La remunicipalización de los servicios públicos locales. Algunas precisiones conceptuales

Después de muchos años en los que se fueron ampliando los servicios públicos de carácter local, y se fue imponiendo su gestión indirecta a través de diversas fórmulas de colaboración público-privada, recientemente se va imponiendo la idea de que la gestión de los servicios públicos locales debe volver a manos públicas. En definitiva, esto es lo que significa la nueva palabra de moda, remunicipalización. Con este concepto se trata de dar nombre a la recuperación de la gestión de muchos servicios locales, que se vienen prestando a través de fórmulas de gestión indirecta, a favor de la gestión directa […]

Joaquín Tornos Mas es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Barcelona

El artículo se publicó en el número 58-59 de la revista EL CRONISTA del Estado Social y Democrático de Derecho (Iustel, febr-mar 2016)

I. UN NUEVO VIENTO RECORRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS LOCALES EN LOS ÚLTIMOS AÑOS: LA REMUNICIPALIZACIÓN

Después de muchos años en los que se fueron ampliando los servicios públicos de carácter local, y se fue imponiendo su gestión indirecta a través de diversas fórmulas de colaboración público-privada, recientemente se va imponiendo la idea de que la gestión de los servicios públicos locales debe volver a manos públicas. En definitiva, esto es lo que significa la nueva palabra de moda, remunicipalización. Con este concepto se trata de dar nombre a la recuperación de la gestión de muchos servicios locales, que se vienen prestando a través de fórmulas de gestión indirecta, a favor de la gestión directa. Por ello, en puridad es más preciso referirse a esta práctica con el nombre de la “reinternalización” de los servicios públicos locales, pues la modificación del modo de gestión para imponer un modo de gestión directa no supone en ningún caso una nueva municipalización.

La defensa de este nuevo planteamiento, frente al proceso favorable a la externalización de la gestión de los servicios de hasta hace muy pocos años, se sustenta en una ideología que trata de defender lo público frente a lo privado, argumentándose con este fin que el discurso acerca de la mayor eficiencia de la gestión privada es un mito que debe denunciarse.

A modo de ejemplo de esta nueva filosofía favorable a la recuperación de la gestión de los servicios a favor de la gestión directa puede citarse, por ejemplo, el informe de la Universidad de Greenwich de 2012, o los estudios relativos a la gestión del agua en diversos municipios y países, como el estudio de Pigeon- Mc Donald, Haedemon y Kishimoto(1), y de modo particular la lectura que se ha hecho del Informe del Tribunal de Cuentas de 2011 sobre las condiciones de prestación de los servicios públicos municipales en municipios de población inferior a 20.000 habitantes. También, aunque no se trate de servicios de responsabilidad local, el debate abierto sobre las formas de gestión de los servicios sanitarios(2).

En el Informe PSIRU de la Universidad de Greennwich, “Por qué el agua es un servicio público: destapando los mitos de la privatización”, de 16 de mayo de 2012, se parte de la afirmación de que desde las instituciones europeas se impulsan procesos de “privatización” de los servicios públicos, y en concreto del servicio de suministro del agua. Lo cierto es, no obstante, que el concepto de privatización se utiliza en este Informe como sinónimo de imposición de medios de gestión indirecta de los servicios públicos, no como devolución de estos servicios a un régimen de mercado, por lo que esta privatización a la que se refiere el Informe mantiene el carácter público de los servicios. Por ello, lo que realmente se defiende en el Informe es que el suministro del agua a poblaciones pase a ser gestionado de forma directa por la administración titular de los mismos, no que esta actividad se convierta en servicio público, pues no había sido privatizada y no había dejado de ser una actividad prestacional en régimen de servicio público.

El Informe pretende apoyar las campañas en contra de esta llamada “privatización” tratando de demostrar que el sector público presta los servicios de suministro de agua con mayor calidad y menor coste. Este mismo Informe vincula su contenido a la declaración que llevó a cabo la ONU, el año 2010, sobre el acceso de la ciudadanía al agua y saneamiento como derecho humano. Por ello, se dice en la Presentación del Informe que los “sindicatos europeos de servicios públicos pondrán en marcha una Iniciativa Ciudadana Europea orientada a promover la aplicación de este derecho humano y oponerse a la liberalización de los servicios de agua a nivel de la UE”.

El Informe se centra en la crítica de la gestión privada “vistos los malos resultados del sector privado, su escasa inversión y precio exagerado”. Así, añade que “los partidarios de la privatización alegan más eficiencia en el sector privado, y así lo creen muchos. Sin embargo, la evidencia empírica más bien apunta a lo contrario. De hecho, de varios estudios comparativos de la eficacia del sector público y las empresas privadas del agua en un número de países y de una revisión exhaustiva realizada por investigadores universitarios en 2008 se desprende la ausencia de diferencias significativas en el coste y eficiencia de los sectores público y privado. Un estudio pormenorizado británico, el país con la mayor privatización del sector, puso de manifiesto que, 11 años después de la privatización, las empresas privadas del agua habían perdido eficacia con respecto al sector público, a pesar de tener acceso a tecnologías más avanzadasLa privatización acarrea costes adicionales de licitación, supervisión y resolución de deficiencias y problemas”. Para concluir que “a lo largo del folleto se ha intentado dejar constancia de la amarga experiencia que produce la privatización y sus efectos perjudiciales en el precio, la inversión, el rendimiento, la rendición de cuentas y la lucha contra la colusión”.

El Informe también antes citado, “Remunicipalización: el retorno del agua a manos públicas”, publicado por el Transnational Institute de Amsterdam, en marzo de 2015, incluye diversos trabajos en los que se defiende en términos generales la remunicipalización y se estudian las experiencias de diversos municipios (Paris, Dar es Salaam, Buenos Aires). El planteamiento es similar al del anterior Informe citado: la privatización ha fracasado y debe volverse a la gestión pública, que ya cuenta con experiencias exitosas. Así, se afirma que en los casos analizados la “entidad remunicipalizada ofreció servicios más equitativos, más transparentes y más eficientes que el proveedor privado que le antecedió, con más calidad en el servicio y mejor sostenibilidad a largo plazo”(3).

Otro estudio, el del profesor Hellmut Wallmann, “La experiencia de los ordenamientos europeos: ¿un retorno a las gestiones públicas/municipales?”(4) nos da también datos y valoraciones de interés. Coincidimos con este autor en la afirmación de que el núcleo de la cuestión reside en demostrar qué modo de gestión es el más eficiente. En este sentido cita un análisis realizado en nombre del Banco Mundial sobre la gestión del agua en muchos países y llega a la conclusión de que no hay ninguna diferencia estadísticamente significativa entre los proveedores públicos y privados con respecto a su eficiencia económica(5).

Particular interés tiene el Informe del Tribunal de Cuentas sobre el Sector Público local del ejercicio 2011. En el apartado del análisis de las condiciones de prestación de los servicios públicos municipales, en municipios de menos de 20.000 habitantes, concluye que la gestión directa de los servicios analizados como el agua, la recogida de basuras y la limpieza viaria es más eficiente que su externalización. Por el contrario, en otros servicios como el alumbrado público, la gestión indirecta es más eficiente.

Si tomamos el caso del servicio de suministro del agua el Informe nos dice que dentro de la muestra examinada (606 ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes) en el 48% de los casos la prestación fue directa, el 36% mediante concesión o concierto y el 11% por mancomunidad o consorcio. Por lo que se refiere a los costes promedio por habitante estos son más elevados en los casos de gestión indirecta en municipios de menos de 1000 habitantes, tendiendo a igualarse estos costes entre las formas de gestión directa e indirecta en los municipios de entre 1.000 y 20.000 habitantes. Los datos aportados sobre la calidad del servicio y la satisfacción de los usuarios son irrelevantes dado el escaso número de respuestas. Tampoco consta el esfuerzo inversor de las empresas privadas.

Este mismo debate, como ya apuntamos, también se lleva a cabo respecto de servicios de titularidad autonómica, como es la sanidad pública. A modo de ejemplo nos remitimos a los Informes “La privatización de la asistencia sanitaria en España” de Mariano Sánchez Bayle, crítico con los procesos de gestión indirecta de los servicios sanitarios(6). Frente a este Informe puede mencionarse, con un planteamiento y conclusiones diferentes, el Informe del Instituto para el Desarrollo e Integración de la Sanidad, IDIS, “Sanidad privada. Aportando valor”, Análisis de la situación 2014(7).

Por último, en esta parte expositiva inicial sobre la situación del debate abierto sobre los modos de gestión de los servicios públicos locales, podemos dejar constancia de recientes experiencias “remunicipalizadoras” llevadas a cabo recientemente en Cataluña. Así, el Ayuntamiento de Cabrils ha remunicipalizado el servicio de parques y jardines y el de limpieza viaria. Poco antes el de Vidreres había remunicipalizado el servicio de recogida de basuras, y Arenys de Munt remunicipalizó el servicio de suministro del agua el año 2011. Otros municipios catalanes y del resto de España también han llevado a cabo procesos de esta naturaleza, en algunos casos mediante rescates y en otros esperando a la finalización de la concesión para decidir pasar a gestión directa.

II. QUÉ DEBEMOS ENTENDER POR REMUNICIPALIZAR

1. Remunicipalizar o reinternalizar, como la decisión sobre el modo de gestión de los servicios públicos municipalizados

Una vez hemos expuesto algunos referentes del debate actual sobre los medios de gestión de los servicios públicos procede volver sobre el concepto con el que abríamos este trabajo: “remunicipalización”. ¿De qué estamos exactamente hablando cuando hablamos de remunicipalizar? ¿qué problemas jurídicos plantea la remunicipalización?.

Con el fin de responder a las preguntas anteriores trataremos en primer lugar de precisar el concepto de remunicipalización, lo que nos obliga a detenernos previamente en el estudio del concepto de municipalización, pues sólo si ha existido una municipalización, y la posterior opción por la gestión indirecta del servicio público municipalizado, podrá llevarse a cabo una posterior “remunicipalización” del modo de gestión o, como ya hemos apuntado anteriormente, una reinternalización(8) de la gestión de un servicio que no ha dejado de ser público, ya que se ha mantenido en todo momento su naturaleza de servicio público municipalizado. Este planteamiento nos ayudará a determinar en qué casos estamos realmente ante una remunicipalización, y qué tipos de remunicipalización pueden existir. Analizaremos a continuación los diversos problemas que plantean las formas diversas de remunicipalizar y, por último, formularemos unas reflexiones generales sobre el alcance de esta nueva ideología remunicipalizadora.

Volvamos al concepto: remunicipalización. En términos estrictos remunicipalizar supone recuperar la gestión directa de servicios públicos locales que en la actualidad se prestan de forma indirecta.

Por tanto, remunicipalizar supone la existencia de un servicio local previamente municipalizado. Remunicipalizar no supone, por tanto, crear un nuevo servicio público, ni evitar la privatización – en el sentido de devolver esta actividad a un régimen de mercado- de un determinado servicio público. Al remunicipalizar tan sólo se actúa sobre la forma de gestión de un servicio público que en tanto tal permanece inalterado. No estamos ante un proceso en virtud del cual servicios privatizados vuelvan a ser declarados servicios públicos y, por tanto, se produzca una nueva asunción por parte de la Administración de la garantía de la prestación de un servicio que se había devuelto al mercado. Esta garantía, la condición de la prestación como servicio público, no ha desaparecido. Lo que se modifica es el cómo se lleva a cabo la prestación de un servicio que no ha dejado de ser un servicio público, aunque su gestión se haya encomendado a un sujeto privado.

Por tanto, si al remunicipalizar actuamos únicamente sobre el modo de gestión de un servicio municipalizado, lo que nos importa en primer lugar es precisar el concepto de municipalización. Este concepto nos permitirá precisar más adelante las diversas incidencias que pueden aparecer en los procesos de remunicipalización (insistimos, en los procesos que afectan al modo de gestionar servicios municipalizados).

2.- La municipalización de actividades prestacionales

El concepto de municipalización surge a principios del siglo XX cuando se decide atribuir a los municipios la capacidad de prestar directamente determinados servicios, superando de este modo el dogma de la libre iniciativa privada y la limitación del ejercicio de actividades de contenido económico por parte de las administraciones públicas. Así, el artículo 169 del Estatuto Municipal de 8 marzo 1924 estableció que “los Ayuntamientos podrán administrar y explotar directamente los servicios municipales obligatorios y podrán también, con arreglo a lo preceptuado en esta sección, municipalizar los que no tengan este carácter ”. El artículo 170 enumeraba los servicios que podrían municipalizarse con carácter de monopolio(9).

De esta forma el concepto de municipalización se va a vincular desde el primer momento con dos instituciones diversas, la libre iniciativa económica y los servicios públicos municipales. Municipalizar supone asumir la efectiva prestación de un servicio y por tanto la responsabilidad de su prestación de acuerdo con un régimen diverso al de la reglas de mercado. En este sentido el concepto se vincula a la institución del servicio público. Al mismo tiempo, al municipalizar se admite que el municipio puede llevar a cabo una actividad pública de contenido económico si decide prestar directamente el servicio, si bien esta actividad económica está vinculada a la prestación de servicios públicos. Esta actividad puede ejercerse con monopolio o en concurrencia con actividades privadas (pensemos en los mercados, bibliotecas, o instalaciones deportivas).

Desde la perspectiva del ejercicio de actividades de contenido económico el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 se refiere a la municipalización en su artículo 45 como la “forma de desarrollo de la actividad de las corporaciones locales para la prestación de servicios económicos de su competencia, asumiendo en todo o en parte el riesgo de la empresa mediante el poder de regularla y fiscalizar su régimen”, prestación que podrá hacerse con o sin monopolio.

En la actualidad, el artículo 86,2 de la ley de bases del régimen local, en su redacción establecida por el artículo 1, 23 de la ley 27/2013, dispone que “se declara la reserva en favor de las Entidades Locales de las siguientes actividades o servicios esenciales: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, y transporte público de viajeros, de conformidad con lo previsto en la legislación sectorial aplicable. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán establecer, mediante Ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios.

La efectiva ejecución de estas actividades en régimen de monopolio requiere, además del acuerdo de aprobación del pleno de la correspondiente Corporación local, la aprobación por el órgano competente de la Comunidad Autónoma”.

Por tanto, tras lo dispuesto en el artículo 128,2 de la Constitución y en el artículo 86 de la LBRL, ya no se discute que los entes locales puedan ejercer la iniciativa pública para llevar a cabo actividades económicas.

Puede pues concluirse que el debate inicial sobre el posible o no ejercicio de actividades de contenido económico por las Administraciones Públicas está hoy superado, y de hecho se ha trasladado a una cuestión de competencia dentro del mercado. Ya no se discute que los entes municipales pueden ejercer actividades de contenido económico. Los problemas surgen sobre la necesidad de respetar las reglas de la competencia cuando se llevan a cabo estas actividades, reglas que pueden alterarse si la actividad de contenido económico tiene la naturaleza de servicio público o de actividad económica de interés general.

No obstante lo anterior, lo cierto es que se mantiene la noción de municipalización, y se regula un procedimiento para llevarla a cabo. ¿Cuándo procede, pues, la municipalización?(10). Podría pensarse que se requiere cuando se decide convertir una actividad prestacional en servicio público. Pero ello no es exactamente así. La conversión de una actividad en servicio público supone decidir que esta actividad prestacional debe ser garantizada por la Administración. Esta decisión se establecerá, en principio, en una norma con rango legal. Puede decirse que esto supone la publicatio de la actividad. Por ello municipalizar es algo diverso. Supone la asunción efectiva de la prestación por la administración obligada a la prestación de este servicio público. Así, podemos decir que la ley de bases de régimen local en su artículo 26 lleva a cabo la publicatio de diversas actividades. Pero luego, cada ente local debe llevar a cabo la municipalización de este servicio, esto es, el acuerdo de que asume de forma efectiva la garantía de esta prestación, para lo cual podrá optar entre una forma de gestión directa o indirecta.

Esta consideración aconseja que nos detengamos un momento en torno al concepto de servicio público local, ya que el mismo es condición previa para el posterior ejercicio de la municipalización, o asunción efectiva de su prestación por el ente titular y responsable de la garantía de la prestación.

3.- Los servicios públicos locales

De acuerdo con Martínez-Alonso Camps(11), por actividad de servicio público en el ámbito local debe entenderse aquella actividad:

-Desarrollada por una entidad pública local, por si o mediante un gestor contratado, para satisfacer las necesidades de los usuarios, conjunto de personas destinadas a la misma.

- caracterizada objetivamente por venir constituida por prestaciones técnicas que reportan utilidades a los usuarios que las reciben.

- configurada bajo criterios de generalidad e igualdad y en unas condiciones de continuidad y regularidad.

- y declarada por la legislación como servicio público local o asumida como tal por la entidad en el ámbito de sus competencias y de conformidad con el procedimiento administrativo establecido.

Pues bien, para que una actividad prestacional de contenido económico se convierta en servicio público, de acuerdo con los criterios que acaban de exponerse, se requiere una publicatio, una declaración expresa por la que una determinada actividad prestacional pasa a responder a las notas antes expuestas. Esta publicatio puede ser de dos tipos. Por un lado la publicatio legal, la decisión de la ley por la que se enumeran unas actividades como servicios públicos locales. Así se hace de forma general en el artículo 26 de la LBRL. Pero también puede ampliarse el listado en leyes sectoriales (la STS de 24 de octubre de 1989 define el servicio público como la actividad reservada por la ley), de modo que se lleven a cabo publicatios sectoriales que podrían crear nuevos servicios públicos locales con carácter general.

Junto a estos servicios públicos cabe situar los que podemos denominar “opcionales”, que serían aquellos que se asumen como tales por decisión del ente municipal. Dentro del ámbito de sus competencias un ente local puede decidir asumir la responsabilidad de la prestación de una determinada actividad en régimen de servicio público, al entender que esta actividad es de interés general y debe ser prestada a todos los ciudadanos en régimen de servicio público (continuidad, asequibilidad, calidad e igualdad). A esta posibilidad se refiere el artículo 8 del RDL 3/2011: “El contrato de gestión de servicios públicos es aquél en cuya virtud una Administración Pública o una Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, encomienda a una persona, natural o jurídica, la gestión de un servicio cuya prestación ha sido asumida como propia de su competencia por la Administración o Mutua encomendante”. Nosotros diríamos que el ente local, en el marco de sus competencias, ha asumido como responsabilidad propia la garantía de una determinada prestación a favor de todos los ciudadanos. En este momento nace el servicio público opcional.

En este caso, la actividad prestacional debería llevarse a cabo sin excluir la actividad privada, ya que para llevar a cabo esta exclusión se requeriría una ley. Pensemos en la configuración como servicio público local de centros deportivos, guarderías infantiles o escuelas de idiomas.

Por tanto, la existencia de un servicio público local es la premisa para llevar a cabo la municipalización, que consiste en la asunción de la prestación efectiva del servicio por cada ente municipal concreto. En este segundo momento quien asume la prestación efectiva decidirá si esta prestación la llevará a cabo de forma directa o indirecta.

4.- El procedimiento de municipalización

La forma de creación del servicio público (publicatio) condiciona, a nuestro entender, el procedimiento de municipalización.

Cuando es la ley la que determina qué actividades de contenido económico son servicios públicos, la municipalización deviene un acto obligado, consistente en el acuerdo de asunción de la efectiva prestación de esta actividad como servicio público. Por tanto, la municipalización se produce cuando un ente municipal concreto asume de forma efectiva la responsabilidad de la prestación de lo que ha sido configurado legalmente como servicio público. Esta asunción de la responsabilidad, de la gestión efectiva del servicio, es de hecho una obligación. Una vez se lleve a cabo la municipalización, excluyendo por tanto la libre iniciativa privada de este ámbito, se decidirá si el servicio se presta de forma directa o indirecta.

Por tanto, cuando el servicio municipal se ha establecido como tal por una ley, municipalizar es tan sólo asumir la concreta responsabilidad en la prestación efectiva del servicio, excluyendo la iniciativa privada que, en su caso, pudiera venir prestando el servicio. Por el contrario, si se trata de un servicio opcional, la municipalización se vincula a la también decisión municipal de convertir una actividad privada en servicio público. En este segundo caso municipalizar significa crear el servicio público y asumir la responsabilidad de su prestación a favor de todos los ciudadanos. Pero nótese bien que en uno y otro caso municipalizar es asumir la garantía de una prestación, no asumir necesariamente la gestión directa de esta prestación.

¿Cómo debe llevarse a cabo la municipalización?. La legislación de régimen local se refiere al procedimiento de municipalización en su artículo 86,2. El citado precepto establece que “la efectiva ejecución de estas actividades en régimen de monopolio requiere, además del acuerdo de aprobación del pleno de la correspondiente corporación local, la aprobación por el órgano competente de la comunidad autónoma”. Por su parte, el artículo 97 del TRRL dispone que “Para el ejercicio de “actividades económicas” por las Entidades locales se requiere: a) Acuerdo inicial de la Corporación, previa designación de una comisión de estudio compuesta por miembros de la misma y por personal técnico. b) Redacción por dicha Comisión de una memoria relativa a los aspectos social, jurídico, técnico y financiero de la actividad económica de que se trate, en la que deberá determinarse la forma de gestión, entre las previstas por la Ley, y los casos en que debe cesar la prestación de la actividad. Asimismo, deberá acompañarse un proyecto de precios del servicio, para cuya fijación se tendrá en cuenta que es lícita la obtención de beneficios aplicable a las necesidades generales de la Entidad local como ingreso de su Presupuesto, sin perjuicio de la constitución de fondos de reserva y amortizaciones. c) Exposición pública de la memoria después de ser tomada en consideración por la Corporación, y por plazo no inferior a treinta días naturales, durante los cuales podrán formular observaciones los particulares y Entidades, y d) Aprobación del proyecto por el Pleno de la Entidad local.

2. Para la ejecución efectiva en régimen de monopolio de las actividades reservadas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , se requerirá el cumplimiento de los trámites previstos en el número anterior referidos a la conveniencia del régimen de monopolio y se recabará informe de la autoridad de competencia correspondiente, si bien el acuerdo a que se refiere su apartado d) deberá ser optado por mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación.

Recaído acuerdo de la Corporación, se elevará el expediente completo al órgano competente de la Comunidad Autónoma. El Consejo de Gobierno de ésta deberá resolver sobre su aprobación en el plazo de tres meses.

Si se solicitase dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, donde existiese, no se computará el tiempo invertido en evacuar la consulta”.

Veamos qué dicen exactamente estos preceptos. Ambos se refieren al ejercicio efectivo de las actividades calificadas como servicio público en régimen de monopolio, y disponen a tal fin un procedimiento. Es decir, el procedimiento es exigible si concurren los siguientes supuestos:

Debe tratarse de actividades reservadas según lo establecido en el artículo 86.2 de la LBRL, esto es, servicios públicos por mandato legal.

La decisión adoptada supone asumir por el municipio la ejecución del servicio, su prestación efectiva.

Se asume la prestación en régimen de monopolio, ya que son servicios públicos integrales que excluye la iniciativa privada y, por ello, se exige este procedimiento agravado. El monopolio no hace referencia a la forma de gestión, esto es asumir la prestación efectiva mediante gestión directa, sino a la existencia de un servicio público integral, como son los enumerados en el citado artículo 86.2 de la LBRL. En estos casos se excluye la libre iniciativa privada (12).

La necesaria sujeción a este procedimiento agravado, en el que el Pleno municipal debe pronunciarse sobre la conveniencia del régimen de monopolio, comporta además que se solicite Informe de la Autoridad de la Competencia, y un posterior acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Este procedimiento riguroso creemos que no tiene mucho sentido cuando se trata de servicios públicos de creación legal, ya que la ley es la que de hecho excluye esta actividad prestacional del régimen de mercado. La municipalización, o ejecución efectiva por parte del municipio de esta prestación, es de hecho un acto debido. Por otro lado, hoy se admite con carácter general la actividad económica de los municipios.

Tampoco creemos que sea necesario someterse al procedimiento del artículo 86,2 en el supuesto en el que un municipio incrementa la población y debe pasar a prestar un servicio que hasta entonces no prestaba por aplicación del artículo 26 de la LBRL. La asunción efectiva de un servicio ya declarado público por mandato legal no creemos que deba exigir el procedimiento riguroso citado.

Cuestión diversa es el caso en el que la actividad declarada legalmente como servicio público se estuviera prestando por el sector privado en base a otros títulos legales(13), títulos que se tuvieran que expropiar. En este caso se justifica el procedimiento agravado del artículo 86,2 de la LBRL.

5.- La municipalización de un servicio no supone decidir el modo de su gestión

Hay que insistir de nuevo en que la asunción efectiva del servicio en régimen de monopolio no supone decidir el régimen de gestión, que podrá ser directa o indirecta. Evidentemente, si se opta por la gestión directa el régimen de monopolio ya no es sólo de titularidad, sino también de gestión. En este caso se suprime de forma radical la iniciativa privada en relación a la actividad prestacional declarada servicio público. La distinción entre municipalizar una actividad prestacional y decidir la forma de gestión de este servicio público está claramente reconocida en la STS de 23 de febrero de 2015, recurso de casación 595/2013: “El Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local señala en su artículo 97 que para el ejercicio de actividades económicas por las entidades locales se requiere acuerdo inicial de la Corporación, la redacción por una comisión de estudio de una Memoria, su exposición pública y la aprobación del proyecto por el Pleno de la entidad, trámites a los que se añade en ciertos casos, según el apartado segundo de aquel precepto, otro más, pues " para la ejecución efectiva en régimen de monopolio de las actividades reservadas (...) se exigirá aprobación del órgano competente de la Comunidad Autónoma e informe de la autoridad de competencia correspondiente ".

La sentencia recurrida entiende no aplicable este segundo apartado del artículo 97 porque, según afirma, " el modo de gestión no ha afectado a la prestación del servicio en régimen de monopolio (...) pues la efectiva ejecución del monopolio se realizó hace más de 50 años ". Y esa misma sentencia añade después que el acuerdo de todos los Ayuntamientos afectados resulta exigible " porque el servicio sigue siendo un monopolio, aunque pase a depender de una empresa mixta".

Con independencia de que estas dos afirmaciones resultan contradictorias entre sí, es lo cierto que el tantas veces citado artículo 109 del Texto Refundido está pensado para el caso en el que varios municipios deciden de mutuo acuerdo municipalizar su servicio de aguas, sea por medio de un consorcio o por alguna otra forma de mancomunidad; pero no para cambiar el modo de gestión de un servicio ya municipalizado y prestado en régimen de monopolio desde el año 1954”.

Lo expuesto nos permite concluir lo siguiente. La legislación básica de régimen local, en su artículo 26, al fijar los servicios municipales obligatorios, ha establecido de hecho una garantía competencial. Como ha dicho el Tribunal Constitucional en su sentencia 214/1989 de 21 de diciembre, FJ 13,C, “el legislador estatal, en el precepto impugnado, no ha hecho sino fijar ese mínimo competencial que, en todo caso, debe corresponder a los municipios en virtud de la propia garantía institucional de que gozan. Este mínimo queda concretado en la competencia para prestar los servicios que enumera el artículo 26 de la ley –provisión cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada-, y en la garantía, formulada negativamente, de que no pueden quedar privados de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25”.

Fijada la competencia, el ejercicio efectivo de la misma (lo que constituye una obligación en el caso de esta actividad prestacional esencial que son los servicios públicos obligatorios), se somete a un procedimiento específico denominado la “municipalización” del servicio.

Esta diversidad de decisiones ( reserva legal de la actividad y decisión de asumir efectivamente la responsabilidad sobre la ejecución de la actividad), está claramente expuesta en la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 2000, recurso de casación 6448/1996, en los términos siguientes: “Por lo que ya en particular se refiere al ejercicio de actividades o servicios en régimen de monopolio, por parte de las Entidades Locales, la lectura de los artículos 129 de la CE, 86 de la LBRL y 96 y 97 del TRRL permite distinguir, como aspectos o conceptos diferenciados, los siguientes:

–La posibilidad general de reservar al sector público actividades o servicios esenciales, con la consiguiente exclusión respecto de ellos de la titularidad privada, que está prevista en la Constitución, y para la que dicha norma fundamental requiere una específica habilitación legal (al disponer que ha de hacerse “mediante ley”).

–La habilitación legal específicamente referida a la reserva en favor de las Entidades locales del servicio esencial de abastecimiento y depuración de aguas, que se encuentra establecida en el artículo 86 de la LBRL.

–La decisión de la Entidad local por la que, ejercitando esa habilitación legal, asume de manera efectiva la responsabilidad sobre la ejecución de la actividad legalmente reservada, para desarrollarla en régimen de monopolio, y que, por ello, impide en lo sucesivo la iniciativa privada que con anterioridad pudiera haber existido sobre esa actividad. Esta decisión requiere cumplir los trámites ordenados en los artículos 86 LBRL y 97 TRRL, y, además, la aprobación del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma.

–La gestión del servicio monopolizado, que puede ser directa o indirecta. Y

–La adjudicación a un particular del contrato por el que se encarga de la gestión indirecta del servicio municipal monopolizado”.

6.- Municipalización originaria y sucesiva

La municipalización, el procedimiento formal de asunción efectiva de la prestación de un servicio público, puede a su vez ser originaria o sucesiva. Municipalizar, como venimos diciendo, supone la efectiva reserva al sector público de la prestación de un servicio de contenido económico. El monopolio jurídico en principio lo crea la ley, pero la reserva fáctica, a través de la asunción de la prestación del servicio y, en su caso, la exclusión de prestadores privados preexistentes, se lleva a cabo mediante la municipalización. Como dice la STSJ de Galicia 1724/2005 de 25 de noviembre, recurso 7359/2003, “esa reserva que ha de hacerse por Ley constituye sin duda una excepción a la libertad de empresa que reconoce el art. 38 de la propia Constitución. Esa reserva no exige sin embargo que deba hacerse mediante Ley orgánica, sino que puede hacerse mediante Ley ordinaria, pareciendo ser esa reserva de Ley absoluta y si tradicionalmente se vienen distinguiendo dos supuestos de reserva: originaria y sucesiva, haciendo la primera referencia a recursos que aún no han sido objeto de explotación y sobre todo a servicios que no se encuentran en el sector privado, es decir, actividades o servicios que no han sido aún objeto de realización o prestación, en cuyo caso la reserva al sector público de unos y otros no debe ir acompañada de indemnización alguna. El supuesto es del todo diferente cuando algún sujeto privado se halla explotando algún recurso a través de un título bien sea jurídico privado o bien adquirido mediante concesión administrativa, en cuyo caso la reserva al sector público ha de ir acompañada de una indemnización. La situación es similar a la que se produce cuando la reserva afecta a algún servicio que ya se viniere realizando o prestando por algún particular, máxime cuando aquella suponga además la transferencia al sector público de bienes de titularidad privada, operación que supone sin duda una verdadera expropiación o privación de bienes o derechos, a la que el art. 33.3 de la CE anuda la correspondiente indemnización”.

En los casos de municipalización sucesiva se puede obviar la indemnización a favor de quien venía prestando el servicio, decidiendo que el servicio se va a prestar de forma indirecta por quien ya lo venía haciendo en virtud de otros títulos habilitantes públicos o privados. Para ello se puede proceder a la adjudicación de un contrato de gestión de servicio público, a quien ya venía prestando el servicio, mediante un procedimiento negociado sin publicidad por la imposibilidad de promover la concurrencia ( artículo 127,a del RDL 3/2011). En este caso el contenido de la nueva concesión debe vincularse a la duración y objeto de los títulos preexistentes. Otra opción es la creación de una empresa mixta entre la administración titular del servicio y la entidad privada que venía prestando el servicio mediante un convenio, de acuerdo con los artículos 264,3 del Texto refundido de régimen local de Cataluña, 2/2003 de 28 de abril, y artículo 283,1-a del ROAS, Decreto 179/1985(14).

7.- Remunicipalización y ampliación del ámbito de lo público en materia de servicios públicos locales

Llegados a este punto, si resituamos el debate en el planteamiento más general de la relación público-privado, y dentro de este planteamiento se quiere defender la ampliación de lo público en la actividad prestacional de las administraciones públicas, se pueden hacer dos consideraciones:

Antes de pensar en remunicipalizar se debe llamar la atención sobre las municipalizaciones aún pendientes respecto de servicios públicos obligatorios que aún se gestionan en base a títulos privados.

Cabe plantearse la posibilidad de crear nuevos servicios públicos en concurrencia con la iniciativa privada. Esta es una forma de ampliar lo público, no en lo relativo a la forma de gestión, sino en la determinación de las responsabilidades que las administraciones asumen ante sus ciudadanos.

Cuando se habla de “remunicipalizar” (decisión pública que como venimos diciendo supone modificar el régimen de prestación de un servicio público ya declarado como tal y municipalizado) tal vez se olvida que aún existen servicios públicos declarados como tales pero no municipalizados. En estos casos se mantiene un régimen de prestación totalmente privado, sin que exista título público habilitante.

Así, por ejemplo, en materias de aguas aún subsisten municipios en los que el servicio se presta en base a derechos privados de aprovechamiento de agua subterránea, o públicos de aguas subalveas o superficiales, pero sin concesión de gestión de un servicio público previamente municipalizado. En estos casos el servicio debería municipalizarse primero y después decidir su modo de gestión, que podría ser directo o indirecto.

El incremento de “lo público” puede venir también por la decisión de los entes municipales de crear y asumir nuevos servicios públicos, esto es, incrementar la responsabilidad de la prestación de algunos servicios de interés general a todos los vecinos de acuerdo con el régimen propio de los servicios públicos.

Esta posible creación de nuevos servicios públicos locales (los que hemos denominado opcionales) plantea algunos problemas que nos limitamos a enunciar. En primer lugar creemos que esta creación no puede hacerse en monopolio, esto es, excluyendo la iniciativa privada respecto del sector de actividad que se define como servicio público. Como ya hemos dicho la “reserva” de servicios que comporta el monopolio, excluyendo de este modo la iniciativa privada en el sector reservado, debe adoptarse mediante una ley (artículo 128,2 de la Constitución). Si puede el municipio convertir una actividad económica prestacional en servicio de responsabilidad pública, lo que implica actuar no en ejercicio de la iniciativa pública económica sino como prestador de un servicio público. Esto le permite prestar el servicio directamente en régimen de no concurrencia con el sector privado, o a través de un concesionario al que ofrece ventajas económicas a cambio de que lleve a cabo una gestión de acuerdo con los principios propios de un servicio público (igualdad en el acceso, precio accesible, calidad, continuidad). El problema se centrará en determinar si esta actividad económica puede o no llevarse a cabo a cabo fuera de las reglas de mercado y de la libre competencia, es decir, si el municipio puede calificar la actividad como de interés general para permitir su prestación fuera de las reglas de la competencia (15).

Un segundo problema es el de los límites que hoy existen en la legislación general de régimen local para poder asumir las cargas económicas que se derivan de la asunción de nuevos servicios públicos. Si en los casos de servicios obligatorios la municipalización es un acto debido, en estos otros supuestos la decisión de asumir una prestación en régimen de servicio público debe entenderse sujeta a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en los términos en los que los artículos 2,1 y 7,4 de la ley de bases de régimen local (en la redacción de la ley 27/2013) lo establecen para la asunción de competencias impropias.

III. LA REMUNICIPALIZACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES COMO RECUPERACIÓN ANTICIPADA DE LA GESTIÓN DIRECTA

Una vez precisado el concepto de municipalización, y establecida la diferencia respecto a la decisión sobre el modo de gestionar el servicio municipalizado, podemos volver al concepto de remunicipalización.

Como venimos diciendo, “remunicipalizar” significa recuperar la gestión directa de servicios públicos ya municipalizados que se están prestando mediante fórmulas de gestión indirecta. De este modo se pretende incrementar lo público frente a lo privado.

Pero en todo caso para remunicipalizar es necesario que haya existido previamente una municipalización y un acuerdo de gestión indirecta. Esta segunda decisión es la que se quiere modificar. De hecho es una tercera decisión. Primero se califica de forma general una actividad prestacional como servicio público, luego un ente concreto decide municipalizarla, es decir, asumir su prestación efectiva, y en tercer lugar se decide que esta prestación efectiva se llevará a cabo de forma directa o indirecta.

De acuerdo con lo expuesto, pasamos a analizar a continuación algunas cuestiones de interés que se suscitan en el momento de imponer, como sistema prioritario para la gestión de los servicios públicos locales municipalizados, las modalidades de gestión directa.

1.- ¿Es discrecional la decisión sobre la forma de gestión de los servicios públicos?

La primera cuestión que debe resolverse es si para la toma de la decisión acerca del modo de gestión de un servicio público municipalizado existe algún marco normativo que condicione dicha decisión. Obviamente toda decisión administrativa debe perseguir el interés general, debe adecuarse a los principios de buena administración, y debe tratar de conseguir al mismo tiempo que se cumplan los principios de eficacia y eficiencia. El logro de estos fines deberá tratar de alcanzarse dentro de la tramitación del preceptivo procedimiento administrativo. Además, la decisión deberá motivarse.

Pero más allá de estas reglas generales que se imponen a toda decisión administrativa lo que nos importa examinar si esta concreta decisión, la selección del modo de gestión de un servicio público, está vinculada a algún criterio normativo previo.

Desde esta perspectiva lo primero que debe señalarse es que la normativa comunitaria no establece ningún criterio rector. La Directiva 2014/23/UE de 26 de febrero en su artículo 2,1 dispone que “la presente Directiva reconoce el principio de libertad de administración de las autoridades nacionales, regionales y locales, de conformidad con el Derecho nacional y de la Unión. Dichas autoridades tienen libertad para decidir la mejor forma de gestionar la ejecución de obras o la prestación de servicios, en particular garantizando un alto nivel de calidad, seguridad y accesibilidad económica, la igualdad de trato y la promoción del acceso universal y de los derechos de los usuarios en los servicios públicos. Dichas autoridades podrán optar por realizar sus funciones de interés público con recursos propios o en colaboración con otras autoridades o confiarlas a operadores económicos”.

La Resolución del Parlamento Europeo de 8 de septiembre de 2015 sobre el seguimiento de la Iniciativa ciudadana Europea Right2water, en su número 44, recuerda que la elección del método de gestión del agua se basa en el principio de subsidiariedad ( la decisión corresponde a los Estados miembros), pero en los números 44 a 46 introduce algunas consideraciones de interés: “44.Observa que en países de toda la UE, como España, Portugal, Grecia, Irlanda, Alemania e Italia, la posible o efectiva pérdida de la titularidad pública de los servicios de aguas se ha convertido en motivo de gran preocupación para los ciudadanos; recuerda que la elección del método de gestión del agua se basa en el principio de subsidiariedad, tal como se contempla en el artículo 14 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en el Protocolo (nº 26) sobre los servicios de interés general, lo que pone de relieve la especial importancia de los servicios públicos para la cohesión social y territorial en la Unión; recuerda que las empresas públicas del sector del abastecimiento de agua y del saneamiento de aguas son servicios de interés general y tienen la misión general de garantizar que se suministre a toda la población agua de alta calidad a precios aceptables socialmente y de reducir al mínimo los efectos de las aguas residuales perjudiciales en el medio ambiente; 45. Destaca que, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, la Comisión debe mantenerse neutral en relación con las decisiones nacionales sobre el régimen de propiedad de los servicios de aguas, por lo que no debe de ningún modo promover la privatización de estos servicios ni por vía legislativa ni de ningún otro modo; 46. Recuerda que la posibilidad de remunicipalización de los servicios agua debe seguir garantizada sin limitaciones y que estos servicios deben seguir siendo de gestión pública si así lo ha decidido la autoridad local responsable; recuerda que el agua es un derecho humano básico que debe ser accesible y asequible para todos; destaca que los Estados miembros tienen el deber de velar por que el agua esté garantizada para todos, con independencia del operador, y asegurarse al mismo tiempo de que los operadores proporcionen agua potable salubre y mejoren el saneamiento”.

Destacamos la última frase con la que se cierra todo el razonamiento: “los Estados miembros tienen el deber de velar por que el agua esté garantizada para todos, con independencia del operador, y asegurarse al mismo tiempo de que los operadores proporcionen agua potable salubre y mejoren el saneamiento”. Lo importante es que estamos ante un servicio económico de interés general, lo que en nuestro caso es un servicio público de prestación obligatoria, por tanto, ante un servicio que los Estados deben garantizar en las condiciones de prestación propias de un servicio público, siendo en principio indiferente quien sea el operador. Lo importante es que se trata de un servicio que los Estados deben garantizar, del que son responsables de su prestación, aunque la prestación pueda adoptar la forma que en cada caso se juzgue más adecuada desde la perspectiva de la eficacia y eficiencia.

La legislación interna, haciendo uso de esta libertad de opción comunitaria, ha impuesto algunos criterios rectores para la toma concreta de la decisión. Así, el artículo 85,2 de la ley de bases de régimen local, en la redacción dada al mismo por la ley 27/2003 y posteriormente por la ley 27/2013, dispone en la actualidad que “los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación:

A) Gestión directa:

a) Gestión por la propia Entidad Local.

b) Organismo autónomo local.

c) Entidad pública empresarial local.

d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.

Solo podrá hacerse uso de las formas previstas en las letras c) y d) cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las letras a) y b), para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. Además, deberá constar en el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como, el apoyo técnico recibido, que deberán ser publicitados. A estos efectos, se recabará informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

B) Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

La forma de gestión por la que se opte deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 9 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, en lo que respecta al ejercicio de funciones que corresponden en exclusiva a funcionarios públicos”.

Detengámonos un momento en este precepto. En su encabezamiento dispone que “los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación”. Por tanto, vincula ya al ente local a tener que buscar la fórmula no sólo más eficiente sino también más sostenible, es decir, aquella que responda a los criterios económicos de no incremento de la deuda y posibilidad de gestión con un presupuesto equilibrado. Se apela de esta forma al principio constitucional de eficiencia, introduciendo la necesidad de buscar el equilibrio entre el criterio económico de los costes y el objetivo general de una prestación eficaz de los servicios públicos (artículo 31,2 de la Constitución). Estas razones son las que deben determinar la opción por una fórmula de gestión directa o indirecta, y estas razones deberán quedar acreditadas en el expediente que finalice con la opción por una determinada forma de gestión(16).

El mismo precepto establece a su vez más adelante unos concretos criterios que deben regir la opción entre las diversas formas de gestión directa posibles: “Solo podrá hacerse uso de las formas previstas en las letras c) y d) cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las letras a) y b)”. No nos interesa ahora entrar en esta cuestión. Lo relevante es que el legislador básico local impone la necesidad de justificar la opción entre gestión directa o indirecta en base a los criterios de eficiencia y sostenibilidad.

Recientemente el legislador estatal ha vuelto a fijar unos criterios a tener en consideración en el momento de adoptar la opción entre las diversas formas de gestión de los servicios públicos, si bien en este caso la norma se refiere a los servicios de titularidad estatal. El artículo 86,2 de la ley 40/2015 establece que “las entidades integrantes del sector público institucional podrán ser consideradas medios propios y servicios técnicos de los poderes adjudicadores y del resto de entes y sociedades que no tengan la consideración de poder adjudicador cuando cumplan las condiciones y requisitos establecidos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

2. Tendrán la consideración de medio propio y servicio técnico cuando se acredite que, además de disponer de medios suficientes e idóneos para realizar prestaciones en el sector de actividad que se corresponda con su objeto social, de acuerdo con su norma o acuerdo de creación, se dé alguna de las circunstancias siguientes:

a) Sea una opción más eficiente que la contratación pública y resulta sostenible y eficaz, aplicando criterios de rentabilidad económica.

b) Resulte necesario por razones de seguridad pública o de urgencia en la necesidad de disponer de los bienes o servicios suministrados por el medio propio o servicio técnico.

Formará parte del control de eficacia de los medios propios y servicios técnicos la comprobación de la concurrencia de los mencionados requisitos.

En la denominación de las entidades integrantes del sector público institucional que tengan la condición de medio propio deberá figurar necesariamente la indicación “Medio Propio” o su abreviatura “M.P.”.

3. A la propuesta de declaración de medio propio y servicio técnico deberá acompañarse una memoria justificativa que acredite lo dispuesto en el apartado anterior y deberá ser informada por la Intervención General de la Administración del Estado que vaya a declarar el medio propio y servicio técnico”.

El legislador estatal, y para los servicios de titularidad estatal, reitera por idénticas razones de fondo los criterios antes expuestos en la reforma de la legislación local. Se incide ahora en la relación entre el sector público y privado dando primacía al sector privado. La opción por la gestión directa – con un medio propio- debe fundarse en una demostración de su mayor eficacia respecto a la contratación con un tercero privado, por lo que parece introducirse una especie de principio de subsidiariedad(17).

Como ha recordado Martínez Alonso, JL(18), entre los criterios a considerar en la resolución de la opción entre gestión directa a indirecta, hay que consignar el muy relevante de la competencia, tal y como ha recordado la Comisión Nacional de la Competencia (Informe 13-3-2013, IPN 88/13). En este Informe, dictado con ocasión de la tramitación de la LRSAL, la Comisión Nacional de la Competencia afirma: “Cuando la titularidad de la prestación esté reservada a las entidades locales, éstas deben decidir, de acuerdo con el artículo 82 LBRL, si prestar el servicio directamente o mediante gestión indirecta. La CNC estima que el APL debería establecer la obligación para las entidades locales de decidir entre gestión directa e indirecta de la forma más favorecedora posible de la competencia y, específicamente, de analizar ex ante determinados elementos que señalizan la posibilidad de introducir competencia efectiva. Por ejemplo, la existencia de un número suficiente de oferentes potencialmente interesados en la prestación del servicio, el grado de competencia efectiva entre los mismos, la escasa importancia relativa de los activos específicos que impliquen costes de entrada (en particular, de los costes hundidos) o el suficiente control que se atribuya al futuro prestador del servicio sobre los costes derivados de dicha prestación (por ejemplo, sobre los costes salariales). Cuando, entre otros, existan estos elementos, el APL debería establecer que las entidades locales opten por fórmulas de gestión indirecta que permitan la prestación privada. Al mismo tiempo, debe asegurarse la revisión periódica del prestador tras el plazo contractual mínimo necesario para asegurar la viabilidad económica de dicha gestión. Esta opción resulta preferible para la competencia y la eficiencia frente a la constitución de entidades instrumentales de capital público o mixto. Esto es debido a que la estabilidad temporal y la vinculación estructural de estas entidades instrumentales con las entidades locales reducen o eliminan las tensiones competitivas en la prestación del servicio, no contando con los mismos incentivos para ser eficientes. Adicionalmente, la CNC quiere subrayar que la gestión indirecta no implica indefectiblemente la provisión mediante un único prestador. El APL debería favorecer también la competencia "en el mercado", estableciendo que cuando la prestación pueda realizarse eficientemente por varios operadores, ésta pluralidad de prestadores debería ser la forma de provisión elegida por la entidad local”.

La Autoridad Catalana de la Competencia, en un Informe emitido en relación a un proceso de municipalización del servicio de suministro de agua, Ref. Num. OB 19/2015 de 26 de marzo de 2015, teniendo ya en cuenta lo establecido en el artículo 85,2 de la LBRL, ha insistido en la necesidad de justificar la opción por la gestión directa y sus ventajas respecto de la gestión indirecta. Afirma la preferencia por la competencia en el mercado y por el mercado, frente al monopolio de titularidad y también frente a la gestión directa. Concretamente afirma que: “atendiendo a los efectos restrictivos de la competencia –de la opción por la gestión directa mediante medio propio- resulta necesario justificar tanto la necesidad como la proporcionalidad de hacer uso de este mecanismo, es decir, debería valorarse en qué medida el mercado presta o puede prestar el servicio objeto del encargo y en qué condiciones ( básicamente precio y calidad) lo puede hacer, teniendo que descartar el acudir a la figura del medio propio siempre que sea potencialmente posible obtener el servicio en términos de relación calidad/precio más favorables que las que ofrece el medio propio”.

En definitiva, la normativa comunitaria, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, respeta la decisión de las autoridades internas sobre el modo de gestión de los servicios públicos, en su terminología, servicios económicos de interés general. La normativa interna ha introducido recientemente unos límites a la libre decisión del titular del servicio, exigiendo que se acredite que la opción escogida es la más eficiente y sostenible, e imponiendo (en el ámbito estatal) una cierta presunción a favor de las formas de gestión indirecta, ya que la opción por la gestión directa exige una especial fundamentación.

2.- Remunicipalizar supone una decisión basada en la voluntad de modificar el régimen de gestión, no la recuperación de la gestión por razones de incumplimiento del contratista

La remunicipalización supone una decisión voluntaria organizativa. Se remunicipaliza cuando el ente titular del servicio entiende que concurren razones que justifican modificar el modo de gestión, pasando de la gestión indirecta a la directa. No se trata, por tanto, de una recuperación de la gestión directa derivada de un incumplimiento del contratista. La causa del cambio en el modo de gestión es una decisión organizativa basada en criterios de eficacia, no un incumplimiento del contratista que obligue a la resolución contractual y recuperación de la gestión a favor de la administración (que luego podría volver a encomendar a un tercero).

3.- Remunicipalizar al término del período de gestión indirecta, o la remunicipalización impropia tras un proceso de municipalización

La remunicipalización también puede entenderse que se produce cuando al término del período establecido para la gestión indirecta el ente titular decide modificar para el futuro el modo de gestión asumiendo la gestión directa del servicio municipalizado.

En este caso se evita o reduce el principal obstáculo a la municipalización, los costes derivados de un rescate anticipado de la concesión o forma de gestión indirecta (volveremos sobre este punto). Al término de la gestión indirecta se produce una “ventana de oportunidad” (window of opportunity) que el ente titular del servicio puede aprovechar para imponer su nuevo criterio. Deberá justificarse la opción por la gestión indirecta, pero no deberá indemnizarse al ente que presta el servicio por la rescisión anticipada y no culpable del contrato de gestión del servicio público.

Otro supuesto distinto es el que hemos denominado “remunicipalización impropia”. En este caso el ente titular del servicio lo municipaliza, es decir, asume efectivamente la responsabilidad de su gestión, y al mismo tiempo decide que la prestación se llevará a cabo de forma directa. Ciertamente no existe una verdadera “remunicipalización”, ya que el servicio no se prestaba antes de forma indirecta. Con este término, “remunicipalización impropia”, queremos identificar los supuestos en los que de forma sucesiva y continua se produce un doble proceso de reserva al sector público de un servicio. Primero se asume la prestación efectiva, e inmediatamente se asume la gestión directa. Aquí la idea de remunicipalizar no hace referencia a que se modifica el régimen de gestión, antes indirecto y ahora directo, devolviendo al municipio la forma de gestión, sino que la noción de remunicipalización identifica un proceso en el que se adoptan dos decisiones sucesivas de forma unitaria, primero la asunción efectiva de un servicio público que aunque declarado como tal no se había asumido en su garantía de forma efectiva por el ente local, y además la reserva de la prestación del nuevo servicio al propio ente local.

4.- El rescate

La “remunicipalización” se identifica propiamente con la práctica del rescate. Según el Dictamen del Consejo de Estado 2918/2003 de 27 de noviembre “el rescate es una forma de extinción de las concesiones en firme en la que la Administración acuerda poner término a su existencia, al concurrir una causa de interés público prevalente, mediante indemnización a favor del concesionario por los daños que dicho acuerdo produce”(19).

El rescate está contemplado en el artículo 286,c del RDL 3/2011 como una forma de resolución del contrato de gestión de servicios públicos. En el ámbito local, el Reglamento de obras, actividades y servicios de la Generalidad de Cataluña reconoce que el rescate es una potestad de la administración titular del servicio, artículo 248,e, y en el artículo 263 afirma que “la entidad local podrá extinguir la concesión antes del vencimiento del plazo estipulado, de manera unilateral, por razón del interés público y mediante la correspondiente indemnización, asumiendo la gestión directa del servicio por sí o por medio de un ente dependiente”.

a) Notas que caracterizan la figura del rescate

Las notas que caracterizan la figura del rescate son las siguientes:

La gestión indirecta del servicio se extingue de forma anticipada, por motivos de oportunidad organizativa, no por razones de incumplimiento del contratista, reunificando en una misma mano la titularidad y la gestión del servicio. Por ello, no es posible rescatar para volver a contratar la gestión del servicio. En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de abril de 1999, rec. casación 7541/1999: “Así, a través del Acuerdo municipal de 11 de julio de 1988, se produce una novación subjetiva del concesionario, determinante de la resolución del contrato preexistente, que opera como presupuesto o requisito habilitante necesario de una especie de potestad expropiatoria por razones de interés público, sobre la que se legitima la actuación del Jurado de Expropiación, según el artículo 99 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Pero la reversión anticipada que supone el rescate exige a la autoridad concedente el cumplimiento de determinados requisitos formales, exigidos en el número 1 del citado artículo 99 y del 52 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, entre otros: el preaviso a los interesados con seis meses de antelación. Y por otra parte, se condiciona la causa de extinción de la concesión a que la Administración concedente gestione directamente el servicio por sí o por medio de un ente público -artículo 79 de la Ley de Contratos del Estado-“. Para añadir que “resulta evidente que dejó sin ejecutar la mentada Sentencia de 6 de abril de 1987, fuera de los cánones establecidos en la Ley Jurisdiccional, privando, en consecuencia, al concesionario que obtuviera –“por la inejecución”- una indemnización por el procedimiento establecido en el artículo 106 de aquella Ley; vulnerándose además el artículo 79 de la Ley de Contratos del Estado, que sólo permite el rescate forzoso cuando la Administración concedente va a gestionar directamente el servicio por sí o por medio de un ente público”.

El rescate comporta la indemnización al concesionario en razón de los perjuicios derivados de la extinción anticipada de la concesión. De ahí la naturaleza expropiatoria que se atribuye al rescate. También sobe este punto se manifestó la sentencia antes citada: “ El artículo 80, número 10 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, al igual que el artículo 127 del Reglamento de Servicios, artículo 127.1, faculta a las Corporaciones para dejar sin efecto la concesión antes del vencimiento, si lo justificasen las circunstancias sobrevenidas de interés público, mediante resarcimiento de los daños que se causasen, o sin él cuando no procediese; de esta forma se configura lo que podríamos denominar el rescate forzoso, como una especie de potestad expropiatoria para las concesiones de servicios públicos, por razones de interés público, expresamente contemplada en el artículo 41 de la Ley de Expropiación Forzosa y sujeta como toda expropiación a una indemnización determinada”.

La excepción a la indemnización expropiatoria sería el supuesto del rescate contractual. De nuevo la sentencia ya citada, que opone al rescate forzoso con indemnización expropiatoria el rescate contractual: “el rescate contractual, que también opera como causa de extinción de la concesión antes de su expiración normal, en virtud de las cláusulas establecidas en el pliego de condiciones, en cuyo caso la indemnización del concesionario se realiza según las modalidades previstas en el contrato -artículos 232, 233 y 274 del Reglamento General de Contratación, de 25 de noviembre de 1975, y Sentencia de este Tribunal de 25 de septiembre de 1987-”. A este tipo de rescate hace también referencia el artículo 241,h del ROAS.

b) La indemnización

Particular importancia tiene la exigencia de la indemnización a favor del concesionario, ya que la cuantía de la misma puede ser el elemento determinante para llevar o no a cabo el rescate. El procedimiento para fijar la indemnización está establecido en el artículo 41,1 de la ley de expropiación forzosa: “1. La determinación del justo precio de las concesiones administrativas cuya legislación especial no contenga normas de valoración en casos de expropiación o de rescate, se ajustará a las reglas siguientes:

1.ª Cuando se trate de concesiones perpetuas de bienes de dominio público que tengan establecido un canon concesional, se evaluará la concesión a tenor del artículo 39, descontándose de la cantidad que resulte el importe capitalizado al interés legal del canon concesional.

2.ª Cuando se trate de concesiones de servicios públicos o de concesiones mineras otorgadas en fecha anterior a tres años, el precio se establecerá por el importe capitalizado al interés legal de los rendimientos líquidos de la concesión de los tres últimos años, teniendo en cuenta, en su caso, el plazo de reversión. Sin embargo, en ningún caso el precio podrá ser inferior al valor material de las instalaciones de que disponga la concesión y que estén afectadas a la misma, teniendo en cuenta, en el caso de concesiones temporales, el valor de amortización de estas instalaciones, considerando el plazo que resta para la reversión.

3.ª En las concesiones a que se refiere el número anterior, que llevasen menos de tres años establecidas o que no estuviesen en funcionamiento por estar todavía dentro del plazo de instalación, la determinación del precio se ajustará a las normas del artículo 43”.

Por su parte, el artículo 288, apartados 1 y 4 del RDL 3/2011, ley de contratos del sector público, establece que “1. En los supuestos de resolución por causa imputable a la Administración, esta abonará al concesionario en todo caso el importe de las inversiones realizadas por razón de la expropiación de terrenos, ejecución de obras de construcción y adquisición de bienes que sean necesarios para la explotación de la obra objeto de la concesión, atendiendo a su grado de amortización. Al efecto, se aplicará un criterio de amortización lineal de la inversión. 4. En los supuestos de las letras b), c) y d) del artículo 286, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo, la Administración indemnizará al contratista de los daños y perjuicios que se le irroguen, incluidos los beneficios futuros que deje de percibir, atendiendo a los resultados de la explotación en el último quinquenio y a la pérdida del valor de las obras e instalaciones que no hayan de revertir a aquélla, habida cuenta de su grado de amortización”( La letra b) del artículo 286 hace referencia expresa al rescate).

En Cataluña, el artículo 249,c del Reglamento de obras, actividades y servicios, Decreto 179/1995, dispone en términos semejantes que “La entidad local titular del servicio objeto de concesión deberá: c) Indemnizar al concesionario por los daños y perjuicios que le ocasionare la asunción directa de la gestión del servicio si ésta se produjere por motivos de interés público determinante del rescate de la concesión con independencia de la culpa del empresario, o en caso de supresión del servicio”.

También es de interés lo dispuesto en el artículo 265,5 del mismo ROAS, precepto que contempla la posibilidad de determinar la cuantía de la indemnización mediante convenio: “Si la corporación aceptare la valoración, se cerrará el expediente por lo que respecta a la indemnización. Si hubiere desacuerdo, el trámite de determinación del justiprecio se seguirá en pieza separada, conforme al procedimiento de expropiación forzosa, no afectando a la ejecutividad del acuerdo de rescate”.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 1096/2011 de 3 de mayo ha admitido esta posibilidad y ha concluido que este convenio es uno de los supuestos de convenios excluidos de la aplicación de la legislación contractual.

c) La reversión

De conformidad con el principio general de continuidad de los servicios públicos, la recuperación de la gestión por el ente titular del servicio debe comportar que este último recupere los bienes necesarios para la prestación del servicio, que estuvieran en manos privadas y que sean necesarios para la prestación del servicio. Por ello será de aplicación lo dispuesto con carácter general en el artículo el artículo 283 del RDL 3/2011: “1. Cuando finalice el plazo contractual el servicio revertirá a la Administración, debiendo el contratista entregar las obras e instalaciones a que esté obligado con arreglo al contrato y en el estado de conservación y funcionamiento adecuados”. Cuando se trata del rescate debe entenderse que la reversión debe producirse en el momento de hacerse efectivo el rescate. Del mismo modo serán de aplicación los artículos 232,b y 262 del ROAS. En definitiva, lo previsto para el momento de finalizar el plazo contractual de la concesión debe aplicarse a la extinción anticipada en caso de rescate.

d) Procedimiento

El procedimiento a través del cual debe llevarse a efecto el rescate está regulado de forma detallada en el artículo 265 del ROAS, por lo que merece la pena su transcripción:

“1. El interés público en que se funde el rescate de la concesión tendrá que estar justificado técnica y jurídicamente antes de que el presidente de la corporación ordene el inicio del expediente.

2. De los informes técnicos y jurídicos emitidos se dará traslado al concesionario para que formule las alegaciones que crea conveniente en defensa de sus derechos, en un plazo de quince días.

3. El rescate de la concesión deberá ser aprobado por acuerdo plenario de la corporación, la cual fijará un plazo de ejecutividad no inferior a seis meses e instará al contratista a que formule una valoración de la indemnización que crea que le corresponde percibir.

4. En el mismo acuerdo se nombrará un interventor técnico para que las obras y las instalaciones afectadas pasen a la corporación en las condiciones que señale el pliego de cláusulas o, en su defecto, el acuerdo plenario.

5. Si la corporación aceptare la valoración, se cerrará el expediente por lo que respecta a la indemnización. Si hubiere desacuerdo, el trámite de determinación del justiprecio se seguirá en pieza separada, conforme al procedimiento de expropiación forzosa, no afectando a la ejecutividad del acuerdo de rescate.

6. Una vez ejecutivo el acuerdo de rescate, la Corporación prestará el servicio mediante cualquiera de las fórmulas de gestión directa que prevé la legislación aplicable, sin perjuicio de la posibilidad de suprimirlo”.

Se diseña un procedimiento contradictorio con el concesionario, que debe iniciarse con la justificación del interés público que motiva el rescate, y dentro del cual destaca la importancia de la valoración del coste de la operación, que en su caso se fijará por el procedimiento expropiatorio del artículo 41 de la ley expropiatoria. Como ya hemos destacado, se reitera que asumido el servicio se decidirá la forma de gestión, que en todo caso debe ser directa.

En el caso de que exista oposición del concesionario se deberá solicitar Informe del órgano consultivo autonómico o del Consejo de Estado (artículo 211, 3-a del RDL 3/2011, y artículo 8,3 de la ley 5/2005 de la ley de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña, y artículo 275,3 del Decreto legislativo 2/2003, ley municipal y de régimen local de Cataluña).

El carácter preceptivo de este Informe ha sido recordado por la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de diciembre de 2003, rec. casación 5496/1998, al hacer extensivo lo dispuesto en la ley del Consejo de Estado al ámbito local. Las leyes autonómicas creadoras de órganos equivalentes al Consejo de Estado deben, pues, emitir en todo caso el Informe requerido en caso de rescate por la ley estatal. La sentencia citada establece que “el artículo 22 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado tiene el valor de normativa básica o procedimental común para todas las Administraciones públicas, dictada al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.18 de la Constitución, y por ello es también aplicable a las entidades locales en cuanto que son también Administraciones públicas.

El párrafo segundo del artículo 23 de esa misma Ley así lo confirma cuando la intervención consultiva no la limita únicamente a la Administración General del Estado y la hace extensiva a las Comunidades Autónomas (El dictamen será preceptivo para las Comunidades en los mismos casos previstos en esta Ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes).

Esa extensión a las Comunidades Autónomas dispuesta por una Ley estatal significa atribuir al precepto correspondiente ese valor de normativa básica o procedimental común para todas las Administraciones públicas.

La virtualidad de esa regulación estatal básica y procedimental común está referida a la necesidad del dictamen consultivo, por lo que la compatibilidad de este requisito con la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas se logra mediante la sustitución del informe preceptivo del Consejo de Estado por el del órgano superior consultivo autonómico cuando este haya sido creado.

Por otra parte, el Consejo de Estado actúa con autonomía orgánica y funcional y lo hace con un fin de tutela de la legalidad y del Estado de Derecho, por lo que su intervención no puede considerarse atentatoria contra el principio de autonomía local.

La conclusión, pues, que se deriva de lo anterior es que resulta injustificado el razonamiento que realiza la sentencia de instancia para declarar la inaplicación del artículo 22 de la LO 3/1980, como también su argumentación de que es más favorable a la autonomía local una solución que prescinda de la intervención del Consejo de Estado”.

En la misma línea, el Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora 343/14 de primero de octubre afirma que el rescate de la concesión por razones de interés público es una de las causas específicas de resolución del contrato de gestión de servicios públicos y, por tanto, de conformidad con los artículos 275,3 y 268,b del RDL 3/2011 es preceptivo el dictamen del órgano asesor autonómico. Este Informe es garantía de la corrección de la finalidad y del procedimiento de rescate.

e) El personal

El rescate también plantea problemas de orden laboral vinculados a la cuestión de la sucesión de empresas y la subrogación de las relaciones laborales en los términos que prevé el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores. En principio y si concurren realmente los elementos propios de una sucesión de empresas, en los términos legales y de la doctrina jurisprudencial (STS de 28 de abril de 2009, rec. 4614/07, entre otras), el titular del servicio recuperado se subrogaría como tercero en las previas relaciones laborales del concesionario. Los trabajadores pasarán a la administración como indefinidos no fijos, y posteriormente deberían incorporarse de manera definitiva a la Administración a través de los procedimientos de ingreso al servicio de las administraciones públicas.

Para tratar de evitar la subrogación el ente que lleva a cabo el rescate debería acreditar que en su organización ya cuenta con el personal necesario para la prestación del servicio, y que en virtud de las limitaciones legales existentes para poder llevar a cabo nuevas contrataciones no puede asumir el personal de la empresa que venía prestando el servicio. Esta limitación legal se impondría así a lo dispuesto como criterio general en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores.

Sobre esta cuestión se han planteado diversas cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea con el fin de conocer si el contenido de la Directiva 2001/23/CEE de 12 de marzo, sobre Aproximación de las Legislaciones de los Estados relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de empresas o centros de actividad, es aplicable a supuestos de rescate de concesiones pasando a asumir un Ayuntamiento la actividad que venía desarrollando una empresa concesionaria.

La Sentencia del TJUE de 20 de enero de 2011, como afirma la sentencia 273/2011 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha, sala de lo Social, estableció una compleja doctrina sobre esta cuestión al resolver la cuestión prejudicial que le había sido planteada(20).El Tribunal resume así esta doctrina: “ mediante una doctrina compleja y, sin duda, discutible, en la que, en resumen, viene a señalar, entre otros aspectos secundarios, lo siguiente: a) Que la Directiva resulta en principio potencialmente aplicable a los organismos de Derecho Público (parágrafos 26 y 27 ); b) Que para determinar si resulta o no aplicable a un caso concreto, habría que analizar el alcance del concepto "cesión contractual" a que se refiere el artículo 1,1,a) de la misma (parágrafos 28 a 30 ); c) Que, en todo caso, con carácter general, el TJCE ha entendido que puede estar comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva una situación en la que, una empresa que se sirve de otra empresa para la limpieza de sus locales o de una parte de estos, decide poner fin al contrato que la vincula a esta, y en adelante, ejecutar por si misma esas tareas (así, STJCE dictada en el caso Hernández Vidal); d) Para que resulte así aplicable a tal supuesto la Directiva, señala el Tribunal que la transmisión debe de tener por objeto una entidad económica que mantenga su identidad tras el cambio de titular (parágrafo 33); e) Entiende el Tribunal que para ello, deberán de valorarse las diversas circunstancias que concurran, tales como el tipo de empresa de que se trate, la transmisión o no de elementos materiales, el valor de los elementos inmateriales, o que el nuevo empresario se haga cargo o no de la mayoría de los trabajadores, que se haya transmitido o no la clientela, o el grado de analogía de las actividades ejercidas antes o después de la transmisión (parágrafo 34); f) En relación con el tipo de actividad objeto del litigio, se concluye finalmente por el TJCE que, al margen de la protección nacional que pueda existir, al no haber asumido la empresa principal, el citado Ayuntamiento de Cobisa, a ningún trabajador de los que prestaba la actividad concertada con "CLECE S.A.", habiendo contratado a nuevo personal, aunque la actividad sea la misma, y no existan activos materiales, no puede considerarse que sea de aplicación la Directiva 2001/23.

Como se ha señalado anteriormente, la conclusión resulta discutible, pues finalmente lo que prima es la decisión de la empresa principal, de asumir o no a una parte significativa de la plantilla, como elemento determinante de la aplicación de la norma comunitaria. Lo que supone, junto a dejar la aplicación de tal garantía, al albedrío de una de las partes implicadas en la contienda, hacer depender de la consecuencia (la asunción o no por la empresa principal de los trabajadores de la empresa contratista), la aplicación de la norma, y por ende, de la subrogación. En todo caso, esa es la interpretación dada por el TJCE, que esta Sala asume, en cuanto que conforme al artículo 234 del Tratado, es el órgano judicial con competencia para ello, y la eficacia vinculante de sus decisiones”(21).

De lo expuesto en la sentencia del TJUE podía concluirse que no en todo caso pasarán a la administración los trabajadores del concesionario. Así, no pasarían en el caso de que el servicio se vaya a prestar con los medios personales que ya posee la Administración o cuando la Administración hubiera seleccionado el personal necesario con anterioridad al rescate.

5.- Remunicipalizar y derecho comunitario

La nueva regulación del contrato de gestión de servicios públicos que impone la trasposición de la Directiva 2014/2013 puede comportar cambios significativos en relación a la posibilidad de remunicipalizar los servicios públicos locales.

Con anterioridad hicimos referencia a la libertad que reconoce el derecho comunitario en materia de formas de gestión, pública o privada, de los servicios públicos. Pero siendo ello cierto, también es verdad que la citada Directiva, ahora desde la lógica de la contratación pública y las modificaciones contractuales, ha alterado el fundamento regulatorio de la concesión de servicios y ello puede afectar a las prerrogativas administrativas y, de este modo, al ejercicio de la potestad del rescate concesional.

El poder adjudicador, según la nueva Directiva, parece perder la posibilidad de modificar la forma de gestión de un contrato en vigor por razones de oportunidad, esto es, el ejercicio de la prerrogativa del rescate concesional. Así se deduce del artículo 44 de la Directiva 2014/23. Si la trasposición española confirma esta interpretación, o hasta tanto se trasponga la Directiva en virtud de su aplicación directa, se puede ver seriamente comprometida la decisión de remunicipalizar las concesiones en vigor(22).

CONCLUSIONES

El debate actual en torno a la mal llamada remunicipalización de los servicios públicos se sustenta en un planteamiento claramente favorable a los modos de gestión públicos frente a los modos de gestión privada.

No se trata, pues, de un debate sobre qué actividades deben ser o no servicios públicos, ni de un debate sobre los procesos de liberalización de actividades económicas que se devuelven al mercado para que pasen a prestarse en régimen de libre concurrencia, sujetas a regulación pero ya no a un régimen de gestión directa pública o indirecta por concesión, concierto o empresa de economía mixta.

Este debate actual supone un giro radical respecto a los planteamientos imperantes hasta hace pocos años, favorables a la externalización de la actividad prestacional. El criterio imperante hasta hace pocos años era que las administraciones públicas debían actuar como responsables de la garantía de la prestación de los servicios públicos, haciendo realidad los principios de asequibilidad, igualdad, calidad y continuidad, pero debían descargarse de sus cometidos como administraciones prestacionales(23). Las administraciones debían reducir su carga en aparatos administrativos de dirección y prestación de los servicios públicos, en el cobro a los usuarios (que debían pagar normalmente tarifas y no tasas) y en el gasto en inversiones de infraestructuras. Las administraciones debían adelgazarse en estos temas para ganar musculatura en las tareas de dirección y control de los concesionarios, así como también en la determinación y control de las tarifas(24).

La situación cambia cuando, dentro de planteamientos generales favorables a lo público, se cuestiona la eficacia del sector privado como gestor y se reivindica la eficacia de la gestión pública. Pues bien, así las cosas creemos que el debate debería centrarse en argumentos contrastables centrados en razones de eficacia y eficiencia de los modelos públicos y privados al llevar a cabo la prestación de servicios públicos de contenido económico. Por nuestra parte hemos expuesto el marco jurídico formal de las diversas opciones. Pero la opción a adoptar, insistimos, deberá fundarse en el análisis de cada caso concreto y en razones económicas que escapan a nuestros conocimientos. En este punto, simplemente una reflexión: si los entes locales se han mostrado ineficientes en el control y dirección de los concesionarios ¿serán eficientes en la gestión de los servicios públicos?.

Por último, hay que recordar que la posibilidad de llevar a cabo una verdadera remunicipalización (recuperación de la gestión directa de un servicio que se está gestionando de forma indirecta) cuenta con serios problemas. Esta remunicipalización requiere un rescate indemnizatorio, justificarse por razones de mayor eficacia, y demostrar que no incide aunque sea sólo inicialmente en un mayor déficit. Además, se enfrentará a los límites que impone la nueva Directiva de concesiones para la resolución anticipada de los contratos concesionales. Por ello creemos que en la práctica tan sólo se llevarán a cabo, en su caso, las remunicipalizaciones sucesivas, esto es, aquellas que suponen asumir la gestión directa de servicios que se venían prestando de forma indirecta cuando la concesión se extingue. Y aún así, habrá que demostrar la mayor eficacia del nuevo modo de gestión teniendo en cuenta todos los elementos a considerar: costes generales, incremento del capítulo primero, problemas de personal, gastos de inversión, gestión de las tasas y su cobro.

NOTAS:

(1). Informe PSIRU de la Universidad de Greennwich, “Por qué el agua es un servicio público: destapando los mitos de la privatización”, de 16 de mayo de 2012, y el Informe de Pigeon- Mc Donald, Haedemon y Kishimoto “Remunicipalización: el retorno del agua a manos públicas”, publicado por el Transnational Institute de Amsterdam, en marzo de 2015.

(2). Sobre los modos de gestión de servicios sanitarios, vid. El trabajo de Font, T. Servicios de interés general en el ámbito de la salud, a publicar en el próximo número 199 de la Revista de Administración Pública.

(3). También pueden consultarse directamente vinculados a los Informes citados, el Informe “Remunicipalización de los servicios municipales”, encargado por la Federación Sindical Europea de los servicios públicos a la unidad de Investigación Internacional de servicios públicos de la universidad de Grennwich, Mayo de 2012, y el Informe del Transnational Institute “Water remuncipalisation as a global trend” en el que se expone como en los últimos 15 años más de 180 ciudades de 35 países han recuperado la gestión directa del agua.

(4). Publicado en Cuadernos de Derecho Local nº 31, febrero 2013, págs. 70 a 80.

(5). Es de especial interés la reflexión final contenido en este trabajo en la que se nos dice que “En la estela de la actual crisis económica y financiera que ha afectado a Europa, se asiste a una fuerte divergencia entre países del sur y del norte de Europa sobre el tema de la remunicipalización. En los países del norte de Europa, por ejemplo en Alemania, los municipios, como las demás autoridades públicas, tienen muchas ventajas, porque pueden conseguir créditos, préstamos o financiación del sistema bancario a una tasa de interés muy baja, casi cercana al cero por ciento. Muchas autoridades locales han aprovechado estas condiciones ventajosas para financiar la remunicipalización de los servicios locales. Por el contrario, en los países del sur de Europa, como en Italia, las autoridades locales no disfrutan de las mismas facilidades financieras. En este sentido, la política de los Gobiernos centrales, como en Italia sugiere la actual spending review del Gobierno Monti, parece orientada a deshacerse del patrimonio público y, en este contexto, incluso a empujar a los entes locales a privatizar, es decir, a vender sus empresas y equipamientos para reducir la deuda pública o municipal”.

(6). Informe elaborado como documento de trabajo de la Fundación Alternativas, 182/2014. En este informe se afirma en su primer apartado que debe dejarse de hablar de externalización para, se dice, hablarse sin eufemismos de privatización. Para el autor del Informe privatizar es transferir una empresa o actividad pública al sector privado y esto es lo que se estaría llevando a cabo bajo diversas formas en el sector sanitario. Pues bien, es cierto que la palabra “privatizar” tiene un contenido político más fuerte que la palabra “externalización”, pero discrepo del autor o cuanto menos creo que debe precisarse el alcance de su afirmación. Cuando se opta por una gestión indirecta de un servicio público no se trasfiere una actividad pública al sector privado, no se trasfiere la responsabilidad y garantía de esta prestación al mercado. Por ello en este sentido no se privatiza la sanidad como por ejemplo se privatizó la prestación del servicio de telefonía. Lo que se hace es, manteniendo plenamente el carácter de la sanidad como servicio público y por tanto las prestaciones propias de este servicio como de responsabilidad pública del Estado garante, se opta por razón de una pretendida mayor eficacia en la gestión por externalizar esta prestación a favor de empresas privadas que acceden a la prestación mediante concurso público.

(7). En este Informe se afirma que la “sanidad privada es un importante aliado del sistema sanitario público, ya que contribuye a su sostenibilidad y a la consecución de objetivos fundamentales para la sanidad como son la equidad, la accesibilidad y la calidad en la atención sanitaria”.

(8). No obstante la crítica al concepto de remunicipalización utilizaremos en este trabajo este concepto de remunicipalización ya que, a pesar de su incorrección, es el que ha hecho fortuna y se utiliza para nombrar las actuaciones que serán objeto de nuestra reflexión.

(9). Sobre los orígenes de la municipalización en España, vid. Magaldi Mendaña, N. La primera doctrina española sobre la municipalización de servicios públicos: en particular la recepción de la doctrina extranjera por el profesor Gascón y Marín. Revista Aragonesa de Administración Pública, nº 39-40, 2012, pp. 165-219.

(10). De hecho ya Albi, F., en su Tratado de los modos de gestión de las Corporaciones locales, ed. Aguliar, Madrid 1960, pág. 260 afirmó que “la municipalización no es nada concreto, sólo puede considerarse como un puro convencionalismo, como un mito jurídico, es decir, como una simple supervivencia anacrónica de una situación pasada, desprovista de sentido actual”.

(11). Martínez-Alonso Camps, J.L. El servicio público local. Redimensionamiento y gestión de actividades y servicios público, en "La “Reforma del régimen jurídico de la Administración Local”, coordinadores Carrillo Donaire-Navarro Rodriguez, El Consultor de los ayuntamientos- La ley, Madrid 2014, pág. 599.

(12). Se puede reconocer la existencia de servicios públicos opcionales y no integrales, es decir, actividades prestacionales de carácter económico que se asumen por el ente local como servicio público pero en concurrencia con el sector privado, como puede ser el caso de los centros deportivos o la gestión de viviendas.

(13). Así, por ejemplo, si en un determinado municipio el servicio de suministro de agua se viniera prestando en base a una concesión demanial del agua y de los terrenos de las canalizaciones, la asunción efectiva de la prestación del servicio requeriría el procedimiento del artículo 86,2 para poder expropiar las instalaciones de la empresa privada que venía prestando el servicio.

(14). Sobre la posible creación de una empresa mixta, con quien ya venía prestando el servicio, con el fin de asumir la gestión efectiva de un servicio, sin necesidad de tener que excluir e indemnizar a quien llevaba a cabo esta prestación, vid. el dictamen favorable del Servei d’Assistència Jurídica Local de 27 de abril de 1998.

(15). Sobre esta cuestión son de interés las sentencias del Tribunal Supremo de 20 de junio de 2002, rec-casación9108/2003 y de 29 de junio de 2009, rec-casación 5709/2004, en los que se enjuicia la actividad económica municipal consistente en la concesión de centros deportivos con tarifas políticas. El Tribunal Supremo reconoce la legalidad de esta actividad económica del municipio en régimen de no concurrencia de mercado con otros centros deportivos privados al entender que se trata de un servicio económico de interés general asumido como tal por el ente municipal.

(16). Esta referencia de la reciente normativa local debe ponerse en conexión con el mandato general establecido en la ley orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Suficiencia Financiera 2/2012 de 27 de abril, en particular con su artículo 7,2: “La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público”.

(17). Sobre este precepto, el artículo 86,2 de la ley 40/2015 vid. Font, T. op. cit.

(18). Op.cit. pág. 607.

(19). Vid. Con carácter general sobre la figura del rescate Mestre Delgado, J, La extinción de la concesión de servicio público, ed. La ley, Madrid 1992, pp. 262-270.

(20). Sobre esta misma problemática puede también verse la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura 466/2011 de 13 de octubre, rec.419/2011 en la que declara la inexistencia de subrogación empresarial en un caso de no renovación del servicio municipal de limpieza.

(21). Recientemente la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 26 de noviembre de 2015 ha resuelto una nueva cuestión prejudicial relativa a la Directiva 2001/23/CE en relación a un caso de no prórroga de un contrato de gestión del servicio público de titularidad de ADIF. En este caso la cuestión que plantea el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco tenía como objeto la cuestión de si “Este último Tribunal considera que el Tribunal de Justicia no ha resuelto todavía la cuestión de si el concepto de transmisión de empresa en el sentido de la Directiva 2001/23 comprende los supuestos en que una empresa titular de un servicio público asume la gestión directa de dicho servicio y en los que, por una parte, esa empresa decide recurrir a su propio personal para realizar esa gestión, sin hacerse cargo del personal del contratista al que había encomendado anteriormente la gestión y, por otra parte, los medios materiales utilizados, esenciales para la realización del servicio, han pertenecido siempre a dicha empresa, que imponía su uso al contratista”. La conclusión es que “ procede responder a la cuestión prejudicial que el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2001/23 debe interpretarse en el sentido de que está comprendida en el ámbito de aplicación de esa Directiva una situación en la que una empresa pública, titular de una actividad económica de manipulación de unidades de transporte intermodal, confía mediante un contrato de gestión de servicios públicos la explotación de esa actividad a otra empresa, poniendo a disposición de ésta las infraestructuras y el equipamiento necesarios de los que es propietaria, y posteriormente decide poner fin a dicho contrato sin hacerse cargo del personal de esta última empresa porque en lo sucesivo va a explotar esa actividad ella misma con su propio personal”.

(22). Me remito sobre esta cuestión al muy fundado trabajo de Gimeno Feliu, J.M., Remunicipalización de servicios locales y derecho comunitario, publicado en esta misma obra colectiva.

(23). En este sentido, Martínez Alonso, J.L. op.cit, pág. 606, afirma, “en la disyuntiva de optar por la gestión directa de los servicios o por una de las modalidades contractuales que caracterizan la indirecta, invariablemente se esgrimen los argumentos del menor coste de éstas, la conveniencia de introducir técnicas de gestión privada y adecuadas al mercado y la necesidad de no comprometer un volumen excesivo de recursos públicos. En una coyuntura económica como la de 2013, las propuestas en favor de la gestión indirecta cobra más fuerza todavía y en esta línea cabe citar el ya mencionado inciso incorporado al inicio del artículo 85.2 de la LBRL, en el sentido de que los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas en el mismo (LRSAL 1º, 21)”.

(24). Un interesante planteamiento general sobre esta cuestión se encuentra en Esteve Pardo, J. Estado garante. Idea y realidad, Innap Investiga, Madrid 2015.

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