 a 22 LOEPSF).

En particular, sobre la deuda comercial, en caso de incumplimiento del periodo medio de pago, previa advertencia y adopción de medidas correctoras autónomas –elaboración de un plan de tesorería que permita cumplir los plazos-, la Administración central podrá acordar la retención de transferencias con el fin de abonar directamente a los proveedores (arts. 13.6 y 18.4 y 5 LOEPSF).

-Medidas coercitivas. En caso de no aprobación o incumplimiento del plan económico-financiero (como del periodo medio de pago), la Administración incumplidora deberá, en el plazo de 15 días, adoptar medidas de no disponibilidad de créditos y reducción de gastos, así como constituir un depósito con intereses en el Banco de España por importe del 2% de su PIB. De no cumplimentar alguna de estas medidas, un Comité de Expertos propondrá medidas que deberán ser implementadas por la Administración incumplidora (art. 25 LOEPSF).

-Medidas de cumplimiento forzoso. En caso de incumplimiento de las medidas coercitivas, el Gobierno podrá acudir al mecanismo del artículo 155 de la Constitución para conseguir el cumplimiento de las medidas de no disponibilidad de créditos, depósito obligatorio y, en su caso, las propuestas por la Comisión de Expertos (art. 26 LOEPSF).

El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas es el órgano encargado de hacer cumplir las reglas fiscales y, en su caso, promover y ejecutar las medidas coactivas de respuesta a su incumplimiento. Es obligado destacar que tanto la competencia estatal, como el bloque de medidas apuntado, ha sido declarado conforme con la Constitución (STC 215/2014, aun con voto particular de 5 magistrados).

5 Implicaciones inmediatas: temor a actuar y tutela del Ministerio de Hacienda

Aun cuando se trata de medidas de derecho público presupuestario o financiero, sin embargo, la mera previsión de esas medidas correctivas y sancionadoras –y, por supuesto, su eventual adopción- han tenido –y siguen teniendo- un impacto directo sobre muchas Administraciones públicas, cuyo modo de actuar viene condicionado, antes que por cualquier otra finalidad, por el objetivo de no incurrir en ninguna de esas restricciones, prohibiciones y medidas correctivas.

Es cierto que, como se dijo, la LOEPSF deja en manos de cada Administración la decisión de cómo cumplir esas reglas. Pero, lo es igualmente que la evitación de sus consecuencias –aun remotas- ha cambiado el modo de proceder de muchas Administraciones, en particular de las Entidades Locales. El resultado es una suerte de contención o de freno en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas que se manifiesta en la recurrente valoración de cualquier acción o iniciativa en función del riesgo de incumplir esas reglas fiscales. A ello se suma que, tras la aprobación de la LRSAL, cualquier iniciativa, incluso la mera continuidad de lo que se venía haciendo, tropiece con la cuestión de si la Entidad tiene o no competencia para actuar y, en su caso, qué precepto legal concreto se la atribuye (13). En suma, la LOEPSF ha extendido el temor a actuar, en muchos casos más allá de lo razonable.

El paradigma de lo que se dice es el cumplimiento del principio de eficiencia en el uso de los recursos públicos (art. 7 LOEPSF). Ese precepto impone el deber de evaluar las políticas de gasto público, así como cualquier acto, contrato o disposición que pueda tener incidencia en los ingresos y gastos públicos “presentes y futuros”, además de exigir un cumplimiento estricto de las reglas fiscales. Es cierto que la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2001 contenía una norma parecida. Sin embargo, es ahora cuando esa evaluación se ha convertido en una obligación inexcusable en cualquier procedimiento y, además, en una exigencia que funciona como un obstáculo que puede resultar infranqueable. Este es el caso, a título de ejemplo, de la desmesura en la evaluación de los planes generales de ordenación a la luz de la regla de sostenibilidad financiera y de la regla de gasto. Esta evaluación puede llevar, ante la dificultad de encajar la financiación de las dotaciones públicas con aquellas reglas, a la necesidad de reconsiderar el contenido legal de los instrumentos urbanísticos y, en particular, de las reglas, estándares y obligaciones que determinan lo que sea el espacio público y el nivel de calidad de vida que corresponde garantizar a las Administraciones. Este entendimiento no es razonable, ni jurídico, pero su mera consideración opera como freno de la acción pública.

La otra implicación primaria de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera es la afirmación, extensión y expansión, casi ilimitada, de la tutela de la Administración General del Estado (Ministerio de Hacienda) sobre todas las Administraciones Públicas, en particular las Entidades Locales, en relación con el cumplimiento de todas las reglas fiscales. En esencia, el legislador ha reforzado la función de tutela o supervisión del Estado encomendando la misma al Ministerio de Hacienda, bien directamente, bien para ejercerla a través del cauce de las intervenciones locales, que deben actuar conforme a sus criterios. Se trata de una regulación que resulta discutible, tanto más cuando se enjuicia el modo en que se ejerce esta potestad.

De este modo de actuar dan cuenta las peticiones de información económico-financiera, en particular el modo informal de hacerlo y el volumen creciente, sin límite, de información requerida. Más reciente, la imposición a las Entidades Locales, vía Interventores, de la obligación de inscribir en el Registro Electrónico de Convenios, los convenios a que se refiere el artículo 57.bis de la LBRL, pero tratando de ir mas allá de la previsión legal, incluyendo también los relativos a competencias propias y distintas, excluidas de aquél (en este sentido, arts. 55 y 56 R.D.-Ley 17/2004). O, también, la concreción del deber de informar al Tribunal de Cuentas de las decisiones municipales contrarias a los reparos formulados por la Intervención (art. 218.3 TRLHL, con olvido de la función y naturaleza del “reparo”) (14).

Cuanto queda apuntado sobre el significado de los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, parece suficiente para abordar su impacto sobre la gestión de los servicios locales, esto es, sobre cómo inciden o condicionan las decisiones de las Entidades Locales en torno a los servicios que prestan. En todo caso, si algo debe destacarse de lo expuesto es que esa vinculación no es un asunto macroeconómico, ni siquiera de carácter estrictamente presupuestario. Por el contrario, ese impacto puede imponer una forma de gestión determinada, e, incluso, puede llevar a la supresión del servicio, lo cual implica la ponderación, caso a caso, de los intereses generales que concurren, algo que tiene que ver, no con las grandes cifras, sino con los intereses de los vecinos. No es posible desconocer esta realidad en el análisis de las disposiciones legales que, de manera singular, proyectan aquellos principios y reglas fiscales sobre la gestión de los servicios locales; y que se estudian a continuación.

II. LA ARTICULACIÓN LEGAL GENERAL: LA LEY ORGÁNICA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA (2012)

1. Incumplimiento de las reglas fiscales: planes económico-financieros

Tal y como se destacó, la consecuencia primaria del incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o la regla de gasto, es la obligación de la Administración correspondiente de elaborar un plan económico-financiero en orden a corregir la desviación o incumplimiento. La delimitación de esos planes por la LOEPSF es bastante genérica (se refiere únicamente a la obligación de adoptar medidas, art. 21).

Sin embargo, la LBRL amplía esa previsión con una regulación que incluye medidas concretas, en apariencia, de obligado cumplimiento y no disponibles (art. 116.bis, introducido por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, LRSAL). De esas medidas, las más relevantes son: a) la supresión de los servicios que se correspondan con competencias distintas de las propias y delegadas, b) la “aceptación” de la gestión integrada o coordinada de los servicios locales por la Diputación (sin distinguir por municipios), c) el incremento de los ingresos para financiar los servicios mediante aportaciones de los usuarios (tasas y tarifas) y d) la adopción de medidas de racionalización organizativa.

En concreto, sobre los modos de gestión, la vigencia de un plan económico-financiero puede determinar que se active el mecanismo de gestión coordinada de los servicios, quedando en manos del Ministerio de Hacienda, a propuesta de la Diputación, la decisión sobre la fórmula de gestión más adecuada (artículo 26.2 LBRL). El margen de decisión municipal puede llegar a ser inexistente. En particular, la reserva de la decisión sobre el modo de gestión al Ministerio resulta paradójico: si el Municipio lo gestiona, elige la modalidad, mientras que si se activa el mecanismo “promovido” por el legislador estatal, la Diputación carece de esa facultad.

En suma, en el caso de los Municipios sujetos a un plan económico-financiero, la capacidad de elegir o modificar la forma de gestión de los servicios locales, incluso los mínimos u obligatorios, viene determinada por las condiciones de ese plan y el marco legal que lo condiciona.

2. Impacto de los mecanismos adicionales de financiación

La LOEPSF califica como: “mecanismos adicionales de financiación”, todas las medidas, instrumentos y mecanismos diseñados para el apoyo a la liquidez de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales (DA1ª LOEPSF, introducida por la Ley Orgánica 4/2012). Se trata de los conocidos como “planes de pago a proveedores” (15).

Esos medios permiten operaciones de endeudamiento de esas Administraciones (inicialmente, con entidades financieras, luego, con la Administración central) en orden al pago de la deuda comercial que mantienen con sus proveedores, que son autorizadas por el Ministerio de Hacienda, siempre y cuando se acompañen de un “plan de ajuste” en el que se recojan las medidas a adoptar con el fin de asegurar el pago de ese préstamo. La norma general es que la incorporación a estos mecanismos es voluntaria, aunque, en determinados supuestos, la inclusión puede ser forzosa (DA1ª.7 a 9 LOEPSF).

En tanto estos instrumentos congelan, incluso puede que reduzcan la deuda comercial, en la medida que el Estado la asume con poco o ningún interés, sin duda contribuyen a una menor necesidad de endeudamiento de la Administración correspondiente, haciendo más asumible la deuda pública que tuvieran. Es cierto, no obstante, que esos medios no extinguen la deuda, sino que, en rigor, lo que determinan es un cambio de acreedor de las Entidades Locales y Comunidades Autónomas, papel que asume el Estado.

Ahora bien, en lo que a este análisis se refiere, de igual forma que los planes económico-financieros, los mencionados planes de ajuste pueden incorporar medidas de control que afectan a la autonomía financiera –disposición de ingresos y gastos-, pero también pueden hacerlo sobre la organización administrativa y sobre las tareas que realice cada Administración.

El paradigma de esa fórmula y de su impacto sobre los modos de gestión de los servicios públicos es el R.D.-Ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales y otras de carácter económico (antes en el R.D.-Ley 8/2013).

En efecto, de acuerdo con el artículo 45 del R.D.-Ley 17/2014, los Municipios con una deuda viva superior al 110% de los ingresos corrientes liquidados, aquellos que no puedan refinanciar o renovar sus operaciones de crédito en condiciones de prudencia financiera, y aquellos otros que excedan en dos meses el periodo medio de pago, podrán o, en su caso, deberán adherirse al Fondo de financiación de las Entidades Locales, compartimento Fondo de Ordenación. Esta adhesión comporta un plan de ajuste o la modificación del que estuviera vigente, incorporando, entre otras, las siguientes medidas restrictivas relacionadas con los servicios públicos:

-La reducción un 5% de los capítulos 1 y 2 del estado de gastos -personal y proveedores- (art. 45.1).

-La obligación de financiar con tasas o precios públicos los servicios públicos, pasando del 50% al 100% en cuatro años (art. 45.2.a).

-En el caso de municipios de menos de 20.000 habitantes, la “aceptación” de la gestión coordinada de los servicios por la Diputación (art. 45.2.b.

Pues bien, salvo criterio distinto del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (art. 45.5 R.D-Ley 17/2014), en los municipios incluidos en estos instrumentos de financiación –con plan de ajuste- cualquier cambio en la gestión de los servicios públicos debe tener en cuenta estas medidas, entre ellas la minoración del capítulo relativo al personal, que pudiera ser desvirtuada por el rescate “voluntario” de la concesión de un servicio público.

III. LA ARTICULACIÓN LEGAL ESPECÍFICA: LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

1. Razones de la reforma: adecuación a la LOEPSF

Como es conocido, la afirmación, incluida en el preámbulo de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, de que la LOEPSF exigía la adaptación de la normativa básica local (LBRL) a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, aparece como la justificación y explicación de un conjunto de cambios en el régimen jurídico de las Administraciones locales, entre ellas las normas básicas que afectan a la gestión de los servicios públicos locales. (16)

Por discutible que sea aquella esa afirmación, y lo es porque la LOEPSF no exigía esa reforma en la medida que las Entidades Locales ya están incluidas en su ámbito de aplicación; sin embargo, esas normas han cambiado y lo han hecho de forma sustancial el criterio tradicional de libertad de elección del modo de gestión mediante una nueva redacción del artículo 85.2 LBRL.

2. Impacto: nuevas reglas sobre la gestión de los servicios locales

a) Reducción de la libertad de elección del modo de gestión.

La potestad local de elegir modos de gestión, sin otro condicionante que los legales conocidos (ejercicio funciones de autoridad), es modulada del modo siguiente:

“Los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación: A) Gestión directa y B) Gestión Indirecta” (art. 85.2 LBRL) (17).

Con esta redacción, la decisión local debe decantarse por la modalidad que sea: “más sostenible y eficiente”, de entre la gestión directa y la gestión indirecta. La clave, por tanto, es concretar el significado de esos dos criterios.

A falta de otra referencia, para saber lo que sea “más sostenible y eficiente”, es razonable acudir a los principios de la LOEPSF, más atrás apuntados. Sin embargo, este camino suscita algunas paradojas:

La primera que la eficiencia se trata como una evaluación de los otros principios, no se considera en términos clásicos (empleo más racional de los recursos, lo mismo con menos), sino que se vincula con el impacto de la iniciativa en “los ingresos y los gastos presentes y futuros” de acuerdo con los principios de sostenibilidad y estabilidad.

Y, la segunda, tanto o más importante, es discutible que se requiera la sostenibilidad de un servicio publico, cuando la LOEPSF se refiere siempre a la sostenibilidad de la hacienda pública en su conjunto, lo cual permite que algún servicio sea insostenible o, dicho de otro modo, sea incapaz de generar recursos para hacer frente a sus costes presentes y futuros, sin que ello afecte a aquella condición global.

Siendo así, parece prudente considerar esa previsión legal más un criterio o directriz que un mandato de obligado cumplimiento. En todo caso, la libertad de elección del modo de gestión que subyacía a la redacción anterior parece haber desaparecido de la Ley.

Por otra parte, el precepto exige que la forma de gestión sea sostenible y eficiente, nada más. La norma no se refiere al criterio de máxima proximidad al vecino, principio caracterizador de lo municipal y que debe ser ponderado en la ordenación de los servicios públicos. Parece que se contrapone la eficiencia a la proximidad, cediendo ésta ante aquella (18). Sin embargo, las economías de escala a las que apuntan los criterios legales, deben convivir o, incluso, ceder ante las economías de alcance (organización según la distribución territorial de la población), que pueden hacer más costosos los servicios, pero que son inevitables si se quiere atender las necesidades de los vecinos. Llama la atención que, tomada la decisión de condicionar la discrecionalidad local, se omita cualquier referencia a esa regla básica y estructural.

b) Preferencia legal por la gestión directa administrativa frente a la gestión directa empresarial

La Ley de bases del Régimen Local también ha incorporado un criterio de preferencia dentro de las formas de gestión directas, dando prioridad a los modos administrativos (gestión por la propia entidad local, organismo autónomo), sobre las formas empresariales, públicas y privadas (entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles públicas). En concreto, el artículo 85.2.A) de la LBRL dispone lo siguiente:

“A) Gestión directa:

a) Gestión por la propia Entidad Local.

b) Organismo autónomo local.

c) Entidad pública empresarial local.

d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.

Solo podrá hacerse uso de las formas previstas en las letras c) y d) cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las letras a) y b), para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. Además, deberá constar en el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como, el apoyo técnico recibido, que deberán ser publicitados. A estos efectos, se recabará informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la LOEPSF”.

En consecuencia, las formas mercantiles sólo serán admisibles cuando quede acreditado, en una memoria justificativa, que resultan “más sostenibles y eficientes” que las anteriores según criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. La tarea de evaluación de la sostenibilidad financiera –que no de la eficiencia- se encomienda a la Intervención Local.

Se trata, en todo caso, de una regulación que suscita algunos interrogantes y dudas:

¿Cuál es la razón de la prioridad de lo administrativo sobre lo empresarial? No se establece, más allá de un prejuicio contra lo “empresarial”.

Por otra parte, si la forma empresarial debe ser más sostenible y eficiente, limitado el informe de la Intervención a la sostenibilidad, ¿quién mide la eficiencia? Igualmente, ¿cuál es el parámetro para medir la rentabilidad económica y la recuperación de la inversión?.

En una versión inicial del anteproyecto de ley, esa referencia se vinculaba con la regulación sobre la continuidad o no de las empresas mixtas, donde se establecía un mínimo concepto de cada uno, pero esa regulación desapareció del texto aprobado (19). Ahora, la cuestión queda a la discrecionalidad de la Intervención o de los criterios que elabore la Administración tutelante.

En suma, como en el caso anterior, es obligado recordar que la sostenibilidad lo es de la hacienda pública en su conjunto, no de cada servicio en particular. Así lo impone la LOEPSF.

c) Ideal de la gestión indirecta, salvo control de estabilidad

Frente a la anterior regulación, la gestión indirecta se presenta por el legislador como una alternativa equivalente a la gestión directa administrativa. La obligación de justificar la mayor sostenibilidad y eficiencia se exige sólo en relación con la gestión directa empresarial, no en la gestión por contrato. El artículo 85.2.B) de la LBRL es concluyente:

“B) Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre”.

La Ley no exige memoria justificativa alguna de la decisión de gestionar un servicio local mediante un contrato de gestión de servicio público. Nada parecido a la carga impuesta en el caso de las formas directas empresariales.

Por otra parte, la redacción del precepto obliga a cuestionarse si el legislador considera la gestión indirecta más adecuada que la gestión por empresa pública. ¿Es así?.

No existen datos normativos para dar una respuesta cierta. No obstante, el repaso de los sucesivos borradores de la LRSAL permite llegar a la conclusión de que el redactor de la norma tenía ese criterio (20).

La lectura de los preceptos del anteproyecto de ley que imponían la evaluación de todos los servicios locales, propios e impropios lo confirma con poco margen para la duda. Una vez evaluados –atendiendo al criterio del coste estándar-, en caso de que su prestación resultara “inadecuada”, si se trataba de servicios impropios, la medida prevista era la supresión, y si se trataba de servicios obligatorios, la medida alternativa era la gestión indirecta o por contrato. Esta regulación no llegó a ser aprobada pero apunta a la resolución de aquel interrogante.

Que esa es la idea del legislador parece confirmada por la nueva regulación de los las entidades públicas como “medio propio y servicio técnico” de las Administraciones. En concreto, la utilización de esas entidades con ese carácter –por tanto, con elusión de la normativa de contratos públicos- se condiciona a que la misma: “sea una opción más eficiente que la contratación pública y resulte sostenible y eficaz, aplicando criterios de rentabilidad económica” (art. 86.2.a de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). Es posible, por ello, reconocer la clara preferencia del legislador estatal por la gestión indirecta frente las formas directas de carácter empresarial.

Con todo, ni siquiera en la gestión indirecta se reconoce un espacio de plena discrecionalidad para la Administración local. Sin duda, la posibilidad de elegir modalidad de contrato de gestión de servicio público es amplia. Sin embargo, el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 contiene un elemento de restricción de esa capacidad de decisión que no puede ser desconocido (nueva disposición adicional 36ª del TRLCSP introducida por la disposición final 9ª de la Ley 40/2015).

En el caso de que se opte por un contrato de concesión de servicio público, si la Administración local asume la realización de aportaciones a la construcción o a la explotación, o bien se hace cargo de todo o parte de las tarifas que deben abonar los usuarios (peaje en sombra), esos contratos quedan sujetos a la evaluación de la “Oficina Nacional de Evaluación”, que ponderará la rentabilidad y reparto de riesgos, proponiendo “recomendaciones” sobre las condiciones del contrato. En el supuesto de que esas propuestas no sean atendidas, la Administración deberá justificarlo, incorporando la motivación al expediente, la cual, además, será objeto de publicación por esa Oficina estatal.

Esta medida confirma la tutela estatal sobre la gestión municipal de servicios públicos mediante contrato. Y, además, la preocupación especial por aquellas concesiones que no trasladan los riesgos a los empresarios, los cuales se someten a una supervisión más intensa. Se trata de una regulación a considerar en cualquier proceso de remunicipalización.

d) “Gestión coordinada” de servicios locales

La otra medida que afecta a los modos de gestión de los servicios públicos, que trae causa de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, es el mecanismo de gestión coordinada por la Diputación de servicios obligatorios de municipios de menos de 20.000 habitantes (21).

Se trata de una fórmula que requiere acuerdo del Ayuntamiento afectado, por tanto, voluntaria, no obligatoria ni automática como, inicialmente, fue diseñada (22). Pero lo relevante es el presupuesto que justifica su puesta en funcionamiento: que el Municipio tenga unos costes efectivos mayores que los que pueda asumir la gestión provincial.

Desde la óptica de los modos de gestión, esta regulación debe ser tenida en cuenta, en particular de aquellos Municipios sujetos a planes de ajuste por su incorporación a planes de pago a proveedores. En estos supuestos, en lugar de remunicipalización puede que lo que se produzca sea una provincialización de los servicios municipales.

3. Medidas inmediatas sobre los modos de gestión: redimensionamiento del sector público local

Desde su primera redacción, la reforma legal se propuso reducir el sector público local o, en el peor de los casos, conseguir el equilibrio financiero de cada una de las entidades, organismos y empresas que lo conforman. Este es el sentido de la regulación dirigida al redimensionamiento del sector público local (de acuerdo con la DA9ª LBRL).

Como ha sido explicado, el precepto gira sobre dos medidas fundamentales:

La primera, que las Entidades territoriales locales no pueden adquirir o incorporarse a nuevas entidades instrumentales (cualesquiera, incluyendo “unidades”), mientras estén sujetas a un plan económico-financiero o a un plan de ajuste. Tampoco podrán hacer aportaciones patrimoniales ni ampliaciones de capital en esa situación. Excepcionalmente, podrán hacerlo si en el ejercicio anterior cumplen con objetivos de estabilidad, deuda pública y su periodo medio de pago no supera en treinta días el máximo previsto por la normativa.

La segunda, que las “entidades instrumentales” que se encuentren en situación de desequilibrio financiero, previo informe de la Intervención, deberán contar con un “plan de corrección”, que podrá incorporar aportaciones sólo si la entidad matriz cumple los anteriores requisitos. En caso de que ese equilibrio no se consiguiera a 31 de diciembre de 2014 (2015 si se trata de servicios obligatorios), según el tipo de servicio público, se procederá a la disolución de la entidad, quedando, automáticamente disueltas por imperativo de la ley el siguiente 1 de diciembre de 2015/2016.

¿Cuáles son las consecuencias de esa disolución?.

En el caso de los servicios no obligatorios, la supresión de la empresa lo será, igualmente, de sus relaciones jurídicas (proveedores y empleados), aunque nada se dice.

Sin embargo, en el supuesto de las entidades instrumentales que gestionan servicios públicos obligatorios, la subsistencia de la obligación legal de atenderlos impone la subrogación municipal en las relaciones jurídicas de la empresa disuelta.

En cuanto a la gestión de los servicios subrogados, de acuerdo con la nueva regulación, la Entidad local podrá optar entre su gestión directa administrativa (habrá de entenderse que las fórmulas empresariales quedan descartadas), o bien su gestión mediante contrato, algo que parece en contra de las propuestas de remunicipalización.

Esa obligación de continuidad y de subrogación, fundada en la existencia de un interés general como la prestación del servicio público, es lo que obliga a interpretar esta regulación de modo ponderado y prudente y no de manera literal y estricta. En este sentido, ni la adquisición de una acción de una empresa pública en funcionamiento puede considerarse como “constitución de nueva entidad”, ni tampoco la realización de aportaciones transcurrido el plazo legal del plan de corrección, puede considerarse un plazo de caducidad insubsanable que, de modo inevitable –como se ha planteado-, conduzca a la disolución de una empresa pública gestora de un servicio público. El funcionamiento del servicio público se impone sobre esas reglas y condiciones.

IV. EL IMPACTO DE UNA MEDIDA PARTICULAR: LA LIMITACIÓN LEGAL DE APLICACIÓN DEL SUPERÁVIT

Cualquier iniciativa de remunicipalización puede pretender, además de recuperar la gestión directa, mejorar la cobertura y calidad del servicio prestado. En este caso, ¿es posible que el cambio en el modo de gestión sea reforzado con una aportación de recursos públicos con aquella finalidad?.

Una iniciativa de esa clase resulta de muy difícil ejecución. El impacto de las reglas fiscales impuestas por la LOEPSF sobre las Administraciones públicas mostró, bien pronto, un efecto perverso: el bloqueo de la iniciativa de aquellas entidades públicas (básicamente, Ayuntamientos) que, tras efectuar los pertinentes ajustes, cumplen la totalidad de las exigencias legales. Esa norma fue diseñada para corregir desviaciones y defectos presupuestarios y financieros, no para guiar la actuación de aquellas que se ajustaran a su contenido, básicamente para las que tengan superávit presupuestario.

La regla general, para todos los niveles administrativos, es que el superávit presupuestario se destinará a reducir el endeudamiento neto con el límite del volumen de endeudamiento si fuera inferior al importe del superávit (artículo 32 de la LOEPSF, según redacción introducida por LO 9/2013). La reducción de la deuda pública es lo fundamental.

En el caso de las Entidades Locales, para los ejercicios 2014 y 2015, esa regla se completa con la previsión siguiente: aquéllas que cumplan o no superen los límites de endeudamiento y que, además, presenten en el ejercicio anterior superávit y remanente de tesorería positivo para gastos generales, deberán: primero, atender obligaciones pendientes del ejercicio anterior; a continuación, destinar el importe necesario a amortizar la deuda que ostenten de modo que se evite incurrir en déficit al final del ejercicio; y, en tercer lugar, cumplidas las dos anteriores previsiones y siempre que cumplan el periodo medio de pago a proveedores, podrán destinar el saldo restante positivo a “inversiones financieramente sostenibles” a ejecutar en el ejercicio presupuestario (DA 6ª LOEPSF (23), objeto de recurso de inconstitucionalidad).

Queda de manifiesto que la regulación de la aplicación del superávit es fuertemente restrictiva. No sólo porque, previamente, deba atenderse la deuda comercial que estuviera pendiente, así como asegurar que no se incurrirá en déficit amortizando deuda pública, sino también y sobre todo porque la aplicación del saldo restante debe ser en inversiones que se ejecuten en el año presupuestario, esto es, actuaciones menores (así lo impone la DA 6ª.5 del TRLHL). Esto explica la existencia de un número creciente de Corporaciones locales con recursos disponibles que, sin embargo, no pueden aplicarlos a inversiones por las limitaciones impuestas por la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, guiadas por la convicción de que todas las Administraciones públicas se encontraban y se encuentran en situación de inestabilidad presupuestaria y financiera.

En esto consiste el efecto perverso; en la restricción que esas reglas fiscales imponen sobre aquellas que disponen de recursos públicos y se encuentran en una situación financiera saneada de acuerdo con ellas. No se trata de autorizar que esos recursos se destinen a gasto corriente; sino de llamar la atención sobre lo paradójico de impedir, con las reservas que sean precisas, la ejecución de inversiones reales, que puedan beneficiar a los vecinos de las Corporaciones saneadas.

En resumen, en su proyección sobre los modos de gestión de los servicios públicos, la restricción sobre la capacidad de aplicar el superávit puede tener como consecuencia que la voluntad de introducir mejoras en la prestación del servicio, inherente a su recuperación para la gestión directa o cambio del modo de gestión, resulte inviable por esta limitación legal. Algo a tener en cuenta en la toma de esa clase de decisiones.

V. CONCLUSIÓN: DE LA LIBERTAD DE ELECCIÓN AL DEBER DE UTILIZAR EL MODO DE GESTIÓN MÁS SOSTENIBLE Y EFICIENTE

Las implicaciones de cuanto queda expuesto se pueden resumir en tres fundamentales:

a) El principio tradicional de libertad de elección del modo de gestión de los servicios locales deja paso ahora al “modo de gestión más sostenible y eficiente”, únicos criterios a considerar para adoptar la decisión (bien es cierto, como queda expuesto, que se trata de conceptos demasiado imprecisos como para tratarlos como mandatos imperativos).

b) La potestad de elegir entre gestión directa e indirecta, con los límites conocidos relativos al ejercicio de autoridad, da paso a la aplicación de reglas determinadas por la Ley: preferencia implícita por la gestión indirecta (mediante contrato) y por la financiación por los usuarios (tasas, tarifas); y, en su defecto, por la gestión directa administrativa, también con tasas y tarifas. La gestión directa empresarial aparece como una excepción que requiere de especial justificación.

c) La obligación de evaluar toda decisión local, también sobre modos de gestión, a la luz de los principios de estabilidad presupuestaria, de sostenibilidad financiera y de la regla de gasto.

La consecuencia fundamental es que la sostenibilidad financiera –en sentido amplio- es ya un principio rector de la actividad de las Administraciones públicas con especial proyección –con o sin razón- sobre las Entidades Locales; y, por tanto, condicionante directo de los modos de gestión de los servicios públicos. En este caso, imponiendo la utilización del “modo más sostenible y eficiente” de acuerdo con criterios y preferencias fijados por el legislador estatal en relación con los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Es cierto que esas reglas fiscales no son un principio absoluto y preferente sobre cualesquiera otros (legalidad, procedimiento, responsabilidad, también autonomía). Que su validez requiere su integración en el ordenamiento jurídico, de modo compatible con esos otros principios; que, dado su carácter prospectivo y convencional, su entendimiento y aplicación debe ajustarse a los principios de ponderación y prudencia; y que, en todo caso, no puede olvidarse su condición de medios y no de fines, que se trata de reglas al servicio de la realización de los intereses generales, que es el fin constitucional de la actividad pública. Dicho de otro modo, lo esencial es que los servicios públicos funcionen; de modo sostenible, claro, pero que funcionen. Ahora bien, aun con esas precisiones, esas reglas y principios fiscales condicionan, incluso pueden determinar, los modos de gestión de los servicios públicos locales.

En fin, la implicación de cuanto queda expuesto para los procesos de remunicipalización es que su puesta en marcha requiere, con carácter previo, superar el filtro de las reglas sobre sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria, sólo entonces aquél será viable. Pero, además, de superar esas exigencias, la decisión local sobre la forma de gestión queda condicionada por las preferencias establecidas por el legislador de régimen local, que se basan en aquellos mismos principios. No se trata ya, como lo fue durante mucho tiempo, de una dimensión secundaria, sino que esas reglas son presupuesto de la organización y gestión de los servicios locales.

NOTAS:

(1). Texto revisado de la ponencia impartida en la Jornada sobre “Remunicipalización de servicios locales”, celebrada en Madrid, en la sede del Instituto Nacional de Administración Pública, el 30 de noviembre de 2015.

(2). Sobre el principio de libertad de elección del modo de gestión de los servicios públicos, por todos, J.M. De la Cuétara Martínez, La actividad de la Administración, Tecnos, Madrid, 1983, pp. 168-193.

(3). Para profundizar sobre los modos de gestión de los servicios locales es obligado remitirse a los trabajos de F. Albi, Tratado de los modos de gestión de las Corporaciones Locales, Aguilar, Madrid, 1960, 771 pp.; F. Sosa Wagner, La gestión de los servicios locales, 7ª ed., Civitas, Cizur Menor, 2008, 426 pp. y J.F. Mestre Delgado, “Las formas de prestación de los servicios públicos locales. En particular la concesión”, en S. Muñoz Machado (dir), Tratado de Derecho Municipal, T.II, 3ª ed., Iustel, Madrid, 2011, pp. 2063-2173.

(4). El análisis detallado de cada uno de estos principios en: F.J. Villar Rojas, “El principio de sostenibilidad y las Administraciones Públicas”, en El Derecho Administrativo de la crisis, Escuela Gallega de Administración Pública, 2016 (en prensa), que sirve de base a este apartado.

(5). La “Estrategia de Política Económica” fue aprobada por el Gobierno y difundida el 27 de septiembre de 2012. Ese documento delimitaba tres líneas de acción en la lucha contra la crisis económico-financiera: a) la consolidación fiscal, mediante la eliminación del déficit estructural y la reducción de la deuda pública, b) la reforma del sistema financiero, y c) la puesta en marcha de reformas estructurales, entre ellas, la reforma del sector público. Este planteamiento marca todos los planes posteriores y, en particular, la regulación imperativa de las reglas fiscales.

(6). La Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, ha sido objeto de modificación por la Ley Orgánica 4/2012, la Ley Orgánica 6/2013, la Ley Orgánica 9/2013 y la Ley Orgánica 6/2015.

(7). Se trata de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria y de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria para su aplicación a las Comunidades Autónomas; de la Ley 15/2006 y de la Ley Orgánica 3/2006, que modificaron las anteriores; y, finalmente, del R.D.-Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. Este marco normativo fue derogado por la citada Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

(8). La referencia a la deuda comercial fue incluida en la definición por la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público. Una diferencia fundamental con la deuda pública (financiera) es que la prioridad absoluta de pago a favor de ésta, impuesta por el artículo 135 de la CE, no se extiende sobre la deuda con los proveedores.

(9). El principio de prudencia financiera fue incluido por la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio. Este criterio ya era exigible a las Entidades Locales (artículo 48.bis del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales de 1998, según redacción dada por R.D.-Ley 17/2014). La reforma lo generaliza y, por tanto, lo extiende a las Comunidades Autónomas (artículo 13.bis de la Ley Orgánica 8/1980 según Ley Orgánica 6/2015). Su concreción se ha producido por Resolución de 31 de julio de 2015, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, sobre aplicación del principio de prudencia financiera a operaciones de endeudamiento y derivados de las CC.AA. y las EE.LL, y también por sendas Resoluciones de 9 de septiembre de 2015, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, por la que se define ese principio en relación con operaciones financieras que tengan por objeto activos financieros o avales.

(10). El carácter imperativo de esta regla explica que la Ley excepcione los planes de pago a proveedores en los que el Estado asume el pago de las deudas de Comunidades Autónomas y Entidades Locales (DT4ª LOEPSF).

(11). El deber de suministro de información fue desarrollado por Orden HAP/2105/2012 –modificada por la Orden HAP 2082/2014-.

(12). Ejemplifican ese carácter tasado y máximo los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, así como la regla de gasto, para el periodo 2015-2017, fijados por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de junio de 2014 (publicado en B.O.C.G. 487, de 3 de julio de 2014). En concreto y para todas las Administraciones públicas, el objetivo de estabilidad presupuestaria se fija en: -4,2% del PIB para 2015; -2,8 par 2016; y -1,1 para 2017. El objetivo de deuda pública: 101,7% del PIB para 2015; 101,5 para 2016; y 98,5 para 2017. Y la regla de gasto: 1,3% del PIB para 2015: 1,5 para 2016; y 1,7 para 2017.

(13). Se ha llegado a afirmar que el cumplimiento de la LOEPSF tiene prioridad sobre el ejercicio de las competencias, debiendo ceder éstas, en caso de conflicto, ante los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (L.F. Del Campo Ruiz de Almodóvar, “La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y su aplicación a las Entidades Locales”, Revista CEMCI, 15, 2012, pp. 42).

(14). De esta cuestión se ha dado cuenta detallada en F.J. Villar Rojas, “El control de la estabilidad presupuestaria local: de nuevo sobre la tutela estatal y sus vicios”, en libro homenaje a Santiago Muñoz Machado, Memorial para la reforma del Estado, Iustel, Madrid, 2016, pp. 2851-2874.

(15). Los hitos normativos fundamentales han sido los siguientes: el R.D.-Ley 5/2009, que diseñó una operación especial de endeudamiento para las Entidades locales, y el R.D.-Ley 8/2011, que estableció una línea de crédito para cancelación de deudas de las Entidades Locales con empresas y autónomos. Tras la aprobación de la LOEPSF, el R.D.-Ley 4/2012, en relación con el R.D-Ley 7/2012, de creación del “Fondo de financiación de los pagos a proveedores de las Entidades Locales” (modificado por R.D.-Ley 10/2012); el R.D.-Ley 21/2012, de creación del “Fondo de Liquidez Autonómico”; el R.D.-Ley 4/2013, que establece la segunda fase del mecanismo de pago a proveedores; el R.D.-Ley 8/2013, que establece la tercera fase del mecanismo de pago a proveedores y, además, diseña un grupo de medidas extraordinarias de liquidez para municipios con problemas financieros estructurales (modificado por R.D.-Ley 14/2013); el R.D.-Ley 8/2014, convertido luego en Ley 18/2014, que autoriza la refinanciación de las operaciones formalizadas conforme al primer plan de financiación de pago a proveedores (R.D.-Ley 4/2012); el R.D.-Ley 17/2014, de medidas de sostenibilidad financiera, que crea el “Fondo de financiación a Entidades Locales”, con dos “compartimentos”, el “Fondo de ordenación” y el “Fondo de impulso económico”, y que viene a desplazar el fondo creado en 2012; y, por ahora, el R.D.-Ley 10/2015, que permite inyectar liquidez en municipios con problemas financieros estructurales, en el marco diseñado por el R.D.-Ley 17/2014..

(16). La reforma del régimen local ha generado una ingente bibliografía cuya cita excede los limitados objetivos de estas páginas Sin pretensión de exhaustividad, cabe destacar J.A. Santamaría Pastor (dir), La reforma de 2013 del régimen local español, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2014, 430 pp; J.A. Carrillo Donaire y P. Navarro Rodríguez (coords), La reforma del régimen jurídico de la Administración Local, La Ley–El Consultor de los Ayuntamientos, Madrid, 2014; J.M. Díaz Lema (coor), Sostenibilidad financiera y administración local, Tirant lo Blanch, Valencia, 2014, 349 pp; AA.VV., La revisión del Gobierno y a Administración local en la Ley 27/2013, Cuadernos de Derecho Local, 34, 2014, 240 pp; M.J. Domingo Zaballos (coor), Reforma del Régimen Local, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2014, 957 pp; y T. Quintana López (dir) y A. Casares Marcos (coor), La reforma del régimen local, Tirant lo Blanch, Valencia, 2014, 981 pp.

(17). Dan cuenta de la reforma del artículo 85.2 LBRL: J.L. Martínez-Alonso Campos, “El sector público local: redimensionamiento y gestión de actividades y de servicios públicos”, en Carrillo Donaire y Navarro Rodríguez (coords), La reforma del régimen jurídico de la Administración Local, ob. cit, pp. 597-607; G. Hurtado López, “El rediseño y redimensionamiento del sector público económico local”, en Santamaría Pastor (dir), La reforma de 2013 del régimen local español, ob. cit. pp. 307-337; L.C. Fernández-Espinar López, “La nueva reforma local en relación con los servicios públicos y el régimen de intervención en las actividades de los ciudadanos”, en Quintana López (dir) y Casares Marcos (coor), La reforma del régimen local, ob. cit. pp. 217-224.

(18). Sobre esta tensión en la legislación local: J.M. Díaz Lema, “La proyección del principio de sostenibilidad financiera sobre el marco competencial y la reordenación del mapa local”, en Sostenibilidad financiera y Administración local, ob. cit. pp. 152 y 153.

(19). Disposición adicional 5ª, apartados 3 y 4, del anteproyecto de Ley (versión de 22 de diciembre de 2012). De este precepto procede la vigente disposición adicional 9ª de la LBRL de redimensionamiento del sector público local, ya si esas referencias.

(20). En concreto, el anteproyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (versión de 22 de diciembre de 2012), contenía una disposición adicional 6ª que ordenaba la evaluación de todos los servicios municipales, con la previsión de que, de resultar inadecuada su prestación, debía procederse a su supresión o, tratándose de servicios mínimos, a su gestión indirecta salvo que implicara ejercicio de autoridad. Además, para los municipios de menos de 20.000 habitantes, preveía la asunción de la titularidad y gestión por la Diputación. A su vez, la disposición transitoria 9ª disponía la evaluación de las competencias impropias (hoy denominadas “distintas de las propias y delegadas”), condicionando su continuidad al cumplimiento de los requisitos del artículo 7.4 de la Ley de bases del Régimen local.

(21). Sobre el mecanismo regulado en este artículo, por todos, C. Barrero Rodríguez, “La prestación de los servicios municipales mínimos en el nuevo artículo 26 de la LBRL. La difícil interpretación de un precepto fundamental”, Revista Española de Derecho Administrativo, 170, 2015, pp. 21-52

(22). La regla general es la adhesión voluntaria. No obstante, el R.D.-Ley 17/2014 establece la aceptación de esta modalidad de gestión como condición inherente a la adhesión al compartimento Fondo de Ordenación del Fondo de Financiación de las Entidades Locales.

(23). Esa DA 6ª fue introducida por la LO 9/2013 para 2014, luego fue extendida a 2015 por el R.D.-Ley 17/2014, y prorrogada a 2016 por la DA82ª de la Ley 48/2015, de Presupuestos Generales del Estado. Se completa por la DA 16ª del TRLHL, aprobada por R.D.-Ley 2/2014, que define lo que son “inversiones financieramente sostenibles”.

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