Las comercializadoras de energía eléctrica están obligadas a tramitar las solicitudes del bono social como servicio accesorio al descuento que se practica en favor de los consumidores vulnerables

Se plantea en el recurso como cuestión de interés casacional si la obligación de servicio público en que consiste el bono social eléctrico regulado en el RD 897/2017, y desarrollado por la Orden ETU/943/2017, puede tener el mismo trato que el régimen de financiación y cofinanciación de las empresas designadas en el art. 45.4 de la Ley del Sector Eléctrico, y que fue anulado por el Tribunal Supremo por ser contrario al art. 3.2 de la Directiva 2009/72/CE.

Iustel

Resuelve la Sala que la señalada disconformidad con el Derecho de la Unión Europea quedó acotada al mecanismo de financiación, sin que tal pronunciamiento alcanzara a la propia existencia del bono social, ni a su prestación, esto es, la práctica del descuento en el precio de la electricidad a determinados consumidores, ni a los deberes accesorios de gestión y comprobación necesarios para la materialización de la prestación. Concluye que las normas que regulan el procedimiento de solicitud y comprobación del bono social no imponen nuevas obligaciones que puedan ser consideradas como prestaciones personales obligatorias u obligaciones de servicio público distintas y adicionales a la ya existente obligación de practicar el descuento.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 3.ª

Sentencia 514/2026, de 27 de abril de 2026

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 8409/2023

Ponente Excmo. Sr. DIEGO CORDOBA CASTROVERDE

En Madrid, a 27 de abril de 2026.

Esta Sala ha visto constituida en su Sección Tercera por los Excmos. Sres. Magistrados y las Excmas. Sras. Magistradas indicados al margen, el recurso de casación núm. 8409/2023, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación y asistencia letrada que legalmente ostenta, contra la sentencia de 15 de marzo de 2023 dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso ordinario 506/2017.

Han intervenido como partes recurridas el procurador de los tribunales don Carlos Piñeira de Campos, en nombre y representación de Endesa, S.A., Endesa Energía XXI, S.L., y Endesa Energía, S.A.U., y el procurador don José Javier Freixa Iruela en nombre y representación de CIDE Hcenergía, S.A., y de CHC Comercelizador de Refencia S.L.U., bajo la dirección letrada de don Roberto Sánchez Sánchez.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO. El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 15 de marzo de 2023 (rec. 506/2017) por la que se estimó el recurso interpuesto por las entidades mercantiles "CIDE HCNENERGIA SA" y "CHC Comercializador de Referencia SLU" contra la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, por la que se desarrolla el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.

SEGUNDO. Mediante Auto de 31 de enero de 2024, se admitió el recurso de casación declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en interpretar los artículos 45.1 y 3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, y 7.1 y Disposición adicional primera del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, a fin de determinar si la anulación de la Orden ETU/943/2017 acordada sobre la base de la doctrina del Tribunal Supremo, viene a dar el mismo trato a la obligación de servicio público en que consiste el bono social y a su régimen de financiación, sin tener en cuenta que solo el régimen de financiación ha sido declarado contrario al ordenamiento jurídico.

TERCERO. El recurso se interpone aduciendo, en síntesis, lo siguiente:

1.º Infracción del artículo 75.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) como consecuencia de haber dado el mismo trato jurídico a la obligación en que consiste el bono social y a su régimen de financiación. Por ello, si la Sala aprecia la infracción de los artículos 45 LSE y concordantes, habrá que entender que resulta improcedente la decisión de la Audiencia Nacional de resolver sobre la base del allanamiento formulado.

2.º Infracción de los artículos 45.1 y 3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (LSE), y 7 y Disposición adicional primera del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.

A su juicio, la Sentencia, erróneamente, ha dispensado a la obligación de servicio público en que consiste el bono social, que es ajustada a derecho y que requiere de una normativa que regule la gestión de las solicitudes, el mismo trato jurídico que al régimen de financiación de esa obligación, respecto del cual, el Tribunal Supremo, ha declarado que resulta inaplicable y nulo.

Afirmación que sostiene sobre la base de los siguientes argumentos:

A.- La distinción entre "bono social" y su régimen de financiación, está presente en la doctrina del TS y del TJUE.

Afirma que la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2022, rec. 690/2017 y, en general, las sentencias dictadas sobre el régimen de financiación del bono social establecido en el RD-ley 7/2016, distinguen entre la obligación de servicio público en que consiste el bono social (un descuento que se practica en favor de los consumidores vulnerables), que no se cuestiona, y el sistema de financiación de ese bono social, que es lo que se anula.

También el TJUE distingue dos elementos que conforman la obligación de servicio público, uno el bono social o descuento y, otro, la aportación necesaria para su financiación. Tampoco el TJUE cuestiona la legalidad del bono social, como un descuento que beneficia a los consumidores vulnerables, sino que, a la vista de las cuestiones prejudiciales sometidas a su conocimiento, establece los criterios que deben observarse para imponer a las empresas eléctricas la carga de financiar el bono social.

De modo que es necesario distinguir, por un lado, el bono social que beneficia a los consumidores vulnerables que en la jurisprudencia se concibe como una obligación de servicio público cuya legalidad no se cuestiona y, por otro lado, el régimen de financiación de esa obligación, que constituye el objeto de controversia en los recursos que examinan el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, dictado a la luz del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, que da nueva redacción al art. 45 LSE.

B.- Los preceptos que dan cobertura a la Orden ETU/943/2017 no fueron anulados por el Tribunal Supremo.

El Tribunal Supremo declara inaplicable el régimen de financiación y cofinanciación establecido en el art. 1 apartado 3 del RD-ley 7/2016, que es el apartado por el que se da nueva redacción al art. 45.4 LSE, y la DT única del mismo RD-ley, que regula el mecanismo transitorio de financiación.

Como consecuencia de esa declaración, se declaran inaplicables y nulos los artículos 12 a 17 RD 897/2017. Por tanto, la sentencia no afecta a los apartados 1, 2 y 3 del art. 45 LSE, ni tampoco al art. 7 y DA 1.ª RD 897/2017, que sirven de fundamento a la Orden ETU/943/2017.

C.- La regulación de los aspectos formales y la propia Orden ETU/943/2017 fue examinada por la Sala sin que se formulase objeción alguna.

Así, con cita de la STS de 31 de enero de 2022, rec. 633/2017, la STS de 28 de marzo de 2022, se pronunció sobre los preceptos del RD 897/2017 que regulan los aspectos formales y sobre la Orden ETU/943/2017 sin apreciar tacha de ilegalidad alguna.

Por las razones expuestas puede concluirse que la Sala de instancia no debió anular los artículos 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 5, 6.1 párrafos primero, segundo, tercero y cuarto, 6.3, 6.4 párrafos primero y segundo, 6.5 y de la Disposición adicional única y la DT 1.ª de la Orden ETU/943/2017, por cuanto dicha anulación se fundamenta en una equiparación errónea del trato jurídico que corresponde a esas normas, en cuanto están dirigidas gestionar la solicitud de los beneficiarios del bono social, con el que corresponde a la financiación del bono social.

En efecto, la gestión de la solicitud regulada en la Orden ETU/943/2017 se vincula directamente con el bono social como obligación de servicio público que beneficia a los consumidores vulnerables y que se ajusta plenamente a la legalidad, sin que existan motivos que justifiquen que esa regulación haya de verse afectada por la anulación del régimen de financiación del bono social.

Por todo ello, considera que no procede la anulación de la Orden ETU/943/2017, acordada por la Audiencia Nacional sobre la base de la doctrina del Tribunal Supremo, viene a dar el mismo trato a la obligación de servicio público en que consiste el bono social y a su régimen de financiación, sin tener en cuenta que solo el régimen de financiación ha sido declarado contrario al ordenamiento jurídico.

Y solicita la estimación del recurso de casación, anulando la sentencia impugnada y pronunciándose sobre el recurso de instancia limite la estimación del mismo a la pretensión relativa a la indemnización de los costes de gestión, en los términos señalados por la Audiencia Nacional, desestimándolo en todo lo demás.

CUARTO. Por diligencia de ordenación de 23 de abril de 2024, se declaró precluido el plazo para oponerse al recurso, concedido a las partes recurridas "CHC COMERCIALIZAR DE REFERENCIA SLU", "CIDE HCENERGIA SA, ENDESA SA, ENDESA ENERGIA XXISL, ENDESA ENERGIA SAU y ENDESA SA".

QUINTO. Mediante providencia de 9 de diciembre de 2025, se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde y se señaló para la deliberación, votación y fallo del recurso el 21 de abril de 2026, fecha en la que se deliberó y votó el asunto con el resultado que ahora se expresa.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO. El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 15 de marzo de 2023 (rec. 506/2017)

La sentencia impugnada anula la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, por la que se desarrolla el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, en lo que considera directa aplicación de diferentes pronunciamientos del Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2022, 31 de enero de 2022 (recurso 633/2017, 622/2017 y 673/2017) y en otros posteriores. Considera que en dichos pronunciamientos se declara inaplicable el régimen de financiación del bono social y se declaran inaplicables y nulos los artículos 12 a 17 del RD 897/2017, de 6 de octubre. Y en base a dichos pronunciamientos se considera que al haber sido declarado nulos y, por tanto, inaplicables los preceptos reglamentarios que sirvieron de base a la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre por lo que ello determino que se anule la Orden ETU/943/2107.

Así mismo, pone de manifiesto que el Abogado del Estado presentó escrito allanándose a las pretensiones contenidas en el apartado 1.º del suplico de la demanda. Allanamiento que no alcanza, sin embargo, a la pretensión del apartado 2.º (referido al derecho a recuperar las cantidades invertidas para la implantación y aplicación efectiva del nuevo procedimiento de solicitud del bono social respecto de las cuales plantea la inadmisión de cosa juzgada. Pero la sentencia desestima la causa de inadmisión y reconoce el derecho de las entidades recurrentes a “recuperar las cantidades invertidas para la implantación y aplicación efectiva del nuevo procedimiento de solicitud del bono social, más los intereses legales correspondientes desde la fecha en que se efectuó su pago hasta su completa devolución y cuya concreta cuantía se determinara en ejecución de sentencia”.

En ese contexto, la cuestión que, según el auto de admisión del presente recurso de casación, reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y sobre la que esta Sala debe pronunciarse consiste en determinar si la anulación de la Orden ETU/943/2017 acordada sobre la base de la doctrina del Tribunal Supremo, viene a dar el mismo trato a la obligación de servicio público en que consiste el bono social y a su régimen de financiación, sin tener en cuenta que solo el régimen de financiación ha sido declarado contrario al ordenamiento jurídico.

SEGUNDO. Antecedentes relevantes.

Debemos comenzar el análisis requerido precisando que la Orden ETU/943/2017 forma parte del conjunto normativo que regula el denominado "bono social eléctrico", que, atendiendo a la normativa relevante para este recurso, venía establecido por el artículo 45 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, y que se encontraba desarrollado, entre otros, por el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.

El mencionado Real Decreto 897/2017 fue objeto de impugnación en diversos recursos que dieron lugar a una serie de sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, iniciada por las de fecha 31 de enero de 2022 (recursos núm. 622/2017, núm. 633/2017 y núm. 673/2017), y que sirven de fundamento a la Audiencia Nacional para anular la Orden ETU/943/2017.

En estas sentencias se puso de manifiesto que el bono social eléctrico se enmarca dentro de las medidas para luchar contra la pobreza energética que la normativa europea del mercado de la electricidad insta a adoptar a los Estados miembros de la Unión y se configura como una obligación de servicio público de las previstas en el artículo 3 de la Directiva 2009/72/CE que consta, según indica la sentencia del TJUE de 14 de octubre de 2021 (asunto C-683/19), de dos elementos: por un lado, el descuento en el precio de la electricidad suministrada a determinados consumidores vulnerables, y, por otro lado, la aportación financiera destinada a cubrir el coste de ese descuento.

De los dos elementos expuestos, el único respecto del que esta Sala apreció su disconformidad a Derecho fue el segundo, habiendo acordado, en lo que ahora interesa:

(i) declarar inaplicables el régimen de financiación del bono social y el régimen de cofinanciación con las Administraciones Públicas de aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén en riesgo de exclusión social, establecidos en el artículo 1, apartado 3, del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre -que da nueva redacción apartado al artículo 45.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico-, e inaplicable también la disposición transitoria única del mismo Real Decreto-ley 7/2016, por resultar tales preceptos incompatibles con la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE; y

(ii) declarar inaplicables y nulos los artículos 9.6 y 12 a 17 del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, en lo referido a la obligación de financiación y cofinanciación por las empresas designadas en el 45.4 de la LSE y el reparto por cuotas.

Como cabe observar, las citadas sentencias concluyeron que los preceptos referidos eran contrarios al artículo 3.2 de la Directiva 2009/72/CE, habida cuenta de que las obligaciones de financiación del bono social y de cofinanciación del suministro de los consumidores vulnerables en riesgo de exclusión social se hacían recaer solamente sobre las empresas comercializadoras o las matrices de los grupos que desarrollaran la actividad comercializadora, sin que dicho trato diferenciado, respecto del resto de empresas del sector eléctrico, estuviera objetivamente justificado, resultando, por consiguiente, discriminatorio.

Ahora bien, la señalada disconformidad con el Derecho de la Unión quedó acotada al citado mecanismo de financiación, sin que tal pronunciamiento alcanzara a la propia existencia del bono social. Afirmábamos, al respecto, en la STS de 1 de marzo de 2022 (rec. 690/2017) que “[...] tras el detenido análisis de las razones expuestas para justificar el mecanismo de financiación del bono social -que no el propio bono social- contenida en el art. 45 apartado 4 de la Ley del Sector Eléctrico en la redacción dada por el Real Decreto Ley 7/2016, de 23 de diciembre, imponiendo dicha obligación a las empresas comercializadoras, se alcanza la conclusión de que la obligación de financiación del bono social -que no el bono social- impuesta a "las matrices de los grupos de sociedades que desarrollen la actividad de comercialización de energía eléctrica o por las propias sociedades que así lo hagan si no forman parte de ningún grupo societario" es contraria a las previsiones contenidas en el art. 3. 2 de la Directiva 2009/72/CE por carecer de una justificación objetiva y ser discriminatoria” (FJ 4.º).

En la STS de 28 de febrero de 2022 (rec.. 686/2022) advertíamos expresamente que “Conforme a las SSTS que antes recogimos, ha quedado declarado inaplicable el régimen de financiación del bono social establecido en el artículo 1, apartado 3, del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre (que da nueva redacción al artículo 45.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico) y en la disposición transitoria única del mismo Real Decreto-ley 7/2016, por resultar incompatible con la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE. Ahora bien, tal pronunciamiento de inaplicación únicamente ha de venir referido a lo que se dispone en tales normas respecto de la financiación del bono social; no así en lo que se refiere a otros aspectos de la regulación respecto los que no se ha acogido ningún motivo de impugnación” (FJ 9.º).

Análoga idea se desprende del ATS de 24 de marzo de 2022, (rec. 687/2017) cuando dijimos “Queda así admitido en la sentencia que, pese a la declaración de inaplicabilidad y de anulación de los preceptos legales y reglamentarios que regulan el régimen de financiación del bono social, la pervivencia de la obligación de descuento en el precio de la electricidad suministrada a los consumidores vulnerables seguirá generando a determinadas empresas, aun después de la sentencia, unos desembolsos cuyo tratamiento y resarcimiento habrá de abordarse en el nuevo régimen legal de financiación del bono social que se establezca, en sustitución del que ahora se declara inaplicable, o en una norma específica que a tal efecto se apruebe” (RJ 1.º).

Y, más concretamente, en la STS de 31 de enero de 2022, (rec. 633/2017), precisábamos que “tal pronunciamiento de inaplicación, y de nulidad de los preceptos reglamentarios correspondientes, no alcanza al otro elemento de la prestación del bono social, el que se refiere a la práctica del descuento en el precio de la electricidad a determinados consumidores; y el pronunciamiento de inaplicación tampoco alcanza, añadimos ahora, a los deberes accesorios, de gestión y comprobación, que son necesarios para la materialización de aquella prestación del bono social” (FJ 7.º.D) lo que condujo a desestimar las pretensiones anulatorias de los artículos 7 a 11 y las disposiciones adicionales primera y tercera y disposiciones transitorias primera, segunda y cuarta del Real Decreto 897/2017, que venían referidas al procedimiento de solicitud y gestión del bono social eléctrico.

En igual sentido que esta última se pronuncian las SSTS de 21 de febrero de 2022 (rec. 687/2017), FJ 5.º.D; de 1 de marzo de 2022 (rec. 690/2017), FJ 5.º.D; y de 28 de marzo de 2022 (rec. 702/2017), FJ 4.º.

TERCERO. Sobre la validez del art. 7.1 RD 897/2017 y el ámbito de la Orden.

Partiendo de cuanto se ha dicho, debemos señalar que la Orden ETU/943/2017, anulada en la sentencia ahora recurrida en casación, se dictó al amparo del artículo 7.1 del Real Decreto 897/2017 y que, como ya se ha manifestado, no fue anulado por las sentencias de esta Sala citadas. Dicho artículo 7.1 dispone:

“1. Por orden del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital se detallarán los términos en que los consumidores titulares de los puntos de suministro podrán solicitar la aplicación del bono social.

En la orden se determinarán, entre otros, los siguientes aspectos:

a) El modelo de solicitud de aplicación de bono social, en la que el interesado deberá incluir el listado de personas que conforman la unidad familiar a la que pertenece.

b) La documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3 que, en su caso, deba acompañar dicha solicitud.

c) Los criterios de cómputo del requisito de renta.

d) Los mecanismos con los que se comprobarán los requisitos establecidos en el presente real decreto para ser consumidor vulnerable y vulnerable severo y percibir el bono social”.

Por su lado, el artículo 1.2 de la Orden ETU/943/2017 especifica que su objeto se encuentra circunscrito a la regulación de los siguientes aspectos:

“a) Los modelos de solicitud de aplicación del bono social.

b) La documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3 del real decreto que, en su caso, deba acompañar dicha solicitud.

c) Los criterios de cómputo del requisito de renta.

d) Los mecanismos con los que se comprobarán los requisitos establecidos en dicho real decreto para ser consumidor vulnerable y vulnerable severo y percibir el bono social”.

En consecuencia, los preceptos del Real Decreto 897/2017, que fueron desarrollados por la Orden ETU/943/2017, no habían quedado afectados por la declaración de nulidad de las sentencias del Tribunal Supremo ya referidas, ni éstas incidían en modo alguno en su objeto de regulación, esto es, en el procedimiento de solicitud y gestión del bono social en cuanto tal, por lo que no es correcta la inferencia de la sentencia de la Audiencia Nacional en virtud de la cual “la incidencia de este pronunciamiento en la decisión de este recurso aparece clara, al haber sido declarados nulos, y por tanto inaplicables, los preceptos reglamentarios que sirvieron de base a Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, aquí impugnada, por lo cual nuestro pronunciamiento habrá de ser igualmente anulatorio de esta Orden”. En consecuencia, tampoco es conforme a derecho la anulación parcial de la Orden ETU/943/2017 acordada por las sentencias impugnadas, pues ello implica dar el mismo trato a la obligación de servicio público en que consiste el bono social o la normativa destinada a solicitarlo y a su régimen de financiación, sin tener en cuenta que solo el régimen de financiación ha sido declarado contrario al ordenamiento jurídico.

CUARTO. Sobre el allanamiento del Abogado del Estado.

Llegados a este punto, debemos realizar algunas consideraciones sobre el allanamiento parcial que la Abogacía del Estado formuló en la instancia y sobre el que la sentencia también basa su fallo anulatorio.

El escrito de allanamiento parcial se fundaba en el fallo de las sentencias de 31 de enero de 2022 (rec. 633/2017) y 10 de marzo de 2022 (rec. 700/2017) y concluía que procedía el allanamiento respecto de la primera parte del suplico de la demanda que rezaba del siguiente modo: “Declare la nulidad íntegra de la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, por la que se desarrolla el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica”.

Ahora bien, aun siendo apreciables los amplios términos en los que se articulaba el allanamiento parcial, debe tenerse presente que el artículo 75.2 LJCA dispone que, producido el allanamiento, procederá dictar, sin más trámites, sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, “salvo que ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho”.

En este caso, de los pronunciamientos de las sentencias del Tribunal Supremo citadas, que acotaban expresamente su alcance a la inaplicación y anulación del régimen de financiación del bono social eléctrico en los términos antes expuestos, se desprendía claramente la improcedencia de derivar de aquellas sentencias la directa y automática anulación de la Orden ETU/943/2017, como hace la sentencia recurrida.

QUINTO. Resolución del litigio de instancia.

Por las razones expuestas, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado, contra la sentencia dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 15 de marzo de 2023 (rec. 506/2017) que casamos y anulamos.

Una vez casada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, hemos de resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso de instancia.

La primera pretensión de la demanda se dirigía a la declaración de nulidad íntegra de la Orden ETU/943/2017. Esta petición se fundamenta, en esencia, en los siguientes argumentos: (i) la anulación del Real Decreto 897/2017 por la Sala Tercera del Tribunal Supremo conlleva la nulidad ipso iure de la Orden impugnada; y (ii) el procedimiento de solicitud y comprobación del bono social establecido en el Real Decreto 897/2017 y desarrollado en la Orden ETU/943/2017 vulnera la reserva de ley del artículo 31.3 CE y los principios de transparencia, no discriminación y proporcionalidad.

Ambos motivos deben ser rechazados. Tal y como razonamos ya en la STS n.º 220/2026, de 25 de febrero de 2026 (rec. 4404/2024).

El primero de los motivos ha de desestimarse por los argumentos ampliamente expuestos en los anteriores fundamentos de Derecho.

Por lo que se refiere al segundo de los motivos, la alegación que sostiene que la Orden ETU/493/2017 establece prestaciones personales obligatorias y, por este motivo, vulnera la reserva de ley que consagra el art. 31 CE debe ser desestimada en virtud de lo que declaramos en la STS de 31 de enero de 2022 (rec. 633/2017), FJ 7.º.D cuando afirmamos:

“Partiendo, entonces, de la vigencia y efectividad del bono social en tanto que descuento en el precio de la electricidad suministrada a determinados consumidores, no cabe afirmar que las normas que regulan el procedimiento de solicitud y comprobación del bono social impongan nuevas obligaciones que puedan ser consideradas como prestaciones personales obligatorias u obligaciones de servicio público distintas y adicionales a la obligación de la prestación consistente en practicar el descuento. Aquéllas son, sencillamente, obligaciones de carácter accesorio y con un marcado carácter instrumental, pues se refieren a la recepción de solicitudes y a la comunicación a los solicitantes del resultado de la comprobación.

[...]

Todo ello nos lleva a concluir que las tareas de comprobación que se hacen recaer sobre las entidades comercializadoras de electricidad no constituyen prestaciones personales obligatorias con entidad propia sino deberes accesorios que son propios de la gestión y materialización de la obligación de servicio público relativa al bono social; sin que la comercializadora tenga un margen de apreciación para la concesión o denegación del bono social, pues se trata de una decisión de carácter reglado.

Antes hemos expuesto las razones que existen para considerar contrarias al artículo 3.2 de la Directiva 2009/72 tal y como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, las disposiciones del Real Decreto-ley 7/2016 y del Real Decreto 897/2017 relativas al régimen de financiación del bono social. Pero también hemos señalado que tal pronunciamiento de inaplicación, y de nulidad de los preceptos reglamentarios correspondientes, no alcanza al otro elemento de la prestación del bono social, el que se refiere a la práctica del descuento en el precio de la electricidad a determinados consumidores; y el pronunciamiento de inaplicación tampoco alcanza, añadimos ahora, a los deberes accesorios, de gestión y comprobación, que son necesarios para la materialización de aquella prestación del bono social”.

La parte recurrente sostiene, además, que la obligación impuesta a las comercializadoras de referencia de tramitar las solicitudes del bono social constituye una nueva obligación de servicio público, autónoma respecto de la prevista legalmente para aplicar el descuento, y que, por ello, las normas que la introducen debieron ajustarse a los principios de transparencia, claridad, controlabilidad, no discriminación y proporcionalidad del artículo 3.2 de la Directiva 2009/72. Aduce que ni el Real Decreto 897/2017 ni la Orden ETU/943/2017 explican por qué se impone a las comercializadoras -y no a la Administración- la carga de recibir, comprobar y resolver las solicitudes, ni justifican la elección de esta opción frente a alternativas menos gravosas, como la asunción directa del procedimiento por la Administración o el establecimiento de un sistema de compensación por los costes derivados de su ejecución. Añade que la obligación impone una carga económica y operativa extraordinariamente onerosa y que, por tanto, resulta contraria al principio de proporcionalidad al existir soluciones menos restrictivas para alcanzar la finalidad perseguida.

Este planteamiento tampoco puede ser acogido. El apartado D) del fundamento jurídico séptimo de la STS 111/2022 declara expresamente que las normas que regulan el procedimiento de solicitud y comprobación del bono social no imponen nuevas obligaciones que puedan ser consideradas como prestaciones personales obligatorias u obligaciones de servicio público distintas y adicionales a la ya existente obligación de practicar el descuento, y precisa que las actuaciones controvertidas “son, sencillamente, obligaciones de carácter accesorio y con un marcado carácter instrumental, pues se refieren a la recepción de solicitudes y a la comunicación a los solicitantes del resultado de la comprobación”. Concluye asimismo que el pronunciamiento de inaplicación respecto del régimen de financiación del bono social “no alcanza [...] a los deberes accesorios, de gestión y comprobación, que son necesarios para la materialización de aquella prestación del bono social”.

Resulta, por tanto, que las cuestiones reguladas por el Real Decreto 897/2017 y por la Orden ETU/943/2017 se insertan en el ámbito propio de la ejecución de la obligación legal de aplicar el descuento y constituyen la operativa mínima indispensable para su efectividad, sin configurar un deber nuevo o distinto que deba justificarse con arreglo a los estándares reforzados que la parte invoca.

Ha de señalarse, por otra parte, que, como en la STS 111/2022, de 31 de enero (recurso 633/2017, FJ 7.º), se pone de manifiesto, el Consejo de Estado, al informar el proyecto del Real Decreto, advirtió que las cargas y costes de gestión que se imponían a las comercializadoras de referencia podían suscitar dificultades y que tales problemas quedarían solventados si la tramitación de las solicitudes fuese asumida por los servicios del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, a quienes correspondería comprobar los requisitos de los solicitantes. No obstante, el propio Consejo de Estado señalaba que esta alternativa exigiría que el departamento ministerial dispusiera de los medios humanos y materiales precisos para afrontar la ingente tarea burocrática que implica la aplicación del bono social, lo que a su vez comportaba serias dificultades presupuestarias. Sobre esa base, el dictamen proponía otras vías para enervar las objeciones formuladas. El texto definitivo del Real Decreto 897/2017 y de la Orden ETU/943/2017 incorporó esas sugerencias, precisando con mayor detalle los modelos de solicitud, la documentación acreditativa y los criterios de cómputo, e incluyendo, como pieza esencial del sistema de comprobación, la implementación y la mecánica de funcionamiento de la aplicación telemática en la sede electrónica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, lo que redujo sensiblemente las cargas que recaen sobre las comercializadoras de referencia.

Las anteriores consideraciones dan, igualmente, respuesta a la pretensión subsidiaria por la que las mercantiles recurrentes instaban la nulidad de la disposición transitoria primera de la Orden ETU/943/2017 por entender que el mantenimiento del régimen transitorio era manifiestamente desproporcionado y, por ello, contrario al artículo 3.2 de la Directiva 2009/72, a lo que debe añadirse que ninguna alegación en defensa de dicha tesis han efectuado las mercantiles en este recurso de casación, lo que conduce, igualmente a su desestimación.

Por lo que respecta a los costes de gestión, el Abogado del Estado no cuestiona en su recurso de casación la indemnización concedida por tal concepto en la sentencia impugnada de modo que su reconocimiento ha de entenderse aceptado y no cuestionado en casación

Por todo, ello procede reconocer el derecho de las comercializadoras recurrentes a ser indemnizadas por los costes de gestión empleados por ellas como consecuencia de las obligaciones y procedimientos regulados en la orden en relación con el bono social y la suspensión del suministro que regula el Real Decreto 897/2017 que la Orden impugnada desarrolla, más los intereses legales correspondientes, desde la fecha en que incurrió en dichos costes hasta que tenga lugar su reintegro y desestimar el resto de las pretensiones aducidas en su demanda.

SEXTO. Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará, en casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Respecto de las costas procesales en el recurso contencioso administrativo no se hace imposición ( artículo 139.1 de la LJCA).

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero. Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado, contra la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 15 de marzo de 2023 (rec. 506/2017) que casamos y anulamos.

Segundo. a) Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de las entidades mercantiles "CIDE HCNENERGIA SA" y "CHC Comercializador de Referencia SLU" reconociendo el derecho de las recurrentes a ser indemnizadas por los costes de gestión empleados por ellas como consecuencia de las obligaciones y procedimientos regulados en la orden en relación con el bono social y la suspensión del suministro que regula el Real Decreto 897/2017, que la Orden impugnada desarrolla, más los intereses legales correspondientes, desde la fecha en que incurrió en dichos costes hasta que tenga lugar su reintegro.

b) Desestimar el recurso en todo lo demás. En consecuencia, desestimamos las pretensiones por la que se aduce la nulidad de la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, por la que se desarrolla el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, en su integridad y la pretensión subsidiaria por la que solicita la declaración de nulidad de la pretensión de la disposición transitoria primera de la referida orden.

Tercero. No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas tanto en el presente recurso de casación como en el procedimiento ordinario seguido en la instancia, abonando cada una de las partes las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.